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Si precisa che le questioni trattate con il presente atto riguardano:
• la individuazione della natura edificabile dei fondi;
• l’applicazione e l’efficacia nell’ordinamento nazionale, anche a seguito della sentenza n. 348 del 24.10.2007 della Corte Costituzionale, della Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo e della giurisprudenza della Corte Europea;
• le responsabilità patrimoniali degli enti esproprianti e quelle erariali dirette e personali degli amministratori e dei dipendenti pubblici;
• la misura della indennità di esproprio;
• il danno da frazionamento dei fondi.
1) QUANTO ALLA NATURA EDIFICABILE DEI FONDI
I terreni espropriati per la realizzazione di interventi compresi nei piani degli insediamenti produttivi devono ritenersi edificabili sia in base alla normativa italiana sia in base alle norme della c.e.d.u..
In conformità alle norme della c.e.d.u., i terreni devono essere valutati ed indennizzati sulla base del valore di libero mercato degli stessi.
Ai fini di un esatto inquadramento della fattispecie, si rende necessario individuare preliminarmente la edificabilità legale dei terreni di cui trattasi.
• normativa c.e.d.u.
L’applicazione dell’art. 1 Protocollo 1 addizionale alla c.e.d.u. comporta già di per sè la naturale implicazione che i terreni siano stimati e valutati sulla base del loro pieno valore di mercato “sic et simpliciter”, a prescindere da ogni indagine in ordine alla natura edificabile o meno degli stessi (indagine che in ogni caso riveste un aspetto di secondo piano atteso che la natura dei fondi è comunque sottesa al loro comune ed intrinseco valore venale). Appare peraltro del tutto superfluo precisare che il terreno espropriato per l’insediamento di stabilimenti industriali deve certamente ritenersi edificatorio ai fini della c.e.d.u..
• normativa nazionale
Ad ogni buon conto, qualora codesto ente espropriante dovesse ritenere di far applicazione del criterio previsto dall’art. 32 e dall’art. 37 d.p.r. n. 327/2001, si ritiene che i terreni espropriati abbiano oggettiva ed indiscussa natura edificabile. In particolare il citato art. 37 prevede:
• che “ai soli fini dell’applicabilità delle disposizioni della presente sezione, si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell’emanazione del decreto di esproprio o dell’accordo di cessione…” (comma terzo);
• che “salva la disposizione dell’articolo 32/1, non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico, il piano del parco, il piano di bacino, il piano regolatore generale, il programma di fabbricazione, il piano attuativo di iniziativa pubblica o privata anche per una parte limitata del territorio comunale per finalità di edilizia residenziale o di investimenti produttivi, ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata” (comma quarto);
• che “i criteri e i requisiti per valutare l’edificabilità di fatto dell’area sono definiti con regolamento da emanare con decreto del ministro delle infrastrutture e trasporti” (comma quinto);
• che infine “fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 5, si verifica se sussistano le possibilità effettive di edificazione, valutando le caratteristiche oggettive dell’area” (comma sesto).
Posto dunque che i terreni di cui trattasi saranno espropriati in vista della costruzione di insediamenti industriali e considerato che nella fattispecie sussistono tutti gli elementi di cui sopra sintomatici e rivelatori della edificabilità legale nei termini in cui gli stessi sono stati individuati dal citato art. 37 d.p.r. n. 327/2001, deve convenirsi sulla conclusione che i fondi espropriandi devono ritenersi edificabili e che agli stessi deve essere riconosciuta oggettiva edificabilità legale.
Del resto tale conclusione è confortata dalla pacifica giurisprudenza della Corte di Cassazione che, in materia di espropriazione di aree comprese in zone destinate ad insediamenti produttivi, ha stabilito che “ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, va considerato edificabile un terreno inserito dallo strumento generale in zona destinata a insediamenti industriali, non essendo necessaria una specifica destinazione conferita da uno strumento attuativo, e restando irrilevante che, all’interno della zona, il terreno possa essere destinato a servizi (nella specie, ad opere di viabilità interna), in virtu’ di prescrizioni di carattere preespropriativo, rapportandosi in tal caso la valutazione alle aree comprese nella zona” (Cass. 20.9.2006 n. 20408).
2) INDIVIDUAZIONE DELLA NORMATIVA DA APPLICARE:
• ART. 117 COSTITUZIONE
• ART. 1 PROT. 1 ADDIZIONALE DELLA C.E.D.U.
• CORTE COSTITUZIONALE 24.10.2007 N. 348
• L’ART. 2 LEGGE 24.12.2007 N. 244
Accertata dunque la sussistenza nella fattispecie della edificabilità legale, si rende ora necessario individuare il quadro normativo applicabile e delineare gli effetti che ne conseguono in termini di determinazione della indennità di esproprio.
