AFFAIRE GRIFHORST c. FRANCE - A.N.P.T.ES.
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Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE GRIFHORST c. FRANCE

Tipologia: Sentenza
Importanza: 1
Articoli: 41, 34, P1-1
Numero: 28336/02/2009
Stato: Francia
Data: 2009-02-26 00:00:00
Organo: Sezione Prima
Testo Originale

Conclusione Eccezione preliminare respinta (vittima); Violazione di P1-1; Danno materiale – decisione riservata
PRIMA SEZIONE
CAUSA GRIFHORST C. FRANCIA
( Richiesta no 28336/02)
SENTENZA
STRASBURGO
26 febbraio 2009
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all’articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Grifhorst c. Francia,
La Corte europea dei diritti dell’uomo, prima sezione, riunendosi in una camera composta da:
Christos Rozakis, presidente, Nina Vajić, Jean-Paul Costa, Anatoly Kovler, Elisabetta Steiner, Dean Spielmann, Sverre Erik Jebens, giudici,
e di Søren Nielsen, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 5 febbraio 2009,
Rende la sentenza che ha adottato in questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All’origine della causa si trova una richiesta (no 28336/02) diretta contro la Repubblica francese e in cui un cittadino olandese, il Sig. R. G. (“il richiedente”), ha investito la Corte il 23 luglio 2002 in virtù dell’articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (“la Convenzione”).
2. Il richiedente è rappresentato da B.J. T., avvocato ad Amsterdam. Il governo francese (“il Governo”) è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra E. Belliard, direttrice delle cause giuridiche al ministero delle Cause estere.
3. Il richiedente adduceva in particolare la violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione, al motivo che la sanzione di cui era stato oggetto per non-dichiarazione di una somma al passaggio della dogana, ossia la confisca della totalità della somma non dichiarata e la multa corrispondente alla metà della somma non dichiarata, era stata sproporzionata rispetto alla natura del fatto rimproverato.
4. Con lettera del 30 maggio 2005, il governo olandese ha fatto sapere che non intendeva esercitare il suo diritto ad intervenire nel procedimento. Con una decisione del 7 settembre 2006, la camera ha dichiarato la richiesta parzialmente ammissibile.
5. Tanto il richiedente che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte complementari (articolo 59 § 1 dell’ordinamento).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
6. Il richiedente è nato nel 1949 e ha risieduto ad Erts la Massana (Andorra).
7. Il 29 gennaio 1996, mentre entrava in Francia in provenienza da Andorra, il richiedente fu oggetto di un controllo da parte della dogana francese alla frontiera franco-andorrana.
8. Avendogli chiesto i doganieri in inglese ed in spagnolo se aveva delle somme da dichiarare, il richiedente rispose negativamente.
9. Gli agenti delle dogane perquisirono la borsa del richiedente e trovarono dei documenti bancari a suo nome ed a nome di una società. Reiterarono la loro domanda, in inglese ed in spagnolo, in quanto alla dichiarazione di somme o di valori alla cui il richiedente mantenne la sua risposta negativa.
10. Il veicolo, così come il richiedente, furono perquisiti ed i doganieri scoprirono 500 000 fiorini nelle sue tasche, o 233 056 euro (EUR).
11. Il richiedente fu interrogato e dichiarò di essere residente ad Andorra e di avere prelevato la somma dal Credito di Andorra per acquistare un immobile ad Amsterdam.
12. Gli agenti procedettero al sequestro dell’interezza della somma, o 500 000 fiorini (233 056 EUR).
13. Con fax del 29 gennaio 1996, l’addetto doganale presso l’ambasciata dei Paesi Bassi informò il direttore della direzione nazionale dell’informazione e delle inchieste doganali (DNRED) che il richiedente era conosciuto dai servizi della polizia olandese, in particolare per i fatti (sopraggiunti nel 1983) di ricatto ed estorsione di fondi, rapimento di una persona e detenzione di un’arma da fuoco.
14. Con un altro fax del 23 aprile 1997, l’addetto doganale indicò che, secondo la polizia olandese, la sola attività conosciuta del richiedente era in relazione con l’immobiliare, che un’inchiesta internazionale condotta dai Paesi Bassi, la Francia e la Spagna sulle sue attività non aveva fatti progressi, che i servizi olandesi avevano intenzione di sollecitare dalla procura di Amsterdam dei mezzi più importanti come il suo collocamento in intercettazione telefonica, che era sospettato di riciclare dei capitali per conto di altre persone ma che nessuno elemento concreto supplementare poteva essere portato.
15. Il richiedente fu citato a comparire dinnanzi al tribunale correzionale di Perpignan che, con giudizio del 8 ottobre 1998, lo dichiarò colpevole del reato di mancata osservanza dell’obbligo dichiarativo delle somme, titoli o valori previsto dall’articolo 464 del codice delle dogane e lo condannò alla confisca della totalità della somma ed al pagamento di una multa uguale alla metà della somma non dichiarata (225 000 fiorini, o 116 828 EUR) sul fondamento dell’articolo 465 del codice delle dogane, abbinati del carcere per debiti con esecuzione provvisoria.
16. Con una sentenza resa per difetto il 4 novembre 1999, la corte di appello di Montpellier confermò il giudizio.
17. L’ 11 ottobre 2000, il richiedente formò opposizione alla sentenza. Invocava l’errore di diritto, al motivo che la direttiva europea 88/361/CEE annulla ogni restrizione ai movimenti di circolazione dei capitali tra le persone che risiedono negli Stati membri. Invocava anche la sua buona fede e la sua mancanza di intenzione fraudolenta e sollecitava la sua sospensione e la restituzione delle somme sequestrate e chiedeva sussidiariamente alla corte di appello di porre una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia delle Comunità europee, qui di seguito la CJCE, riguardante la conformità delle disposizioni del codice delle dogane con la libera circolazione dei capitali.
18. Con sentenza del 20 marzo 2001, la corte di appello dichiarò la sua opposizione ammissibile e deliberò in questi termini:
“Dato che, il richiedente che pretende di ignorare la legge francese nella sua qualità di cittadino olandese, non può invocare con successo l’articolo 122-3 del Codice penale dal momento che i doganieri gli hanno posto la domanda di dichiarazione di somme di denaro che trasportava, a due riprese e che, il richiedente, ha risposto negativamente due volte, esprimendo così la sua intenzione da delitto di nascondere il trasferimento dei capitali alle dogane francesi; che non si tratta in nessun modo di un errore di diritto poiché l’obbligo dichiarativo gli è stato ricordato dai doganieri e che, il richiedente, non può avvalersi della sua ignoranza della legge francese.
Dato che le disposizioni degli articoli 464 e 465 del Codice delle dogane di cui non appartiene alla corte di appello di valutare la costituzionalità, entrano nelle previsioni dell’articolo 58, paragrafo 1, b) del Trattato CE e sono conformi all’articolo 4 della direttiva 88/361/CEE del 24 giugno 1988, testo riconoscente agli Stati membri il diritto di prendere le misure indispensabili per far fallire le violazioni alle loro leggi ed ordinamenti;
Dato che l’obbligo di dichiarazione che non impedisce in nessun modo la libera circolazione dei capitali, si impone ad ogni persona fisica francese, residente o residente all’estero;
Dato infine che gli obblighi e penalità previste dall’articolo 465 del Codice delle dogane non sono contrari al principio comunitario di proporzionalità dal momento che sono state istituite in vista della lotta contro il riciclaggio dei capitali che figura tra gli obiettivi della Comunità europea;
Dato che è a buon diritto e tramite motivi pertinenti, esatti e sufficienti, che i primi giudici, derivando dalle circostanze della causa le conseguenze giuridiche che si impongono, caratterizzando in tutti i suoi elementi tanto materiali che intenzionali il reato rimproverato, hanno considerato la colpevolezza dell’imputato e l’hanno condannato alle pene sopra indicate che appaiono ben proporzionate alla gravità dei fatti e ben adattate alla personalità dell’interessato, essendo stata fissata la multa doganale alla metà della somma su cui è caduta la violazione (articolo 465 del Codice delle dogane). “
La corte dice inoltre che non vi è necessità d’immissione nel processo della CJCE.
19. Il richiedente ricorse in cassazione. Adduceva in particolare la violazione dell’articolo 7 § 1 della Convenzione per il fatto che il tribunale correzionale l’aveva dichiarato colpevole del reato di mancata osservanza dell’obbligo dichiarativo mentre, secondo la giurisprudenza in vigore all’epoca, ed in particolare secondo una sentenza della Corte di cassazione del 25 giugno 1998, questo obbligo era applicabile solamente ai soli residenti francesi. Invocava anche l’articolo 6 §§ 1 e 2 della Convenzione e l’articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione perché, secondo lui, il principio di proporzionalità non era stato rispettato in ragione della pesantezza delle sanzioni che gli erano state inflitte per ciò che considerava come una semplice trasgressione ad un obbligo amministrativo.
20. Con una sentenza del 30 gennaio 2002, la Corte di cassazione respinse il ricorso del richiedente, nei seguenti termini,:
“(…) in mancanza di modifica della legge penale, e dal momento che il principio di non retroattività non si applica ad una semplice interpretazione giurisprudenziale, il mezzo è inoperante
Dal momento che le sanzioni contemplate all’articolo 465 del codice delle dogane che sono state istituite in particolare in vista della lotta contro il riciclaggio di capitali che figura tra gli obiettivi della Comunità europea, sono conformi al principio comunitario di proporzionalità e non contrarie alle disposizioni convenzionali invocate, la giurisdizione del secondo grado ha giustificato la sua decisione. “
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI ED INTERNAZIONALI PERTINENTI
A. Il diritto interno
1. Disposizioni del codice delle dogane in vigore in data dei fatti
21. Le disposizioni pertinenti del codice delle dogane, nella sua redazione in vigore in data dei fatti, si leggono così
Articolo 323
“1. Le violazioni alle leggi ed ordinamenti doganali possono essere constatati da un agente delle dogane o da ogni altra amministrazione.
2. Quelli che constatano una violazione doganale hanno il diritto di sequestrare ogni oggetto passibile di confisca, di trattenere le spedizioni ed ogni altro documento relativo agli oggetti sequestrati e di procedere alla detenzione preventiva degli oggetti destinati alla sicurezza delle penalità “
Articolo 464
“Senza danno delle disposizioni della legge no 66-1008 del 28 dicembre 1966 relative alle relazioni finanziarie con l’estero, le persone fisiche che trasferiscono verso l’estero delle somme, titoli o valori, senza l’intermediario di un organismo sottoposto alla legge no 84-46 del 24 gennaio 1984 relativo all’attività ed al controllo degli istituti di credito, o di un organismo citato all’articolo 8 di suddetta legge, devono fare la dichiarazione nelle condizioni fissate da decreto.
Una dichiarazione è stabilita per ogni trasferimento all’esclusione dei trasferimenti il cui importo è inferiore a 50 000 FRF. “
Articolo 465
( generato dall’articolo 23 della legge 90-614 del 12 luglio 1990 relativa alla partecipazione degli organismi finanziari alla lotta contro il riciclaggio di capitali provenienti dal traffico degli stupefacenti,
“II. Il disconoscimento degli obblighi enunciati all’I. dell’articolo 98 della legge delle finanze per il 1990 (no 89-935 del 29 dicembre 1989) sarà punito con la confisca del corpo del reato o, quando il sequestro non si potrà effettuare, di una somma al suo posto e di una multa uguale, almeno, al quarto e, al massimo, all’importo della somma su cui verteva la violazione o il tentativo di violazione, “
2. Disposizioni del codice delle dogane nella loro redazione del 2004
22. In seguito all’avviso motivato della Commissione europea (paragrafo 29 sotto) le autorità francesi hanno modificato il codice delle dogane per derivarne le conseguenze. Queste modifiche, introdotte dalla legge 2004-204 del 9 marzo 2004 ed il decreto 2004-759 del 27 luglio 2004, sono entrate in vigore il 1 ottobre 2004.
23. Queste modifiche hanno avuto per effetto di annullare la pena di confisca automatica e di ridurre la multa al quarto della somma su cui verteva la violazione. Le disposizioni modificate si leggono così:
Articolo 464
“Le persone fisiche che trasferiscono verso l’estero o in provenienza dall’estero delle somme, titoli o valori, senza l’intermediario di un organismo sottoposto alla legge nº 84-46 del 24 gennaio 1984 relativa all’attività ed al controllo degli istituti di credito, o di un organismo citato all’articolo 8 di suddetta legge, devono fare la dichiarazione nelle condizioni fissate da decreto. Una dichiarazione è stabilita per ogni trasferimento all’esclusione dei trasferimenti il cui importo è inferiore a 7 600 euro. “
Articolo 465
“I. – Il disconoscimento degli obblighi dichiarativi enunciati all’articolo 464 è punito con una multa uguale al quarto della somma su cui verte la violazione o il tentativo di violazione.
II. – In caso di constatazione della violazione menzionata all’I da parte degli agenti delle dogane, questi registrano la totalità della somma su cui verte la violazione o il tentativo di violazione, per una durata di tre mesi, rinnovabile su autorizzazione del procuratore della Repubblica del luogo della direzione delle dogane da cui dipende il servizio incaricato del procedimento, nel limite di sei mesi al totale.
La somma registrata viene sequestrata e la sua confisca può essere pronunciata dalla giurisdizione competente se, per la durata della consegna, viene stabilito che l’autore della violazione menzionata all’I è o è stato in possesso di oggetti che lasciano presumere che è o è stato l’autore di una o parecchie violazioni previste e represse dal presente codice o che partecipa o ha partecipato alla perpetrazione di tali violazioni o se ci sono delle ragioni plausibili di pensare che l’autore della violazione mirata all’I ha commesso una violazione o parecchie violazioni previste e represse dal codice delle dogane o che ha partecipato alla perpetrazione di tali violazioni.
