Determinazione del valore delle aree espropriate

La determinazione del valore delle aree oggetto di espropriazione o di imposizione fiscale (ICI/IMU) rappresenta uno dei profili più delicati del diritto urbanistico e tributario. In particolare, la presenza di vincoli urbanistici e paesaggistici, la classificazione delle aree nei piani regolatori e la corretta qualificazione delle stesse incidono profondamente sia sulla stima dell’indennità di esproprio sia sulla base imponibile ai fini delle imposte comunali. La recente sentenza della Cassazione n. 22591/2024 affronta in modo esemplare tali questioni, offrendo un’occasione di riflessione sistematica su principi, regole e prassi operative.

2. Il caso concreto: la controversia tra Comune e società immobiliare

La vicenda nasce da un contenzioso tra il Comune di Peschiera Borromeo (MI) e la società Sviluppo Immobiliare Corio S.r.l., relativo all’accertamento ICI per l’anno 2010 su aree destinate dal piano regolatore generale (PRG) in parte a verde privato, in parte a viabilità e in parte ad “AP Standard”. Il Comune aveva accertato l’omesso/parziale versamento dell’imposta, equiparando le aree a edificabili e valorizzandole di conseguenza. La Commissione tributaria regionale, riformando la sentenza di primo grado, aveva equiparato le aree in parola ad aree agricole, ridimensionando la base imponibile. Il Comune ha quindi proposto ricorso per cassazione.

3. Il quadro normativo e giurisprudenziale

3.1. Definizione di area fabbricabile ai fini ICI/IMU

• Art. 2, comma 1, lett. b), d.lgs. 504/1992 (ICI):
  Per area fabbricabile si intende quella “utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell’indennità di espropriazione per pubblica utilità”.
• Interpretazione autentica (art. 11quaterdecies, comma 16, d.l. 203/2005, e art. 36, comma 2, d.l. 223/2006):
  Un’area è considerata fabbricabile se è utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione della Regione e dall’adozione di strumenti attuativi del medesimo.

“l’edificabilità di un’area, ai fini dell’applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi” (2259120240809snciv@s50@a2024@n22591@tS.clean.pdf)

3.2. Determinazione del valore venale

• Art. 5, comma 5, d.lgs. 504/1992:
  Per le aree fabbricabili, il valore è costituito da quello venale in comune commercio al 1° gennaio dell’anno di imposizione, avendo riguardo a: zona territoriale di ubicazione, indice di edificabilità, destinazione d’uso consentita, oneri per eventuali lavori di adattamento, prezzi medi rilevati sul mercato per aree analoghe.

“…la misura del valore venale in comune commercio sia ricavata in base ai parametri vincolanti previsti dall’art. 5, comma 5, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, che, per le aree fabbricabili, devono avere riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all’indice di edificabilità, alla destinazione d’uso consentita, agli oneri per gli eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato della vendita di aree aventi analoghe caratteristiche; tali criteri, normativamente determinati, debbono considerarsi tassativi” (2259120240809snciv@s50@a2024@n22591@tS.clean.pdf)

4. Vincoli paesaggistici e urbanistici: incidenza sulla natura edificabile delle aree

4.1. Vincoli paesaggistici e pianificazione territoriale

La disciplina urbanistica comunale deve armonizzarsi con le prescrizioni dei piani paesaggistici regionali (es. Parco Agricolo Sud Milano). L’art. 17, comma 4, l.r. Lombardia 86/1983, sancisce che le prescrizioni del piano territoriale di coordinamento del Parco Sud sono recepite di diritto negli strumenti urbanistici generali.