• la normativa c.e.d.u.
L’art. 1 Protocollo n. 1 addizionale alla c.e.d.u. cosi’ testualmente recita:
“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suo beni.
Nessuno puo’ essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità o nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso di beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende”.
è noto che l’art. 1 del Protocollo n. 1 della invocata convenzione contiene tre distinti principi:
• la prima regola, contenuta nella prima frase del primo comma, è di natura generale ed enuncia il principio di pacifico godimento della proprietà;
• la seconda regola garantisce dalla privazione del possesso e la rende soggetta a certe a certe condizioni;
• la terza regola, contenuta nel secondo comma, riconosce che gli stati contraenti hanno il compito, tra le altre cose, di controllare l’uso della proprietà per la soddisfazione dell’interesse generale.
Le tre regole non sono comunque “distinte” e cio’ comporta la necessità di una lettura coordinata. La seconda e la terza regola sono collegate con la particolare facoltà di interferenza con il diritto di godere pacificamente della proprietà e dovrebbero per questo essere reinterpretate alla luce del principio generale enunciato dalla prima regola (confronta tra gli altri James e altri c. Regno Unito, sentenza 21 febbraio 1986, Serie A n. 98-B, pp. 29-30, § 37, seguendo i termini della analisi delle Corti nel caso Sporrong e Loennhroth c. Svezia, sent. 23 settembre 1982, serie A n. 52, p.24, §61; cfr. I Monasteri Santi c. Grecia, sent. 9 dicembre 1994, serie A n. 301, p. 31, § 56; e ancora Iatridis c. Grecia n. 31107/96 § 55 ECHR 1999-Il).
• la normativa italiana
L’art. 5 bis d.l. n. 333/1992 prevedeva che:
“Fino all’emanazione di un’organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o interventi dichiarati di pubblica utilità, l’indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma dell’articolo 13/3 della legge 15.1.1885 n. 2892, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con d.p.r. 22 dicembre 1986 n. 917. L’importo cosi’ determinato è ridotto del 40 per cento”.
L’art. 37 d.p.r. n. 327/2001 prevedeva che:
1. L’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari all’importo, diviso per due e ridotto nella misura del quaranta per cento, pari alla somma del valore venale del bene e del reddito dominicale netto, rivalutato ai sensi degli articoli 24 e seguenti del decreto legislativo 22 dicembre 1986, n. 917, e moltiplicato per dieci.
2. La riduzione di cui al comma 1 non si applica se sia stato concluso l’accordo di cessione o se esso non sia stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato o perchè a questi sia stata offerta una indennità provvisoria che, attualizzata, risulti inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva.”
• Corte Costituzionale sentenza 24.10.2007 n. 348
Con la sentenza 24 ottobre 2007 n. 348, la Corte Costituzionale ha dichiarato:
• l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 bis, commi 1 e 2, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359;
• nonchè, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale, in via consequenziale, dell’art. 37, commi 1 e 2, del d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327 (testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità).
è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 bis, commi 1 e 2, del decreto legge 11 luglio 1992 n. 333 (misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992 n. 359 nella parte in cui, ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione dei suoli edificabili, prevede il criterio di calcolo fondato sulla media tra il valore dei beni e il reddito dominicale rivalutato, disponendone altresi’ l’applicazione ai giudizi in corso alla data dell’entrata in vigore della legge n. 359 del 1992.
è stata altresi’ dichiarata, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953 n. 87, l’illegittimità costituzionale, in via consequenziale, dell’art. 37 commi 1 e 2 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità), che contengono norme identiche a quelle dichiarate in contrasto con la Costituzione dalla medesima sentenza.
Tali norme contrastano con l’art. 1 del primo Protocollo della Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, quale interpretato dalla Corte Europea per i Diritti dell’Uomo, in quanto i criteri di calcolo per determinare l’indennizzo dovuto ai proprietari di aree edificabili espropriate per motivi di pubblico interesse conducono alla corresponsione di somme non congruamente proporzionate al valore dei beni oggetto di ablazione.
La questione risolta dalla Corte Costituzionale con la citata sentenza n. 348 del 24.10.2007 si incentra sul denunciato contrasto tra la norma censurata (art. 5 bis d.l. n. 333/1992 ed art. 37 commi 1 e 2 d.p.r. n. 327/2001) e l’art. 1 del primo Protocollo della CEDU, quale interpretato dalla Corte europea per i diritti dell’uomo, in quanto i criteri di calcolo per determinare l’indennizzo dovuto ai proprietari di aree edificabili espropriate per motivi di pubblico interesse conducevano alla corresponsione di somme non congruamente proporzionate al valore dei beni oggetto di ablazione.
