L’espropriazione per pubblica utilità rappresenta uno dei punti nevralgici del diritto amministrativo e urbanistico, in cui il bilanciamento tra l’interesse pubblico alla realizzazione delle opere e la tutela della proprietà privata – garantita costituzionalmente – si realizza attraverso una normativa tecnica e articolata. La determinazione dell’indennità spettante al privato espropriato e la corretta qualificazione urbanistica delle aree sono questioni di primaria rilevanza, come dimostra l’ordinanza Cass. Sez. 1, n. 24088/2024.
L’art. 42 della Costituzione italiana riconosce la proprietà privata e ne consente l’espropriazione per motivi di interesse generale, subordinandola al pagamento di una giusta indennità. Il principio della “giusta indennità” ha trovato declinazione anche attraverso l’interpretazione della Corte Costituzionale e della Corte EDU, che richiedono un serio ristoro patrimoniale.
Il d.P.R. 327/2001 disciplina la dichiarazione di pubblica utilità, la determinazione dell’indennità provvisoria e definitiva, il decreto di esproprio, le modalità di stima, la tutela giurisdizionale e la disciplina dell’occupazione temporanea.
Nella vicenda decisa dall’ordinanza n. 24088/2024, una società proprietaria di alcune aree oggetto di esproprio per la realizzazione di opere infrastrutturali proponeva ricorso avverso l’ordinanza della Corte d’appello di Milano in tema di determinazione dell’indennità di esproprio e di occupazione temporanea. L’ente espropriante aveva promosso opposizione e la Corte d’appello aveva ridefinito l’indennità spettante per i beni oggetto di due decreti, distinguendo tra aree edificabili, aree agricole e aree a standard.
Le modalità di stima adottate dal c.t.u. avevano previsto:
L’indennità di occupazione era stata determinata per il periodo intercorrente tra l’occupazione anticipata e il decreto di esproprio.
La società ricorrente contestava, tra l’altro, la valutazione delle aree non soggette a trasformazione urbanistica, sostenendo che esse non erano destinate esclusivamente ad uso agricolo: richiedeva di tenere conto della monetizzazione degli standard e del valore per la realizzazione di servizi pubblici. Contestava anche il metodo di stima per le aree edificabili, chiedendo che fosse seguito il prezzo di acquisto delle aree attigue, in quanto espressione di libera contrattazione di mercato.
Sul fronte dell’indennità di occupazione, la società chiedeva che fosse riconosciuto il periodo successivo al decreto di esproprio fino all’effettiva corresponsione dell’indennità.
L’ente espropriante, a sua volta, proponeva ricorso incidentale, lamentando la mancata considerazione dei vincoli d’inedificabilità e la mancata valutazione delle sue eccezioni sulle conclusioni della CTU.
La Cassazione conferma che la valutazione delle aree non idonee a trasformazione urbanistica debba avvenire secondo il valore di mercato dei suoli agricoli, quando non esiste una potenzialità edificatoria autonoma. La richiesta di applicazione del criterio della monetizzazione degli standard, cioè del valore che il privato dovrebbe versare al Comune per acquisire aree destinate a servizi pubblici, viene ritenuta infondata se il bene espropriato non presenta effettivamente tale destinazione secondo il piano regolatore e le NTA.
“La Corte d’appello ha ritenuto che in base all’art 26 NTA i terreni in questione non erano edificabili, rilevando che secondo il c.t.u. essi non sono edificabili e non si può applicare il valore aree standard.”
Per le aree edificabili, il criterio adottato è quello del “metodo della trasformazione”, che consiste nel valutare la differenza tra il valore dell’immobile realizzabile e il costo complessivo dell’intervento, considerando oneri, utili e passività. Il prezzo di acquisto di aree contigue può essere un parametro, ma non può sostituire il valore venale medio di mercato determinato in modo oggettivo.
Il ricorso incidentale dell’ente espropriante si basa sulla mancata considerazione di vincoli urbanistici e di salvaguardia, come le fasce di rispetto stradale e i vincoli per potenziamento di infrastrutture. Tuttavia, la Cassazione evidenzia che simili questioni devono essere state già oggetto di contestazione e allegazione in sede di merito, non potendo essere introdotte ex novo in Cassazione. La valutazione della Corte d’appello, che non ha fatto riferimento a tali vincoli, non è quindi sindacabile in sede di legittimità se la questione non è stata dedotta tempestivamente.