La decisione di non luogo a procedere o di sospensione porta di piena dritto, a spese del Tesoro, la revoca delle misure di consegna e di sequestro ordinate. Ne è parimenti in caso di estinzione dell’azione per l’applicazione delle sanzioni fiscali “
3. Disposizioni del codice delle dogane nella loro redazione reale
24. In seguito all’entrata in vigore, il 15 giugno 2007, dell’ordinamento no 1889/2005 relativo ai controlli del denaro liquido entrante o prelevato dalla Comunità (paragrafo 35 sotto) gli articoli 464 e 465 del codice delle dogane sono stati modificati dal decreto del 28 marzo 2007 e si leggono oramai come segue:
Articolo 464
“Le persone fisiche che trasferiscono verso un Stato membro dell’unione europea o in provenienza da un Stato membro dell’unione europea delle somme, titoli o valori, senza l’intermediario di un istituto di credito, o di un organismo o servizio menzionato all’articolo L. 518-1 del codice monetario e finanziario devono fare la dichiarazione nelle condizioni fissate da decreto.
Una dichiarazione è stabilita per ogni trasferimento all’esclusione dei trasferimenti il cui importo è inferiore a 10 000 euro. “
Articolo 465
“I. – Il disconoscimento degli obblighi dichiarativi enunciati all’articolo 464 e nell’ordinamento (CE) no 1889/2005 del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 ottobre 2005 relativo ai controlli del denaro liquido entrante o uscente dalla Comunità è punito con una multa uguale al quarto della somma su cui verte la violazione o il tentativo di violazione.
II. – In caso di constatazione della violazione menzionata all’I da parte degli agenti delle dogane, questi registrano la totalità della somma sulla quale ha portato la violazione o il tentativo di violazione, per una durata di tre mesi, rinnovabile su autorizzazione del procuratore della Repubblica del luogo della direzione delle dogane da cui dipende il servizio incaricato del procedimento, nel limite di sei mesi al totale.
La somma registrata viene sequestrata e la sua confisca può essere pronunciata dalla giurisdizione competente se, durante la durata della consegna, viene stabilito che l’autore della violazione menzionata all’I è o è stato in possesso di oggetti che lasciano presumere che è o è stato l’autore di una o parecchie violazioni previste e represse dal presente codice o che partecipa o ha partecipato alla perpetrazione di tali violazioni o se ci sono delle ragioni plausibili di pensare che l’autore della violazione mirata all’I ha commesso una violazione o parecchie violazioni previste e ha represse dal codice delle dogane o che ha partecipato alla perpetrazione di tali violazioni.
La decisione di non luogo a procedere o di sospensione porta di piena dritto, a spese del Tesoro, la revoca delle misure di consegna e di sequestro ordinate. Ne è parimenti in caso di estinzione dell’azione per l’applicazione delle sanzioni fiscali.
III. – La ricerca, la constatazione ed il perseguimento delle violazioni menzionate all’I sono effettuati nelle condizioni fissate dal presente codice.
Nel caso in cui la multa contemplata all’I viene inflitta, la maggiorazione del 40% menzionata al primo capoverso dell’articolo 1759 del codice generale delle imposte non viene applicata. “
4. Giurisprudenza della Corte di cassazione citata dalle parti
25. Le due sentenze sono state rese qui di seguito nella cornice di una stessa causa. Con una prima sentenza del 25 giugno 1998 in cui l’amministrazione delle dogane non era parte, la Corte di cassazione ha considerato che l’obbligo di dichiarazione si impone solamente ai residenti francesi:
“Dato che pronunciandosi così, allorché , in mancanza di essere residente francese, l’autore supposto dei fatti non poteva vedersi rimproverare un difetto di dichiarazione di trasferimento di capitali che costituiva un obbligo a cui non era sottoposto, e che in mancanza di fatto principale punibile, D.M. non può essere considerato come complice di suddetta trasgressione, la corte di appello non ha dato base legale alla sua decisione”
26. Avendo formato opposizione a questa sentenza l’amministrazione delle dogane, la Corte di cassazione ha, con una nuova sentenza del 29 marzo 2000, giudicato l’opposizione ammissibile, annullando così la sua precedente sentenza, e ha considerato in particolare:
“(…) l’obbligo di dichiarare il trasferimento verso l’estero o in provenienza dell’estero di somme, titoli o valori, all’esclusione dei trasferimenti il cui importo è inferiore a 50.000 FRF, previsto dagli articoli 98-I della legge delle finanze del 29 dicembre 1989 e 23-I della legge del 12 luglio 1990, diventati gli articoli 464 e 465 del Codice delle dogane, si impone ad ogni persona fisica francese , residente o residente all’estero; (…) le disposizioni di questi testi sono compatibili con le esigenze della direttiva del Consiglio del 24 giugno 1988, sulla libera circolazione dei capitali per cui l’articolo 4 autorizza gli Stati membri a prendere le misure indispensabili far fallire le infrazioni alle loro leggi ed ordinamenti, “
B. Il diritto comunitario
1. La libera circolazione dei capitali
a) Trattato di Roma
27. L’articolo 58 (vecchio articolo 73D del trattato) è redatto così:
“1. L’articolo 56 non reca offesa al diritto che hanno gli Stati membri: (…)
b) di prendere tutte le misure indispensabili per far fallire le infrazioni alle loro leggi ed ordinamenti, in particolare in materia fiscale o in materia di controllo prudenziale degli istituti finanziarie, di contemplare dei procedimenti di dichiarazione dei movimenti di capitali ai fini di informazione amministrativa o statistica o di prendere delle misure giustificate da motivi legati all’ordine pubblico o alla sicurezza pubblica
3. Le misure e procedimenti mirati 1 e 2 ai paragrafi non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione camuffata alla libera circolazione dei capitali e dei pagamenti come definito all’articolo 56. “
b) Direttiva del Consiglio del 24 giugno 1988 per il collocamento in opera dell’articolo 67 del Trattato CEE (88/361/CEE)
28. Gli articoli pertinenti della direttiva si leggono così:
Articolo 4
“Le disposizioni della presente direttiva non giudicano a priori il diritto gli Stati membri di prendere le misure indispensabili per fare fallire le violazioni alle loro leggi ed ordinamenti, in particolare in materia fiscale o di sorveglianza prudenziale degli istituti finanziarie, e di contemplare dei procedimenti di dichiarazione dei movimenti di capitali ai fini di informazione amministrativa o statistica.
L’applicazione di queste misure e procedimenti non può avere per effetto di impedire i movimenti di capitali effettuati in conformità con le disposizioni del diritto comunitario. “
Articolo 7
“1. Gli Stati membri si sforzano di raggiungere, nel regime che applicano ai trasferimenti afferenti ai movimenti di capitali con terzi paesi, allo stesso grado la liberazione di quello delle operazioni che intervengono con i residenti degli altri Stati membri, sotto riserva delle altre disposizioni della presente direttiva.
Le disposizioni del primo capoverso non giudicano a priori l’applicazione, nei confronti di terzi paesi, delle regole nazionali o del diritto comunitario, ed in particolare delle eventuali condizioni di reciprocità, concernenti le operazioni di istituto, di prestazione di servizi finanziari e di ammissione di titoli sui mercati dei capitali.
2. Nel caso in cui dei movimenti di capitali a breve termine di grande ampiezza in provenienza o verso terzi paesi perturbino gravemente la situazione monetaria o finanziaria interna o esterna degli Stati membri o di parecchi di essi, o provochino delle tensioni gravi nelle relazioni di cambio dentro alla Comunità o tra la Comunità ed terzi paesi, gli Stati membri si consultano su ogni misura suscettibile di essere presa per ovviare alle difficoltà incontrate. Questa consultazione ha luogo in seno al comitato dei governatori delle banche centrali e del comitato monetario per iniziativa la Commissione o di ogni Stato membro. “
2. Avviso motivato reso dalla Commissione europea
29. La Commissione europea ha reso nel luglio 2001 il successivo avviso motivato:
“L’articolo 58 del trattato CE stipula che l’articolo 56 che instaura la libera circolazione dei capitali, non reca offesa al diritto che hanno gli Stati membri di contemplare dei procedimenti di dichiarazione dei movimenti di capitali ai fini di informazione amministrativa o statistica o di prendere delle misure legate all’ordine pubblico o alla sicurezza pubblica. Tuttavia, lo stesso articolo 58 del trattato CE precisa che questi procedimenti di dichiarazione non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione camuffata alla libera circolazione dei capitali e dei pagamenti come definito all’articolo 56.
E’ così che la Commissione considera che gli effetti di tale obbligo amministrativo, all’occorrenza le sanzioni doganali, devono valutarsi applicando il criterio di proporzionalità. Difatti, secondo la giurisprudenza della Corte (sentenze del 16.12.1992 “Commissione contro Repubblica ellenica”, C-210/91, e del 26.10.1995 “Siesse”, C-36/94), le misure amministrative o repressive non devono superare la cornice di ciò che è rigorosamente necessario agli obiettivi perseguiti e non bisogna annettere alle modalità di controllo una sanzione così sproporzionata alla gravità della violazione che diventerebbe un ostacolo alle libertà consacrate dal trattato.
Ora, la Commissione ha constatato che, nel caso specifico, la sanzione normalmente prevista ed applicata, ossia la confisca dei fondi, conduce alla negazione stessa della libertà fondamentale del movimento dei capitali, così che si tratta di una misura manifestamente sproporzionata.
Le autorità francesi difendono il carattere dissuasivo che dovrebbero rivestire queste sanzioni alla luce dell’importanza degli obiettivi previsti secondo queste con l’introduzione di questi obblighi dichiarativi, ossia la lotta contro il riciclaggio di denaro e la lotta contro la frode fiscale. Da parte sua, la Commissione considera che la sanzione dovrebbe corrispondere alla gravità della trasgressione constatata, ossia della trasgressione all’obbligo di dichiarazione e non alla gravità dell’ eventuale trasgressione non constatata, a questo stadio, di un reato come il riciclaggio di denaro o la frode fiscale. “
3. La giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee
30. Le due sentenze citate sotto riguardano rispettivamente l’esportazione di somme tra Stati membri (causa Bordessa) e tra Stati membri e terzi Stati (causa Sanz di Leray).
a) Sentenza Bordessa e.a. del 23 febbraio 1995( cause congiunte C-358/93 e C-416/93, Rec. 1995 p. I-361)
“La direttiva 88/361 per il collocamento in opera dell’articolo 67 del trattato, e più particolarmente i suoi articoli 1°, che obbliga gli Stati membri ad annullare le restrizioni ai movimenti di capitali, e 4, che li autorizza a prendere le misure indispensabili per fare fallire le violazioni alle leggi ed ordinamenti nazionali, si oppongono al fatto che l’esportazione di documenti, di banconote o di assegni al portatore siano subordinate ad un’autorizzazione preliminare, ma, in compenso, non si oppongono al fatto che tale operazione sia subordinata ad una dichiarazione preliminare.
In effetti se suddetto articolo 4 si applica , non solo alle misure che mirano a fare fallire le violazioni in materia fiscale o di sorveglianza prudenziale degli istituti finanziari, ma anche a quelle che mirano ad impedire delle attività illecite di una gravità comparabile, come il riciclaggio di denaro, il traffico di stupefacenti ed il terrorismo, l’esigenza di un’autorizzazione non può essere considerata come una misura indispensabile ai sensi di questa disposizione, perché verrebbe a sottoporre l’esercizio della libera circolazione dei capitali a discrezione dell’amministrazione e sarebbe suscettibile, per questo fatto, di rendere questa libertà illusoria. In compenso, una dichiarazione preliminare può costituire una simile misura indispensabile poiché, contrariamente all’autorizzazione preliminare, non sospende l’operazione in causa, pure permettendo tuttavia alle autorità nazionali di effettuare un controllo effettivo per fare fallire le violazioni alle loro leggi ed ordinamenti. “
b) Sentenza Sanz de Lera e.a. del 14 dicembre 1995 (cause congiunte C-163/94, C-165/94 e C-250/94, Rec. 1995 p. I-4821)
“Gli articoli 73 B (paragrafo 1) e 73 D (paragrafo 1, sotto b) del trattato si oppongono ad una regolamentazione nazionale che subordina, di modo generale, l’esportazione di documenti, banconote, o assegni al portatore ad un’autorizzazione preliminare, ma, in compenso, non si oppongono al fatto che tale operazione sia subordinata ad una dichiarazione preliminare. “
c) Sanzioni e rispetto del principio di proporzionalità
31. Per ciò che riguarda le violazioni doganali, la CJCE considera in modo costante che in mancanza di armonizzazione della legislazione comunitaria in questo campo, gli Stati membri sono competenti per scegliere le sanzioni che sembrano loro appropriate. Sono tenuti tuttavia ad esercitare questa competenza nel rispetto del diritto comunitario e dei suoi principi generali e, di conseguenza, nel rispetto del principio di proporzionalità (cf. sentenze del 16 dicembre 1992, Commission/Grèce, C-210/91, Rec p. I-6735, punto 19, del 26 ottobre 1995, Siesse, C-36/94, Rec. p. I-3573, punto 21, e del 7 dicembre 2000, Di Andrade, C-213/99, Rec. p. I-11083, punto 20).
32. La CJCE precisa che le misure amministrative o repressive non devono superare la cornice di ciò che è necessario agli obiettivi perseguiti e che una sanzione non deve essere così sproporzionata rispetto alla gravità della violazione da diventare un ostacolo ad una delle libertà consacrate dal trattato (vedere in particolare la sentenza Commissione c. Grecia precitata, punto 20 e la giurisprudenza citata e la sentenza del 12 luglio 2001, Louloudakis, C-262/99, Rec. p. I-5547; vedere anche la sentenza resa dalla CJCE nella causa Bosphorus Airways precitata, citata al paragrafo 52 della sentenza).
4. La lotta contro il riciclaggio di capitali
33. L’unione europea ha adottato parecchi strumenti per lottare contro il riciclaggio di capitali, partendo dal principio che l’introduzione, nel sistema finanziario, del prodotto di attività illecite fosse di natura tale da nuocere ad un sviluppo economico sano e duraturo.
34. Una prima tappa è consistita nell’adozione della direttiva 91/308/CEE del Consiglio del 10 giugno 1991, relativa alla prevenzione dell’utilizzazione del sistema finanziario ai fini di riciclaggio. Questa direttiva ha instaurato un meccanismo comunitario di controllo delle transazioni effettuate tramite degli istituti di crediti, delle istituzioni finanziarie e di certe professioni, per prevenire il riciclaggio di denaro.