Il parametro evocato è l’art. 117/1 Costituzione, nel testo introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 (modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La CEDU presenta, rispetto agli altri trattati internazionali, la caratteristica peculiare di aver previsto la competenza di un organo giurisdizionale, la Corte Europea per i Diritti dell’Uomo, cui è affidata la funzione di interpretare le norme della Convenzione stessa. Difatti l’art. 32, paragrafo 1, stabilisce: «La competenza della Corte si estende a tutte le questioni concernenti l’interpretazione e l’applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli che siano sottoposte ad essa alle condizioni previste negli articoli 33, 34 e 47».
Poichè le norme giuridiche vivono nell’interpretazione che ne danno gli operatori del diritto, i giudici in primo luogo, la naturale conseguenza che deriva dall’art. 32, paragrafo 1, della Convenzione è che tra gli obblighi internazionali assunti dall’Italia con la sottoscrizione e la ratifica della CEDU vi è quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato, nel significato attribuito dalla Corte specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione.
Nel dichiarare in passato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 bis d.l. n. 333/1991, la Corte Costituzionale ha richiamato la sua pregressa giurisprudenza, consolidatasi negli anni, sul concetto di «serio ristoro», particolarmente illustrato nella sentenza n. 5 del 1980. Quest’ultima pronuncia ha stabilito che «l’indennizzo assicurato all’espropriato dall’art. 42/3 Costituzione, se non deve costituire una integrale riparazione della perdita subita – in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l’interesse generale che l’espropriazione mira a realizzare – non puo’ essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica ma deve rappresentare un serio ristoro. Perchè cio’ possa realizzarsi, occorre far riferimento, per la determinazione dell’indennizzo, al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge. Solo in tal modo può assicurarsi la congruità del ristoro spettante all’espropriato ed evitare che esso sia meramente apparente o irrisorio rispetto al valore del bene».
Il principio del serio ristoro è violato, secondo tale pronuncia, quando, «per la determinazione dell’indennità, non si considerino le caratteristiche del bene da espropriare ma si adotti un diverso criterio che prescinda dal valore di esso».
Sul primo punto, si deve rilevare che l’art. 1 del primo Protocollo della CEDU è stato oggetto di una progressiva focalizzazione interpretativa da parte della Corte di Strasburgo, che ha attribuito alla disposizione un contenuto ed una portata ritenuti dalla stessa Corte incompatibili con la disciplina italiana dell’indennità di espropriazione.
In esito ad una lunga evoluzione giurisprudenziale, la Grande Chambre, con la decisione del 29 marzo 2006, nella causa Scordino contro Italia, ha fissato alcuni principi generali:
a) un atto della autorità pubblica, che incide sul diritto di proprietà, deve realizzare un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui (punto 93);
b) nel controllare il rispetto di questo equilibrio, la Corte riconosce allo Stato «un ampio margine di apprezzamento», tanto per scegliere le modalità di attuazione, quanto per giudicare se le loro conseguenze trovano legittimazione, nell’interesse generale, dalla necessità di raggiungere l’obiettivo della legge che sta alla base dell’espropriazione (punto 94);
c) l’indennizzo non è legittimo, se non consiste in una somma che si ponga «in rapporto ragionevole con il valore del bene»; se da una parte la mancanza totale di indennizzo è giustificabile solo in circostanze eccezionali, dall’altra non è sempre garantita dalla CEDU una riparazione integrale (punto 95);
d) in caso di «espropriazione isolata», pur se a fini di pubblica utilità, solo una riparazione integrale puo’ essere considerata in rapporto ragionevole con il valore del bene (punto 96);
e) «obiettivi legittimi di utilità pubblica, come quelli perseguiti da misure di riforma economica o di giustizia sociale possono giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato effettivo» (punto 97).
Poichè i criteri di calcolo dell’indennità di espropriazione previsti dalla legge italiana porterebbero alla corresponsione, in tutti i casi, di una somma largamente inferiore al valore di mercato (o venale), la Corte Europea ha dichiarato che l’Italia ha il dovere di porre fine ad una violazione sistematica e strutturale dell’art. 1 del primo Protocollo della CEDU, anche allo scopo di evitare ulteriori condanne dello Stato italiano in un numero rilevante di controversie seriali pendenti davanti alla Corte medesima.
Per stabilire se e in quale misura la suddetta pronuncia della Corte Europea incida nell’ordinamento giuridico italiano, occorre esaminare analiticamente il criterio di calcolo dell’indennità di espropriazione previsto dalla norma ora dichiarata incostituzionale.
L’indennità dovuta al proprietario espropriato, secondo la citata norma, è pari alla media del valore venale del bene e del reddito dominicale rivalutato riferito all’ultimo decennio, con un’ulteriore sottrazione del 40 per cento dalla cifra cosi’ ottenuta.
