L’istituto dell’acquisizione sanante ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 ha rappresentato, negli ultimi anni, uno dei temi maggiormente dibattuti nel panorama del diritto amministrativo e civile italiano. L’ordinanza oggetto di analisi fornisce un’ulteriore occasione per riflettere su questioni sostanziali e processuali che gravitano intorno all’acquisizione di beni immobili da parte della pubblica amministrazione a seguito di occupazione illegittima, con particolare attenzione ai profili di giurisdizione e determinazione dell’indennizzo.
L’ordinanza della Cassazione in esame trae origine da una vicenda di doppia occupazione di terreni subita da due soggetti privati da parte del Comune di Ripa Teatina negli anni 1990 e 1992. In entrambi i casi, l’occupazione era finalizzata alla realizzazione di un impianto sportivo polivalente. Mentre per il primo lotto era stato emesso un decreto di esproprio successivamente dichiarato nullo, per il secondo lotto non vi fu mai emissione di alcun decreto.
Solo molti anni dopo, nel 2013, il Comune adottava un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis D.P.R. 327/2001, notificando ai proprietari l’acquisizione al patrimonio indisponibile degli immobili. La vicenda, già oggetto di pronunce da parte del TAR e della Corte d’Appello, giungeva innanzi alla Suprema Corte a seguito del ricorso del Comune.
L’art. 42-bis D.P.R. 327/2001, introdotto a seguito delle pronunce della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo e della Corte Costituzionale, rappresenta il tentativo del legislatore di porre rimedio alla prassi illegittima delle c.d. “occupazioni usurpative”, ossia all’acquisizione pubblica di beni privati senza il rispetto delle garanzie procedimentali e senza il tempestivo decreto di esproprio.
Attraverso l’istituto dell’acquisizione sanante, la pubblica amministrazione può sanare ex nunc la situazione di fatto venutasi a creare, acquisendo formalmente al proprio patrimonio l’immobile occupato illegittimamente, previo congruo indennizzo a favore del proprietario.
Uno dei principali snodi ricostruttivi riguarda la natura dell’indennizzo riconosciuto al proprietario con il provvedimento di acquisizione sanante. L’ordinanza in commento, in linea con la giurisprudenza della Corte Costituzionale (sent. n. 71/2015), ribadisce il carattere indennitario della somma dovuta, evidenziando come l’acquisizione sanante costituisca uno speciale procedimento ablatorio svincolato dal fatto illecito e volto a ripristinare la legalità amministrativa violata.
Una delle questioni processuali più controverse è rappresentata dal riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo nelle controversie relative al provvedimento di acquisizione sanante.
L’ordinanza ribadisce il principio per cui, ove la controversia abbia ad oggetto esclusivamente la quantificazione dell’indennizzo dovuto ex art. 42-bis, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario. Soltanto laddove venga in discussione la legittimità stessa del provvedimento acquisitivo – ad esempio per l’assenza dei presupposti di legge o per l’omessa valutazione delle ragioni di interesse pubblico – la cognizione spetta al giudice amministrativo.
Questa impostazione si fonda sul criterio del petitum sostanziale, che impone di guardare non tanto alla mera richiesta formale, quanto alla causa petendi e al rapporto sostanziale dedotto in giudizio.
Nel caso di specie, il Comune ricorrente lamentava che la domanda introduttiva dei proprietari non si limitasse alla quantificazione dell’indennizzo, ma contenesse anche richieste di annullamento del provvedimento di acquisizione. Tuttavia, la Corte ritiene che tali domande accessorie, non essendo fondate su specifiche censure di legittimità, non siano idonee a radicare la giurisdizione amministrativa, confermando così la competenza del giudice ordinario.
Altro profilo di grande rilievo riguarda la decorrenza dei termini per l’impugnazione del provvedimento di acquisizione sanante e per la proposizione delle domande relative all’indennizzo.
Secondo la Cassazione, correttamente la Corte d’Appello ha applicato il termine ordinario di prescrizione decennale, escludendo l’applicabilità del termine di decadenza di 30 giorni previsto dall’art. 54 D.P.R. 327/2001 per l’opposizione alla stima. La ragione di tale esclusione risiede nella diversità strutturale tra il procedimento espropriativo ordinario e il procedimento di acquisizione sanante, per il quale non è prevista alcuna stima definitiva su cui radicare la decorrenza di termini decadenziali.