“…le aree in questione erano destinate dal piano regolatore generale in vigore nell’anno 2010 a verde privato, a viabilità e ad ‘AP Standard’, armonizzandosi con le prescrizioni del piano territoriale di coordinamento del ‘Parco Sud Milano’…” (2259120240809snciv@s50@a2024@n22591@tS.clean.pdf)

4.2. Distinzione tra vincoli conformativi e inedificabilità assoluta

La Corte distingue tra:

• Vincoli che incidono sulle potenzialità edificatorie (es. destinazione a servizi pubblici, verde, viabilità): non escludono in astratto la natura edificabile, ma ne influenzano il valore venale;
• Vincoli di inedificabilità assoluta: solo questi trasformano il terreno in area non fabbricabile, ai fini ICI/IMU.

“…i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione che non fanno venire meno l’originaria natura edificabile…” (2259120240809snciv@s50@a2024@n22591@tS.clean.pdf)

5. La motivazione della Corte: errori e principi in tema di valore venale e vincoli

5.1. Errori della sentenza impugnata

La Corte critica la sentenza della CTR per non aver considerato:

• La “riviviscenza” del PRG per l’anno 2010 (dopo la revoca del PGT del 2009);
• Che la destinazione urbanistica concretamente vigente va desunta dal PRG in vigore nell’anno d’imposizione, non da piani sopravvenuti o revocati;
• L’effettiva incidenza dei vincoli paesaggistici: occorre verificare se vi sia una inedificabilità assoluta o solo una limitazione delle potenzialità edificatorie.

5.2. Principio affermato

La natura edificabile dell’area, ai fini ICI/IMU, va determinata in base alla qualificazione urbanistica vigente nell’anno di imposizione, salvi i casi di inedificabilità assoluta risultante da piani urbanistici o paesaggistici, la cui incidenza deve essere accertata concretamente.

“…occorre verificare, alla stregua delle disposizioni del piano regolatore generale, come modificate ed integrate da quelle del piano territoriale di coordinamento (in virtù dell’art. 17, comma 4, della legge reg. Lombardia 30 novembre 1983, n. 86), se le aree oggetto di accertamento avessero mantenuto o meno una sia pur limitata (‘vincolata’) potenzialità edificatoria, oppure non potessero ritenersi in nessun modo, nemmeno parzialmente o potenzialmente, edificabili.” (2259120240809snciv@s50@a2024@n22591@tS.clean.pdf)

6. Applicazioni pratiche e indicazioni operative

6.1. Per la Pubblica Amministrazione

• Verificare il piano urbanistico vigente nell’anno di imposizione e le eventuali modifiche sopravvenute;
• Accertare la reale incidenza dei vincoli paesaggistici e distinguere tra inedificabilità assoluta e semplice limitazione delle potenzialità edificatorie;
• Motivare puntualmente gli accertamenti ICI/IMU con riferimento ai parametri normativi e alla situazione urbanistica effettiva.

6.2. Per i privati e i consulenti

• Produrre in giudizio i documenti urbanistici e paesaggistici rilevanti, dimostrando la reale natura dell’area;
• Contestare la pretesa tributaria comunale solo se vi siano vincoli di inedificabilità assoluta o se il valore venale attribuito non rispetta i criteri normativi;
• Valutare la sussistenza di giudicati pregressi su annualità precedenti, che possono influenzare il contenzioso.

7. Profili processuali e rilievo della motivazione

La Corte ricorda che la valutazione della natura edificabile e del valore delle aree deve essere effettuata in base a criteri tassativi e motivazione congrua. La decisione di merito è insindacabile in Cassazione se motivata, ma può essere censurata se si fonda su criteri diversi da quelli normativamente previsti.

La sentenza Cass. n. 22591/2024 riafferma principi ormai consolidati in tema di rapporti tra vincoli urbanistici e paesaggistici e determinazione del valore venale delle aree ai fini ICI/IMU. La distinzione tra inedificabilità assoluta e semplice limitazione delle potenzialità edificatorie è centrale: solo la prima esclude la natura edificabile e giustifica la tassazione come area agricola. La coerenza tra disciplina urbanistica e pianificazione paesaggistica va valutata caso per caso, con attenzione alle previsioni normative e alla concreta destinazione delle aree.