Nel panorama giurisprudenziale in materia di espropriazione per pubblica utilità, un ruolo centrale è ormai assunto dall’art. 42-bis del D.P.R. 327/2001, strumento di regolarizzazione postuma delle occupazioni sine titulo. La vicenda oggetto della presente disamina offre lo spunto per analizzare in dettaglio l’interazione tra la normativa urbanistica locale, la disciplina dell’espropriazione e le previsioni della cosiddetta “legge obiettivo” in materia di infrastrutture strategiche. La questione si colloca all’incrocio tra i principi costituzionali in materia di proprietà, gli obblighi procedimentali in capo alla pubblica amministrazione e i criteri di quantificazione dell’indennità espropriativa, con riflessi diretti sulla legittimità e l’effettività della tutela riconosciuta al privato.
La controversia trae origine dall’inserimento, tramite delibera CIPE del 2001, di un raccordo autostradale tra le opere di interesse strategico nazionale. Tale inserimento ha innescato una sequenza di atti pianificatori e autorizzativi, culminati nell’approvazione del progetto definitivo nel 2005. L’area interessata, inizialmente con destinazione agricola, era stata oggetto di una variante urbanistica con attribuzione di volumetria pari a 9.000 mc per la realizzazione di una struttura alberghiera e servizi annessi, inclusi parcheggi interrati, aree fitness e aree di ricezione. Con delibera comunale del 2004 e successiva convenzione urbanistica del 2006, era stato approvato il piano attuativo di comparto E7/1.
Il terreno in questione veniva dunque pianificato come area con edificabilità extra-agricola in zona agricola, nel rispetto di precise prescrizioni: la realizzazione di una collinetta piantumata verso la strada provinciale 19 e l’inserimento di una piscina nel parco a servizio della struttura ricettiva. Le opere di urbanizzazione erano già in corso di realizzazione da parte della società privata, con DIA depositata e spesa prevista superiore a 230.000 euro. In tale contesto, l’intervento pubblico relativo al raccordo autostradale andava a intersecare la pianificazione edilizia privata, generando un evidente conflitto tra previsioni urbanistiche e opere pubbliche.
Nel 2009 veniva emesso un decreto di occupazione temporanea e preordinata all’esproprio ai sensi dell’art. 22-bis del D.P.R. 327/2001, con contestuale immissione in possesso di una porzione del mappale. Una parte del terreno, di oltre 4.000 mq, era destinata all’esproprio per la viabilità di progetto, mentre una seconda porzione era soggetta a mera occupazione temporanea. A seguito della decadenza della dichiarazione di pubblica utilità, intervenuta nel 2012 nonostante una proroga, l’Amministrazione non adottava tempestivamente il decreto di esproprio.
Nel 2018 veniva dunque attivata la procedura ex art. 42-bis, con l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante. Tale atto prevedeva il trasferimento della proprietà a favore dell’autorità procedente e il versamento di un’indennità pari a 74.357,80 euro. L’importo era articolato in diverse voci: indennizzo per acquisizione sanante, ristoro per occupazione senza titolo, pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, indennità per la servitù tecnica dell’ossigenodotto già presente. Le somme venivano depositate presso la Ragioneria territoriale dello Stato dalla nuova società concessionaria dell’opera autostradale.
La società proprietaria dell’area proponeva opposizione alla stima, ritenendo errata la qualificazione del terreno come non edificabile e del tutto inadeguato l’importo riconosciuto. Lamentava che il valore venale dell’area espropriata fosse stato indebitamente ridimensionato applicando un metodo analitico e una percentuale fissa di incidenza del parco sul valore complessivo del compendio immobiliare. Secondo la tesi della ricorrente, sarebbe stato necessario applicare il metodo sintetico-comparativo, avvalendosi di atti di compravendita recenti relativi a terreni analoghi in zona, dotati della medesima destinazione urbanistica a fini turistico-ricettivi.
