indennità aggiuntive (L)
Spetta una indennità aggiuntiva al fittavolo, al mezzadro o al compartecipante che, per effetto della procedura espropriativa o della cessione volontaria, sia costretto ad abbandonare in tutto o in parte l’area direttamente coltivata da almeno un anno prima della data in cui vi è stata la dichiarazione di pubblica utilità. (L)
L’indennità aggiuntiva è determinata ai sensi dell’articolo 40, comma 4, ed è corrisposta a seguito di una dichiarazione dell’interessato e di un riscontro della effettiva sussistenza dei relativi presupposti. (L)
L’articolo 42 del Testo Unico Espropri disciplina una categoria fondamentale di compensazioni economiche nell’ambito dell’espropriazione per pubblica utilità: le indennità aggiuntive spettanti ai soggetti che coltivano il fondo pur non essendone proprietari, ossia:
il fittavolo;
il mezzadro;
il compartecipante.
Questi soggetti, pur non essendo proprietari, hanno un rapporto diretto e qualificato con il fondo espropriato. Il legislatore riconosce che l’esproprio comporta, per loro, un pregiudizio specifico e ulteriore rispetto al proprietario, e per tale ragione prevede una tutela economica dedicata.
L’indennità aggiuntiva prevista dall’art. 42 è uno strumento di riequilibrio che si inserisce in una tradizione normativa già presente nella legislazione agraria italiana, in particolare nella disciplina delle locazioni agrarie, del mezzadrato e dei rapporti di compartecipazione agraria.
Questa norma conferma il principio secondo cui la procedura espropriativa deve tenere conto non solo del diritto di proprietà, ma anche di tutte le posizioni giuridiche soggettive che risultano incise dall’ablazione.
L’articolo 42 individua tre categorie precise:
È il conduttore agricolo che coltiva il fondo in virtù di un contratto di affitto agrario.
È un imprenditore agricolo che investe capitali, lavoro proprio e spesso anche lavoro familiare nell’azienda.
Figura storicamente rilevante del diritto agrario italiano, oggi residuale ma ancora presente nei rapporti agrari tradizionali.
Il mezzadro coltiva il fondo e divide i prodotti con il proprietario secondo proporzioni concordate.
È il conduttore agricolo che gestisce il fondo secondo un contratto di compartecipazione, partecipando agli utili e alle perdite.
Tutti questi soggetti hanno un rapporto qualificato di conduzione agricola che viene compresso o eliminato dall’espropriazione.
Per questa ragione, la legge prevede un ristoro aggiuntivo.
È importante sottolineare che l’indennità aggiuntiva spetta anche in caso di cessione volontaria, perché anche in quella ipotesi il conduttore è costretto ad abbandonare il fondo per effetto dell’operazione ablativa.
Il comma 1 indica una condizione essenziale:
il soggetto deve avere coltivato il fondo direttamente per almeno un anno prima della dichiarazione di pubblica utilità.
Questi i requisiti fondamentali:
Il conduttore deve aver svolto attività agricola materiale e continuativa sul fondo.
La durata minima di un anno serve a garantire che il rapporto sia stabile e non simulato.
Evita che soggetti privi di un reale legame con il fondo possano accedere all’indennità.
Il punto di riferimento è la data della dichiarazione di pubblica utilità, non quella del decreto di esproprio.
È una tutela importante perché impedisce che la PA ritardi il procedimento per far decadere la posizione del conduttore.
L’indennità aggiuntiva spetta quando il conduttore è costretto ad abbandonare:
tutto il fondo;
parte del fondo, se l’espropriazione riguarda solo una porzione.
Il danno non dipende dalle dimensioni, ma dall’impatto sull’attività agricola.
Il comma 2 stabilisce che l’indennità viene determinata ai sensi dell’articolo 40, comma 4, cioè:
in misura pari al valore agricolo medio (VAM) della coltura effettivamente praticata.