35. Nella misura in cui, col suo collocamento in opera, questo meccanismo era suscettibile di provocare un incremento dei movimenti di denaro liquido ai fini illeciti, è stato completato dall’ordinamento no 1889/2005 del 26 ottobre 2005 relativo ai controlli del denaro liquido entrante o uscente dall’unione europea. Questo ordinamento è entrato in vigore il 15 giugno 2007. Non riguarda i movimenti di denaro tra gli Stati dell’unione europea.
Appellandosi in particolare alle raccomandazioni del Gruppo di azione finanziaria sul riciclaggio di capitali (GAFI, paragrafi 39-44 sotto) e traendo le conseguenze dalle disparità tra gli Stati membri tra cui tutti non conoscevano dei procedimenti di controllo, questo ordinamento mira a mettere in opera, su scala dell’unione, delle misure di controllo dei movimenti di capitali alle frontiere all’infuori dell’unione, in entrata come in uscita.
È fondato sul principio della dichiarazione obbligatoria, per ogni persona che entra nell’unione o che esce, del denaro liquido trasportato, sia che ne sia o meno proprietaria, a partire da una soglia di 10 000 EUR, permettendo così alle autorità doganali di raccogliere delle informazione, ma anche di trasmetterle alle autorità degli altri Stati quando ci sono degli indizi che la somma in questione sia legate ad un’attività illegale.
36. L’articolo 9 dell’ordinamento contempla che ogni Stato membro deve introdurre delle sanzioni applicabili in caso di non esecuzione dell’obbligo di dichiarazione. Secondo questo articolo, queste sanzioni devono essere “effettive, proporzionate e dissuasive.” Gli Stati membri sono tenuti a notificarle alla Commissione europea al più tardi il 15 giugno 2007.
C. Le Convenzioni delle Nazioni Unite
37. L’articolo 18 § 2 b) della Convenzione delle Nazioni Unite per la repressione del finanziamento del terrorismo, ratificato dalla Francia il 7 gennaio 2002 ed entrato in vigore il 10 aprile 2002, dispone:
“Gli Stati parti cooperano anche alla prevenzione delle violazioni mirate all’articolo 2 ch prevede: (…)
b) Delle misure realistiche che permettono di scoprire o di sorvegliare il trasporto fisico oltre frontiera di contanti e di cambiali al portatore negoziabili, sotto riserva che siano assoggettate a garanzie rigorose che mirano a garantire che l’informazione venga utilizzata consapevolmente e che non ostacoli in nessuno modo la libera circolazione dei capitali.”
38. La Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità sovranazionale organizzata, ratificata dalla Francia il 29 ottobre 2002 ed entrata in vigore il 29 settembre 2003, dispone nel suo articolo 7 § 2 (misure di lotta contro il riciclaggio di denaro):
“Gli Stati parte hanno intenzione di mettere in opera delle misure realizzabili di localizzazione e di sorveglianza del movimento oltre frontiera di contante, sotto riserva di garanzie che permettono di garantire un’utilizzazione corretta delle informazione e senza ostacolare in nessuno modo la circolazione dei capitali leciti. Può essere fatto in particolare obbligo agli individui ed alle imprese di segnalare i trasferimenti oltre frontiere di quantità importanti di contante “
Ai termini dell’articolo 12 § 7 della convenzione:
“Gli Stati parte possono avere intenzione di esigere che l’autore di una violazione stabilisca l’origine lecita del prodotto presunto del crimine o di altri beni che possono essere oggetto di una confisca, nella misura in cui questa esigenza è conforme ai principi del loro diritto interno ed alla natura del procedimento giudiziale e degli altri procedimenti. “
D. Le raccomandazioni del Gruppo di azione finanziaria (GAFI)
39. Il Gruppo di azione finanziaria (GAFI), creato nel luglio 1989 dal vertice del Gruppo dei Sette (G7) a Parigi, è un organismo intergovernativo, attualmente composto da trentun paesi e due organizzazioni regionali che mira a sviluppare e promuovere delle politiche nazionali ed internazionali per lottare contro il riciclaggio di capitali ed il finanziamento del terrorismo.
40. Il GAFI ha adottato nel 1990 quaranta raccomandazioni, riviste nel 1996 e nel 2003 che enunciano le misure che i governi nazionali devono prendere per applicare dei piani efficaci di lotta contro il riciclaggio di capitali.
Nell’ottobre 2001, il GAFI ha esteso il suo mandato alla questione del finanziamento del terrorismo e ha adottato otto raccomandazioni speciali sul finanziamento del terrorismo alle quali un nona è stata aggiunta nel 2004. Queste raccomandazioni contengono una serie di misure che mirano a combattere il finanziamento degli atti e delle organizzazioni terroristiche e completano quaranta raccomandazioni
41. La raccomandazione 3 contempla che i paesi devono adottare delle misure, ivi comprese legislative, che permettono loro di confiscare i beni riciclati o prodotti derivati dal riciclaggio , così come di prendere delle misure provvisorie (congelamento, sequestro). Ai termini della raccomandazione 17 “I paesi dovrebbero assicurarsi di disporre di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive, che siano penali, civili o amministrative, applicabili alle persone fisiche o giuridiche previste da queste Raccomandazioni che non si conformano agli obblighi in materia di lotta contro il riciclaggio dei capitali ed il finanziamento del terrorismo. “
42. La raccomandazione speciale III contempla delle disposizioni similari (congelamento, sequestro e confisca) per i beni dei terroristi. La raccomandazione speciale IX si legge così:
“I paesi dovrebbero avere attuato delle misure destinate a scoprire i trasporti fisici tra zone di confine di contanti e strumenti al portatore, ivi compreso un sistema di dichiarazione o ogni altro obbligo di comunicazione.
I paesi dovrebbero assicurarsi che le loro autorità competenti siano dotate del potere di bloccare o trattenere il contante o gli strumenti al portatore sospettati di essere legati al finanziamento del terrorismo o al riciclaggio di capitali, o che sono oggetto di false dichiarazioni o comunicazioni.
I paesi dovrebbero assicurarsi che sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive possano applicarsi alle persone che hanno proceduto a false dichiarazioni o comunicazioni. Quando dei contanti o strumenti al portatore sono legati al finanziamento del terrorismo o al riciclaggio di capitali, i paesi dovrebbero adottare anche delle misure, ivi comprese di natura legislativa, conformi alla Raccomandazione 3 e la Raccomandazione speciale III che autorizzano la confisca di tali contanti o di tali strumenti. “
43. La nota interpretativa a questa raccomandazione speciale indica, al punto 9, che gli Stati possono liberarsi dagli obblighi contemplati nella raccomandazione adottando uno dei due seguente sistemi: di dichiarazione o di comunicazione. Se scelgono il primo, tutte le persone che procedono al trasporto fisico oltre frontiera di contanti il cui valore superi un importo determinato a priori che non può essere superiore a 15 000 dollari américani/euro, devono consegnare una dichiarazione autentica alle autorità competenti. Gli Stati dovranno assicurarsi che il massimale è stato fissato ad un livello sufficientemente basso per rispondere agli obiettivi della raccomandazione.
44. Il documento relativo alle migliori pratiche internazionali del 12 febbraio 2005 precisa, nel suo punto 15 intitolato “Bloccaggio/Confisca del contante”,:
“In caso di falsa dichiarazione o quando ci sono dei motivi ragionevoli di sospettare degli atti di riciclaggio di capitali o di finanziamento del terrorismo, i paesi sono incoraggiati ad imporre un rovesciamento del carico della prova sulla persona che porta il contante all’epoca del superamento di una frontiera in quanto alla legittimità di questi contanti. Perciò, se, in tali circostanze, una persona è nell’incapacità di dimostrare l’origine e la destinazione legittime dei fondi (.. .), questi fondi possono essere bloccati o trattenuti. I paesi sono invitati a considerare la confisca dei contati anche in mancanza di condanna conformemente alla raccomandazione 3 del GAFI. “
E. I lavori del Consiglio dell’Europa
1. La Convenzione dell’ 8 novembre 1990 relativa al riciclaggio, al rintracciamento, al sequestro ed alla confisca dei prodotti del crimine
45. Questa convenzione, entrata in vigore il 1 settembre 1993 e ratificata dalla Francia il 1 febbraio 1997, mira a facilitare la cooperazione e l’aiuto internazionali in materia di inchieste sui reati, così come di rintracciamento, di sequestro e di confisca dei prodotti di questi reati. La convenzione ha per oggetto di aiutare gli Stati a raggiungere un grado di efficacia comparabile, anche in mancanza di armonizzazione completa delle leggi.
46. Questa convenzione è un trattato di riferimento in materia di lotta contro il riciclaggio di capitali. Quarantotto Stati sono parti alla convenzione, ossia i quarantasette Stati membri del Consiglio dell’Europa ed un Stato non membro, l’Australia.
2. La Convenzione del 16 novembre 2005 relativa al riciclaggio, al rintracciamento, al sequestro ed alla confisca dei prodotti del crimine ed al finanziamento del terrorismo
47. Questa convenzione è derivata dai lavori condotti dal 2003 per attualizzare ed allargare la Convenzione del 1990, per prendere in conto il fatto che le attività legate al terrorismo potrebbero essere finanziate non solo dal riciclaggio dei capitali derivati da attività criminali, ma anche da attività lecite. Si riferisce in particolare alle raccomandazioni del GAFI (paragrafi 39-44 sopra). La convenzione, entrata in vigore il 1 maggio 2008, è stata firmata da ventinove Stati di cui la Francia non fa parte, e ratificata da undici di essi.
L’articolo 13 § 1 della convenzione contempla in particolare che ogni parte adotti le misure legislative ed altre che si rivelano necessarie per mettere in opera un regime interno completo di regolamentazione e di seguito o di controllo per prevenire il riciclaggio. Così, le parti alla convenzione possono adottare le misure legislative o altre che si rivelano necessarie per scoprire i trasporti tra zone di confine significative di contanti e di strumenti al portatore adeguati (articolo 13 § 3 della Convenzione precitata).
F. Il diritto comparato
1. Al momento dei fatti
48. Tra le legislazioni degli Stati membri del Consiglio dell’Europa, un certo numero aveva istituito un obbligo di dichiarazione dei mezzi di pagamento, titoli o valori alle loro frontiere. Questa dichiarazione, secondo i paesi, doveva essere fatta spontaneamente1 o su richiesta di un agente delle dogane 2. Un certo numero di paesi 3 non contemplava nessun obbligo di dichiarazione.
49. L’importo minimo delle somme sottoposte a questa dichiarazione variava di 2 700 EUR in Ucraina o 4 000 EUR in Bulgaria, a 15 000 EUR in Danimarca o in Germania. L’obiettivo di questa regolamentazione, così come la sua sanzione in caso di mancata osservanza, era anche variabile da uno Stato all’altro. Così, la lotta contro il riciclaggio di capitali, la lotta anti-terroristica o la sorveglianza delle importazioni ed esportazioni di metalli preziosi o di gioielli erano i principali scopi perseguiti dagli Stati regolamentando i flussi tra zone di confine di capitali.
50. In linea di massima, la multa era la sanzione spesso incontrata in caso di mancata osservanza dell’obbligo dichiarativo. Secondo gli Stati, l’importo della multa era molto differente e poteva variare da un minimo di 27 EUR in Ucraina ad un massimo di 75 000 EUR in Slovacchia. Era modulata in generale secondo la gravità della violazione ed il suo carattere intenzionale o meno. Poteva essere cumulata con una pena di confisca giudiziale. Tuttavia, questa pena sembrava poco frequente nei sistemi giuridici degli Stati membri, e quando era contemplata, non riguardava in generale che il residuo della somma che superava l’importo da dichiarare. A parte la Francia, un solo Stato (Bulgaria) contemplava il cumulo di una multa che poteva andare fino al doppio della somma non dichiarata con la confisca della totalità di suddetta somma.
2. Evoluzione ulteriore
51. Per gli Stati membri che sono anche o sono diventati nel frattempo membri dell’unione europea, il regime della dichiarazione obbligatoria istituita dall’ordinamento no 1889/2005 per ogni somma in denaro liquido al di là dei 10 000 EUR entrante o uscente dall’unione è entrato in vigore il 15 giugno 2007 (paragrafi 35-36 sopra).
52. Trattandosi delle sanzioni in caso di non-dichiarazione, l’ordinamento prevedeva solamente, nel suo articolo 9, che dovessero essere “effettive, proporzionate e dissuasive”, dipendessero dalla responsabilità degli Stati, questi essendo tenuti unicamente a notificarli alla Commissione europea.
53 Gli Stati dell’unione il cui sistema non contemplava alcuna dichiarazione obbligatoria hanno modificato perciò la loro legislazione. Certi Stati non appartenenti all’UE hanno modificato anche l’importo minimo soggetto a dichiarazione per avvicinarlo a quello di 10 000 EUR contemplato dall’ordinamento no 1889/2005, è in particolare il caso della Serbia, della Moldova e dell’Ucraina, della Russia per la sua parte che ha optato per una soglia di 10 000 USD. La soglia di dichiarazione più bassa si incontra in Montenegro (2 000 EUR).
54. Nella maggior parte degli Stati, il difetto di dichiarazione costituisce una violazione di natura amministrativa, punito generalmente con una multa che, o viene fissata in valore assoluto che varia considerevolmente di un Stato all’altro, o viene calcolata secondo una percentuale della somma non dichiarata, o viene modulata ancora secondo la gravità della violazione ed il suo carattere intenzionale o no.
55. In alcuni rari paesi come i Paesi Bassi o la Lituania, la non-dichiarazione è considerata in sé come una violazione penale, punibile con una multa o una pena detentiva, che può andare, in Lituania, fino ad otto anni. In un certo numero di altri paesi4, se il difetto di dichiarazione è legato ad altre violazioni penali (contrabbando, riciclaggio di denaro) o riguarda delle somme particolarmente importanti, può essere punito con una pena di detenzione che può andare, secondo i paesi, fino a sei anni.
56. Parecchie legislazioni contemplano anche delle misure di confisca, talvolta provvisoriamente, in particolare se le somme non dichiarate provengono da un’attività criminale o sono destinate a questa, o se la loro origine legale non può essere provata5. L’importo confiscato è in generale quello che supera la soglia fissata per la dichiarazione6. Tuttavia, le legislazioni di certi Stati7 dispongono che in caso di perseguimenti penali, che possono dare adito a pene di detenzione, la totalità della somma è confiscata. La Bulgaria sembra essere il solo paese che combina una multa di natura amministrativa o penale che può andare fino al doppio della somma non dichiarata con la confisca automatica dell’interezza della somma.