Sia la giurisprudenza della Corte Costituzionale italiana sia quella della Corte Europea concordano nel ritenere che il punto di riferimento per determinare l’indennità di espropriazione deve essere il valore di mercato (o venale) del bene espropriato. V’è pure concordanza di principio – al di là delle diverse espressioni linguistiche impiegate – sulla non coincidenza necessaria tra valore di mercato e indennità espropriativa, alla luce del sacrificio che puo’ essere imposto ai proprietari di aree edificabili in vista del raggiungimento di fini di pubblica utilità.
Un’indennità «congrua, seria ed adeguata» (come precisato dalla sentenza costituzionale n. 283/1993) non puo’ adottare il valore di mercato del bene come mero punto di partenza per calcoli successivi che si avvalgono di elementi del tutto sganciati da tale dato, concepiti in modo tale da lasciare alle spalle la valutazione iniziale, per attingere risultati marcatamente lontani da essa. Mentre il reddito dominicale mantiene un sia pur flebile legame con il valore di mercato (con il risultato pratico però di dimezzare, il piu’ delle volte, l’indennità), l’ulteriore detrazione del 40 per cento è priva di qualsiasi riferimento, non puramente aritmetico, al valore del bene. D’altronde tale decurtazione viene esclusa in caso di cessione volontaria e quindi risulta essere non un criterio, per quanto “mediato”, di valutazione del bene, ma l’effetto di un comportamento dell’espropriato.
è dunque in forza di tali considerazioni che la norma già prevista dall’art. 5 bis d.l. n. 333/1992 e quella prevista dall’art. 37 commi 1 e 2 d.p.r. n. 327/2001 – la quale prevede un’indennità oscillante, nella pratica, tra il 50 ed il 30 per cento del valore di mercato del bene – non hanno superato il controllo di costituzionalità in rapporto al «ragionevole legame» con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il «serio ristoro» richiesto dalla giurisprudenza consolidata della Corte Costituzionale. La suddetta indennità è inferiore alla soglia minima accettabile di riparazione dovuta al proprietario espropriato, anche in considerazione del fatto che la pur ridotta somma spettante ai proprietari viene ulteriormente falcidiata dall’imposizione fiscale, la quale incide nella misura del 20 per cento. Il legittimo sacrificio che puo’ essere imposto in nome dell’interesse pubblico non puo’ giungere sino alla pratica vanificazione dell’oggetto del diritto di proprietà.
La conclusione raggiunta dalla Corte Costituzionale è stata che i criteri per la determinazione dell’indennità di espropriazione riguardante aree edificabili devono fondarsi sulla base di calcolo rappresentata dal valore del bene, quale emerge dal suo potenziale sfruttamento non in astratto, ma secondo le norme ed i vincoli degli strumenti urbanistici vigenti nei diversi territori.
La sentenza n. 348/2007 della Corte Costituzionale conferma che, in materia di tutela della proprietà oggetto di espropriazione, sono rilevanti nell’ordinamento italiano – anche in forza del meccanismo ora previsto dall’art. 117/1 Costituzione – le norme della c.e.d.u. secondo cui al proprietario spetta una indennità finalizzata al ristoro di tutti i danni subiti, da determinarsi sulla base del valore di mercato dei terreni.
• L’ART. 2 LEGGE 24.12.2007 N. 244 (LEGGE FINANZIARIA 2008)
è noto che con l’art. 2 commi 89 e 90 della sopraggiunta legge 24.12.2007 n. 244 (legge finanziaria anno 2008) il legislatore ha colmato il vuoto normativo prodotto dalla citata sentenza costituzionale ed ha ora previsto (tra l’altro):
– che l’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene; quanto l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico – sociale, l’indennità è ridotta del 25 per cento;
– che nei casi in cui sia stato concluso l’accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un’indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi in quella determinata in via definitiva, l’indennità è aumentata del 10 per cento;
– che la riduzione del quaranta per cento della indennità è definitivamente soppressa;
– che le nuove disposizioni si applicano a tutti i procedimenti espropriativi in corso, salvo che la determinazione dell’indennità di espropriazione sia stata condivisa, ovvero accettata, o sia comunque divenuta irrevocabile.
Sotto la spinta costante e pluriennale esercitata dalle numerose sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, la Corte Costituzionale è stata costretta a riconoscere – ma non ancora in misura sufficiente – importanza e rilevanza giuridica sia alle norme della c.e.d.u. sia alle sentenze della Corte.
Non si puo’ sottacere infatti che la Corte Europea accorda tuttora ai cittadini degli stati aderenti alla convenzione, una tutela decisamente piu’ ampia rispetto a quella parzialmente offerta dalla Corte Costituzionale con la citata sentenza n. 348/2007.