La valutazione operata dal CTU, recepita integralmente dalla Corte d’appello, aveva stimato il terreno sulla base del valore dell’intero compendio (circa 1,65 milioni di euro), attribuendo al parco una incidenza del 22,5% e decurtando il valore di un ulteriore 20% in ragione della fascia di rispetto stradale. Da tale procedimento derivava il valore unitario di 17,12 €/mq per l’area espropriata, ben lontano dai valori medi di mercato indicati dalla parte privata, pari a circa 300 €/mq.
La Corte d’appello, con ordinanza, accoglieva solo in parte l’opposizione, riconoscendo un’indennità complessiva di 102.436,45 euro. Veniva ribadita l’assenza di incompatibilità tra la destinazione urbanistica dell’area e la realizzazione dell’opera pubblica, nonché l’inattualità dei presupposti per riconoscere il deprezzamento del terreno residuo. Secondo la Corte, la struttura alberghiera poteva ancora essere realizzata come da progetto, e la funzione di mitigazione ambientale della collinetta era compatibile con i vincoli stradali, purché nel rispetto delle distanze minime.
La società espropriata proponeva ricorso per Cassazione articolato in dieci motivi, contestando tra l’altro:
La Corte di Cassazione ha confermato integralmente l’ordinanza impugnata, precisando che il provvedimento di acquisizione sanante rappresenta una procedura espropriativa semplificata ed eccezionale, la cui adozione non determina una sanatoria retroattiva ma solo ex nunc. Tuttavia, tale provvedimento può legittimamente richiamare, quale base giuridica e urbanistica, le delibere CIPE che abbiano individuato l’opera come infrastruttura strategica, qualora non siano state impugnate nei termini.
In tal senso, l’approvazione del progetto definitivo da parte del CIPE nel 2005 aveva determinato, ai sensi della normativa vigente (legge obiettivo e successivi decreti attuativi), una variazione automatica degli strumenti urbanistici, con apposizione del vincolo preordinato all’esproprio. La successiva approvazione del piano attuativo comunale non poteva inficiare tale effetto, né impedire la qualificazione dell’opera come prevalente rispetto alla destinazione locale. Gli enti locali, pertanto, risultavano tenuti ad adeguare i propri strumenti urbanistici.
La Corte ha ribadito il principio per cui il deprezzamento della parte residua di un fondo parzialmente espropriato può essere riconosciuto solo ove vi sia una concreta compromissione delle possibilità edificatorie o funzionali del bene residuo. Nel caso di specie, la realizzazione dell’albergo restava possibile, la volumetria assegnata restava intatta e le prescrizioni relative al parco erano compatibili con la fascia di rispetto, ritenuta di 30 metri in presenza di piano attuativo. Anche l’eventuale incremento della distanza minima a 60 metri, invocato dalla ricorrente, era ritenuto ininfluente, in quanto la struttura era comunque prevista oltre tale limite.
È stato altresì escluso che la collinetta, pur costituente elemento di mitigazione ambientale, fosse incompatibile con i vincoli derivanti dalla presenza del raccordo autostradale, potendo essere realizzata nel rispetto del Codice della Strada. L’approccio valutativo del CTU, basato su un’analisi del compendio immobiliare complessivo e non su singole transazioni immobiliari, è stato ritenuto corretto per l’espropriazione di una porzione marginale, non incidente sulla funzionalità generale del bene.
La pronuncia in esame costituisce un punto fermo nella giurisprudenza sull’interazione tra pianificazione urbanistica locale e pianificazione strategica nazionale, in particolare nei casi di acquisizione sanante. Viene ribadito che le delibere CIPE, in quanto atti di pianificazione sovraordinata, prevalgono sulle disposizioni locali e determinano effetti conformativi automatici. Al contempo, la sentenza chiarisce i criteri per la valutazione dell’indennità nei casi di esproprio parziale, escludendo automatismi risarcitori a favore del proprietario, specie in assenza di un concreto pregiudizio edilizio o funzionale.
Si conferma infine il ruolo dell’art. 42-bis come strumento eccezionale ma pienamente inserito nell’architettura del diritto espropriativo, destinato a garantire un bilanciamento tra la legalità sostanziale dell’azione amministrativa e il rispetto dei diritti del privato proprietario.