IN DIRITTO
I. SULLA QUALITÀ DI VITTIMA DEL RICHIEDENTE CONCERNENTE LA MULTA
57. Nelle sue osservazioni complementari, il Governo ha indicato che, trattandosi della multa inflitta al richiedente, una decisione di non-recupero era stata presa il 4 agosto 2005 di cui ha trasmesso copia, nella cornice di un’azione di accertamento contabile. Questo documento, intitolato “ammissione in nullità di un credito irrecuperabile”, contiene un richiamo dei fatti e del procedimento, la proposta del contabile competente di ammettere in nullità l’emenda inflitta al richiedente al motivo che si tratta di un debitore estero, e la decisione del direttore regionale delle dogane di Perpignan, in data del 10 agosto 2005, di autorizzare l’ammissione in nullità della multa.
Questa decisione conferma, secondo il Governo, che la multa non sarà ricuperata più dall’amministrazione delle dogane. Ne conclude che il richiedente ha perso a questo riguardo la qualità di vittima, ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione.
58. Il richiedente sottolinea, per la sua parte, che non ha avuto nessuna conferma formale del fatto che le autorità francesi non procedano in nessuna circostanza al recupero della multa. Dice non escludere la possibilità che, malgrado le affermazioni del Governo, le autorità francesi – doganali o altre – non gli facciano subire le conseguenze dell’imposta di questa multa. Afferma volere evitare di trovarsi nella situazione in cui la Corte terrebbe conto delle affermazioni del Governo dinnanzi a lei, ma in cui le altre autorità francesi – in particolari le doganali – non si stimerebbero legate da queste affermazioni. Secondo lui, la Corte deve considerarlo vittima finché non c’è certezza assoluta che il Governo abbia rinunciato ad ogni azione o misura futura derivante dalla multa. Si stupisce infine del fatto che, nel procedimento interno, le autorità non abbiano fatto stato della decisione di non-recupero, e si chiede se il comportamento recente del Governo non sia destinato ad influenzare favorevolmente la Corte in quanto alla confisca intervenuta nel 1996.
59. La Corte ricorda la sua giurisprudenza secondo la quale una decisione o una misura favorevole al richiedente basta a togliere a questo la qualità di “vittima” solo se le autorità nazionali hanno riconosciuto, esplicitamente o in sostanza, poi riparato la violazione addotta della Convenzione (cf. Eckle c. Germania del 15 luglio 1982, serie A no 51, pp. 30-31, § 66; vedere anche Amuur c. Francia, sentenza del 25 giugno 1996, Raccolta 1996-III, p. 846, § 36; Dalban c. Romania [GC], no 28114/95, § 44, CEDH 1999-VI; Labita c. Italia [GC], no 26772/95, § 142, CEDH 2000-IV, e Senator Lines GmbH c. Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna, Svezia ed Regno Unito (déc.), no 56672/00, CEDH 2004-IV).
60. Nel causa Senator Lines precitata che riguardava una multa inflitta dalla Commissione europea al richiedente, la Corte ha considerato che questo ultimo non poteva definirsi vittima, ai sensi dell’articolo 34, nella misura in cui non aveva saldato la multa e in cui non solo il ricorso formato da lei contro la decisione della commissione era stato esaminato, ma aveva dato adito ad annullamento definitivo della multa.
61. La Corte osserva che tale non è il caso nella presente causa, dove la multa chiesta dalle dogane ed inflitta dal tribunale correzionale è stata confermata dalla corte di appello e la Corte di cassazione. Se sembra risultare dalla decisione prodotta dal Governo che la multa non sarà ricuperata, si tratta nello specifico di una decisione puramente contabile che non potrebbe valere come riconoscenza né a fortiori come risarcimento della violazione addotta.
62. Quindi, la Corte considera che il richiedente può sempre definirsi vittima, ai sensi dell’articolo 34 precitato. C’è luogo dunque di respingere l’eccezione sollevata dal Governo.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1 ALLA CONVENZIONE
63. Il richiedente si lamenta del carattere sproporzionato della confisca e della multa di cui è stato oggetto rispetto alla trasgressione rimproverata. Adduce la violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione che è formulata così:
“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
A. Argomenti delle parti
1. Il richiedente
64. Il richiedente considera che l’argomento del Governo derivato dal fatto che l’obbligo legale di dichiarazione alla dogana francese delle somme trasportate di un importo superiore o uguale a 50 000 franchi francesi (FRF),o 7 600 euro (EUR), mirerebbe alla lotta contro le violazioni di riciclaggio di capitali costituisca un argomento di circostanza per dare in modo retroattivo un’apparenza di legittimità al comportamento dell’amministrazione delle dogane. Stima che l’articolo 465 del codice delle dogane sanziona solamente una trasgressione amministrativa.
65. Stima che la regolamentazione nello specifico fosse equivoca e troppo restrittiva. Fa valere che l’articolo 465 precitato sanziona solamente la dissimulazione, e che tale trasgressione amministrativa è distinta del reato di frode o di riciclaggio di denaro.
66. Il richiedente indica che nel 1996, ignorava la regolamentazione applicabile, e che, si supponeva che dovesse informarsene, questo passo era tanto meno evidente di quanto fosse questa regolamentazione, secondo lui, derogatoria rispetto alle regolamentazioni in uso negli altri paesi dell’unione europea. Sostiene che apparteneva alla Francia di specificare chiaramente ed in modo adeguato la legislazione applicabile in materia.
67. Inoltre, il richiedente precisa che se le sentenze contraddittorie rese nel 1998 e successivamente nel 2000 dalla Corte di cassazione fossero posteriori ai fatti, sopraggiunti nel 1996, non ne rimane meno del fatto che traducono un periodo durante il quale si sono espresse delle opinioni divergenti sul campo di applicazione degli articoli 464 e 465 del codice delle dogane. Fa valere che se il giudice supremo francese stesso dà delle interpretazioni differenti alla questione di sapere se i suddetti testi si applichino ai soli residenti francesi o ad ogni persona fisica, qualunque sia la sua nazionalità, ciò mostra bene che la legislazione applicabile non poteva essere, al suo riguardo, chiara ed accessibile nel 1996.
68. Il richiedente sottolinea che gli articoli precitati del codice delle dogane non sanzionano in abstracto il riciclaggio dei capitali. Si tratterebbe di un argomento di circostanza che mira a dare in modo retroattivo un’apparenza di legittimità al comportamento dell’amministrazione delle dogane. In più, il richiedente stima che una presunzione di riciclaggio di capitali o di frode fiscale non possa essere fondata sul solo fatto che di non aver rispettato l’obbligo dichiarativo.
69. Il richiedente concepisce che un Stato possa controllare la circolazione delle valute, in particolare quando si tratta di liquidità. Tuttavia, stima sproporzionato essere stato non solo privato del suo denaro tramite confisca, mentre la legalità della sua origine era secondo lui, provata, ma inoltre, di essersi visto infliggere una multa corrispondente alla metà del somma sequestrata mentre nessuno indizio supportava l’esistenza di pratiche da parte sua, legate al riciclaggio di capitali.
70. Il richiedente contesta le informazione che sarebbero state fornite dalle autorità olandesi ed alle quali il Governo si riferisce. Fa valere che si tratta di calunnie e che, nella misura in cui non è stato mai oggetto di nessuna condanna in materia di riciclaggio di denaro, il Governo non potrebbe basarsi su delle informazione non supportate.
71. Secondo lui, la regolamentazione francese è derogatoria rispetto a ciò che correntemente ha incontrato negli altri paesi dell’unione europea. Del resto, secondo lui, il solo fatto che il codice delle dogane sia stato modificato nel 2004 dimostra che la legge applicabile all’epoca dei fatti non fosse compatibile col principio di libertà di circolazione dei capitali, e che non c’era dunque il giusto equilibrio predisposto tra l’interesse generale ed il diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni garantito dall’articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione.
2. Il Governo
72. Il Governo conviene che la confisca della somma trasportata dal richiedente costituisce un’ingerenza nel diritto al rispetto dei suoi beni, ai sensi dell’articolo 1 precitato. Stima che la condanna al pagamento di una multa dipenda dal secondo capoverso dell’articolo 1 precitato.
73. Il Governo indica che la regolamentazione doganale messa in causa nello specifico è stata elaborata allo scopo di lottare contro il riciclaggio dei capitali, e serve a questo titolo, un scopo di interesse generale. Ricorda che questo obiettivo è perseguito dall’insieme degli Stati membri dell’unione europea e giustifica certe pianificazioni al principio di libera circolazione dei capitali istituita dall’articolo 56 del Trattato delle Comunità europee. A questo riguardo, il Governo ricorda che l’articolo 58 del trattato dispone che l’articolo 56, consacrando la libertà di circolazione dei capitali, non reca offesa al diritto degli Stati membri di prendere tutte le misure indispensabili per fare fallire le violazioni alle loro leggi ed ordinamenti, in particolare in materia fiscale o in materia di controllo degli istituti finanziari, di contemplare dei procedimenti di dichiarazione dei movimenti di capitali o di prendere delle misure giustificate dai motivi legati all’ordine pubblico o alla sicurezza pubblica.
74. Il Governo considera che il principio di legalità è stato rispettato nello specifico. L’obbligo dichiarativo e le sanzioni derivanti dalla mancata osservanza di questo obbligo sono contemplati agli articoli 464 e 465 del codice delle dogane. Il Governo sottolinea a questo proposito che l’obbligo dichiarativo è stato ricordato a due riprese al richiedente dagli agenti delle dogane, in spagnolo ed in inglese, lingue comprese da lui, e che non poteva pretendere dunque di ignorare la legge. Precisa che le pene applicabili all’epoca dei fatti erano la confisca delle somme in gioco ed una penalità compresa tra il quarto e la totalità della somma riguardata dalla violazione.
75. In più, il Governo considera che il richiedente non potrebbe avvalersi dell’insicurezza giuridica creata da una giurisprudenza contraddittoria, nella misura in cui le due sentenze della Corte di cassazione citate dal richiedente sono intervenute nel 1998 e 2000, o dopo la data della violazione che è stata notificata al richiedente il 29 gennaio 1996. Ad ogni modo, il Governo fa valere a questo riguardo che le due sentenze successive della Corte di cassazione non hanno, nello specifico, alterato la leggibilità della legge. Difatti, la sentenza della Corte di cassazione del 1998 era una sentenza isolata che aveva ristretto l’applicazione degli articoli 464 e 465 del codice delle dogane ai soli residenti francesi in modo totalmente contrario alla lettera ed allo spirito dell’articolo 464 che non menziona nessuna precisione in quanto al luogo di residenza delle persone fisiche previste nella disposizione precitata. Il Governo stima che questa interpretazione giurisprudenziale era poco coerente con l’obiettivo della legge che era di lottare contro il riciclaggio dei capitali. Quindi, conclude che il cambiamento improvviso di giurisprudenza operato dalla Corte di cassazione nel 2000 fosse “ragionevolmente prevedibile”, e che l’ingerenza nel diritto al rispetto dei beni del richiedente fosse ben contemplata dalla legge ai sensi della giurisprudenza della Corte.
76. Per ciò che riguarda la proporzionalità dell’ingerenza, il Governo si riferisce alla giurisprudenza della Corte e cita in particolare la sentenza Raimondo c. Italia (22 febbraio 1994, serie A no 281-a) in cui la Corte ha riconosciuto che la confisca era proporzionata all’obiettivo ricercato di lotta contro la mafia. Stima che la lotta contro il riciclaggio dei capitali giustifica anche delle pianificazioni al principio di libera circolazione dei capitali, come la confisca. In più, si basa sulla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee (CJCE) che, nella sua sentenza Bordessa, ha ammesso che gli Stati membri mettono a priori in opera dei procedimenti di dichiarazione obbligatoria alle esportazioni di mezzi di pagamento. Indica anche che il 28 aprile 1997, il gruppo interdisciplinare incaricato di mettere in opera la politica comune in materia di lotta contro la criminalità ha adottato un programma di azione che sottolinea l’importanza per ogni Stato di disporre di una legislazione elaborata ed estesa in materia di confisca dei prodotti del crimine e del riciclaggio di questi prodotti. L’articolo 465 del codice delle dogane si inserisce in questi orientamenti politici.
77. Secondo il Governo, il dispositivo applicabile permette di trovare un giusto equilibrio tra gli interessi generali che si attacca alla lotta contro il riciclaggio dei capitali ed i diritti del richiedente. Indica che l’obiettivo di lotta contro il riciclaggio implica che l’amministrazione possa prendere delle misure immediate e preventive, come la confisca del corpo del reato. Allo stesso tempo, il Governo fa valere che i diritti del richiedente sono protetti dal margine di valutazione lasciata alle autorità doganali in quanto all’importo della multa, e dal controllo esercitato dal giudice sulle decisioni delle autorità doganali, in particolare tenendo conto, all’occorrenza, di circostanze attenuanti per pronunciare la sanzione (articolo 369 del codice delle dogane).
78. Nello specifico, il Governo sottolinea che le autorità amministrative e giudiziali si sono pronunciate allo sguardo del comportamento del richiedente che, mentre deteneva su di sé delle somme in contanti molto importanti, ha tentato di dissimularne l’esistenza agli agenti delle dogane rispondendo negativamente a due riprese alle domande d’abitudine poste dai doganieri. Secondo il Governo, le informazione trasmesse il giorno del controllo dalle autorità olandesi sulle attività delittuose del richiedente giustificavano la confisca delle somme così come la multa che gli è stata inflitta. Queste sanzioni sono state confermate del resto poi dalle autorità giudiziali. Il Governo conclude che le sanzioni pronunciate contro il richiedente fossero, tenuto conto del diritto applicabile nello specifico, del suo comportamento e delle informazione fornite dalle autorità olandesi, proporzionate all’obiettivo perseguito, ossia la lotta contro il riciclaggio dei capitali.