Si tratta di una scelta tecnica coerente con la funzione dell’indennità:
il VAM rappresenta una misura della redditività media del terreno agricolo per una determinata coltura;
riflette la capacità del fondo di produrre reddito agricolo;
consente una valutazione oggettiva, omogenea e annualmente aggiornata.
Il legislatore ha ritenuto il VAM lo strumento più idoneo per compensare il conduttore per la perdita del terreno coltivato.
Il comma 2 prevede una procedura semplice ma necessariamente rigorosa:
Il conduttore deve presentare:
una dichiarazione formale;
indicazione del rapporto di conduzione;
prova della coltivazione diretta;
prova della durata minima di un anno.
L’autorità espropriante deve verificare:
l’effettiva esistenza del rapporto agrario;
la coltivazione diretta;
la durata del rapporto;
la coltura praticata;
l’impatto dell’espropriazione.
Il riscontro non è discrezionale, ma vincolato ai fatti e alla documentazione.
L’indennità aggiuntiva ha una chiara finalità:
Il conduttore non è proprietario del fondo, ma trae da esso una fonte di sostentamento.
La coltivazione comporta investimenti significativi:
semine;
concimazioni;
irrigazione;
impianti;
lavorazioni.
L’espropriazione può avvenire durante il ciclo produttivo, causando la perdita di capitali investiti.
L’abbandono del fondo può danneggiare:
l’organizzazione aziendale;
l’equilibrio economico del nucleo familiare;
la capacità produttiva del conduttore.
È utile distinguere:
Ha diritto a:
indennità aggiuntiva VAM;
indennità principale per la proprietà;
eventuali indennità collegate a manufatti o impianti.
Hanno diritto solo all’indennità aggiuntiva.
Non accedono all’indennità sulla proprietà, perché non ne sono titolari.
La ratio è diversa:
il proprietario perde il bene;
il conduttore perde l’utilizzazione produttiva.
La giurisprudenza ha fornito chiarimenti rilevanti:
Il periodo deve essere continuativo e direttamente antecedente alla dichiarazione di pubblica utilità.
Non bastano contratti formali privi di attività agronomica reale.
La condizione rilevante è la data della dichiarazione di pubblica utilità.
Non incide sul valore della proprietà, né comporta un aumento dell’indennità proprietaria.
L’indennità ex art. 42 ha natura:
indennitaria, e non risarcitoria;
collegata alla perdita di una posizione giuridica soggettiva;
indipendente dall’esistenza di un danno ulteriore;
parametrata a criteri oggettivi di valutazione agronomica.
La finalità non è ristorare un danno generico, ma indennizzare un pregiudizio tipizzato dalla legge.
Un fittavolo coltiva un fondo a ortaggi da due anni.
Il fondo viene espropriato per un’opera stradale.
Spetta l’indennità aggiuntiva calcolata sul VAM della coltura orticola.
Il mezzadro coltiva un uliveto da dieci anni.
L’esproprio colpisce solo metà del fondo.
Ha diritto all’indennità aggiuntiva per la parte perduta.
In rapporto di compartecipazione la perdita del fondo impatta in modo diretto sulla quota dei prodotti.
Anche in questo caso l’indennità è dovuta.
