Espropriazione per pubblica utilità occupazione appropriativa e giurisdizione

L’espropriazione per pubblica utilità, specialmente nei casi di occupazione appropriativa e acquisizione sanante, solleva rilevanti questioni in tema di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, oltre a porre interrogativi sulla natura e sui limiti dell’ablazione legittima e illegittima. L’ordinanza 22823/2024 delle Sezioni Unite affronta in modo esemplare la distinzione tra occupazione usurpativa e occupazione appropriativa, il valore della dichiarazione di pubblica utilità nei piani urbanistici e i riflessi sul regime di tutela e sulle azioni esperibili.

2. Vicenda processuale: i fatti e le questioni

La controversia origina dall’azione, ex art. 702-bis c.p.c., di Ada Lambruschi contro il Comune di Noceto, finalizzata alla rimozione di una conduttura fognaria realizzata nel sottosuolo della sua proprietà, in assenza – secondo l’attrice – di una valida dichiarazione di pubblica utilità. Il Comune sosteneva che l’opera era inserita in un piano particolareggiato d’iniziativa pubblica, mentre la dichiarazione di pubblica utilità sarebbe stata desumibile dall’approvazione di tale piano.

Dopo una prima decisione favorevole alla Lambruschi e il rigetto dell’appello da parte della Corte d’appello di Bologna (che riteneva la giurisdizione ordinaria fondata sulla natura petitoria della domanda), il Comune ha proposto ricorso per cassazione, sostenendo la spettanza della giurisdizione amministrativa ai sensi dell’art. 34 d.lgs. 80/1998, come riformulato dalla legge 205/2000.

3. Quadro normativo: occupazione usurpativa, appropriativa e acquisizione sanante

3.1. Occupazione usurpativa e appropriativa

La giurisprudenza distingue:

• Occupazione usurpativa: apprensione del bene senza dichiarazione di pubblica utilità, con comportamento illecito e danno risarcibile in via integrale; la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
• Occupazione appropriativa: apprensione del bene in presenza di dichiarazione di pubblica utilità, anche se viziata o inefficace; la giurisdizione spetta al giudice amministrativo per tutte le azioni connesse all’esercizio del potere ablativo.

“La presenza della dichiarazione di pubblica utilità segna, dopo la sentenza n. 291 del 2006 della Corte costituzionale, il discrimine della devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Invero, solo l’ingerenza della p.a. nella proprietà altrui in assenza di una ragione di pubblica utilità legalmente dichiarata integra un comportamento del tutto avulso dall’esercizio del potere e immediatamente lesivo del diritto soggettivo; e dunque qualificabile come fatto illecito generatore di danno, risarcibile con criteri di integralità.”

3.2. Acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001

L’art. 42-bis consente, in presenza di interesse pubblico attuale, di sanare ex post l’ablazione illegittima, riconoscendo al privato un indennizzo comprensivo del valore venale e del danno da occupazione illegittima.

4. La dichiarazione di pubblica utilità nei piani urbanistici: effetti e limiti

La sentenza affronta il tema della “dichiarazione di pubblica utilità implicita”: secondo l’art. 16, comma 9, l. 1150/1942, infatti, l’approvazione del piano particolareggiato equivale ope legis a dichiarazione di pubblica utilità delle opere ivi previste. Mentre la mera previsione in PRG non ha lo stesso valore, l’inclusione in un piano particolareggiato è sufficiente.

“L’approvazione dei piani particolareggiati equivale ‘ope legis’ a dichiarazione di pubblica utilità delle opere in essi previste (in base all’art. 16, nono comma, della l. 17 agosto 1942, n. 1150), senza necessità di apposita declaratoria… In tema di espropriazione per pubblica utilità, la mera previsione del piano regolatore generale non vale quale dichiarazione implicita di pubblica utilità per le opere in esso contemplate, mentre vale, al riguardo, l’approvazione dei piani regolatori particolareggiati (come appunto stabilisce l’art. 16 della legge citata), ovvero, in mancanza, l’approvazione del progetto dell’opera pubblica…” (2228320240813snciv@sU0@a2024@n22823@tO.clean.pdf)

5. Il riparto di giurisdizione dopo la legge 205/2000 e il Codice del processo amministrativo

La Corte spiega che:

• Per le controversie instaurate dopo il 10 agosto 2000 (entrata in vigore della l. 205/2000), la giurisdizione esclusiva spetta al giudice amministrativo in caso di esercizio (anche viziato) del potere autoritativo.
• L’azione di restituzione in pristino del fondo, ove correlata a occupazione e trasformazione preordinate all’esecuzione di un intervento pubblico, spetta comunque al giudice amministrativo.

“Pertanto le controversie promosse (come quella in esame) in epoca successiva al 10 agosto 2000, relative alle occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione e realizzate in presenza di un concreto esercizio del potere (riconoscibile per tale in base al procedimento svolto e alle forme adottate, anche se l’ingerenza nella proprietà privata sia poi avvenuta senza alcun titolo o nonostante il venir meno di detto titolo), sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistico-edilizia ai sensi dell’art. 7 della legge n. 205 del 2000…”

La natura petitoria della domanda non assume rilievo, se il petitum sostanziale è connesso all’esercizio del potere ablativo.

6. Conseguenze pratiche: azioni, rimedi e strategie

6.1. Per la Pubblica Amministrazione

• La corretta qualificazione del titolo ablatorio (dichiarazione di pubblica utilità), specie nei piani urbanistici attuativi, è fondamentale per delimitare la giurisdizione e per evitare contenziosi sulla legittimità degli atti.
• In presenza di dichiarazione di pubblica utilità, ogni contestazione sulla trasformazione irreversibile spetta al giudice amministrativo.

6.2. Per i privati e i tecnici

• Occorre ricostruire con precisione la sequenza degli atti urbanistici e amministrativi, per individuare la presenza o meno di una dichiarazione di pubblica utilità.
• Va valutata la tempestività e la tipologia dell’azione esperibile (restitutoria, risarcitoria, opposizione ad acquisizione sanante), anche in relazione alla data di instaurazione della controversia.

L’ordinanza Cass. Sez. U n. 22823/2024 conferma la centralità della dichiarazione di pubblica utilità come criterio dirimente per il riparto di giurisdizione, rafforzando l’orientamento secondo cui la giurisdizione esclusiva amministrativa si radica non solo sugli atti espressi, ma anche sui comportamenti e le occupazioni illegittime connesse a un esercizio, anche viziato, del potere pubblico. La distinzione tra occupazione usurpativa e appropriativa resta fondamentale per la tutela effettiva del diritto di proprietà e per la certezza dei rapporti tra privati e amministrazione.