79. Precisa infine, sussidiariamente che in seguito all’avviso motivato della Commissione europea del 27 luglio 2001 con cui ha chiesto alla Francia di rivedere il dispositivo di sanzioni per mancata osservanza dell’obbligo dichiarativo, le autorità interne hanno modificato questo dispositivo. Così, la legge del 9 marzo 2004 che ha modificato l’articolo 465 del codice delle dogane ha annullato la pena di confisca e ridotto la multa al quarto della somma riguardata dalla violazione. Tuttavia, il Governo aggiunge che questa modifica è senza rapporto con la presente richiesta, e che si trattava di conformarsi alla libertà di circolazione dei capitali contemplata all’articolo 56 del Trattato e non all’articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione che non implica la libertà di circolazione dei capitali. Del resto, il Governo precisa che la confisca di cui il richiedente é stato oggetto entrava nel campo delle eccezioni nella libertà di capitali contemplate all’articolo 58 del Trattato.
80. Infine, il Governo ricorda che nella cornice di un’azione di accertamento contabile intervenuta all’inizio dell’anno 2005, l’amministrazione delle dogane ha rinunciato al recupero della multa inflitta al richiedente che avrebbe necessitato un procedimento di recupero forzato, impossibile da mettere in opera per un cittadino olandese risiedente in Andorra.
B. Valutazione della Corte
1. Richiamo dei principi
81. L’articolo 1 del Protocollo no 1 che garantisce il diritto al rispetto dei beni, contiene tre norme distinte. La prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà. La seconda, che figura nella seconda frase dello stesso capoverso, prevede la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati contraenti il potere, tra altri, di regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporti tra esse: la seconda e la terza hanno fatto riferimento agli esempi particolari di attentato al diritto di proprietà; quindi, si devono interpretare alla luce del principio generale consacrato dalla prima (vedere, tra altri, James ed altri c. Regno Unito, sentenza del 21 febbraio 1986, serie A no 98, pp. 29-30, § 37, ed le recenti sentenze Anheuser-Busch Inc. c. Portogallo [GC], no 73049/01, § 62, CEDH 2007 -…, e J.A. Pye, Oxford, Ltd e J.A. Pye (Oxford, Land Ltd c,). Regno Unito [GC], no 44302/02, § 52, CEDH 2007 -….).
82. Per conciliarsi con la regola generale enunciata nella prima frase del primo capoverso dell’articolo 1, un attentato al diritto al rispetto dei beni deve predisporre un “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale della collettività e quelle della protezione dei diritti fondamentali dell’individuo (Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I, ed Air Canada c. Regno Unito, sentenza del 5 maggio 1995, serie A no 316-a, p. 16, § 36).
83. Per ciò che riguarda le ingerenze che dipendono dal secondo capoverso dell’articolo 1 del Protocollo no 1 che contempla specialmente il “diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale “, deve esistere per di più un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo previsto. A questo riguardo, gli Stati dispongono di un ampio margine di valutazione tanto per scegliere le modalità di collocamento in opera che per giudicare se le loro conseguenze si trovano legittimate, nell’interesse generale, dalla preoccupazione di raggiungere l’obiettivo della legge in causa (AGOSI c. Regno Unito, sentenza del 24 ottobre 1986, serie A no 108, § 52).
2. Applicazione al caso di specifico
a) Sulla norma applicabile
84. La Corte considera che la multa inflitta al richiedente si inserisce nel secondo capoverso dell’articolo 1 (cf. Phillips c. Regno Unito, no 41087/98, § 51, CEDH 2001-VII, e, mutatis mutandis, Valico S.r.l. c. Italia (déc.), no 70074/01, CEDH 2006 -…).
85. Trattandosi della confisca della somma trasportata dal richiedente, la Corte ricorda di avere affermato in parecchie cause che, anche se tale misura provocava una privazione di proprietà, dipendeva tuttavia da una regolamentazione dell’uso dei beni (vedere AGOSI precitata, p,. 17, § 51, Raimondo c. Italia, sentenza del 22 febbraio 1994, serie A no 281-a, p. 16, § 29, Butler c. Regno Unito, (déc.), no 41661/98, CEDH 2002-VI, Arcuri c. Itali,( déc.), no 52024/99, CEDH 2001-VII, e Riela ed altri c. Italia (déc.), no 52439/99, 4 settembre 2001, C.M. c. Francia (déc.), no 28078/95, CEDH 2001-VII). Si trattava tra l’altro in queste cause di legislazioni che si iscrivono nella cornice della lotta contro il traffico di stupefacenti o contro le organizzazioni di tipo mafioso (vedere anche in materia di mancata osservanza di sanzioni internazionali Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi, Bosphorus Airways, c. Irlanda [GC], no 45036/98, § 142, CEDH 2005 -…).
86. La Corte è del parere che questo approccio deve essere applicato alla presente causa, poiché la confisca della somma non dichiarata è stata pronunciata nello specifico in virtù di un testo introdotto nel codice delle dogane (l’articolo 465) dalla legge del 12 luglio 1990 relativa alla partecipazione degli organismi finanziari alla lotta contro il riciclaggio dei capitali provenienti d

Testo Tradotto

Conclusion Exception préliminaire rejetée (victime) ; Violation de P1-1 ; Dommage matériel – décision réservée
PREMIÈRE SECTION
AFFAIRE GRIFHORST c. FRANCE
(Requête no 28336/02)
ARRÊT
STRASBOURG
26 février 2009
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Grifhorst c. France,
La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant en une chambre composée de :
Christos Rozakis, président,
Nina Vajić,
Jean-Paul Costa,
Anatoly Kovler,
Elisabeth Steiner,
Dean Spielmann,
Sverre Erik Jebens, juges,
et de Søren Nielsen, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 5 février 2009,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 28336/02) dirigée contre la République française et dont un ressortissant néerlandais, M. R. G. (« le requérant »), a saisi la Cour le 23 juillet 2002 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant est représenté par Me B.J. T., avocat à Amsterdam. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E. Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
3. Le requérant alléguait en particulier la violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, au motif que la sanction dont il avait fait l’objet pour non-déclaration d’une somme au passage de la douane, à savoir la confiscation de la totalité de la somme non déclarée et l’amende correspondant à la moitié de la somme non déclarée, était disproportionnées par rapport à la nature du fait reproché.
4. Par lettre du 30 mai 2005, le gouvernement néerlandais a fait savoir qu’il n’entendait pas exercer son droit d’intervenir dans la procédure. Par une décision du 7 septembre 2006, la chambre a déclaré la requête partiellement recevable.
5. Tant le requérant que le Gouvernement ont déposé des observations écrites complémentaires (article 59 § 1 du règlement).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
6. Le requérant est né en 1949 et réside à Erts la Massana (Andorre).
7. Le 29 janvier 1996, alors qu’il entrait en France en provenance d’Andorre, le requérant fit l’objet d’un contrôle par la douane française à la frontière franco-andorrane.
8. Les douaniers lui ayant demandé en anglais et en espagnol s’il avait des sommes à déclarer, le requérant répondit par la négative.
9. Les agents des douanes fouillèrent la sacoche du requérant et trouvèrent des documents bancaires à son nom et au nom d’une société. Ils réitérèrent leur question, en anglais et en espagnol, quant à la déclaration de sommes ou de valeurs, à laquelle le requérant maintint sa réponse négative.
10. Le véhicule, ainsi que le requérant, furent fouillés et les douaniers découvrirent 500 000 florins dans ses poches, soit 233 056 euros (EUR).
11. Le requérant fut interrogé et déclara être résident à Andorre et avoir retiré la somme du Crédit d’Andorre afin d’acheter un immeuble à Amsterdam.
12. Les agents procédèrent à la saisie de l’intégralité de la somme, soit 500 000 florins (233 056 EUR).
13. Par télécopie du 29 janvier 1996, l’attaché douanier auprès de l’ambassade des Pays-Bas informa le directeur de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) que le requérant était connu des services de police néerlandais, notamment pour des faits (survenus en 1983) de chantage et extorsion de fonds, enlèvement d’une personne et détention d’une arme à feu.
14. Par une autre télécopie du 23 avril 1997, l’attaché douanier indiqua que, selon la police néerlandaise, la seule activité connue du requérant était en relation avec l’immobilier, qu’une enquête internationale menée par les Pays-Bas, la France et l’Espagne sur ses activités n’avait pas progressé, que les services néerlandais envisageaient de solliciter du parquet d’Amsterdam des moyens plus importants tels que sa mise sur écoute téléphonique, qu’il était soupçonné de blanchir des capitaux pour le compte d’autres personnes mais qu’aucun élément concret supplémentaire ne pouvait être apporté.
15. Le requérant fut cité à comparaître devant le tribunal correctionnel de Perpignan qui, par jugement du 8 octobre 1998, le déclara coupable du délit de non-respect de l’obligation déclarative des sommes, titres ou valeurs prévue par l’article 464 du code des douanes et le condamna à la confiscation de la totalité de la somme et au paiement d’une amende égale à la moitié de la somme non déclarée ( 225 000 florins, soit 116 828 EUR), sur le fondement de l’article 465 du code des douanes, assortie de la contrainte par corps avec exécution provisoire.
16. Par un arrêt rendu par défaut le 4 novembre 1999, la cour d’appel de Montpellier confirma le jugement.
17. Le 11 octobre 2000, le requérant forma opposition à l’arrêt. Il invoquait l’erreur de droit, au motif que la directive européenne 88/361/CEE supprime toute restriction aux mouvements de circulation des capitaux entre les personnes résidant dans les Etats membres. Il invoquait également sa bonne foi et son absence d’intention frauduleuse et sollicitait sa relaxe et la restitution des sommes saisies et demandait subsidiairement à la cour d’appel de poser une question préjudicielle à la Cour de justice des Communautés européennes (ci-après la CJCE), portant sur la conformité des dispositions du code des douanes avec la libre circulation des capitaux.
18. Par arrêt du 20 mars 2001, la cour d’appel déclara son opposition recevable et statua en ces termes :
« Attendu que (le requérant) qui prétend ignorer la loi française en sa qualité de ressortissant néerlandais, ne peut invoquer avec succès l’article 122-3 du Code pénal dès lors que les douaniers lui ont posé la question de la déclaration de sommes d’argent qu’il transportait, à deux reprises et que (le requérant) a répondu négativement par deux fois, manifestant ainsi son intention délictuelle de cacher le transfert des capitaux aux douanes françaises ; qu’il ne s’agit aucunement d’une erreur de droit puisque l’obligation déclarative lui a été rappelée par les douaniers et que (le requérant), ne peut se prévaloir de son ignorance de la loi française.
Attendu que les dispositions des articles 464 et 465 du Code des douanes, dont il n’appartient pas à la cour d’appel d’apprécier la constitutionnalité, entrent dans les prévisions de l’article 58, paragraphe 1, b) du Traité CE et sont conformes à l’article 4 de la directive 88/361/CEE du 24 juin 1988, texte reconnaissant aux États membres le droit de prendre les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements ;
Attendu que l’obligation de déclaration qui n’empêche aucunement la libre circulation des capitaux, s’impose à toute personne physique, résident ou non-résident français ;
Attendu enfin que les obligations et pénalités prévues par l’article 465 du Code des douanes ne sont pas contraires au principe communautaire de proportionnalité dès lors qu’elles ont été instituées en vue de la lutte contre le blanchiment des capitaux, laquelle figure parmi les objectifs de la Communauté européenne ;
Attendu que c’est à juste titre et par des motifs pertinents, exacts et suffisants, que les premiers juges, tirant des circonstances de la cause les conséquences juridiques qui s’imposaient, en caractérisant en tous ses éléments tant matériels qu’intentionnels le délit reproché, ont retenu la culpabilité du prévenu et l’ont condamné aux peines sus indiquées, qui apparaissent bien proportionnées à la gravité des faits et bien adaptées à la personnalité de l’intéressé, l’amende douanière ayant été fixée à la moitié de la somme sur laquelle a porté l’infraction (article 465 du Code des douanes). »
La cour dit en outre n’y avoir lieu à saisine de la CJCE.
19. Le requérant se pourvut en cassation. Il alléguait notamment la violation de l’article 7 § 1 de la Convention en ce que le tribunal correctionnel l’avait déclaré coupable du délit de non-respect de l’obligation déclarative alors que, selon la jurisprudence en vigueur à l’époque (et en particulier selon un arrêt de la Cour de cassation du 25 juin 1998), cette obligation n’était applicable qu’aux seuls résidents français. Il invoquait également l’article 6 §§ 1 et 2 de la Convention et l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention car, selon lui, le principe de proportionnalité n’avait pas été respecté en raison de la lourdeur des sanctions qui lui avaient été infligées pour ce qu’il considérait comme un simple manquement à une obligation administrative.
20. Par un arrêt du 30 janvier 2002, la Cour de cassation rejeta le pourvoi du requérant, dans les termes suivants :
« (…) en l’absence de modification de la loi pénale, et dès alors que le principe de non rétroactivité ne s’applique pas à une simple interprétation jurisprudentielle, le moyen est inopérant (…)
Dès lors que les sanctions prévues à l’article 465 du code des douanes, qui ont été instituées notamment en vue de la lutte contre le blanchiment de capitaux, laquelle figure parmi les objectifs de la Communauté européenne, sont conformes au principe communautaire de proportionnalité et non contraires aux dispositions conventionnelles invoquées, la juridiction du second degré a justifié sa décision. »
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES ET INTERNATIONAUX PERTINENTS
A. Le droit interne
1. Dispositions du code des douanes en vigueur à la date des faits
21. Les dispositions pertinentes du code des douanes, dans sa rédaction en vigueur à la date des faits, se lisent ainsi
Article 323
« 1. Les infractions aux lois et règlements douaniers peuvent être constatées par un agent des douanes ou de toute autre administration.
2. Ceux qui constatent une infraction douanière ont le droit de saisir tous objets passibles de confiscation, de retenir les expéditions et tous autres documents relatifs aux objets saisis et de procéder à la retenue préventive des objets affectés à la sûreté des pénalités (…) »
Article 464
« Sans préjudice des dispositions de la loi no 66-1008 du 28 décembre 1966 relative aux relations financières avec l’étranger, les personnes physiques qui transfèrent vers l’étranger des sommes, titres ou valeurs, sans l’intermédiaire d’un organisme soumis à la loi no 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l’activité et au contrôle des établissements de crédit, ou d’un organisme cité à l’article 8 de ladite loi, doivent en faire la déclaration dans les conditions fixées par décret.