Uno dei motivi centrali del ricorso del Comune riguardava il criterio di determinazione dell’indennizzo dovuto per i beni acquisiti. Il Comune sosteneva che, essendo i terreni destinati a verde pubblico e attività sportiva, dovesse farsi applicazione del criterio del valore agricolo medio (VAM). La Corte, invece, conferma la necessità di valutare il valore venale pieno del bene al momento dell’emissione del provvedimento sanante, tenendo conto delle effettive potenzialità urbanistiche e della concreta utilizzabilità, anche se intermedia tra quella agricola e quella edificatoria.
La Corte d’Appello aveva valorizzato diverse stime tecniche, correggendo quelle ritenute non aggiornate o fondate su criteri non pertinenti (ad esempio, l’errata applicazione di indici urbanistici non ancora vigenti). Ha inoltre sottolineato l’importanza di considerare il valore venale dei beni alla data del provvedimento sanante, e non a quella dell’originaria occupazione.
Un ulteriore aspetto affrontato riguarda la modalità di pagamento dell’indennizzo. La Corte conferma che, trattandosi di indennizzo non concordato, il pagamento debba avvenire tramite deposito presso la Ragioneria Territoriale dello Stato, a garanzia di eventuali diritti di terzi, e non mediante pagamento diretto in favore dell’espropriato.
L’ordinanza richiama numerose pronunce della Suprema Corte, delle Sezioni Unite e della Corte Costituzionale, che hanno contribuito a delineare i confini applicativi dell’art. 42-bis sia sotto il profilo sostanziale che processuale. Tra le principali si segnalano: Cass. Sez. U., n. 6018/2016, Cass. Sez. U., n. 15343/2018, Cass. Sez. U., n. 7454/2020, Corte Cost. n. 71/2015.
La disciplina dell’acquisizione sanante, pur rappresentando una soluzione necessitata per garantire un bilanciamento tra esigenze pubbliche e diritti dei privati, solleva non poche perplessità sotto il profilo del rispetto del principio di legalità e della tutela del diritto di proprietà, anche alla luce delle continue oscillazioni giurisprudenziali.
In particolare, la linea di confine tra natura risarcitoria e natura indennitaria dell’importo dovuto, la corretta individuazione della giurisdizione e la determinazione del valore venale continuano a rappresentare terreni di scontro tra le parti, con il rischio di allungare i tempi di definizione delle controversie e di accrescere l’incertezza applicativa.
L’analisi dell’ordinanza della Cassazione relativa all’applicazione dell’art. 42-bis D.P.R. 327/2001 evidenzia la complessità della disciplina delle occupazioni illegittime e delle acquisizioni sananti, nonché la centralità della tutela del diritto di proprietà nel sistema costituzionale e sovranazionale.
La Corte di Cassazione, nel solco della giurisprudenza consolidata, ribadisce alcuni punti fermi e, al contempo, segnala le persistenti criticità dell’istituto. Di seguito si sviluppano alcune riflessioni conclusive, utili per la dottrina e la prassi:
L’acquisizione sanante, come strumento di regolarizzazione ex post di situazioni ablatorie illegittime, si pone al crocevia tra il principio di legalità dell’azione amministrativa e la necessità di garantire la prosecuzione di opere e servizi di interesse generale. Tuttavia, la sua applicazione non può mai tradursi in una scorciatoia per la Pubblica Amministrazione né in una compressione eccessiva dei diritti dei privati.
Il legislatore e la giurisprudenza hanno dunque il compito di assicurare, da un lato, la funzionalità dell’azione pubblica e, dall’altro, la piena effettività dei diritti dei proprietari, anche mediante un indennizzo realmente congruo e tempestivo.
L’adozione del provvedimento di acquisizione sanante è subordinata a rigorosi presupposti procedimentali: la valutazione dell’interesse pubblico, l’impossibilità di ripristinare la situazione originaria e la previa comunicazione di avvio del procedimento ai proprietari. L’effettività di tali garanzie è però spesso messa in discussione da prassi amministrative disinvolte o da tempistiche eccessivamente dilatate.
La Corte sottolinea come il provvedimento ex art. 42-bis non possa essere adottato in modo automatico o generalizzato, ma debba fondarsi su una motivazione puntuale e su una comparazione effettiva degli interessi in gioco.
Uno dei nodi più delicati è rappresentato dalla determinazione dell’indennizzo, che deve riflettere il valore venale del bene al momento dell’acquisizione, tenendo conto delle sue potenzialità urbanistiche e di mercato. La Corte chiarisce che l’indennizzo non può essere ancorato a valori meramente catastali o agricoli se il bene ha una concreta vocazione edificatoria o una destinazione già mutata di fatto dall’occupazione.
La giurisprudenza più attenta ha inoltre sottolineato la necessità di considerare anche il danno non patrimoniale eventualmente patito dal proprietario, in conformità ai principi europei e costituzionali.
