Espropriazione danni derivanti da attività autoritativa

Il tema della giurisdizione nelle controversie risarcitorie relative a danni conseguenti a procedimenti espropriativi per pubblica utilità è di particolare rilievo sia per la tutela del privato proprietario che per la razionalità ed effettività dell’azione amministrativa. La questione si complica ulteriormente quando il danno lamentato non deriva direttamente dall’atto ablativo, ma da comportamenti materiali della pubblica amministrazione (come la demolizione o il danneggiamento di manufatti) posti in essere nell’ambito dell’esecuzione di opere pubbliche. L’ordinanza Cass. n. 19788/2024 rappresenta uno snodo giurisprudenziale fondamentale per comprendere i criteri di riparto della giurisdizione e la qualificazione delle domande risarcitorie connesse all’attività espropriativa.

2. Il caso concreto: fatti e percorso processuale

2.1. I fatti di causa

Il sig. “Omis”, comproprietario di un immobile sito a San Pier Niceto (ME), conveniva in giudizio il Comune e la società Im.Mo.Ter S.r.l. chiedendo la condanna al risarcimento dei danni per la demolizione e il danneggiamento di un impianto molitorio, avvenuti durante l’occupazione dell’immobile, finalizzata all’ampliamento di una piazza. L’azione aveva ad oggetto la lamentata illegittimità della condotta nell’ambito di una procedura espropriativa.

Il Comune eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Il Tribunale dichiarava il difetto di giurisdizione, e la Corte d’appello di Messina rigettava l’appello, attribuendo la controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto i danni erano collegati all’attività autoritativa comunale giustificata dalla norma attributiva del potere.

2.2. Il ricorso in Cassazione

“Omis” proponeva ricorso per cassazione, sostenendo che, se la domanda risarcitoria non contesta la legittimità dell’atto amministrativo, ma si fonda sulla lesione di un diritto soggettivo, la giurisdizione spetterebbe al giudice ordinario. Sottolineava di aver proposto la domanda risarcitoria prima ancora della determinazione delle indennità di espropriazione e occupazione.

3. Il quadro normativo e costituzionale

3.1. Art. 42 Cost. e diritto di proprietà

L’art. 42, comma 3, Cost. sancisce la possibilità di espropriazione per pubblica utilità nei casi previsti dalla legge e salvo indennizzo. Il potere ablativo si esercita attraverso provvedimenti amministrativi e comportamenti esecutivi finalizzati alla realizzazione dell’opera pubblica.

3.2. Evoluzione normativa: d.lgs. 80/1998, legge 205/2000 e d.P.R. 327/2001

• D.lgs. 80/1998 istituiva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica/edilizia per atti, provvedimenti e comportamenti delle P.A.
• Legge 205/2000 riformulava la disciplina, limitando la giurisdizione esclusiva ai soli “atti e provvedimenti”, escludendo i comportamenti non riconducibili a pubblico potere.
• D.P.R. 327/2001 (T.U. Espropriazione), art. 53, devolve alla giurisdizione amministrativa le controversie relative agli atti e ai provvedimenti in materia espropriativa.

4. L’evoluzione giurisprudenziale e costituzionale

La Cassazione richiama una serie di decisioni della Corte costituzionale che hanno chiarito i limiti della giurisdizione esclusiva amministrativa:

• Sentenza n. 281/2004: dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, d.lgs. 80/98, nella parte in cui istituiva la giurisdizione esclusiva anche sui comportamenti, anziché limitarla agli atti e provvedimenti.
• Sentenza n. 191/2006: dichiara l’illegittimità dell’art. 53 d.P.R. 327/2001 nella parte in cui devolve alla giurisdizione amministrativa i comportamenti della P.A. in assenza di effettivo esercizio di potere.

La giurisprudenza di legittimità ha poi chiarito:

• Le controversie risarcitorie sorgenti prima del 1° luglio 1998 spettano al giudice ordinario secondo il tradizionale criterio diritti/interessi.
• Per le controversie instaurate dopo il 10 agosto 2000 (legge 205/2000), la giurisdizione amministrativa esclusiva si fonda sull’esistenza di un atto/provvedimento amministrativo o su un comportamento ad eso funzionalmente riconducibile.

5. Il principio di diritto affermato dalla Cassazione

La Cassazione conferma che la controversia, instaurata con citazione notificata nel 2008, è soggetta alla disciplina post legge 205/2000. Ribadisce che:

“…sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando il comportamento della Pubblica Amministrazione, cui si ascrive la lesione oggetto della domanda, sia la conseguenza di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, espressione di un potere amministrativo in concreto esistente, riguardante l’individuazione e la configurazione dell’opera pubblica sul territorio, cui la condotta successiva si ricollega in senso causale (cfr. Cass., Sez. Un., 16/04/2018, n. 9334; 29/01/2018, n. 2145; 11/07/2017, n. 17110), mentre sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario soltanto per quelle condotte connesse per mera occasionalità a quelle indispensabili per la realizzazione dell’opera pubblica, compiute su immobili fin dall’origine esclusi dall’oggetto di questa…”

Nel caso di specie, il danno lamentato (demolizione dell’impianto molitorio) era conseguenza diretta dell’attività espropriativa e della realizzazione dell’opera pubblica, non essendo stato dedotto che il manufatto fosse estraneo alla procedura.

6. Profili di distinzione tra domanda risarcitoria e opposizione alla stima

La Corte chiarisce che:

• La domanda di opposizione alla stima riguarda la determinazione dell’indennità di espropriazione/occupazione, fondata sulla legittima privazione del bene.
• La domanda risarcitoria ha per oggetto il ristoro del pregiudizio derivante dalla perdita o dal danneggiamento di un bene nell’ambito dell’attività espropriativa, e la causa petendi è diversa.

L’eventuale proposizione di entrambe le domande non determina connessione, poiché il titolo giuridico è distinto: da un lato l’ablazione legittima, dall’altro il comportamento dannoso anche se legato all’esercizio del potere.

7. Riflessioni applicative e spunti operativi

7.1. Per la Pubblica Amministrazione

• Occorre rigorosa attenzione nell’esecuzione dei provvedimenti espropriativi, soprattutto se comportano demolizioni o danneggiamenti di manufatti incorporati, per evitare contenziosi risarcitori.
• È fondamentale motivare e documentare che ogni condotta materiale sia legata funzionalmente all’atto ablativo e non si tratti di attività estranee alla procedura.

7.2. Per i privati e i professionisti

• È necessario distinguere, anche nell’impostazione processuale, tra domande di opposizione alla stima e domande risarcitorie, evidenziando la differenza di causa petendi.
• Occorre valutare la riconducibilità del danno all’esercizio di un potere amministrativo o a condotte materiali occasionali e non autorizzate: solo nel secondo caso la giurisdizione potrà spettare al giudice ordinario.

L’ordinanza Cass. n. 19788/2024 conferma l’orientamento secondo cui i comportamenti della P.A. che cagionano danni nell’ambito di un procedimento espropriativo per pubblica utilità, se riconducibili funzionalmente all’esercizio di potere amministrativo, sono devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Solo i comportamenti meramente materiali, privi di qualsiasi collegamento con il potere, restano affidati alla giurisdizione ordinaria. La distinzione tra opposizione alla stima e domanda risarcitoria va mantenuta netta, a tutela della certezza del diritto e dell’effettività della tutela giurisdizionale.