Anche dopo la sentenza costituzionale n. 348/2007, il cittadino espropriato che non ottenesse la giusta tutela dai giudici italiani, conserva sempre integro il diritto di rivolgersi comunque alla Corte Europea che continuerà, da un lato, a garantire la piu’ ampia tutela prevista dalla c.e.d.u. e, dall’altro, a condannare gli stati aderenti che si siano resi responsabili di violazioni alle norme della c.e.d.u..
La Corte Costituzionale non potrà evitare in alcun modo che la Corte Europea condanni lo stato italiano.
A titolo meramente esemplificativo, si segnala che particolare importanza – per l’impatto e la risonanza notevoli degli effetti prodotti – è stata unanimemente attribuita (tra le numerose altre disponibili) alla sentenza della Corte Europea per i Diritti dell’Uomo emessa nel caso Scordino contro Italia (ricorso n. 36813/1997), pubblicata il 29.7.2004, pur espressamente citata dalla richiamata sentenza costituzionale n. 348/2007.
Con la citata sentenza emessa sul caso Scordino, la Corte Europea (in disaccordo con la Corte Costituzionale) ha stabilito:
• che la norme della Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo sono applicabili direttamente all’interno dell’ordinamento di ogni stato contraente (e dunque anche l’Italia);
• che tutti i giudici degli stati contraenti sono tenuti ed obbligati all’applicazione diretta delle norme della convenzione ogni qual volta ne ravvisino la violazione;
• che la giurisprudenza e le sentenze della Corte Europea, in quanto ritenute dalla stessa Corte parte integrante della convenzione, sono parimenti vincolanti per i giudici degli stati contraenti;
• che (con particolare riferimento alla tutela del diritto di proprietà) la normativa prevista dall’art. 5 bis del d.l. n. 333/1992 e successive modificazioni ed integrazioni ai fini della determinazione della indennità di espropriazione (e dunque anche quella prevista dal d.p.r. n. 327/2001 che ne confermato integralmente il contenuto) costituisce una violazione dei principi contenuti nell’art. 1 Protocollo n. 1;
• che infatti il meccanismo di calcolo della indennità previsto dalla citata normativa (pari alla semisomma tra il valore venale ed il coacervo del reddito dominicale rivalutato ai fini delle imposte dirette) non rispetta il criterio del giusto equilibrio tra esigenze di interesse generale ed il diritto di proprietà;
• che infatti l’indennità cosi’ determinata dalla normativa italiana risulta essere notevolmente inferiore al valore di mercato dei fondi.
Secondo la Corte Europea dunque, i giudici italiani sono tenuti ad applicare direttamente nell’ordinamento, con prevalenza sulle norme nazionali, le norme della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo ed i principi stabiliti dalla giurisprudenza della Corte Europea per i Diritti dell’Uomo.
Del resto, già con le sentenze emesse a SS.UU. n. 1338/2004, n. 1339/2004, n. 1340/2004 e n. 1341/2004 tutte del 26.1.2004 e con quelle piu’ recenti n. 11483/2006, n. 15737/2006, n. 15738/2006, n. 15739/2006, n. 15740/2006, n. 15741/2006, n. 15742/2006, n. 8879/2006, n. 18846/2006 e n. 9420/2006, la Corte di Cassazione (sia pure emesse in materia di ragionevole durata del processo previsto dall’art. 6 c.e.d.u.) hanno espressamente sancito la vincolatività per il giudice italiano non solo della giurisprudenza della Corte Europea di Strasburgo ma anche delle norme della stessa convenzione, applicabili dunque direttamente dai giudici di tutti gli stati firmatari (anche se tale orientamento è stato oggetto di una rivisitazione).
Peraltro, a seguito della legge costituzionale n. 3/2001, la diretta rilevanza ed applicabilità nell’ordinamento delle norme della convenzione europea trovano ora nuova giustificazione normativa anche nel nuovo testo dell’art. 117/1 costituzione. Esso infatti prevede ora che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato nel rispetto tra l’altro dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Orbene, tra gli obblighi internazionali figura certamente anche quello del rispetto delle prescrizioni contenute nella convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, considerato che la convenzione medesima è stata a suo tempo ratificata dallo Stato italiano con la legge 4.8.1955 n. 848.
Anche per il Consiglio di Stato i principi e le norme della Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo hanno una diretta rilevanza e trovano diretta applicazione nell’ordinamento italiano.
