Espropriazione per pubblica utilità e conformità urbanistica

La realizzazione di opere pubbliche e le procedure di espropriazione per pubblica utilità si collocano al crocevia tra l’interesse pubblico, la tutela dei diritti fondamentali del privato e il rispetto della legalità amministrativa. Fondamentale, ai fini della validità degli atti e dei contratti pubblici, è la sussistenza dei titoli abilitativi urbanistici e paesaggistici, il cui difetto può determinare la nullità radicale degli atti stessi e delle procedure conseguenti. L’ordinanza Cass. n. 21522/2024 affronta in modo esemplare tali questioni, con implicazioni profonde per amministrazioni, operatori e giustizia civile.

2. Il caso concreto: storia processuale e questioni decisive

2.1. La vicenda

Il Consorzio Industriale Provinciale Nord Est Sardegna stipulava nel 1984 con un’associazione temporanea di imprese, capeggiata dalla Ing. Alessandro Rossi s.r.l., un contratto di appalto per la realizzazione della tangenziale di Olbia (2° lotto). Negli anni, insorgeva contenzioso per il pagamento di somme a titolo di revisione prezzi, culminato in un decreto ingiuntivo a favore dell’impresa appaltatrice.

Nel corso del giudizio, il Consorzio eccepiva la nullità del contratto d’appalto per assenza della concessione edilizia e dell’autorizzazione paesaggistica. Il tribunale e la Corte d’appello rigettavano l’eccezione, ma la Corte di cassazione, con sentenza n. 565/2015, accoglieva il ricorso del Consorzio, soffermandosi su due profili fondamentali: la carenza di provvedimento di conformità urbanistica (intesa Stato-Regione) e la mancanza del nullaosta paesaggistico.

2.2. Il giudizio di rinvio

La Corte d’appello di Cagliari, in sede di rinvio, dopo consulenza tecnica d’ufficio, accoglieva l’opposizione del Consorzio, dichiarando la nullità del contratto per difetto delle autorizzazioni urbanistiche e paesaggistiche. L’impresa appaltatrice ricorreva nuovamente in Cassazione.

3. Quadro normativo: conformità urbanistica e paesaggistica delle opere pubbliche

3.1. Leggi e regolamenti

• Art. 81 d.P.R. 616/1977 e art. 56 d.P.R. 348/1979 (Sardegna): prevedono che per opere dello Stato (o, dopo il trasferimento di funzioni, della Regione) l’accertamento della conformità urbanistica è compiuto dallo Stato d’intesa con la Regione, in luogo della concessione edilizia comunale.
• Art. 138 d.P.R. 218/1978: equipara le opere della Cassa per il Mezzogiorno a quelle dello Stato.
• Legge 1497/1939, Legge 431/1985, d.lgs. 42/2004: impongono l’autorizzazione paesaggistica per qualsiasi opera in area vincolata.
• Art. 7 Legge 1497/1939: sancisce il divieto di modifiche in assenza di nullaosta; la disciplina è stata rafforzata e aggiornata dal Codice dei beni culturali e del paesaggio.

3.2. Principi giurisprudenziali consolidati

• Per le opere pubbliche di interesse statale, la concessione edilizia comunale non è necessaria, ma serve un provvedimento statale/regione di conformità urbanistica, emesso d’intesa.
• Il nullaosta paesaggistico è atto autonomo e presupposto per la validità delle opere in area vincolata.
• L’assenza di tali titoli abilitativi comporta la nullità radicale degli atti e dei contratti pubblici collegati.

4. Il ruolo della Cassazione e le direttive vincolanti

4.1. Il principio del giudicato interno

La Corte ribadisce che il giudice del rinvio è vincolato al principio di diritto enunciato dalla Cassazione, sia quanto alla regola sostanziale che alle premesse logico-giuridiche. In presenza di annullamento per violazione di legge, il giudice di rinvio deve attenersi al dictum della Suprema Corte, senza poter estendere l’indagine a profili già coperti da giudicato implicito.

“il giudice del rinvio, al quale la Corte di cassazione abbia rimesso la causa a seguito di annullamento della decisione ex art. 360, comma 1, n. 3) c.p.c., incorre nella violazione dell’art. 384 c.p.c. laddove giudichi i rapporti sulla base di un criterio diverso da quello indicato dalla Corte stessa” (2152220240806snciv@s10@a2024@n21522@tO.clean.pdf)

4.2. Conformità urbanistica e intesa Stato-Regione

La Cassazione ha sancito l’indispensabilità di un “iniziale provvedimento relativo alla predetta compatibilità, emesso all’esito della procedura di intesa di cui all’art. 81 d.P.R. n. 616 del 1977 ovvero dell’art. 56 del d.P.R. n. 348 del 1979 delle opere da eseguirsi nella Regione Sardegna”. L’assenza di tale atto determina la nullità del contratto per contrasto con norme imperative.

“l’inesistenza di esso renderebbe sicuramente nullo il contratto per contrasto con norme imperative” (2152220240806snciv@s10@a2024@n21522@tO.clean.pdf)

4.3. Autorizzazione paesaggistica: requisito autonomo

La sentenza ribadisce che “l’autorizzazione paesaggistica si configura come atto autonomo e presupposto”, che deve preesistere al titolo edilizio e prescinde dalla valutazione di conformità urbanistica.

“l’autorizzazione paesaggistica si configura come atto autonomo e presupposto. Ovverossia da una parte prescinde da ogni valutazione di compatibilità urbanistica o edilizia, dall’altra è essenziale che preesiste al titolo” (2152220240806snciv@s10@a2024@n21522@tO.clean.pdf)

L’assenza del nullaosta paesaggistico comporta la nullità del contratto, non potendo essere surrogata da atti di pianificazione o dal coinvolgimento della Regione nella programmazione territoriale.

5. Implicazioni pratiche e responsabilità degli operatori

5.1. Per la Pubblica Amministrazione

• La realizzazione di opere pubbliche richiede la rigorosa acquisizione preventiva di tutti i titoli abilitativi, sia urbanistici sia paesaggistici.
• La mancata produzione di tali atti, in sede di contenzioso, comporta la nullità radicale degli atti amministrativi e dei contratti d’appalto.

5.2. Per le imprese e i professionisti

• Le imprese appaltatrici devono verificare la regolarità dei titoli abilitativi prima della stipula dei contratti e durante l’esecuzione dei lavori, assumendosi il rischio di nullità in caso di carenza documentale.
• Il coinvolgimento della Regione negli atti di programmazione non surroga né l’intesa urbanistica né il nullaosta paesaggistico.

5.3. Profili processuali

• Il giudice di rinvio deve attenersi strettamente alle direttive della Suprema Corte, senza riaprire questioni coperte da giudicato interno o implicito.

L’ordinanza Cass. n. 21522/2024 conferma la centralità della legalità e della regolarità amministrativa nella realizzazione delle opere pubbliche e nelle procedure di espropriazione per pubblica utilità. La mancanza dei titoli abilitativi urbanistici (intesa Stato-Regione) e paesaggistici (nullaosta) determina la nullità degli atti e dei contratti collegati, con conseguenze rilevanti per amministrazioni, imprese e privati. La funzione nomofilattica della Cassazione garantisce uniformità e certezza del diritto, a tutela sia dell’interesse pubblico sia dei diritti soggettivi coinvolti.