La determinazione dell’indennità di esproprio per aree destinate a viabilità

Introduzione

L’espropriazione per pubblica utilità e la liquidazione dell’indennità rappresentano uno dei temi più delicati e ricorrenti nel diritto amministrativo e civile italiano. Il bilanciamento tra l’interesse pubblico, che giustifica l’ablazione coattiva, e la tutela del diritto di proprietà, costituzionalmente garantito, è affidato principalmente ai criteri di determinazione dell’indennità, ai mezzi di opposizione e agli strumenti processuali posti a garanzia dell’espropriato. L’ordinanza n. 29163/2024 della Prima Sezione Civile della Corte di Cassazione offre uno spunto prezioso per approfondire tali aspetti, affrontando questioni di rito, di merito e di interpretazione delle norme anche regionali.

1. Il fatto: la vicenda processuale

Il caso nasce dall’opposizione proposta dal sig. Benito Manca contro il Comune di Lecce, a seguito dell’espropriazione di un suolo di 500 mq, parte di una maggiore estensione di 3.198 mq, sito in via San Nicola, destinato a viabilità pubblica. L’indennità offerta era pari a € 7.312,74. L’espropriato contestava la stima, chiedendo una rivalutazione.

La Corte d’Appello di Lecce, dopo consulenza tecnica, respingeva l’opposizione, confermando la natura di area destinata a viabilità e l’impossibilità di edificazione, nonché la correttezza del calcolo dell’indennità. Manca ricorreva in Cassazione con quattro motivi: violazione delle regole processuali, incompatibilità del CTU, errata determinazione dell’indennità e applicazione delle norme regionali sulle opere di pubblica utilità.

2. Profili processuali: rito e diritto di difesa

Uno dei motivi di ricorso riguardava il presunto mutamento di rito da ordinario a sommario in secondo grado, senza provvedimento formale, con conseguente lesione del diritto di difesa. La Cassazione, tuttavia, ha rigettato il motivo per carenza di interesse, osservando che l’art. 54 DPR 327/2001 richiama l’art. 29 d.lgs. 150/2011, che prevede il rito sommario (oggi rito semplificato) per le opposizioni alla stima. Anche se il processo era stato introdotto con citazione e non con ricorso, la trattazione era avvenuta secondo le forme del rito sommario, con piena possibilità di difesa scritta tramite note difensive, equiparabili alle conclusionali del rito ordinario. Nessuna contestazione era stata sollevata in sede di merito.

3. La consulenza tecnica e la sua imparzialità

Il ricorrente lamentava che il CTU avesse già svolto una consulenza in una causa analoga tra le stesse parti, paventando un pregiudizio di imparzialità. La Corte respinge il motivo osservando che:

• La scelta del CTU è rimessa al giudice, salvo istanza di ricusazione ex artt. 63 e 51 c.p.c.;
• L’eventuale incompatibilità deve essere fatta valere con tempestiva istanza di ricusazione, non proponibile per la prima volta in Cassazione;
• La mera circostanza che il CTU abbia già operato in altro giudizio tra le stesse parti non comporta automatica incompatibilità.

Questa impostazione conferma la centralità del contraddittorio e degli strumenti processuali sul tema dell’imparzialità del consulente, valorizzando il potere-dovere delle parti di attivarsi tempestivamente in sede di merito.

4. La determinazione dell’indennità per aree destinate a viabilità

Uno dei nodi centrali della vicenda riguarda la determinazione dell’indennità in relazione alla destinazione urbanistica del bene ablato.

4.1. Fasce di rispetto e aree di viabilità

Il CTU aveva attribuito all’area le stesse caratteristiche del suolo “a monte” (F23 con indici F15), come riconosciuto in precedenti ricorsi al TAR, ma aveva escluso che l’espropriazione avesse prodotto uno spostamento della fascia di rispetto interno alla proprietà dell’espropriato. Di conseguenza, l’indennità era stata calcolata secondo i parametri delle aree destinate a viabilità, con esclusione di ogni possibilità edificatoria.

La Corte di Cassazione conferma che la destinazione a viabilità pubblica, risultante dagli strumenti urbanistici, esclude qualsiasi possibilità edificatoria e impone l’applicazione dei criteri di liquidazione previsti dal DPR 327/2001 per i suoli non edificabili.

4.2. Contestazioni sul metodo di calcolo

Il ricorrente contestava il metodo di calcolo del CTU, accusato di:

• Aver errato nell’identificare l’area complessiva di riferimento;
• Aver sottratto, anziché sommato, la perdita di valore del fondo non espropriato;
• Aver diviso impropriamente il risultato ottenuto;
• Aver detratto illegittimamente i costi di urbanizzazione.

La Corte dichiara il motivo inammissibile e infondato: la censura non indica dove le critiche siano state svolte in sede di merito, e molte delle doglianze attengono al merito e non sono sindacabili in Cassazione. Quanto ai costi di urbanizzazione, la Corte ribadisce che solo il metodo sintetico-comparativo esclude la detrazione di tali costi, mentre nel metodo analitico-ricostruttivo tali oneri devono essere considerati.