Art. 42.bis – Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico 1. Valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest’ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene. 2. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche quando sia stato annullato l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’opera o il decreto di esproprio. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche durante la pendenza di un giudizio per l’annullamento degli atti di cui al primo periodo del presente comma, se l’amministrazione che ha adottato l’atto impugnato lo ritira. In tali casi, le somme eventualmente già erogate al proprietario a titolo di indennizzo, maggiorate dell’interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo. 3. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, l’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al comma 1 è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l’occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell’articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7. Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l’interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma 4. Il provvedimento di acquisizione, recante l’indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell’area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione; nell’atto è liquidato l’indennizzo di cui al comma 1 e ne è disposto il pagamento entro il termine di trenta giorni. L’atto è notificato al proprietario e comporta il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute ai sensi del comma 1, ovvero del loro deposito effettuato ai sensi dell’articolo 20, comma 14; è soggetto a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell’amministrazione procedente ed è trasmesso in copia all’ufficio istituito ai sensi dell’articolo 14, comma 2. 5. Se le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 4 sono applicate quando un terreno sia stato utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, ovvero quando si tratta di terreno destinato a essere attribuito per finalità di interesse pubblico in uso speciale a soggetti privati, il provvedimento è di competenza dell’autorità che ha occupato il terreno e la liquidazione forfetaria dell’indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale è pari al venti per cento del valore venale del bene. 6. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano, in quanto compatibili, anche quando è imposta una servitù e il bene continua a essere utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale; in tal caso l’autorità amministrativa, con oneri a carico dei soggetti beneficiari, può procedere all’eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio dei soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgono servizi di interesse pubblico nei settori dei trasporti, telecomunicazioni, acqua o energia. 7. L’autorità che emana il provvedimento di acquisizione di cui al presente articolo né da’ comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale. 8. Le disposizioni del presente articolo trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato, ma deve essere comunque rinnovata la valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico a disporre l’acquisizione; in tal caso, le somme già erogate al proprietario, maggiorate dell’interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo.
La norma si applica quando:
l’opera pubblica è stata realizzata sul bene altrui;
manca un valido decreto di esproprio;
manca una valida dichiarazione di pubblica utilità;
gli atti della procedura espropriativa sono stati annullati;
l’occupazione è divenuta sine titulo;
l’Amministrazione utilizza il bene per finalità pubbliche.
L’assenza di titolo può derivare da:
vizi procedurali;
vizi sostanziali;
annullamenti giurisdizionali;
decadenza dei termini;
omessa o tardiva emanazione del decreto di esproprio;
mancato rinnovo del vincolo preordinato all’esproprio.
Il legislatore ha inteso evitare che il bene debba essere restituito quando l’opera pubblica è ormai integrata nel territorio, purché vi siano ragioni eccezionali di interesse pubblico.
L’art. 42-bis non consente alla PA un’acquisizione automatica.
L’acquisizione è possibile solo dopo una valutazione comparativa:
interesse pubblico attuale ed eccezionale;
interesse del privato alla restituzione del bene;
assenza di soluzioni alternative (ad esempio, riprogettare l’opera).
La motivazione deve essere rigorosa: la PA deve spiegare perché non è possibile restituire il bene, anche demolendo eventualmente l’opera, e perché l’acquisizione sia l’unica scelta compatibile con l’interesse pubblico.
Questa motivazione deve contenere:
indicazione delle circostanze dell’illegittima occupazione;
durata dell’occupazione sine titulo;
descrizione dell’opera pubblica realizzata;
analisi delle alternative praticabili;
motivazione sull’interesse pubblico prevalente;
liquidazione dell’indennizzo.
La giurisprudenza amministrativa è chiara:
se la motivazione è insufficiente, l’atto di acquisizione è annullato.
Il proprietario ha diritto a due forme di indennizzo:
È pari al valore venale del bene.
Se il terreno è edificabile, la valutazione avviene secondo i criteri dell’art. 37, incluso:
valore di mercato;
edificabilità legale ed effettiva;
esclusione delle costruzioni abusive;
criteri urbanistici vigenti.
È forfettariamente riconosciuto nella misura del 10% del valore venale.
Si tratta di una novità assoluta rispetto al passato, introdotta per conformarsi ai principi CEDU che richiedono un risarcimento anche per la lesione:
del diritto di proprietà;
della posizione soggettiva;
della perdita del godimento;
dello stress derivante dal comportamento illegittimo della PA.
Quando il terreno è utilizzato per edilizia residenziale pubblica o finalità simili, l’indennizzo non patrimoniale è elevato al 20% del valore venale (comma 5).
Il comma 3 prevede che, salvo prova contraria:
per ogni anno di occupazione illegittima, spetta un interesse del 5% sul valore del bene.
