L’istituto dell’espropriazione per pubblica utilità rappresenta una delle massime espressioni del potere autoritativo della Pubblica Amministrazione e, al contempo, uno dei più delicati punti di equilibrio tra interesse collettivo e tutela della proprietà privata. In particolare, la disciplina dell’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 (Testo Unico Espropri) ha assunto un ruolo centrale nel sistema, offrendo una risposta alle ipotesi di occupazione sine titulo e all’esigenza di regolarizzazione di situazioni di fatto generate da illegittime ablazioni della proprietà privata. L’ordinanza della Cassazione n. 23963/2024 consente un’analisi sistematica e critica dei risvolti indennitari, processuali e di tutela dei diritti coinvolti.
Una proprietaria ha proposto opposizione alle indennità determinate dal Comune per l’acquisizione sanante di un terreno ai sensi dell’art. 42-bis, a seguito di un precedente giudizio amministrativo e in esecuzione di una sentenza del TAR che aveva imposto al Comune di acquisire il terreno al patrimonio indisponibile oppure restituirlo, con obbligo di corrispondere il 5% del valore venale per l’occupazione illegittima. Il Comune, in giudizio, ha eccepito l’inammissibilità del rito sommario e la tardività dell’opposizione, mentre la Corte d’appello ha accolto il ricorso della proprietaria, rivalutando le somme dovute e riconoscendo la giurisdizione ordinaria e la competenza funzionale della Corte d’appello per la determinazione delle indennità.
L’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 ha introdotto nel sistema dell’espropriazione per pubblica utilità una procedura di acquisizione coattiva “sanante”, che consente alla P.A. di regolarizzare ex post l’ablazione illegittima di un bene immobile, qualora la restituzione non sia possibile o sia contraria all’interesse pubblico. Presupposti essenziali sono:
La ratio della norma è quella di contemperare la tutela del diritto di proprietà con l’esigenza di salvaguardare opere pubbliche realizzate senza titolo, evitando sia la demolizione sia l’arricchimento senza causa della P.A.
La determinazione dell’indennità ex art. 42-bis passa attraverso una stima del valore venale del terreno, che deve tener conto delle sue reali caratteristiche urbanistiche e potenzialità economiche. Nel caso in esame, il CTU ha utilizzato il metodo sintetico-comparativo, prendendo a riferimento atti di compravendita di terreni edificabili e non edificabili nella stessa zona, procedendo a decurtazioni percentuali per tenere conto della diversa natura dei beni. La Corte d’appello ha ritenuto immune da vizi tale metodo, nonostante le critiche dell’Ente, e ha valorizzato anche la giurisprudenza costituzionale secondo cui il ristoro deve essere aderente alle caratteristiche concrete del bene.
Un rilievo importante della pronuncia riguarda la qualificazione del terreno acquisito come appartenente al cosiddetto “tertium genus”, ossia quei suoli che, pur privi di edificabilità residenziale, hanno potenzialità diverse e più redditizie di quelle agricole (aree verdi, servizi, attrezzature di interesse pubblico). La stima deve riflettere tali peculiarità, evitando sia la sottovalutazione sia la sovrastima del bene.
Il risarcimento per l’occupazione illegittima, quantificato nel 5% annuo del valore venale del fondo, rappresenta una componente essenziale dell’indennizzo dovuto ex art. 42-bis. La Cassazione ha ribadito che tale voce ha natura indennitaria e non risarcitoria in senso stretto, costituendo un unicum inscindibile con la liquidazione del valore del bene.
La Suprema Corte conferma che la controversia sulla determinazione e corresponsione dell’indennizzo ex art. 42-bis è devoluta al giudice ordinario, con competenza funzionale della Corte d’appello in unico grado. Tale soluzione è coerente con l’esigenza, avvalorata anche dalla CEDU, di concentrare davanti a un unico giudice tutte le questioni connesse all’entità dell’indennizzo espropriativo, evitando la frammentazione del contenzioso.
La Cassazione chiarisce che il termine decadenziale di 30 giorni previsto per l’opposizione alla stima dell’indennità di esproprio (art. 54, d.P.R. n. 327/2001; art. 29, d.lgs. n. 150/2011) non si applica alle opposizioni relative all’indennizzo in caso di acquisizione sanante: in tal caso, il soggetto attinto dal decreto di acquisizione può contestare la liquidazione giudizialmente nel termine ordinario di prescrizione. Questa interpretazione, restrittiva di ogni decadenza, tutela il diritto di azione del proprietario e riflette la peculiarità del procedimento di acquisizione sanante.
La Corte di Cassazione, richiamando anche le Sezioni Unite (sent. n. 20691/2021), ha ribadito che l’indennizzo dovuto per l’acquisizione sanante ha natura indennitaria e non risarcitoria: la liquidazione unitaria del valore del bene e del danno da occupazione illegittima rappresenta il ristoro dovuto per la perdita della proprietà e per il pregiudizio subito. Se il proprietario intende contestare la legittimità dell’atto di acquisizione, potrà ricorrere al giudice amministrativo, ma la determinazione dell’indennizzo resta devoluta al giudice ordinario.
Il giudizio sulla congruità della consulenza tecnica d’ufficio (CTU) spetta al giudice del merito, che può fare proprie le conclusioni dell’ausiliario se motivate e immuni da vizi logici. Nel caso in esame, la Corte d’appello ha ritenuto congruo il ricorso a valori di mercato ricavati da compravendite di terreni edificabili, con decurtazione del 70% per stimare il valore dei terreni non edificabili, in mancanza di dati diretti. Inoltre, la Corte ha valorizzato la coerenza della stima con altri atti di compravendita di terreni simili (zone a destinazione agrituristica).
L’ordinanza evidenzia come la stima dei terreni non edificabili debba tenere conto non solo del loro utilizzo agricolo, ma anche delle potenzialità giuridiche ed effettive diverse (verde pubblico, servizi, attrezzature di interesse generale), che ne incrementano il valore rispetto ai terreni agricoli in senso stretto. Il riconoscimento di questa categoria intermedia (“tertium genus”) è confermato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale e della stessa Cassazione, che impone una valutazione attenta e concreta delle caratteristiche del bene.
La Cassazione ha ritenuto infondate le doglianze relative all’asserita mancanza di motivazione della sentenza d’appello e al mancato accoglimento delle osservazioni del CTP comunale, riconoscendo ampia discrezionalità al giudice nella valutazione delle prove e nel recepire (o meno) le argomentazioni delle parti. Quanto alle spese, il principio della soccombenza giustifica la condanna integrale del Comune, avendo la proprietaria conseguito un indennizzo superiore a quello offerto in sede amministrativa.
L’analisi della pronuncia mette in luce alcuni aspetti problematici dell’attuale disciplina:
L’ordinanza in esame esprime con chiarezza la funzione di bilanciamento dell’acquisizione sanante: da un lato, essa consente alla P.A. di regolarizzare situazioni di fatto generate da abusi e omissioni; dall’altro, tutela il diritto del proprietario a un serio ristoro, adeguato alle caratteristiche effettive del bene e comprensivo del danno da occupazione illegittima. La giurisdizione ordinaria e la competenza della Corte d’appello in unico grado garantiscono unitarietà nella definizione delle questioni indennitarie, mentre la giurisprudenza costituzionale e sovranazionale impongono una continua attenzione al rispetto del principio di equità e ragionevolezza.
Per operatori, tecnici e giuristi, la lezione è duplice: occorre, da un lato, una rigorosa istruttoria e motivazione nella determinazione degli indennizzi; dall’altro, una vigilanza costante sui diritti e sugli strumenti di tutela offerti dall’ordinamento.