L’interpretazione articolata nei termini indicati è stata adottata autorevolmente anche dal Consiglio di Stato (sezione IV n. 3752 del 27.6.2007 e sez. IV n. 2582 del 21.5.2007) il quale ha testualmente stabilito che “”i principi della Convenzione Europea sui diritti dell’uomo, che hanno una diretta rilevanza nell’ordinamento interno, poichè:
• per l’art. 117/1 della Costituzione, le leggi devono rispettare i “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”;
• per l’art. 6 (F) del Trattato di Maastricht (modificato dal Trattato di Amsterdam), «l’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, … in quanto principi generali del diritto comunitario»;
• per la pacifica giurisprudenza della CEDU (che ha piu’ volte riaffermato i principi enunciati dalla Sez. II 30 maggio 2000, ric. 31524/96, già segnalata in data 29 marzo 2001 dall’Adunanza Generale di questo Consiglio, con la relazione illustrativa del testo unico poi approvato con il d.P.R. n. 327 del 2001), si è posta in diretto contrasto con l’art. 1 prot. 1 della Convenzione la prassi interna sulla <espropriazione indiretta>, secondo cui l’amministrazione diventerebbe proprietaria del bene, in assenza di un atto ablatorio (cfr. CEDU Sez. IV 17 maggio 2005; Sez. IV 15 novembre 2005, ric. 56578/00; Sez. IV 20 aprile 2006).”
Certamente significative in tal senso appaiono le note sentenze n. 1402/2006 e n. 1403/2006 con le quali la Corte di Appello di Firenze, nell’ambito del giudizio di opposizione alla stima, ha fatto diretta applicazione nell’ordinamento nazionale dell’art. 1 Protocollo 1 addizionale alla c.e.d.u. determinando l’indennità di esproprio nella misura del pieno valore di mercato dei fondi espropriati.
Alla stessa conclusione è giunto piu’ recentemente il Tar Lombardia sezione staccata di Brescia con la sentenza n. 466 del 1.6.2007, stabilendo, in materia di risarcimento danni da occupazione appropriativa, la diretta applicazione ed efficacia nell’ordinamento nazionale delle norme previste dall’art. 1 della Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo (c.e.d.u.) che dunque prevalgono sulle legge nazionali.
Dall’applicazione diretta nell’ordinamento nazionale dell’art. 1 Protocollo addizionale alla c.e.d.u. discende il diritto dei cittadini proprietari a vedere calcolata l’indennità di esproprio sulla base del valore di mercato dei fondi espropriati, a prescindere da ogni indagine in ordine alla natura edificatoria o meno.
Tra le sentenze piu’ recenti emesse dalla c.e.d.u. (ed ottenute da questa difesa quale Avvocato fiduciario dell’ANPTES) che hanno stabilito in via definitiva la prevalenza della normativa della convenzione su quella italiana che dunque deve cedere il passo ai fini della completa tutela del diritto di proprietà colpita da espropriazione si segnalano:
• c.e.d.u. 16.12.2006 Ippoliti contro Italia;
• c.e.d.u. 5.10.2006 Capoccia contro Italia ;
• c.e.d.u. 6.7.2006 Grossi contro Italia.
Con il presente atto, si intende dunque sin d’ora chiarire che un legittimo recepimento delle prescrizioni appena illustrate non puo’ non comportare l’integrale serio ristoro a fronte della espropriazione dei beni privati. Diversamente risulterebbe palese ed incontrovertibile la violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 aggiunto alla Convenzione ed a tal fine si precisa che la violazione stessa andrebbe individuata nelle seguenti circostanze:
• nell’incompatibilità con il principio stabilito dall’art. 1 del Protocollo n. 1 della interferenza subita dal cittadino espropriato con il diritto al pacifico godimento della proprietà;
• nella manifesta ingiustizia ed insufficienza della indennità di esproprio, soprattutto qualora essa fosse determinata sulla base del criterio legale ora dichiarato illegittimo dalla sentenza n. 348/2007 della Corte Costituzionale o comunque in violazione dei principi stabiliti dalla citata sentenza;
• nella mancanza del giusto equilibrio tra i requisiti e gli obiettivi dell’interesse generale della collettività e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo.
Si ritiene dunque che l’eventuale ingerenza posta in essere nella fattispecie da codesta amministrazione sarebbe da considerarsi una privazione ed una violazione del diritto di proprietà come indicato dalla seconda frase dell’art. 1 (P1-1) del Protocollo 1 della Convenzione Europea di cui si chiede appunto in questa sede la diretta ed immediata applicazione ad opera di codesta amministrazione espropriante.
3) ART. 1/1217 DELLA LEGGE 27.12.2006 N. 296 (LEGGE FINANZIARIA 2007) – RESPONSABILITà CONTABILE DI AMMINISTRATORI E DIPENDENTI
Anche le autorità esproprianti, già in sede di procedimento amministrativo di esproprio (e non solo i Giudici italiani in sede processuale), devono garantire e dare applicazione diretta nell’ordinamento alle norme della c.e.d.u..
