L’ordinanza n. 14583/2024 delle Sezioni Unite affronta una questione rilevante e ancora oggetto di frequenti contenziosi: la distinzione tra espropriazione e occupazione temporanea di aree non soggette a procedura ablativa, la determinazione della giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo e i parametri per la liquidazione dell’indennità.
La disciplina trova fondamento nel D.P.R. n. 327/2001 (Testo Unico sulle espropriazioni per pubblica utilità), in particolare negli articoli 49, 50 e 54, e nell’art. 133 lett. g) c.p.a., nonché nei principi costituzionali di cui all’art. 42 Cost.
La Provincia di Arezzo aveva disposto, ai sensi della normativa regionale, l’occupazione temporanea di un’area di proprietà dell’Azienda Agricola Perelli, destinata a cava di prestito per la costruzione di una variante stradale. La controversia nasceva dalla contestazione della stima dell’indennità per l’occupazione temporanea: la Provincia la aveva commisurata al valore agricolo, mentre l’azienda sosteneva che dovesse tenere conto della vocazione estrattiva del fondo e del valore degli inerti effettivamente prelevati.
La Corte d’Appello, adita ex art. 54 T.U. espropriazioni, aveva riconosciuto il diritto al risarcimento del danno. La Provincia ha proposto ricorso per Cassazione, sollevando tra l’altro una questione di giurisdizione, sostenendo che la materia dovesse essere devoluta al giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133 lett. g) c.p.a., in quanto collegata all’esercizio di un pubblico potere.
Secondo l’art. 49 T.U. espropriazioni, l’occupazione temporanea è uno strumento autonomo rispetto all’esproprio, che consente alla P.A. di occupare temporaneamente aree non soggette ad ablazione, per esigenze collegate all’esecuzione di opere pubbliche (ad es. la creazione di cave per la fornitura di materiali).
L’art. 50 disciplina i criteri di indennizzo, mentre l’art. 54 consente al privato di proporre opposizione alla stima davanti al giudice ordinario.
Le Sezioni Unite ribadiscono che l’occupazione temporanea ha una “precisa autonomia ontologica e funzionale” rispetto all’espropriazione vera e propria, e che il relativo contenzioso, quando abbia a oggetto l’indennità, spetta al giudice ordinario, con competenza della Corte d’Appello
La decisione delle Sezioni Unite sottolinea che ai fini del riparto della giurisdizione rileva il petitum sostanziale, desumibile dalla domanda come proposta ab initio, e non dalle eccezioni del convenuto o dalle qualificazioni date dal giudice di merito. Solo se la domanda introduce questioni relative ad atti amministrativi di espropriazione vera e propria (o occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio) si ricade nella giurisdizione amministrativa (“Tutte le azioni aventi ad oggetto la difesa della proprietà di beni immobili che si trovano nel territorio dello Stato devono essere presentate al giudice italiano ordinario. Nel caso in cui l’azione reale venga fatta valere contro la pubblica amministrazione (P.A.) è necessario distinguere due diverse situazioni: a) se la P.A. ha posto in essere un atto potenzialmente lesivo della proprietà in esecuzione di un atto amministrativo, anche se viziato, vi è difetto assoluto della giurisdizione del giudice ordinario e l’azione va presentata innanzi al giudice amministrativo; b) se la P.A. ha posto in essere i seguenti atti si applica la giurisdizione del giudice ordinario […]”) 2.
Se, invece, come nel caso in esame, la domanda ha a oggetto la contestazione della stima dell’indennità ex artt. 49-54 T.U., la giurisdizione è del giudice ordinario. La domanda risarcitoria proposta in corso di giudizio non muta il criterio di riparto, che resta ancorato alla domanda iniziale.
L’art. 50 T.U. espropriazioni prevede che l’indennità sia commisurata alle caratteristiche effettive del fondo e all’utilizzazione concreta impressa dalla P.A. Nel caso di cave temporanee, va valutato il valore degli inerti effettivamente estratti, non potendosi limitare la stima al solo valore agricolo.
La funzione dell’indennizzo è risarcitoria, dovendo garantire al proprietario la reintegrazione integrale del pregiudizio subito (“L’indennità deve riflettere il valore venale del bene, secondo criteri oggettivi e aggiornati. Deve essere congrua e proporzionata, come richiesto non solo dall’art. 42 Cost., ma anche dall’art. 1 Protocollo Addizionale CEDU.”) 1.
Il giudizio di opposizione alla stima è disciplinato dalle regole del rito semplificato (già sommario) di cognizione, con competenza della Corte d’Appello in cui si trova il bene.
La domanda deve essere proposta ab initio con riferimento all’indennità, ma può evolvere in corso di causa anche in senso risarcitorio, senza che ciò incida sul riparto della giurisdizione.
Le Sezioni Unite richiamano i precedenti (Cass. S.U. 3167/2011; Cass. S.U. 19600/2012) che affermano l’autonomia dell’occupazione temporanea rispetto all’esproprio e la competenza del giudice ordinario per le relative controversie.
Il principio è che la giurisdizione si determina in base alla domanda originaria, e non può essere modificata per effetto delle domande risarcitorie proposte in corso di giudizio, né dall’interpretazione del giudice di merito.
La sentenza in esame offre alcuni spunti fondamentali per la prassi:
L’ordinanza delle Sezioni Unite n. 14583/2024 si inserisce in una linea giurisprudenziale ormai consolidata e rafforza la tutela del privato nell’ambito delle procedure di occupazione temporanea, garantendo certezza nei rapporti giuridici e chiarezza nei criteri di riparto della giurisdizione.