La Cassazione ribadisce il principio per cui la “giusta indennità” deve essere parametrata al valore venale del bene, in relazione alla sua effettiva destinazione urbanistica e alle sue potenzialità reali. La cosiddetta “monetizzazione degli standard” è un criterio eccezionale e non può essere applicato ove la destinazione urbanistica non sia quella di area standard, come sancito dalle norme del PRG e delle NTA.
Inoltre, la Corte richiama la giurisprudenza costituzionale e della CEDU, la quale impone che il ristoro sia proporzionato e non puramente simbolico, ma non vieta che si tenga conto di vincoli e limiti legittimamente imposti dalla pianificazione.
Sul tema dell’indennità di occupazione temporanea la Cassazione conferma che essa va riconosciuta per il periodo compreso tra lo spossessamento e l’emissione del decreto di esproprio, e non fino all’effettiva corresponsione dell’indennità se questa avviene successivamente, salvo specifica allegazione di ritardi o omissioni.
“In materia di espropriazione per pubblica utilità, l’indennità di occupazione d’urgenza, essendo volta a compensare il proprietario per la mancata disponibilità del bene, in relazione a quanto avrebbe percepito periodicamente da esso, va calcolata sino alla data dell’effettivo deposito dell’indennità di esproprio, momento che conclude la fattispecie complessa da cui deriva l’effetto dell’acquisizione della proprietà del bene anzidetto da parte della Pubblica Amministrazione…”
2408820240910snciv@s10@a2024@n24088@tO.clean.pdf
Nel caso di specie la società ricorrente non aveva fornito elementi per dimostrare che il deposito fosse avvenuto dopo il decreto di esproprio, e la sua doglianza sul punto è stata quindi ritenuta inammissibile.
L’ordinanza affronta anche il tema delle contestazioni alle conclusioni della CTU. La Cassazione ricorda che per poter censurare, in sede di legittimità, la motivazione della sentenza che abbia recepito le conclusioni della CTU, è necessario che la parte abbia mosso specifiche critiche già in appello e le abbia trascritte nel ricorso per cassazione, rendendo così possibile la valutazione della loro decisività e rilevanza.
“In tema di ricorso per cassazione, per infirmare, sotto il profilo della insufficienza argomentativa, la motivazione della sentenza che recepisca le conclusioni di una relazione di consulenza tecnica d’ufficio di cui il giudice dichiari di condividere il merito, è necessario che la parte alleghi di avere rivolto critiche alla consulenza stessa già dinanzi al giudice ‘a quo’, e ne trascriva, poi, per autosufficienza, almeno i punti salienti onde consentirne la valutazione in termini di decisività e di rilevanza…”
2408820240910snciv@s10@a2024@n24088@tO.clean.pdf
La Corte chiarisce che il CTU può acquisire, nei limiti del mandato e nel rispetto del contraddittorio, documenti ritenuti necessari ai fini della risposta ai quesiti, anche senza attività di allegazione delle parti, purché non siano diretti a provare fatti principali che spettano alle parti.
L’ordinanza affronta anche il tema della correzione degli errori materiali. La Cassazione ribadisce che, dopo la proposizione del ricorso per cassazione, la correzione degli errori materiali contenuti nella sentenza del giudice di merito può essere richiesta solo al giudice che ha emesso la decisione e non alla Suprema Corte, che giudica solo sulla legittimità.
L’ordinanza n. 24088/2024 conferma la centralità della destinazione urbanistica effettiva e della reale potenzialità edificatoria nella determinazione dell’indennità di espropriazione. La monetizzazione degli standard resta criterio eccezionale, applicabile solo in presenza di una specifica destinazione urbanistica. La stima delle aree agricole e delle aree a standard deve essere basata su parametri oggettivi e trasparenti, valorizzando il metodo della trasformazione per le aree edificabili.
La funzione della CTU si conferma centrale, ma la sua efficacia in sede di legittimità è subordinata alla correttezza del contraddittorio e alla puntuale trascrizione delle contestazioni nel ricorso per cassazione.
L’indennità di occupazione va calcolata fino al trasferimento della proprietà, salvo prova contraria, e la correzione degli errori materiali resta competenza del giudice di merito.
Tale assetto normativo e giurisprudenziale garantisce un ordinato bilanciamento tra l’interesse pubblico alla realizzazione delle opere infrastrutturali e la tutela effettiva dei diritti dei privati espropriati.