Se l’opera pubblica o di pubblica utilità non è stata realizzata o cominciata entro il termine di dieci anni, decorrente dalla data in cui è stato eseguito il decreto di esproprio, ovvero se risulta anche in epoca anteriore l’impossibilità della sua esecuzione, l’espropriato può chiedere che sia accertata la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e che siano disposti la restituzione del bene espropriato e il pagamento di una somma a titolo di indennità. (L)
Dal rilascio del provvedimento di autorizzazione paesistica e sino all’inizio dei lavori decorre il termine di validità di cinque anni previsto dall’articolo 16 del regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357, dell’autorizzazione stessa. Qualora i lavori siano iniziati nel quinquennio, l’autorizzazione si considera valida per tutta la durata degli stessi. (L)
’articolo 46 del Testo Unico sulle Espropriazioni disciplina il fondamentale istituto della retrocessione totale, ossia il diritto dell’espropriato di ottenere nuovamente il bene qualora l’opera pubblica o di pubblica utilità non sia stata realizzata entro un termine determinato, oppure risulti impossibile realizzarla.
Questa disposizione si colloca nel quadro più ampio della tutela del proprietario e del bilanciamento tra l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera e l’interesse privato a non subire una compressione definitiva del proprio diritto senza una concreta utilità pubblica. La retrocessione totale è uno strumento che assicura che l’espropriazione non diventi un trasferimento patrimoniale ingiustificato e non correlato a un reale scopo pubblico.
La norma rappresenta una garanzia contro l’inerzia o l’impossibilità dell’Amministrazione di utilizzare il bene espropriato per la finalità dichiarata.
Il comma 1 stabilisce che l’espropriato può richiedere la retrocessione quando si verificano due condizioni alternative:
l’opera non è stata realizzata o iniziata entro dieci anni dall’esecuzione del decreto di esproprio;
risulta anche prima dei dieci anni l’impossibilità di eseguire l’opera.
Questo significa che il diritto alla retrocessione non si fonda solo sul decorso del tempo, ma anche sulla sopravvenienza di circostanze che rendono l’opera definitivamente non realizzabile.
Il legislatore utilizza due criteri:
un criterio cronologico (termine decennale);
un criterio funzionale (impossibilità dell’opera).
Il termine decennale decorre dalla data in cui il decreto di esproprio è stato eseguito, cioè dal momento dell’immissione in possesso.
Questo è coerente con l’idea che l’esproprio diventa effettivo solo quando l’Amministrazione entra nella disponibilità del bene.
La retrocessione totale richiede che sia accertata la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità.
La dichiarazione di pubblica utilità non può durare indefinitamente. Se l’opera non viene realizzata nei tempi stabiliti, viene meno la sua funzione giustificativa dell’esproprio.
La decadenza comporta:
la perdita del fondamento dell’espropriazione;
la necessità di ripristinare la situazione patrimoniale originaria;
l’obbligo dell’Amministrazione di restituire il bene.
L’istituto evita che il bene rimanga in un limbo giuridico, espropriato ma inutilizzato, senza vantaggio per la collettività.
Quando si verifica la decadenza della pubblica utilità, l’espropriato può chiedere la restituzione del bene.
La retrocessione totale è infatti un rimedio restitutorio:
l’Amministrazione deve restituire il bene nel suo stato attuale. Tuttavia, la restituzione può essere complicata da trasformazioni materiali o da vincoli sopravvenuti.
Qualora il bene sia stato modificato, la giurisprudenza distingue tra:
modificazioni reversibili, che non pregiudicano la restituzione;
modificazioni irreversibili, che implicano l’impossibilità della retrocessione materiale.
In quest’ultimo caso, può trovare applicazione la disciplina dell’indennizzo o del risarcimento, secondo modalità che la giurisprudenza ha sviluppato nel tempo.
La retrocessione non è gratuita.
L’articolo 46 prevede espressamente che l’espropriato abbia diritto a ricevere anche un’indennità.
La ratio è chiara: il bene potrebbe aver subito deterioramenti o alterazioni nel corso dei dieci anni, oppure il proprietario potrebbe aver subito danni per la perdita prolungata della disponibilità del bene.