5. Il rapporto tra disciplina nazionale e normativa regionale

Il ricorrente invocava l’applicazione dell’art. 36 DPR 327/2001 e delle norme regionali pugliesi in materia di espropriazione per pubblica utilità, sostenendo che, trattandosi di opere private di pubblica utilità, l’indennità dovesse essere calcolata sul valore di mercato senza le riduzioni degli artt. 37 e seguenti.

La Corte rigetta la doglianza:

• L’espropriazione era finalizzata alla sistemazione della pubblica via S. Nicola, e quindi rientrava nelle opere pubbliche e non in quelle private di pubblica utilità;
• L’interpretazione delle norme regionali e la qualificazione dell’opera sono rimesse al giudice di merito.

6. La funzione sociale della proprietà e la tutela dell’espropriato

Il quadro normativo e giurisprudenziale sottolinea il delicato bilanciamento tra funzione sociale della proprietà (art. 42 Cost.) e tutela del privato. L’espropriazione per pubblica utilità trova legittimazione solo in presenza di un interesse generale e deve essere accompagnata dal riconoscimento di una giusta indennità.

La Corte Costituzionale (sentt. n. 348/2007, n. 349/2007) ha più volte ribadito che l’indennità deve riflettere il valore venale di mercato, salvo le limitazioni imposte dalla destinazione urbanistica del bene.

7. Rilievi pratici e operativi

Dalla sentenza emergono indicazioni operative di rilievo per enti e difensori:

• La destinazione urbanistica prevale sulla situazione di fatto: le aree destinate a viabilità non sono edificabili, anche se in passato hanno avuto indici o destinazioni diverse;
• Il calcolo dell’indennità deve seguire rigorosamente la normativa nazionale, applicando il metodo analitico-ricostruttivo o sintetico-comparativo secondo le caratteristiche dell’area;
• Le eccezioni e le contestazioni sulle operazioni peritali vanno sollevate tempestivamente in sede di merito;
• Le regole sul rito e sulla difesa sono rispettate se le parti hanno avuto piena possibilità di difesa scritta e orale, anche nel rito sommario.

8. Riferimenti giurisprudenziali e dottrinali

• Cass. Civ., Sez. U, 31 marzo 2009, n. 770: sulla non sindacabilità in Cassazione della nomina del CTU se non vi sia stata tempestiva ricusazione;
• Cass. Civ., Sez. 1, 25 settembre 2015, n. 19077: sulla detraibilità dei costi di urbanizzazione nel metodo analitico-ricostruttivo;
• Cass. Civ., Sez. 1, 12 maggio 2017, n. 11913: sul principio di autosufficienza e sulle modalità di censura dell’elaborato peritale.

Dottrina:

• G. Caggiano, “Espropriazione per pubblica utilità e diritto di proprietà”, in Dir. Amm., 2022;
• M. Vesperini, “La giusta indennità tra diritto costituzionale e diritto europeo”, in Riv. Giur. Edilizia, 2023.

9. Cosa abbiamo imparato

L’ordinanza n. 29163/2024 rappresenta una tappa importante nel percorso di chiarificazione dei criteri di liquidazione dell’indennità di esproprio per aree destinate a viabilità. Conferma il primato della destinazione urbanistica nella determinazione del valore, il rigore nell’applicazione delle regole processuali e la centralità della tempestività delle eccezioni. Allo stesso tempo, offre spunti utili per la prassi amministrativa e per la tutela degli espropriati, ricordando la necessità di un’applicazione coerente e motivata delle norme, nel rispetto del giusto equilibrio tra interesse pubblico e diritti individuali.

9. Riferimenti giurisprudenziali e dottrinali (esteso)

9.1. Giurisprudenza di legittimità

Nel corso degli ultimi decenni, la giurisprudenza della Suprema Corte ha costantemente ribadito e affinato i principi cardine in materia di indennità di esproprio, in particolare per le aree destinate a viabilità:

• Cass. Civ., Sez. U, 21 luglio 2015, n. 15131: ha affermato che “il vincolo di destinazione a viabilità configura un vincolo conformativo di natura generale, non espropriativo, e comporta l’inedificabilità del suolo, con conseguente liquidazione dell’indennità secondo i criteri dettati per i suoli agricoli”.
• Cass. Civ., Sez. 1, 18 settembre 2017, n. 21549: ribadisce che “il giudizio circa la natura edificatoria del fondo espropriato va compiuto con esclusivo riferimento alla disciplina urbanistica vigente al momento dell’ablazione, a prescindere dalla situazione di fatto”.
• Cass. Civ., Sez. 1, 25 gennaio 2021, n. 1617: precisa che “la presenza di un vincolo di destinazione pubblicistica, come la viabilità, preclude la valutazione del bene come area edificabile”.
• Cass. Civ., Sez. U, 8 agosto 2007, n. 17350: la determinazione dell’indennità di esproprio deve essere effettuata in base al valore venale dell’area, fermo restando che la destinazione urbanistica incide direttamente sulla possibilità (o meno) di attribuire valore edificatorio.