Il tema della giurisdizione resta di grande attualità, anche alla luce delle oscillazioni giurisprudenziali che hanno caratterizzato il passaggio dalla disciplina delle occupazioni usurpative a quella dell’acquisizione sanante. La soluzione adottata dalla Cassazione – giurisdizione ordinaria per le controversie sull’indennizzo, amministrativa per quelle sull’annullamento del provvedimento – appare conforme ai principi costituzionali, ma non sempre agevole da applicare nella prassi, specie quando le domande dei ricorrenti sono formulate in modo cumulativo o ambiguo.
L’istituto dell’acquisizione sanante, pur avendo fornito una soluzione a lungo attesa alle patologie delle occupazioni illegittime, appare ancora suscettibile di interventi correttivi e di razionalizzazione. Tra le prospettive di riforma si segnalano:
Non può infine trascurarsi il ruolo propulsivo svolto dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, che con la nota sentenza “Scordino c. Italia” ha imposto al legislatore e alla giurisprudenza nazionale il rispetto di standard elevati nella tutela della proprietà, nella quantificazione dell’indennizzo e nella celerità delle procedure.
La giurisprudenza della Corte di Strasburgo resta un punto di riferimento imprescindibile per evitare che l’istituto dell’acquisizione sanante si traduca in una forma surrettizia di esproprio senza indennizzo, vietata dall’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione EDU.
Come già accennato, la dottrina si è a lungo interrogata sulla natura dell’indennizzo previsto dall’art. 42-bis. Secondo l’orientamento oggi prevalente – confermato anche dalla Corte Costituzionale (sent. n. 71/2015) – si tratta di un’indennità “sui generis”, che si colloca a metà strada tra la tradizionale indennità espropriativa e il risarcimento del danno da illecito.
La peculiarità dell’istituto risiede nel fatto che l’acquisizione sanante ha luogo quando la Pubblica Amministrazione, dopo aver occupato sine titulo il bene, decide ex post di regolarizzare la situazione, acquisendo la proprietà e corrispondendo al privato una somma commisurata al valore venale del bene, maggiorata di una componente di ristoro per il pregiudizio subito.
L’adozione del provvedimento sanante presuppone l’accertamento di alcuni elementi indispensabili:
a) il pregresso svolgimento di un’opera pubblica o di pubblica utilità sull’immobile altrui; b) l’impossibilità o l’antieconomicità del ripristino dell’originaria situazione; c) la sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’acquisizione; d) la valutazione delle osservazioni del proprietario, cui deve essere previamente comunicato l’avvio del procedimento; e) la determinazione del congruo indennizzo, da liquidarsi anche in via provvisoria con successivo conguaglio in caso di contestazione.
La mancanza di anche uno solo di tali presupposti rende illegittimo il provvedimento e apre la strada all’annullamento giudiziale.
Il proprietario destinatario di un provvedimento di acquisizione sanante può agire:
Il riparto di giurisdizione si fonda, come visto, sul petitum sostanziale e sulla causa petendi, con possibili margini di sovrapposizione e necessità di coordinamento tra i due giudici.
La determinazione del valore venale del bene costituisce spesso l’aspetto più difficile e fonte di contenzioso. La prassi degli uffici tecnici e delle commissioni provinciali stima il valore sulla base dei prezzi di mercato per immobili dotati delle stesse caratteristiche e ubicazione, tenendo conto di eventuali vincoli urbanistici e della destinazione impressa dall’opera pubblica.
Non mancano casi in cui le parti si accordano per una somma superiore, a titolo transattivo, per evitare ulteriori liti.
L’indennizzo percepito dal proprietario a seguito di acquisizione sanante è soggetto a tassazione come reddito diverso, e la Pubblica Amministrazione deve operare la relativa ritenuta d’acconto. L’imponibilità e la misura della tassazione sono oggetto di attenzione da parte della dottrina e della giurisprudenza tributaria.
Alla luce dei principi affermati dalla Cassazione, chi opera nella materia deve prestare particolare attenzione a:
L’ordinanza della Cassazione qui esaminata rappresenta non solo un utile riepilogo della disciplina vigente, ma anche uno stimolo a perseverare nel percorso di razionalizzazione e di equa tutela dei diritti, nella consapevolezza che il diritto di proprietà costituisce un presidio fondamentale dello Stato di diritto, che può essere compresso solo nei limiti posti dalla Costituzione e dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
La materia dell’acquisizione sanante continuerà a rappresentare un terreno di confronto tra esigenze pubbliche e diritti individuali, e richiederà, da parte di tutti gli operatori, un costante sforzo di aggiornamento e di riflessione critica.