Determinazione dell’indennità nel caso di esproprio per la realizzazione di opere private che non consistano in abitazioni dell’edilizia residenziale pubblica (L)
TESTO DELL’ARTICOLO
Se l’espropriazione è finalizzata alla realizzazione di opere private di pubblica utilità, che non rientrino nell’ambito dell’edilizia residenziale pubblica, convenzionata, agevolata o comunque denominata nonché nell’ambito dei piani di insediamenti produttivi di iniziativa pubblica, l’indennità di esproprio è determinata nella misura corrispondente al valore venale del bene e non si applicano le disposizioni contenute nelle sezioni seguenti. (L)
1.bis. È fatto salvo il disposto dell’articolo 27, comma 5, della legge 1 agosto 2002, n. 166.
L’articolo 36 del Testo Unico Espropri introduce una disciplina speciale relativa alla determinazione dell’indennità nel caso in cui l’espropriazione sia finalizzata alla realizzazione di opere private di pubblica utilità. Questa norma riveste un ruolo fondamentale perché rappresenta un’eccezione rispetto ai criteri ordinari di determinazione dell’indennità previsti per le opere pubbliche realizzate da enti pubblici o per infrastrutture pubbliche affidate a promotori privati.
L’essenza dell’art. 36 è chiara:
quando il beneficiario dell’espropriazione è un soggetto privato, e l’opera è sì di pubblica utilità ma non appartiene ai settori dell’edilizia residenziale pubblica o dei piani produttivi pubblici, l’indennità deve corrispondere al valore venale pieno del bene, senza riduzioni, abbattimenti, coefficienti di deflazione o applicazione di criteri speciali.
La norma tutela in modo più incisivo l’espropriato, evitando che la sottrazione coattiva del bene possa avvenire a valori inferiori rispetto al reale valore di mercato, quando l’opera finale costituisca un vantaggio economico diretto o indiretto per un soggetto privato.
La disposizione si applica esclusivamente nei casi in cui ricorrono congiuntamente i seguenti presupposti:
l’espropriazione è promossa per realizzare opere private;
tali opere devono possedere carattere di pubblica utilità;
le opere non devono rientrare in:
edilizia residenziale pubblica;
edilizia convenzionata o agevolata;
edilizia comunque denominata di rilievo sociale pubblico;
piani per insediamenti produttivi di iniziativa pubblica.
La norma quindi delimita un ambito preciso: le opere private che, pur avendo un’utilità collettiva riconosciuta tramite dichiarazione di pubblica utilità, sono realizzate da soggetti che perseguono un proprio interesse economico.
Gli esempi più frequenti nella prassi includono:
parcheggi privati aperti all’uso pubblico;
strutture commerciali integrate con opere di viabilità locale;
infrastrutture tecnologiche o energetiche di proprietà privata;
impianti sportivi o ricreativi a gestione privata ma con finalità collettive;
interventi urbanistici attuati da promotori immobiliari privati.
In tutte queste ipotesi viene in rilievo la necessità di tutelare l’espropriato da un trattamento economico sfavorevole, tenendo conto che il soggetto beneficiario trae un vantaggio economico diretto dall’espropriazione.
Il diritto amministrativo italiano ammette che un’opera privata possa essere qualificata di pubblica utilità quando contribuisce al soddisfacimento di esigenze collettive, anche se realizzata da un soggetto privato che ne trae benefici economici.
La giurisprudenza amministrativa indica alcuni criteri per identificare una opera privata di pubblica utilità:
deve essere prevista da uno strumento urbanistico generale o attuativo;
deve essere dichiarata di pubblica utilità mediante provvedimento espresso;
deve essere accessibile, direttamente o indirettamente, alla collettività;
deve rispondere a un interesse pubblico concreto e attuale.
Tuttavia, nonostante la qualificazione pubblicistica dell’intervento, il soggetto beneficiario rimane un privato che, grazie all’intervento pubblico, può acquisire aree e sviluppare l’opera con vantaggi economici significativi.
Per questa ragione il legislatore ha ritenuto necessario applicare il criterio della piena corresponsione del valore venale del bene.
Il cuore dell’articolo 36 è nel primo comma:
l’indennità deve corrispondere al valore venale, cioè al valore di mercato ordinario del bene, senza applicazione di riduzioni.