Une déclaration est établie pour chaque transfert à l’exclusion des transferts dont le montant est inférieur à 50 000 FRF. »
Article 465
(issu de l’article 23 de la loi 90-614 du 12 juillet 1990 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment de capitaux provenant du trafic des stupéfiants)
« II. La méconnaissance des obligations énoncées au I. de l’article 98 de la loi de finances pour 1990 (no 89-935 du 29 décembre 1989), sera punie de la confiscation du corps du délit ou, lorsque la saisie n’aura pu être faite, d’une somme en tenant lieu et d’une amende égale, au minimum, au quart et, au maximum, au montant de la somme sur laquelle a porté l’infraction ou la tentative d’infraction (…) »
2. Dispositions du code des douanes dans leur rédaction de 2004
22. A la suite de l’avis motivé de la Commission européenne (paragraphe 29 ci-dessous), les autorités françaises ont modifié le code des douanes pour en tirer les conséquences. Ces modifications (introduites par la loi 2004-204 du 9 mars 2004 et le décret 2004-759 du 27 juillet 2004) sont entrées en vigueur le 1er octobre 2004.
23. Ces modifications ont eu pour effet de supprimer la peine de confiscation automatique et de réduire l’amende au quart de la somme sur laquelle a porté l’infraction. Les dispositions modifiées se lisent ainsi :
Article 464
« Les personnes physiques qui transfèrent vers l’étranger ou en provenance de l’étranger des sommes, titres ou valeurs, sans l’intermédiaire d’un organisme soumis à la loi nº 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l’activité et au contrôle des établissements de crédit, ou d’un organisme cité à l’article 8 de ladite loi, doivent en faire la déclaration dans des conditions fixées par décret. Une déclaration est établie pour chaque transfert à l’exclusion des transferts dont le montant est inférieur à 7 600 euros. »
Article 465
« I. – La méconnaissance des obligations déclaratives énoncées à l’article 464 est punie d’une amende égale au quart de la somme sur laquelle a porté l’infraction ou la tentative d’infraction.
II. – En cas de constatation de l’infraction mentionnée au I par les agents des douanes, ceux-ci consignent la totalité de la somme sur laquelle a porté l’infraction ou la tentative d’infraction, pendant une durée de trois mois, renouvelable sur autorisation du procureur de la République du lieu de la direction des douanes dont dépend le service chargé de la procédure, dans la limite de six mois au total.
La somme consignée est saisie et sa confiscation peut être prononcée par la juridiction compétente si, pendant la durée de la consignation, il est établi que l’auteur de l’infraction mentionnée au I est ou a été en possession d’objets laissant présumer qu’il est ou a été l’auteur d’une ou plusieurs infractions prévues et réprimées par le présent code ou qu’il participe ou a participé à la commission de telles infractions ou s’il y a des raisons plausibles de penser que l’auteur de l’infraction visée au I a commis une infraction ou plusieurs infractions prévues et réprimées par le code des douanes ou qu’il a participé à la commission de telles infractions.
La décision de non-lieu ou de relaxe emporte de plein droit, aux frais du Trésor, mainlevée des mesures de consignation et saisie ordonnées. Il en est de même en cas d’extinction de l’action pour l’application des sanctions fiscales (…) »
3. Dispositions du code des douanes dans leur rédaction actuelle
24. A la suite de l’entrée en vigueur, le 15 juin 2007, du règlement no 1889/2005 relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté (paragraphe 35 ci-dessous), les articles 464 et 465 du code des douanes ont été modifiés par le décret du 28 mars 2007 et se lisent désormais comme suit :
Article 464
« Les personnes physiques qui transfèrent vers un État membre de l’Union européenne ou en provenance d’un État membre de l’Union européenne des sommes, titres ou valeurs, sans l’intermédiaire d’un établissement de crédit, ou d’un organisme ou service mentionné à l’article L. 518-1 du code monétaire et financier doivent en faire la déclaration dans des conditions fixées par décret.
Une déclaration est établie pour chaque transfert à l’exclusion des transferts dont le montant est inférieur à 10 000 euros. »
Article 465
« I. – La méconnaissance des obligations déclaratives énoncées à l’article 464 et dans le règlement (CE) no 1889/2005 du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté est punie d’une amende égale au quart de la somme sur laquelle a porté l’infraction ou la tentative d’infraction.
II. – En cas de constatation de l’infraction mentionnée au I par les agents des douanes, ceux-ci consignent la totalité de la somme sur laquelle a porté l’infraction ou la tentative d’infraction, pendant une durée de trois mois, renouvelable sur autorisation du procureur de la République du lieu de la direction des douanes dont dépend le service chargé de la procédure, dans la limite de six mois au total.
La somme consignée est saisie et sa confiscation peut être prononcée par la juridiction compétente si, pendant la durée de la consignation, il est établi que l’auteur de l’infraction mentionnée au I est ou a été en possession d’objets laissant présumer qu’il est ou a été l’auteur d’une ou plusieurs infractions prévues et réprimées par le présent code ou qu’il participe ou a participé à la commission de telles infractions ou s’il y a des raisons plausibles de penser que l’auteur de l’infraction visée au I a commis une infraction ou plusieurs infractions prévues et réprimées par le code des douanes ou qu’il a participé à la commission de telles infractions.
La décision de non-lieu ou de relaxe emporte de plein droit, aux frais du Trésor, mainlevée des mesures de consignation et saisie ordonnées. Il en est de même en cas d’extinction de l’action pour l’application des sanctions fiscales.
III. – La recherche, la constatation et la poursuite des infractions mentionnées au I sont effectuées dans les conditions fixées par le présent code.
Dans le cas où l’amende prévue au I est infligée, la majoration de 40 % mentionnée au premier alinéa de l’article 1759 du code général des impôts n’est pas appliquée. »
4. Jurisprudence de la Cour de cassation citée par les parties
25. Les deux arrêts ci-après ont été rendus dans le cadre d’une même affaire. Par un premier arrêt du 25 juin 1998, auquel l’administration des douanes n’était pas partie, la Cour de cassation a retenu que l’obligation de déclaration ne s’imposait qu’aux résidents français :
« Attendu qu’en se prononçant ainsi, alors que, faute d’être résident français, l’auteur supposé des faits ne pouvait se voir reprocher un défaut de déclaration de transfert de capitaux qui constituait une obligation à laquelle il n’était pas soumis, et qu’en l’absence de fait principal punissable, D. M. ne peut être retenu comme complice dudit manquement, la cour d’appel n’a pas donné de base légale à sa décision »
26. L’administration des douanes ayant formé opposition à cet arrêt, la Cour de cassation a, par un nouvel arrêt du 29 mars 2000, dit l’opposition recevable, mettant ainsi à néant son précédent arrêt, et a notamment considéré :
« (…) l’obligation de déclarer le transfert vers l’étranger ou en provenance de l’étranger de sommes, titres ou valeurs, à l’exclusion des transferts dont le montant est inférieur à 50.000 FRF, prévue par les articles 98-I de la loi de finances du 29 décembre 1989 et 23-I de la loi du 12 juillet 1990, devenus les articles 464 et 465 du Code des douanes, s’impose à toute personne physique, résident ou non-résident français ; (…) les dispositions de ces textes sont compatibles avec les exigences de la directive du Conseil du 24 juin 1988, sur la libre circulation des capitaux, dont l’article 4 autorise les États membres à prendre les mesures indispensables pour faire échec à leurs lois et règlements (…) »
B. Le droit communautaire
1. La libre circulation des capitaux
a) Traité de Rome
27. L’article 58 (ancien article 73D du traité) est ainsi rédigé :
« 1. L’article 56 ne porte pas atteinte au droit qu’ont les États membres : (…)
b) de prendre toutes les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements, notamment en matière fiscale ou en matière de contrôle prudentiel des établissements financiers, de prévoir des procédures de déclaration des mouvements de capitaux à des fins d’information administrative ou statistique ou de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l’ordre public ou à la sécurité publique (…)
3. Les mesures et procédures visées aux paragraphes 1 et 2 ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée à la libre circulation des capitaux et des paiements telle que définie à l’article 56. »
b) Directive du Conseil du 24 juin 1988 pour la mise en œuvre de l’article 67 du Traité CEE (88/361/CEE)
28. Les articles pertinents de la directive se lisent ainsi :
Article 4
« Les dispositions de la présente directive ne préjugent pas le droit des États membres de prendre les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements, notamment en matière fiscale ou de surveillance prudentielle des établissements financiers, et de prévoir des procédures de déclaration des mouvements de capitaux à des fins d’information administrative ou statistique.
L’application de ces mesures et procédures ne peut avoir pour effet d’empêcher les mouvements de capitaux effectués en conformité avec les dispositions du droit communautaire. »
Article 7
« 1. Les États membres s’efforcent d’atteindre, dans le régime qu’ils appliquent aux transferts afférents aux mouvements de capitaux avec les pays tiers, le même degré la libération que celui des opérations intervenant avec les résidents des autres États membres, sous réserve des autres dispositions de la présente directive.
Les dispositions du premier alinéa ne préjugent pas de l’application, vis-à-vis des pays tiers, des règles nationales ou du droit communautaire, et notamment des conditions éventuelles de réciprocité, concernant les opérations d’établissement, de prestation de services financiers et d’admission de titres sur les marchés des capitaux.
2. Au cas où des mouvements de capitaux à court terme de grande ampleur en provenance ou à destination des pays tiers perturbent gravement la situation monétaire ou financière interne ou externe des États membres ou de plusieurs d’entre eux, ou entraînent des tensions graves dans les relations de change à l’intérieur de la Communauté ou entre la Communauté et les pays tiers, les États membres se consultent sur toute mesure susceptible d’être prise pour remédier aux difficultés rencontrées. Cette consultation a lieu au sein du comité des gouverneurs des banques centrales et du comité monétaire à l’initiative de la Commission ou de tout État membre. »
2. Avis motivé rendu par la Commission européenne
29. La Commission européenne a rendu en juillet 2001 l’avis motivé suivant :
« L’article 58 du traité CE stipule que l’article 56, qui instaure la libre circulation des capitaux, ne porte pas atteinte au droit qu’ont les États membres de prévoir des procédures de déclaration des mouvements de capitaux à des fins d’information administrative ou statistique ou de prendre des mesures liées à l’ordre public ou à la sécurité publique. Néanmoins, le même article 58 du traité CE précise que ces procédures de déclaration ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée à la libre circulation des capitaux et des paiements telle que définie à l’article 56.
C’est ainsi que la Commission considère que les effets d’une telle obligation administrative, en l’occurrence les sanctions douanières, doivent s’apprécier en appliquant le critère de proportionnalité. En effet, selon la jurisprudence de la Cour (arrêts du 16.12.1992 “Commission contre République hellénique”, C-210/91, et du 26.10.1995 “Siesse”, C-36/94), les mesures administratives ou répressives ne doivent pas dépasser le cadre de ce qui est strictement nécessaire aux objectifs poursuivis et il ne faut pas rattacher aux modalités de contrôle une sanction si disproportionnée à la gravité de l’infraction qu’elle deviendrait une entrave aux libertés consacrées par le traité.
Or, la Commission a constaté que, dans le cas d’espèce, la sanction normalement prévue et appliquée, à savoir la confiscation des fonds, conduit à la négation même de la liberté fondamentale du mouvement des capitaux, de sorte qu’il s’agisse d’une mesure manifestement disproportionnée.
Les autorités françaises défendent le caractère dissuasif que devraient revêtir ces sanctions au vu de l’importance des objectifs visés selon elles par l’introduction de ces obligations déclaratives, à savoir la lutte contre le blanchiment d’argent et la lutte contre la fraude fiscale. De son côté, la Commission considère que la sanction devrait correspondre à la gravité du manquement constaté, à savoir du manquement à l’obligation de déclaration et non pas à la gravité du manquement éventuel non constaté, à ce stade, d’un délit tel que le blanchiment d’argent ou la fraude fiscale. »
3. La jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes
30. Les deux arrêts cités ci-dessous concernent respectivement l’exportation de sommes entre Etats membres (affaire Bordessa) et entre Etats membres et Etats tiers (affaire Sanz de Leray).
a) Arrêt Bordessa e.a. du 23 février 1995 (affaires jointes C-358/93 et C-416/93, Rec. 1995 p. I-361)
« La directive 88/361 pour la mise en œuvre de l’article 67 du traité, et plus particulièrement ses articles 1er, obligeant les États membres à supprimer les restrictions aux mouvements de capitaux, et 4, les autorisant à prendre les mesures indispensables pour faire échec aux infractions aux lois et règlements nationaux, s’opposent à ce que l’exportation de pièces, de billets de banque ou de chèques au porteur soit subordonnée à une autorisation préalable, mais, en revanche, ne s’opposent pas à ce qu’une telle opération soit subordonnée à une déclaration préalable.
En effet, si ledit article 4 s’applique non seulement aux mesures visant à faire échec aux infractions en matière fiscale ou de surveillance prudentielle des établissements financiers, mais également à celles visant à empêcher des activités illicites d’une gravité comparable, tels le blanchiment d’argent, le trafic des stupéfiants et le terrorisme, l’exigence d’une autorisation ne peut être considérée comme une mesure indispensable au sens de cette disposition, car elle reviendrait à soumettre l’exercice de la libre circulation des capitaux à la discrétion de l’administration et serait susceptible, de ce fait, de rendre cette liberté illusoire. En revanche, une déclaration préalable peut constituer une telle mesure indispensable puisque, contrairement à l’autorisation préalable, elle ne suspend pas l’opération en cause, tout en permettant néanmoins aux autorités nationales d’effectuer un contrôle effectif pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements. »
b) Arrêt Sanz de Lera e.a. du 14 décembre 1995 (affaires jointes C-163/94, C-165/94 et C-250/94, Rec. 1995 p. I-4821)
« Les articles 73 B, paragraphe 1, et 73 D, paragraphe 1, sous b) du traité s’opposent à une réglementation nationale qui subordonne, d’une manière générale, l’exportation de pièces, de billets de banque, ou de chèques au porteur à une autorisation préalable, mais, en revanche, ne s’opposent pas à ce qu’une telle opération soit subordonnée à une déclaration préalable. »
c) Sanctions et respect du principe de proportionnalité
31. En ce qui concerne les infractions douanières, la CJCE considère de façon constante qu’en l’absence d’harmonisation de la législation communautaire dans ce domaine, les Etats membres sont compétents pour choisir les sanctions qui leur semblent appropriées. Ils sont toutefois tenus d’exercer cette compétence dans le respect du droit communautaire et de ses principes généraux et, par conséquent, dans le respect du principe de proportionnalité (cf. arrêts du 16 décembre 1992, Commission/Grèce, C-210/91, Rec p. I-6735, point 19, du 26 octobre 1995, Siesse, C-36/94, Rec. p. I-3573, point 21, et du 7 décembre 2000, De Andrade, C-213/99, Rec. p. I-11083, point 20).