9.2. La Corte Costituzionale e la Corte EDU

• Corte Cost., 24 ottobre 2007, n. 348: la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme che fissavano l’indennità sulla base di valori inferiori a quelli di mercato, in quanto lesive dell’art. 42 Cost. e dell’art. 1 Prot. Add. CEDU.
• Corte EDU, 29 marzo 2006, Scordino c. Italia: la Corte europea ha stabilito che l’indennità deve essere “ragionevolmente correlata” al valore di mercato del bene, salvo limitazioni imposte dalla destinazione urbanistica.

9.3. Dottrina

Nel dibattito dottrinale, la questione della determinazione dell’indennità per aree destinate a viabilità è stata oggetto di numerosi contributi:

• M. Saitta, “Il valore venale e la funzione sociale della proprietà”, in Giur. It., 2020: l’A. sottolinea come la liquidazione dell’indennità debba tenere conto della concreta e attuale possibilità edificatoria del suolo, valorizzando la funzione sociale della proprietà ma evitando soluzioni punitive per l’espropriato.
• G. De Giorgi Cezzi, “Espropriazione e interesse pubblico”, in Riv. Giur. Edilizia, 2022: l’A. evidenzia la necessità di un equo bilanciamento tra le esigenze della collettività e la tutela del diritto individuale, con particolare attenzione alle garanzie procedimentali e ai criteri di stima.

10. Focus tematici di approfondimento

10.1. Il metodo analitico-ricostruttivo e il metodo sintetico-comparativo

Il calcolo dell’indennità può avvenire tramite due principali metodi estimativi:

• Metodo sintetico-comparativo: si basa sul raffronto tra il bene espropriato e altri beni simili oggetto di recenti compravendite, facendo emergere il valore di mercato attraverso la comparazione.
• Metodo analitico-ricostruttivo: consiste nella stima “per parti”, cioè nel valutare singolarmente i costi e ricavi connessi all’edificabilità potenziale del suolo, detraendo oneri di urbanizzazione, spese tecniche, utili d’impresa, ecc.

Nel caso delle aree destinate a viabilità, la giurisprudenza ritiene inapplicabile il metodo sintetico-comparativo qualora non vi siano parametri di confronto utili (Cass. 19077/2015). In presenza di vincoli conformativi, si applica il metodo analitico-ricostruttivo, il quale deve tuttavia tenere conto dell’impossibilità di edificazione privata.

10.2. La sorte delle aree residue e la compensazione per la perdita di valore

Un tema centrale nell’ambito delle espropriazioni parziali riguarda la sorte delle aree residue: l’eventuale deprezzamento subito dal fondo non espropriato a causa dell’ablazione deve essere oggetto di autonoma valutazione, con riconoscimento di un’ulteriore indennità (art. 33 DPR 327/2001). Tuttavia, la Corte di Cassazione ha precisato che tale “indennità aggiuntiva” presuppone la dimostrazione rigorosa del deprezzamento e la sua diretta riconducibilità all’intervento espropriativo.

10.3. Le opere di pubblica utilità e la disciplina regionale

La differenza tra opere pubbliche e opere private di pubblica utilità si riflette direttamente sull’applicazione dei criteri indennitari. Mentre per le prime si applicano i parametri ordinari (DPR 327/2001), per le seconde – ossia per espropri funzionali a opere di interesse pubblico ma di titolarità privata – la legge regionale può prevedere deroghe, come l’applicazione del valore pieno di mercato senza le decurtazioni tipiche delle aree edificabili (art. 36 DPR 327/2001 e discipline regionali).

11. Prospettive di riforma e orientamenti futuri

L’evoluzione del quadro normativo e giurisprudenziale suggerisce alcune linee di tendenza:

• Maggiore attenzione alla motivazione: le decisioni giudiziarie sulla stima devono essere sempre puntuali, coerenti e verificabili, specialmente quando si discostano dalle valutazioni tecniche o adottano soluzioni di compromesso tra valore agricolo e valore edificabile.
• Uniformità di trattamento: la Suprema Corte invita a evitare disparità di trattamento tra espropriati in situazioni analoghe, anche alla luce dei principi di uguaglianza e ragionevolezza.
• Adeguamento ai parametri europei: la giurisprudenza della Corte EDU condiziona sempre più il diritto interno, imponendo standard minimi di tutela effettiva e indennizzo, anche in presenza di vincoli urbanistici stringenti.
• Ruolo delle Regioni: le Regioni possono disciplinare specifici aspetti della procedura espropriativa, ma non possono derogare ai principi costituzionali né comprimere il diritto all’indennità in modo irragionevole.