L’indennità può essere parametrata:
al pregiudizio subito per l’indisponibilità del bene;
agli eventuali danni patrimoniali conseguenti alla sottrazione del bene;
al valore di mercato nel caso in cui la restituzione non sia materialmente possibile.
La giurisprudenza riconosce la natura risarcitoria dell’indennità prevista dall’articolo 46.
Il diritto alla retrocessione può sorgere anche prima del decorso del termine decennale, quando si accerta l’impossibilità di realizzare l’opera.
L’impossibilità può derivare da:
vincoli ambientali sopravvenuti;
mancanza definitiva dei finanziamenti;
fallimento dell’ente realizzatore;
varianti urbanistiche incompatibili con l’opera;
provvedimenti giudiziari che impediscono la realizzazione.
In questi casi, la retrocessione non richiede l’attesa del termine decennale.
L’espropriato tutela così il proprio diritto senza dover attendere tempi irragionevoli.
Il comma 2 introduce una disciplina particolare relativa ai vincoli paesaggistici.
Dal momento del rilascio dell’autorizzazione paesistica decorre un termine di cinque anni entro il quale devono iniziare i lavori.
Se i lavori iniziano nel quinquennio, l’autorizzazione resta valida fino al completamento degli stessi.
Questa disposizione ha due funzioni:
evitare che un’autorizzazione paesistica resti in vigore troppo a lungo senza che l’opera inizi;
assicurare certezza sui tempi di validità dell’autorizzazione.
È un termine di validità autonomo rispetto a quello decennale indicato nel comma 1, ma entrambi possono concorrere a determinare lo scenario giuridico della retrocessione.
Se l’opera non può essere iniziata per assenza dell’autorizzazione paesistica o per scadenza della stessa, ciò può costituire una causa di impossibilità sopravvenuta dell’esecuzione dell’opera, rilevante ai fini dell’art. 46.
La retrocessione totale è generalmente qualificata come:
un diritto potestativo del proprietario;
uno strumento restitutorio;
un istituto che deriva dal venir meno della causa dell’espropriazione.
La Corte di Cassazione ha chiarito che si tratta di un diritto soggettivo perfetto, tutelabile davanti al giudice ordinario.
Non è necessaria una nuova valutazione dell’interesse pubblico, perché la dichiarazione di pubblica utilità è venuta meno per scadenza del termine.
L’articolo 46 si applica anche se il bene ha subito modificazioni nel corso del decennio.
La giurisprudenza distingue tra:
irreversibile trasformazione del bene, che impedisce la retrocessione materiale;
reversibilità delle opere, che consente la restituzione del bene previo ripristino.
Nel primo caso, si applica il rimedio indennitario, secondo criteri di equità e riparazione del danno da perdita del bene.
È importante distinguere la retrocessione totale dall’istituto dell’acquisizione sanante di cui all’art. 42-bis.
Art. 46 riguarda la mancata realizzazione dell’opera e la decadenza della pubblica utilità.
Art. 42-bis riguarda invece l’utilizzo illegittimo del bene senza valido titolo ablatorio.
Sono istituti profondamente diversi, sebbene entrambi tutelino il proprietario quando l’Amministrazione si discosta dagli obiettivi dell’esproprio.
La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha stabilito che:
l’espropriazione deve essere strettamente aderente al progetto di pubblica utilità;
se il progetto non si realizza in tempi ragionevoli, deve essere ristabilito l’equilibrio patrimoniale;
la restituzione è preferibile al risarcimento.
L’art. 46 è pienamente conforme ai principi della CEDU.
Un’opera stradale espropria un fondo nel 2010, ma nel 2020 nessun lavoro è stato avviato.
L’espropriato presenta istanza di retrocessione totale.
Il giudice accerta la decadenza della pubblica utilità e ordina la restituzione del bene.
Un’area espropriata per un centro sportivo diventa zona a rischio idrogeologico a seguito di nuova pianificazione.
L’opera diventa impossibile da realizzare.
L’espropriato può chiedere immediatamente la retrocessione.
Un terreno espropriato viene utilizzato per scavi tecnici e non può essere riportato allo stato originario.
Si può riconoscere solo l’indennità risarcitoria, non la restituzione materiale.
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