Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico (L)
TESTO INTEGRALE DELL’ARTICOLO 43
Valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni. (L)
L’atto di acquisizione:
a) può essere emanato anche quando sia stato annullato l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’opera o il decreto di esproprio;
b) dà atto delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell’area, indicando, ove risulti, la data dalla quale essa si è verificata;
c) determina la misura del risarcimento del danno e ne dispone il pagamento, entro il termine di trenta giorni, senza pregiudizio per l’eventuale azione già proposta;
d) è notificato al proprietario nelle forme degli atti processuali civili;
e) comporta il passaggio del diritto di proprietà;
f) è trascritto senza indugio presso l’ufficio dei registri immobiliari;
g) è trasmesso all’ufficio istituito ai sensi dell’articolo 14, comma 2. (L)
Qualora sia impugnato uno dei provvedimenti indicati nei commi 1 e 2 ovvero sia esercitata una azione volta alla restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, l’amministrazione che ne ha interesse o chi utilizza il bene può chiedere che il giudice amministrativo, nel caso di fondatezza del ricorso o della domanda, disponga la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo. (L)
Qualora il giudice amministrativo abbia escluso la restituzione del bene senza limiti di tempo ed abbia disposto la condanna al risarcimento del danno, l’autorità che ha disposto l’occupazione dell’area emana l’atto di acquisizione, dando atto dell’avvenuto risarcimento del danno. Il decreto è trascritto nei registri immobiliari, a cura e spese della medesima autorità. (L)
Le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, in quanto compatibili, anche quando un terreno sia stato utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata nonché quando sia imposta una servitù di diritto privato o di diritto pubblico ed il bene continui ad essere utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale. (L)
Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, nei casi previsti nei precedenti commi il risarcimento del danno è determinato:
a) nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l’occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell’articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7;
b) col computo degli interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo. (L)
6-bis. Ai sensi dell’articolo 3 della legge 1 agosto 2002, n. 166, l’autorità espropriante può procedere, ai sensi dei commi precedenti, disponendo, con oneri di esproprio a carico dei soggetti beneficiari, l’eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio di soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgono, anche in base alla legge, servizi di interesse pubblico nei settori dei trasporti, telecomunicazioni, acqua, energia. (L)
L’articolo 43 rappresentava il tentativo del legislatore di disciplinare in via normativa la figura nota come occupazione acquisitiva o accessione invertita, fenomeno patologico tipico delle procedure espropriative, in cui la Pubblica Amministrazione realizzava un’opera pubblica su un terreno privato senza aver concluso correttamente il procedimento di espropriazione.
Il cuore della norma era la possibilità per la Pubblica Amministrazione, in presenza di un’utilizzazione senza titolo del bene e dopo avere valutato l’interesse pubblico, di disporre l’acquisizione coattiva dell’immobile al proprio patrimonio indisponibile, sostituendo alla restituzione un risarcimento economico.
Il legislatore, con questa disposizione, intendeva superare l’incertezza giurisprudenziale che si era formata sull’occupazione appropriativa, riconoscendo una soluzione amministrativa e non giudiziale alla sorte finale del bene illegittimamente occupato e trasformato. Tuttavia, l’articolo 43 è stato successivamente dichiarato incostituzionale dalla Corte costituzionale (sentenza n. 293/2010), proprio perché consentiva alla Pubblica Amministrazione di sanare un illecito artificio tramite un provvedimento autoritativo, lesivo del diritto di proprietà garantito dall’articolo 42 della Costituzione e dall’articolo 1 del Protocollo Addizionale CEDU.
Nonostante l’invalidazione, l’articolo rimane fondamentale per comprendere l’evoluzione storica dell’istituto, soprattutto perché è stato il precedente immediato dell’attuale articolo 42-bis, che ne rappresenta una versione costituzionalmente compatibile.
Secondo la norma, l’autorità pubblica poteva, a fronte dell’utilizzazione senza titolo di un bene:
evitare la restituzione;
acquisire il bene al patrimonio indisponibile;
corrispondere al proprietario un risarcimento del danno commisurato al valore del bene.
I presupposti fondamentali erano:
la mancanza di un valido provvedimento di esproprio;
l’esistenza di un’opera pubblica o di un utilizzo connesso all’interesse pubblico;
la necessità di contemperare l’interesse pubblico e quello privato.
L’elemento innovativo era la possibilità di acquisire il bene anche se:
era stato annullato il decreto di esproprio;
era stata annullata la dichiarazione di pubblica utilità;
era stato eliminato il vincolo preordinato all’esproprio.
Ciò consentiva alla Pubblica Amministrazione di evitare la restituzione anche dopo la pronuncia giurisdizionale sfavorevole, generando una evidente compressione del diritto di proprietà.
Il provvedimento doveva:
ricostruire le circostanze dell’utilizzazione illegittima;
fissare il risarcimento;
disporre il pagamento entro trenta giorni;
produrre il trasferimento della proprietà;
essere trascritto nei registri immobiliari.
Il trasferimento della proprietà avveniva automaticamente, senza necessità di ulteriori atti negoziali, con una procedura sostanzialmente espropriativa ma priva delle garanzie proprie dell’espropriazione ordinaria.
L’articolo 43 introduceva la possibilità che, in caso di impugnazione degli atti della procedura o di domanda restitutoria, la Pubblica Amministrazione chiedesse al giudice:
la condanna al solo risarcimento;
l’esclusione della restituzione del bene.
Questo conferiva al giudice un potere surrogatorio che contrastava con i principi civilistici del diritto reale e con la tutela costituzionale della proprietà privata.
Il risarcimento era determinato:
sulla base del valore venale del bene;
secondo le regole dell’articolo 37 per i terreni edificabili;
con inclusione degli interessi moratori dalla data dell’occupazione senza titolo.
Questi criteri erano parzialmente coerenti con la giurisprudenza CEDU, che richiede una piena reintegrazione patrimoniale a fronte di un’espropriazione sostanziale.
L’articolo 43, comma 5, estendeva le sue disposizioni anche:
alle aree utilizzate per edilizia residenziale pubblica;
ai casi di imposizione di servitù con permanenza del godimento altrui;
ai casi in cui l’opera fosse di interesse pubblico pur in assenza di espropriazione regolare.
Questa estensione era uno dei punti più criticati, poiché ampliava eccessivamente l’ambito di applicazione di un procedimento correttivo e non propriamente espropriativo.
La Corte costituzionale ha dichiarato l’articolo 43 incompatibile con:
il principio di legalità dell’espropriazione;
la riserva di legge in materia di esproprio;
la necessità di un giusto procedimento;
i limiti alla compressione del diritto di proprietà.
Il vizio principale risiedeva nel fatto che l’acquisizione coattiva si fondava su un illecito amministrativo e consentiva alla Pubblica Amministrazione di trarre vantaggio dalla propria condotta illegittima.
L’attuale articolo 42-bis, introdotto nel 2011, conserva alcuni elementi dell’articolo 43, ma:
impone una valutazione rigorosa dell’interesse pubblico attuale;
separa l’indennizzo patrimoniale da quello non patrimoniale;
introduce un meccanismo procedurale garantistico;
vieta qualsiasi automatismo acquisitivo;
prevede la condizione sospensiva del pagamento.
L’articolo 43 rimane dunque un testo essenziale per comprendere la genesi della moderna disciplina dell’occupazione illegittima e il suo adattamento ai principi CEDU.
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