È un criterio più favorevole rispetto:
all’art. 37 (indennità per aree edificabili);
all’art. 40 (indennità per aree agricole);
ai meccanismi di calcolo basati sulla media tra valore venale e valore agricolo medio;
alle eventuali riduzioni per esproprio aree edificabili, previste dalla normativa urbanistica.
Il valore venale è quello che il bene avrebbe se venduto sul libero mercato in una transazione tra soggetti privati non obbligati. È determinato considerando:
destinazione urbanistica;
potenzialità edificatoria;
indici urbanistici;
caratteristiche intrinseche ed estrinseche;
ubicazione;
andamento del mercato;
comparazione con beni simili.
Non operano:
riduzioni del 25% o del 40%;
criteri differenziati per espropri parziali;
meccanismi premianti o sanzionatori;
correttivi per opere di interesse pubblico realizzate da enti pubblici.
Questa impostazione tende a garantire l’equità compensativa quando l’espropriazione favorisce, direttamente o indirettamente, un privato.
Il legislatore ha voluto ribadire un principio di fondo:
Quando l’espropriazione serve a realizzare un’opera privata, l’amministrazione non può comprimere l’indennità riconosciuta al proprietario.
La ragione è duplice:
evitare che il sacrificio imposto a un privato sia utilizzato per realizzare un vantaggio economico di un altro privato a costo ridotto;
garantire proporzionalità tra il sacrificio imposto e il beneficio riconosciuto, in coerenza con l’art. 42 Cost.
La Corte Costituzionale, intervenendo più volte sulla materia espropriativa, ha ribadito che l’indennità non può essere meramente simbolica, e il valore venale è il punto di riferimento costituzionalmente orientato per evitare sperequazioni.
Nel caso di opere private di pubblica utilità, la giustificazione dell’abbattimento dell’indennità, fondata sul perseguimento dell’interesse pubblico e sulla necessità di contenere la spesa pubblica, viene meno. È quindi corretto che la norma imponga il valore pieno.
La norma esclude dal proprio ambito operativo due ipotesi:
edilizia residenziale pubblica;
piani per insediamenti produttivi di iniziativa pubblica (PIP).
In tali casi il promotore è privato solo formalmente, mentre lo scopo sociale o la funzione pubblica prevalente giustifica l’applicazione degli ordinari criteri di indennizzo, spesso meno favorevoli all’espropriato.
L’articolo 36 opera quindi come norma di tutela solo quando l’opera ha carattere privato nella sostanza e non solo nella forma.
Le corti amministrative e la Cassazione hanno più volte ribadito che:
il criterio del valore venale deve essere applicato rigorosamente;
il soggetto espropriato non può subire riduzioni dell’indennità laddove l’opera non è funzionale a un interesse pubblico primario;
il beneficiario privato non può avvalersi di condizioni economiche più favorevoli rispetto a quelle di una normale acquisizione sul mercato.
La giurisprudenza più recente ha inoltre chiarito che, nei casi di project financing o partenariati pubblico-privati, occorre verificare se l’opera abbia reale prevalenza pubblica o se il privato tragga un vantaggio individuale prevalente. In quest’ultimo caso si applica l’art. 36.
Il comma 1-bis opera un rinvio al disposto dell’art. 27, comma 5, legge 166/2002, relativo ai lavori infrastrutturali di interesse nazionale e alla disciplina di subentro nelle convenzioni. Si tratta di un rinvio tecnico che non incide sul criterio di calcolo dell’indennità, ma definisce in modo sistematico l’applicabilità della norma nei casi di raccordo con discipline infrastrutturali speciali.
In particolare:
la norma richiama la disciplina speciale del settore autostradale e infrastrutturale;
conferma che, anche in tali casi, per opere private di pubblica utilità l’indennità resta pari al valore venale pieno.
Un soggetto privato ottiene concessione per realizzare un parcheggio multipiano, ad accesso pubblico ma a gestione privata.
L’opera è dichiarata di pubblica utilità.
Il promotore necessita di espropriare terreni privati.
Si applica l’art. 36: l’indennità corrisponde al valore venale, senza abbattimenti.
Un piano attuativo prevede la realizzazione, da parte dello sviluppatore privato, di una rotatoria e un tratto di viabilità comunale.
L’esproprio è attuato formalmente dal Comune, ma il beneficiario è il soggetto privato.
L’indennità deve essere pari al valore venale.
Un’associazione sportiva privata realizza un impianto accessibile alla collettività.
Non si tratta di edilizia residenziale pubblica o PIP.
Si applica il valore venale integrale.
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