32. La CJCE précise que les mesures administratives ou répressives ne doivent pas dépasser le cadre de ce qui est nécessaire aux objectifs poursuivis et qu’une sanction ne doit pas être si disproportionnée par rapport à la gravité de l’infraction qu’elle devienne une entrave à l’une des libertés consacrées par le traité (voir notamment arrêt Commission c. Grèce précité, point 20 et la jurisprudence citée et arrêt du 12 juillet 2001, Louloudakis, C-262/99, Rec. p. I-5547 ; voir également l’arrêt rendu par la CJCE dans l’affaire Bosphorus Airways précitée, cité au paragraphe 52 de l’arrêt).
4. La lutte contre le blanchiment de capitaux
33. L’Union européenne a adopté plusieurs instruments pour lutter contre le blanchiment de capitaux, en partant du principe que l’introduction, dans le système financier, du produit d’activités illicites était de nature à nuire à un développement économique sain et durable.
34. Une première étape a consisté en l’adoption de la directive 91/308/CEE du Conseil du 10 juin 1991, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment. Cette directive a instauré un mécanisme communautaire de contrôle des transactions effectuées par le biais des établissements de crédits, des institutions financières et de certaines professions, afin de prévenir le blanchiment d’argent.
35. Dans la mesure où, par sa mise en œuvre, ce mécanisme était susceptible d’entraîner un accroissement des mouvements d’argent liquide à des fins illicites, il a été complété par le règlement no 1889/2005 du 26 octobre 2005 relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de l’Union européenne. Ce règlement est entré en vigueur le 15 juin 2007. Il ne concerne pas les mouvements d’argent entre Etats de l’Union européenne.
S’appuyant notamment sur les recommandations du Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI, paragraphes 39-44 ci-dessous) et tirant les conséquences des disparités entre Etats membres, dont tous ne connaissaient pas de procédures de contrôle, ce règlement vise à mettre en place, à l’échelle de l’Union, des mesures de contrôle des mouvements de capitaux aux frontières extérieures de l’Union, à l’entrée comme à la sortie.
Il est fondé sur le principe de la déclaration obligatoire, pour toute personne entrant dans l’Union ou en sortant, de l’argent liquide transporté (qu’elle en soit ou non propriétaire), à partir d’un seuil de 10 000 EUR, permettant ainsi aux autorités douanières de collecter des informations, mais également de les transmettre aux autorités des autres Etats lorsqu’il y a des indices que les sommes en question sont liées à une activité illégale.
36. L’article 9 du règlement prévoit que chaque Etat membre doit introduire des sanctions applicables en cas de non exécution de l’obligation de déclaration. Selon cet article, ces sanctions doivent être « effectives, proportionnées et dissuasives ». Les Etats membres sont tenus de les notifier à la Commission européenne au plus tard le 15 juin 2007.
C. Les Conventions des Nations Unies
37. L’article 18 § 2 b) de la Convention des Nations Unies pour la répression du financement du terrorisme, ratifiée par la France le 7 janvier 2002 et entrée en vigueur le 10 avril 2002, dispose :
« Les États parties coopèrent également à la prévention des infractions visées à l’article 2 en envisageant : (…)
b) Des mesures réalistes qui permettent de détecter ou de surveiller le transport physique transfrontière d’espèces et d’effets au porteur négociables, sous réserve qu’elles soient assujetties à des garanties strictes visant à assurer que l’information est utilisée à bon escient et qu’elles n’entravent en aucune façon la libre circulation des capitaux. »
38. La Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, ratifiée par la France le 29 octobre 2002 et entrée en vigueur le 29 septembre 2003, dispose dans son article 7 § 2 (mesures de lutte contre le blanchiment d’argent) :
« Les États parties envisagent de mettre en œuvre des mesures réalisables de détection et de surveillance du mouvement transfrontière d’espèces (…), sous réserve de garanties permettant d’assurer une utilisation correcte des informations et sans entraver d’aucune façon la circulation des capitaux licites. Il peut être notamment fait obligation aux particuliers et aux entreprises de signaler les transferts transfrontières de quantités importantes d’espèces (…) »
Aux termes de l’article 12 § 7 de la convention :
« Les États parties peuvent envisager d’exiger que l’auteur d’une infraction établisse l’origine licite du produit présumé du crime ou d’autres biens pouvant faire l’objet d’une confiscation, dans la mesure où cette exigence est conforme aux principes de leur droit interne et à la nature de la procédure judiciaire et des autres procédures. »
D. Les recommandations du Groupe d’action financière (GAFI)
39. Le Groupe d’action financière (GAFI), créé en juillet 1989 par le sommet du Groupe des Sept (G7) à Paris, est un organisme intergouvernemental (actuellement composé de trente et un pays et deux organisations régionales), qui vise à développer et promouvoir des politiques nationales et internationales afin de lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
40. Le GAFI a adopté en 1990 quarante recommandations (révisées en 1996 et 2003) qui énoncent les mesures que les gouvernements nationaux doivent prendre pour appliquer des plans efficaces de lutte contre le blanchiment de capitaux.
En octobre 2001, le GAFI a étendu son mandat à la question du financement du terrorisme et a adopté huit recommandations spéciales sur le financement du terrorisme, auxquelles une neuvième a été ajoutée en 2004. Ces recommandations contiennent une série de mesures visant à combattre le financement des actes et des organisations terroristes et complètent les quarante recommandations
41. La recommandation 3 prévoit que les pays doivent adopter des mesures, y compris législatives, leur permettant de confisquer les biens blanchis ou produits issus du blanchiment, ainsi que de prendre des mesures provisoires (gel, saisie). Aux termes de la recommandation 17 « Les pays devraient s’assurer qu’ils disposent de sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives, qu’elles soient pénales, civiles ou administratives, applicables aux personnes physiques ou morales visées par ces Recommandations qui ne se conforment pas aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. »
42. La recommandation spéciale III prévoit des dispositions similaires (gel, saisie et confiscation) pour les biens des terroristes. La recommandation spéciale IX se lit ainsi :
« Les pays devraient avoir en place des mesures destinées à détecter les transports physiques transfrontaliers d’espèces et instruments au porteur, y compris un système de déclaration ou toute autre obligation de communication.
Les pays devraient s’assurer que leurs autorités compétentes sont dotées du pouvoir de bloquer ou retenir les espèces ou instruments au porteur soupçonnés d’être liés au financement du terrorisme ou au blanchiment de capitaux, ou faisant l’objet de fausses déclarations ou communications.
Les pays devraient s’assurer que des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives peuvent s’appliquer aux personnes qui ont procédé à des fausses déclarations ou communications. Lorsque des espèces ou instruments au porteur sont liés au financement du terrorisme ou au blanchiment de capitaux, les pays devraient aussi adopter des mesures, y compris de nature législative, conformes à la Recommandation 3 et le Recommandation spéciale III, qui autorisent la confiscation de telles espèces ou de tels instruments. »
43. La note interprétative à cette recommandation spéciale indique (au point 9) que les Etats peuvent s’acquitter des obligations prévues dans la recommandation en adoptant l’un des deux systèmes suivants : de déclaration ou de communication. S’ils choisissent le premier, toutes les personnes qui procèdent au transport physique transfrontière d’espèces dont la valeur dépasse un montant déterminé au préalable, qui ne peut être supérieur à 15 000 dollars américains/euros, doivent remettre une déclaration authentique aux autorités compétentes. Les Etats devront s’assurer que le plafond a été fixé à un niveau suffisamment bas pour répondre aux objectifs de la recommandation.
44. Le document relatif aux meilleures pratiques internationales du 12 février 2005 précise, dans son point 15 intitulé « Blocage/Confiscation des espèces » :
« En cas de fausse déclaration (…) ou lorsqu’il y a des motifs raisonnables de soupçonner des actes de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme, les pays sont encouragés à imposer un renversement de la charge de la preuve sur la personne portant les espèces (…) lors du franchissement d’une frontière quant à la légitimité de ces espèces (…) En conséquence, si, dans de telles circonstances, une personne est dans l’incapacité de démontrer l’origine et la destination légitime des fonds ( .. .), ces fonds (…) peuvent être bloqués ou retenus. Les pays sont invités à envisager la confiscation des espèces (…) même en l’absence de condamnation conformément à la recommandation 3 du GAFI. »
E. Les travaux du Conseil de l’Europe
1. La Convention du 8 novembre 1990 relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime
45. Cette convention, entrée en vigueur le 1er septembre 1993 et ratifiée par la France le 1er février 1997, vise à faciliter la coopération et l’entraide internationales en matière d’enquêtes sur les délits, ainsi que de dépistage, de saisie et de confiscation des produits de ces délits. La convention a pour objet d’aider les Etats à atteindre un degré d’efficacité comparable, même en l’absence d’harmonisation complète des lois.
46. Cette convention est un traité de référence en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux. Quarante-huit Etats sont parties à la convention, à savoir les quarante-sept Etats membres du Conseil de l’Europe et un Etat non membre (l’Australie).
2. La Convention du 16 novembre 2005 relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme
47. Cette convention est issue des travaux menés depuis 2003 pour actualiser et d’élargir la Convention de 1990, afin de prendre en compte le fait que les activités liées au terrorisme pourraient être financées non seulement par le blanchiment de capitaux issus d’activités criminelles, mais aussi par des activités licites. Elle se réfère notamment aux recommandations du GAFI (paragraphes 39-44 ci-dessus). La convention, entrée en vigueur le 1er mai 2008, a été signée par vingt-neuf Etats (dont la France ne fait pas partie) et ratifiée par onze d’entre eux.
L’article 13 § 1 de la convention prévoit notamment que chaque partie adopte les mesures législatives et autres qui se révèlent nécessaires pour mettre en place un régime interne complet de réglementation et de suivi ou de contrôle pour prévenir le blanchiment. Ainsi, les parties à la convention peuvent adopter les mesures législatives ou autres qui se révèlent nécessaires pour détecter les transports transfrontaliers significatifs d’espèces et d’instruments au porteur appropriés (article 13 § 3 de la Convention précitée).
F. Le droit comparé
1. Au moment des faits
48. Parmi les législations des Etats membres du Conseil de l’Europe, un certain nombre avaient institué une obligation de déclaration des moyens de paiement, titres ou valeurs à leurs frontières. Cette déclaration, selon les pays, devait être faite spontanément1 ou à la demande d’un agent des douanes2. Un certain nombre de pays3 ne prévoyaient pas d’obligation de déclaration.
49. Le montant minimum des sommes soumises à cette déclaration variait de 2 700 EUR en Ukraine ou 4 000 EUR en Bulgarie, à 15 000 EUR au Danemark ou en Allemagne. L’objectif de cette réglementation, ainsi que sa sanction en cas de non-respect, était également variable d’un Etat à l’autre. Ainsi, la lutte contre le blanchiment de capitaux, la lutte anti-terroriste ou la surveillance des importations et exportations de métaux précieux ou de bijoux étaient les principaux buts poursuivis par les Etats réglementant les flux transfrontaliers de capitaux.
50. En règle générale, l’amende était la sanction la plus souvent rencontrée en cas de non-respect de l’obligation déclarative. Selon les Etats, le montant de l’amende était très différent et pouvait varier d’un minimum de 27 EUR en Ukraine à un maximum de 75 000 EUR en Slovaquie. Elle était en général modulée selon la gravité de l’infraction et son caractère intentionnel ou non. Elle pouvait être cumulée avec une peine de confiscation judiciaire. Toutefois, cette peine semblait peu fréquente dans les systèmes juridiques des Etats membres, et lorsqu’elle était prévue, elle ne concernait en général que le reliquat de la somme excédant le montant à déclarer. A part la France, un seul Etat (Bulgarie) prévoyait le cumul d’une amende pouvant aller jusqu’au double de la somme non déclarée avec la confiscation de la totalité de ladite somme.
2. Évolution ultérieure
51. Pour ceux des Etats membres qui sont également ou sont devenus entre-temps membres de l’Union européenne, le régime de la déclaration obligatoire institué par le règlement no 1889/2005 pour toute somme en liquide au-delà de 10 000 EUR entrant ou sortant de l’Union est entré en vigueur le 15 juin 2007 (paragraphes 35-36 ci-dessus).
52. S’agissant des sanctions en cas de non-déclaration, le règlement prévoyant seulement, dans son article 9, qu’elles doivent « effectives, proportionnées et dissuasives », elles relèvent de la responsabilité des Etats, ceux-ci étant uniquement tenus de les notifier à la Commission européenne.
53 Ceux des Etats de l’Union dont le système ne prévoyait pas de déclaration obligatoire ont modifié leur législation en conséquence. Certains Etats n’appartenant par à l’UE ont également modifié le montant minimum sujet à déclaration pour le rapprocher de celui de 10 000 EUR prévu par le règlement no 1889/2005 (c’est le cas notamment de la Serbie, de la Moldova et de l’Ukraine, la Russie pour sa part ayant opté pour un seuil de 10 000 USD). Le seuil de déclaration le plus bas se rencontre au Monténégro (2 000 EUR).
54. Dans la plupart des Etats, le défaut de déclaration constitue une infraction de nature administrative, punie généralement d’une amende qui, soit est fixée en valeur absolue variant considérablement d’un Etat à l’autre, soit est calculée selon un pourcentage de la somme non déclarée, soit encore est modulée selon la gravité de l’infraction et son caractère intentionnel ou non.