L’art. 1/1217 della legge n. 296/2006 ha previsto l’obbligo per l’autorità espropriante di conformarsi alle norme della c.e.d.u..
Appare dunque immediatamente che sia per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 348 del 24.10.2007 (considerato altresi’ che la legge costituzionale 11.3.1953 n. 87 impedisce a chiunque di continuare a fare applicazione di una norma dichiarata incostituzionale) sia per effetto del sopraggiunto criterio indennitario stabilito dall’art. 2 commi 89 e 90 della legge 24.12.2007 n. 244 (legge finanziaria 2008), codesto Comune aveva l’obbligo specifico di procedere alla rideterminazione ed alla nuova offerta della indennità provvisoria di esproprio parametrata in funzione dei nuovo criterio (valore di mercato).
Tale omissione configura ovviamente non solo una responsabilità civile in capo all’amministrazione espropriante ma – come è ben noto – la conseguente e connessa responsabilità erariale diretta e personale in capo agli amministratori ed ai dipendenti pubblico che con il loro comportamento (anche omissivo) si siano responsabili dei danni prodotti al cittadino espropriato per effetto della mancata applicazione sia delle norme della c.e.d.u. sia comunque del criterio legale ora vigente di determinazione della indennità di esproprio parametrata in funzione del valore di libero mercato dei fondi espropriati.
In proposito, si richiama l’attenzione su una norma vigente della cui introduzione e delle cui implicazioni in termini di responsabilità, le amministrazione esproprianti non si sono ancora pienamente avvedute. Essa peraltro fornisce la prova della immediata efficacia ed applicabilità nell’ordinamento nazionale delle norme della c.e.d.u..
In particolare, si intende far riferimento all’art. 1/1217 della legge 27.12.2006 n. 296 con la quale è stato testualmente previsto che “lo Stato ha altresi’ diritto di rivalersi sulle regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti territoriali, gli altri enti pubblici e i soggetti equiparati, i quali si siano resi responsabili di violazioni delle disposizioni della convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, e dei relativi Protocolli addizionali, degli oneri finanziari sostenuti per dare esecuzione alle sentenze di condanna rese dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nei confronti dello Stato in conseguenza delle suddette violazioni.”
è dunque appena il caso di precisare che qualora il cittadino espropriato firmatario del presente atto fosse costretto a rivolgersi – a causa della impossibilità di raggiungere una composizione bonaria con l’ente espropriante – all’autorità giudiziaria nazionale ed alla Corte Europea per i Diritti dell’Uomo per ottenere la piena tutela del diritto di proprietà, gli effetti economici derivanti dalla condanna di pagamento (formalmente) rivolta allo stato italiano sono destinati a riflettersi integralmente in danno di codesta autorità, proprio per effetto della previsione contenuta dal citato art. 1/1217 della legge n. 296/2006.
Corre l’obbligo di richiamare l’attenzione sulla circostanza che tale norma non ha subito alcuna modificazione a seguito della sentenza costituzionale n. 348/2007.
Si deve segnalare da ultimo la SENTENZA N. 898/2007 PUBBLICATA IL 6.7.2007 – emessa su patrocinio dello scrivente difensore quale fiduciario dell’ANPTES – con la quale la CORTE DI APPELLO DI FIRENZE, facendo leva sia sull’art. 117 Costituzione, sia sull’art. 1/1217 della legge n. 296/2006 sia infine sul complesso degli altri argomenti prospettati e trattati precedenza, ha dichiarato direttamente applicabile nell’ordinamento nazionale le norme della c.e.d.u. ed ha condannato l’amministrazione espropriante al pagamento della indennità determinata nella misura del valore di mercato dei fondi espropriati.
In tal caso, va da sè che la condanna emessa nei confronti di codesta amministrazione ad opera di un giudice nazionale che accogliesse la domanda del cittadino espropriato ad ottenere la giusta indennità di esproprio parametrata sul valore di mercato nonchè un’eventuale condanna dello stato italiano ad opera della CEDU per le stesse ragioni, comporta oggettivamente la responsabilità contabile per danno erariale in capo ai soggetti che si siano resi responsabili della mancata applicazione delle leggi nazionali e delle norme previste dalla c.e.d.u..