Questo importo ha natura risarcitoria, e copre:
il mancato godimento del bene;
la perdita di reddito;
il pregiudizio da occupazione.
È una forma di ristoro importante perché molti procedimenti espropriativi illeciti si protraggono per anni, talvolta decenni.
L’interesse del 5% si applica:
sul valore venale determinato;
per tutto il periodo compreso tra la scadenza del titolo legittimo e l’adozione dell’atto ex 42-bis.
L’atto deve contenere in modo tassativo:
ricostruzione delle circostanze dell’occupazione illegittima;
data di inizio dell’utilizzazione indebita;
motivazione sulla prevalenza dell’interesse pubblico;
assenza di alternative ragionevoli;
liquidazione dell’indennizzo;
ordine di pagamento entro 30 giorni;
trascrizione nei registri immobiliari;
trasmissione all’ufficio espropri;
comunicazione alla Corte dei Conti.
La proprietà passa alla PA solo a condizione sospensiva del pagamento.
Se il terreno è utilizzato per:
edilizia residenziale pubblica;
edilizia convenzionata;
edilizia agevolata;
finalità pubbliche attribuite a privati;
la competenza torna all’autorità che ha occupato il terreno, e il danno non patrimoniale aumenta al 20%.
La norma si applica, con gli opportuni adattamenti, anche:
all’imposizione di servitù;
all’occupazione finalizzata a installazioni su terreni privati;
ai settori dell’energia, acqua, telecomunicazioni, trasporti.
La PA o il concessionario può acquisire al patrimonio il diritto di servitù, non il bene.
Anche in questo caso è dovuto:
indennizzo patrimoniale;
indennizzo non patrimoniale;
risarcimento per il periodo di occupazione illegittima.
L’atto di acquisizione deve essere trasmesso alla Corte dei Conti entro 30 giorni.
La ragione è evidente:
l’occupazione illegittima può costituire danno erariale;
la PA deve rendere conto della condotta tenuta;
il responsabile del procedimento può rispondere per colpa grave;
l’atto consente la valutazione di eventuali responsabilità amministrative.
L’art. 42-bis si applica anche:
ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore;
anche se esisteva un precedente provvedimento di acquisizione annullato;
purché sia rinnovata la valutazione dell’interesse pubblico attuale.
Le somme già pagate devono essere detratte.
La retroattività è stata ritenuta compatibile con la CEDU perché:
tutela il proprietario;
evita che la PA continui in un’illegittimità permanente;
introduce un rimedio conforme al diritto europeo.
L’istituto supera completamente il passato:
| Vecchia occupazione acquisitiva | Art. 42-bis |
|---|---|
| istituto giurisprudenziale | norma legislativa |
| acquisizione automatica | acquisizione motivata |
| nessun atto formale | provvedimento amministrativo |
| risarcimento spesso incompleto | indennizzo patrimoniale + non patrimoniale |
| nessuna valutazione comparativa | valutazione obbligatoria |
| condanne CEDU | conformità CEDU |
Oggi l’acquisizione senza titolo può avvenire solo secondo un procedimento formale e garantito.
La PA realizza una strada su terreno privato, ma il decreto di esproprio è annullato.
La strada è già aperta al traffico.
Si applica l’art. 42-bis.
Il Comune costruisce un parcheggio senza decreto di esproprio.
Il privato pretende la restituzione del suolo.
Il Comune deve motivare perché l’opera non può essere rimossa.
Un ente installa un elettrodotto senza valido procedimento.
L’art. 42-bis consente di acquisire la servitù.
Come illustrato nella Sezione D6, questo testo è stato realizzato da una IA, non è stato revisionato da ANPTES e può contenere GRAVI, PERICOLOSI E GROSSOLANI ERRORI.
Questo testo serve solo a far comprendere ai cittadini che non devono mai utilizzare l’IA per affrontare problemi giuridici.
Anptes, ovviamente, NON si assume alcuna responsabilità in ordine al contenuto del testo.
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