In merito, la giurisprudenza contabile è copiosa ed in equivoca. è stato infatti stabilito:
4) che va affermata la colpevolezza di chi (sindaco ed assessori) ha approvato atti espropriativi senza la previsione dei fondi necessari a pagare gli aventi diritto alle indennità (Corte Conti Sezione Basilicata n. 90 del 1.4.2008);
5) che nel caso di condanna in sede giudiziale al risarcimento dei danni a terzi, il danno erariale è rappresentato dal maggior esborso sostenuto dall’ente a seguito della sentenza rispetto all’indennità di occupazione legittima ed all’indennità d’esproprio comunque dovuta (Corte Conti Sezione Calabria n. 263 del 17.4.2007);
6) che il danno è rappresentato dai maggiori oneri a seguito del contenzioso instaurato dal privato proprietario del terreno espropriato, oneri che sarebbero stati evitati qualora l’espropriazione fosse stata espletata in base a corretti adempimenti procedurali e nel rispetto della normativa in materia di determinazione della indennità (Corte Conti Sezione Calabria n. 936 del 5.10.2005);
7) che il danno erariale è rappresentato dalla differenza tra l’indennità di esproprio riconosciuta dal giudice al cittadino espropriato e quanto effettivamente pagato dall’amministrazione espropriante (Corte Conti Sezione II Giurisdizionale Centrale n. 96 del 15.3.2005 e Corte Conti Sezione Calabria n. 764 del 1.7.2005).
Null’altro occorre aggiungere sul punto.
4) QUANTO AL DANNO DA FRAZIONAMENTO
In caso di espropriazione parziale dei fondi, con o senza la produzione di aree marginali relitte, al proprietario spetta una specifica indennità finalizzata a compensarlo per la perdita del valore del commerciale dei terreni causata dal frazionamento.
Dall’esame degli atti del procedimento di esproprio, è emerso che l’espropriazione prevista è destinata a comportare danni da frazionamento atteso che risulta la formazione di aree frazionate e relitte non piu’ apprezzabili e/ di minor valore per il proprietario.
L’art. 33/1 d.p.r. n. 327/2001 prevede infatti che “nel caso di espropriazione parziale di un bene unitario, il valore della parte espropriata è determinata tenendo conto della relativa diminuzione di valore”. Va da sè che tale danno deve essere indennizzato.
Nella fattispecie il danno da frazionamento e da espropriazione parziale scaturisce in particolare a seguito dell’abbattimento del valore di tutta l’area a causa della diminuzione dell’appetibilità commerciale dei fondi risultata frantumata dall’operazione di esproprio.
5) QUANTO ALLA MISURA DELLA INDENNITà DI ESPROPRIO
In applicazione del criterio di stima previsto dall’art. 1 Protocollo 1 addizionale alla c.e.d.u., dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 348 del 24.10.2007 e dell’art. 2 commi 89 e 90 della legge 24.12.2007 n. 244, l’indennità di esproprio deve essere coerentemente stimata e determinata sulla base del valore venale di mercato dei terreni stessi.
Per effetto di tale circostanza ed alla luce di comprovati e riscontrabili elementi informativi raccolti sul locale mercato immobiliare, nella fattispecie il valore unitario di mercato dei terreni deve essere determinato nella misura prudenziale non inferiore a 35,00/40,00 euro per metro quadro.
Tanto premesso, si chiede a codesta amministrazione:
a) anche alla luce della sentenza n. 348 del 24.10.2007 della Corte Costituzionale e dell’art. 2 commi 89 e 90 della legge 24.12.2007 n. 244, di prestare ottemperanza ed applicazione dell’art. 1 Protocollo 1 addizionale alla Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali firmata a Roma il 4.11.1950 resa esecutiva dalla legge 4.8.1955 n. 848 ed i relativi Protocolli addizionali;
b) di determinare e corrispondere l’indennità di esproprio spettante al proprietario nel rispetto dei principi di cui sopra, indennità che sarà determinata consensualmente tra le parti o in mancanza dal giudice e che si indica sin d’ora nella somma prudenziale di euro 35,00/40,00 mq.;
c) di determinare e corrispondere l’indennità da frazionamento dei fondi spettante al proprietario, indennità che sarà determinata consensualmente tra le parti o in mancanza dal giudice.
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Per i documenti aggiornati, vedi anche:
A.1 Le “trappole” in cui cadono gli espropriati
A.3 Vuoi accettare l’indennità? Le avvertenze
A.4 La tua indennità – con le norme italiane
A.5 La tua indennità – con le norme europee
A.6 Le illegittimità della procedura
A.7 Il T.U. Espropri sempre aggiornato
ISTRUZIONI PER TUTELARSI
A chi rivolgersi e i costi dell'assistenza
Il Diritto dell'Espropriazione è una materia molto complessa e poco conosciuta, che "ingloba" parti importanti di molteplici rami del diritto. Per tutelarsi è quindi essenziale farsi assistere da un Professionista (con il quale si consiglia di concordare in anticipo i costi da sostenere, come ormai consentito dalle leggi in vigore).
SE L'ESPROPRIATO
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Per capire come funziona la procedura, quando intervenire e i costi da sostenere, si consiglia di consultare la Sezione B.6 -
Come tutelarsi e i Costi da sostenere in TRE Passi.
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