55. Dans quelques rares pays comme les Pays-Bas ou la Lituanie, la non-déclaration est considérée en soi comme une infraction pénale, punissable d’une amende ou d’une peine de prison (pouvant aller, en Lituanie, jusqu’à huit ans). Dans un certain nombre d’autres pays4, si le défaut de déclaration est lié à d’autres infractions pénales (contrebande, blanchiment d’argent) ou concerne des sommes particulièrement importantes, il peut être puni d’une peine d’emprisonnement pouvant aller, selon les pays, jusqu’à six ans.
56. Plusieurs législations prévoient également des mesures de confiscation (parfois à titre provisoire), notamment si les sommes non déclarées proviennent d’une activité criminelle ou y sont destinées, ou si leur origine légale ne peut pas être prouvée5. Le montant confisqué est en général celui qui dépasse le seuil fixé pour la déclaration6. Toutefois, les législations de certains Etats7 disposent qu’en cas de poursuites pénales (pouvant donner lieu à des peines d’emprisonnement) la totalité de la somme est confisquée. La Bulgarie semble être le seul pays qui combine une amende de nature administrative ou pénale pouvant aller jusqu’au double de la somme non déclarée avec la confiscation automatique de l’intégralité de la somme.
EN DROIT
I. SUR LA QUALITÉ DE VICTIME DU REQUÉRANT CONCERNANT L’AMENDE
57. Dans ses observations complémentaires, le Gouvernement a indiqué que, s’agissant de l’amende infligée au requérant, une décision de non-recouvrement avait été prise le 4 août 2005, dont il a transmis copie, dans le cadre d’une action d’apurement comptable. Ce document, intitulé « admission en non-valeur d’une créance irrécouvrable », contient un rappel des faits et de la procédure, la proposition du comptable compétent d’admettre en non-valeur l’amende infligée au requérant au motif qu’il s’agit d’un débiteur étranger, et la décision du directeur régional des douanes de Perpignan, en date du 10 août 2005, d’autoriser l’admission en non-valeur de l’amende.
Cette décision confirme, selon le Gouvernement, que l’amende ne sera plus recouvrée par l’administration des douanes. Il en conclut que le requérant a perdu à cet égard la qualité de victime, au sens de l’article 34 de la Convention.
58. Le requérant souligne, pour sa part, qu’il n’a eu aucune confirmation formelle de ce que les autorités françaises ne procèderaient en aucune circonstance au recouvrement de l’amende. Il dit ne pas exclure la possibilité que, malgré les affirmations du Gouvernement, les autorités françaises – douanières ou autres – ne lui fassent subir les conséquences de l’imposition de cette amende. Il affirme vouloir éviter de se trouver dans la situation où la Cour tiendrait compte des affirmations du Gouvernement devant elle, mais où les autres autorités françaises – notamment douanières – ne s’estimeraient pas liés par ces affirmations. Selon lui, la Cour doit le considérer victime tant qu’il n’y a pas de certitude absolue que le Gouvernement a renoncé à toute action ou mesure future découlant de l’amende. Il s’étonne enfin de ce que, dans la procédure interne, les autorités n’aient pas fait état de la décision de non-recouvrement, et se demande si le comportement récent du Gouvernement n’est pas destiné à influencer favorablement la Cour quant à la confiscation intervenue en 1996.
59. La Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle une décision ou une mesure favorable au requérant ne suffit à retirer à celui-ci la qualité de « victime » que si les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation alléguée de la Convention (cf. Eckle c. Allemagne du 15 juillet 1982, série A no 51, pp. 30-31, § 66 ; voir également Amuur c. France, arrêt du 25 juin 1996, Recueil 1996-III, p. 846, § 36 ; Dalban c. Roumanie [GC], no 28114/95, § 44, CEDH 1999-VI ; Labita c. Italie [GC], no 26772/95, § 142, CEDH 2000-IV, et Senator Lines GmbH c. l’Autriche, la Belgique, le Danemark, la Finlande, la France, l’Allemagne, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal, l’Espagne, la Suède et le Royaume-Uni (déc.), no 56672/00, CEDH 2004-IV).
60. Dans l’affaire Senator Lines précitée, qui portait sur une amende infligée par la Commission européenne à la requérante, la Cour a considéré que cette dernière ne pouvait pas se prétendre victime, au sens de l’article 34, dans la mesure où elle n’avait pas acquitté l’amende et où non seulement le recours formé par elle contre la décision de la commission avait été examiné, mais il avait donné lieu à l’annulation définitive de l’amende.
61. La Cour observe que tel n’est pas le cas dans la présente affaire, où l’amende demandée par les douanes et infligée par le tribunal correctionnel a été confirmée par la cour d’appel et la Cour de cassation. S’il semble résulter de la décision produite par le Gouvernement que l’amende ne sera pas recouvrée, il s’agit en l’espèce d’une décision purement comptable, qui ne saurait valoir reconnaissance ni a fortiori réparation de la violation alléguée.
62. Dès lors, la Cour considère que le requérant peut toujours se prétendre victime, au sens de l’article 34 précité. Il y a donc lieu de rejeter l’exception soulevée par le Gouvernement.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 À LA CONVENTION
63. Le requérant se plaint du caractère disproportionné de la confiscation et de l’amende dont il a fait l’objet par rapport au manquement reproché. Il allègue la violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, qui est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Arguments des parties
1. Le requérant
64. Le requérant considère que l’argument du Gouvernement tiré de ce que l’obligation légale de déclaration à la douane française des sommes transportées d’un montant supérieur ou égal à 50 000 francs français (FRF), soit 7 600 euros (EUR), viserait à lutter contre les infractions de blanchiment de capitaux constitue un argument de circonstance afin de donner rétroactivement une apparence de légitimité au comportement de l’administration des douanes. Il estime que l’article 465 du code des douanes ne sanctionne qu’un manquement administratif.
65. Il estime que la réglementation en l’espèce était équivoque et trop restrictive. Il fait valoir que l’article 465 précité ne sanctionne que la dissimulation, et qu’un tel manquement administratif est distinct du délit de fraude ou de blanchiment d’argent.
66. Le requérant indique qu’en 1996, il ignorait la réglementation applicable, et que, s’il était censé s’en informer, cette démarche était d’autant moins évidente que cette réglementation était, selon lui, dérogatoire par rapport aux réglementations d’usage dans les autres pays de l’Union européenne. Il soutient qu’il appartenait à la France de spécifier clairement et de manière adéquate la législation applicable en la matière.
67. En outre, le requérant précise que si les arrêts contradictoires rendus successivement en 1998 et en 2000 par la Cour de cassation étaient postérieurs aux faits, survenus en 1996, il n’en demeure pas moins qu’ils traduisent une période au cours de laquelle des opinions divergentes se sont exprimées sur le champ d’application des articles 464 et 465 du code des douanes. Il fait valoir que si le juge suprême français lui-même donne des interprétations différentes à la question de savoir si les textes susmentionnés s’appliquent aux seuls résidents français ou bien à toute personne physique, quelle que soit sa nationalité, cela montre bien que la législation applicable pouvait ne pas être, à son égard, claire et accessible en 1996.
68. Le requérant souligne que les articles précités du code des douanes ne sanctionnent pas in abstracto le blanchiment des capitaux. Il s’agirait d’un argument de circonstance visant à donner rétroactivement une apparence de légitimité au comportement de l’administration des douanes. De plus, le requérant estime qu’une présomption de blanchiment de capitaux ou de fraude fiscale ne peut pas être fondée sur le seul fait qu’il n’aurait pas respecté l’obligation déclarative.
69. Le requérant conçoit qu’un Etat puisse contrôler la circulation des devises, en particulier lorsqu’il s’agit de liquidités. Toutefois, il estime disproportionné d’avoir non seulement été privé de son argent par le jeu de la confiscation, alors que la légalité de son origine était selon lui, prouvée, mais en outre, de s’être vu infliger une amende correspondant à la moitié de la somme saisie alors qu’aucun indice n’étayait l’existence de pratiques de sa part, liées au blanchiment de capitaux.
70. Le requérant conteste les informations qui auraient été fournies par les autorités néerlandaises et auxquelles le Gouvernement se réfère. Il fait valoir qu’il s’agit de calomnies et que, dans la mesure où il n’a jamais fait l’objet d’aucune condamnation en matière de blanchiment d’argent, le Gouvernement ne saurait se fonder sur des informations qui ne seraient pas étayées.
71. D’après lui, la réglementation française est dérogatoire par rapport à celles couramment rencontrées dans les autres pays de l’Union européenne. D’ailleurs, selon lui, le seul fait que le code des douanes a été modifié en 2004 démontre que la loi applicable à l’époque des faits n’était pas compatible avec le principe de liberté de circulation des capitaux, et qu’il n’y avait donc pas de juste équilibre ménagé entre l’intérêt général et le droit du requérant au respect de ses biens garanti par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.
2. Le Gouvernement
72. Le Gouvernement convient que la confiscation de la somme transportée par le requérant constitue une ingérence dans le droit au respect de ses biens, au sens de l’article 1 précité. Il estime que la condamnation au paiement d’une amende relève du second alinéa de l’article 1 précité.
73. Le Gouvernement indique que la réglementation douanière mise en cause en l’espèce a été élaborée dans le but de lutter contre le blanchiment des capitaux, et sert à ce titre, un but d’intérêt général. Il rappelle que cet objectif est poursuivi par l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne et justifie certains aménagements au principe de libre circulation des capitaux institué par l’article 56 du Traité des Communautés européennes. A cet égard, le Gouvernement rappelle que l’article 58 du traité dispose que l’article 56, consacrant la liberté de circulation des capitaux, ne porte pas atteinte au droit des Etats membres de prendre toutes les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements, notamment en matière fiscale ou en matière de contrôle des établissements financiers, de prévoir des procédures de déclaration des mouvements de capitaux ou de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l’ordre public ou à la sécurité publique.
74. Le Gouvernement considère que le principe de légalité a bien été respecté en l’espèce. L’obligation déclarative et les sanctions qui découlent du non-respect de cette obligation sont prévues aux articles 464 et 465 du code des douanes. Le Gouvernement souligne à ce propos que l’obligation déclarative a été rappelée à deux reprises au requérant par les agents des douanes, en espagnol et en anglais, langues comprises par lui, et qu’il ne pouvait donc prétendre ignorer la loi. Il précise que les peines applicables à l’époque des faits étaient la confiscation des sommes en jeu et une pénalité comprise entre le quart et la totalité de la somme sur laquelle a porté l’infraction.
75. De plus, le Gouvernement considère que le requérant ne saurait se prévaloir de l’insécurité juridique créée par une jurisprudence contradictoire, dans la mesure où les deux arrêts de la Cour de cassation visés par le requérant sont intervenus en 1998 et 2000, soit postérieurement à la date de l’infraction, laquelle a été notifiée au requérant le 29 janvier 1996. En tout état de cause, le Gouvernement fait valoir à cet égard que les deux arrêts successifs de la Cour de cassation n’ont pas, en l’espèce, altéré la lisibilité de la loi. En effet, l’arrêt de la Cour de cassation de 1998 était un arrêt isolé qui avait restreint l’application des articles 464 et 465 du code des douanes aux seuls résidents français de manière totalement contraire à la lettre et à l’esprit de l’article 464, qui ne mentionne aucune précision quant au lieu de résidence des personnes physiques visées dans la disposition précitée. Le Gouvernement estime que cette interprétation jurisprudentielle était peu cohérente avec l’objectif de la loi, qui était de lutter contre le blanchiment des capitaux. Dès lors, il conclut que le revirement de jurisprudence opéré par la Cour de cassation en 2000 était «raisonnablement prévisible », et que l’ingérence dans le droit au respect des biens du requérant était bien prévue par la loi au sens de la jurisprudence de la Cour.
76. En ce qui concerne la proportionnalité de l’ingérence, le Gouvernement se réfère à la jurisprudence de la Cour et cite en particulier l’arrêt Raimondo c. Italie (22 février 1994, série A no 281-A), dans lequel la Cour a reconnu que la confiscation était proportionnée à l’objectif recherché de lutte contre la mafia. Il estime que la lutte contre le blanchiment des capitaux justifie également des aménagements au principe de libre circulation des capitaux, tels que la confiscation. De plus, il se fonde sur la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) qui, dans son arrêt Bordessa, a admis que les Etats membres mettent en place des procédures de déclaration obligatoire préalablement aux exportations de moyens de paiement. Il indique également que le 28 avril 1997, le groupe multidisciplinaire chargé de mettre en œuvre la politique commune en matière de lutte contre la criminalité a adopté un programme d’action qui souligne l’importance pour chaque Etat de disposer d’une législation élaborée et étendue en matière de confiscation des produits du crime et du blanchiment de ces produits. L’article 465 du code des douanes s’inscrit dans ces orientations politiques.
77. Selon le Gouvernement, le dispositif applicable permet de trouver un juste équilibre entre l’intérêt général qui s’attache à la lutte contre le blanchiment des capitaux et les droits du requérant. Il indique que l’objectif de lutte contre le blanchiment implique que l’administration puisse prendre des mesures immédiates et préventives, telles que la confiscation du corps du délit. Dans le même temps, le Gouvernement fait valoir que les droits du requérant sont protégés par la marge d’appréciation laissée aux autorités douanières quant au montant de l’amende, et par le contrôle exercé par le juge sur les décisions des autorités douanières, notamment en tenant compte, le cas échéant, de circonstances atténuantes pour prononcer la sanction (article 369 du code des douanes).
78. En l’espèce, le Gouvernement souligne que les autorités administratives et judiciaires se sont prononcées au regard du comportement du requérant qui, alors qu’il détenait sur lui des sommes très importantes en espèces, a tenté d’en dissimuler l’existence aux agents des douanes en répondant par la négative à deux reprises aux questions d’usage posées par les douaniers. Selon le Gouvernement, les informations transmises le jour du contrôle par les autorités néerlandaises sur les activités délictueuses du requérant justifiaient la confiscation des sommes ainsi que l’amende qui lui a été infligée. Ces sanctions ont d’ailleurs ensuite été confirmées par les autorités judiciaires. Le Gouvernement conclut que les sanctions prononcées à l’encontre du requérant étaient, compte tenu du droit applicable en l’espèce, de son comportement et des informations fournies par les autorités néerlandaises, proportionnées à l’objectif poursuivi, à savoir la lutte contre le blanchiment des capitaux.
79. Enfin, il précise subsidiairement qu’à la suite de l’avis motivé de la Commission européenne du 27 juillet 2001, par lequel elle a demandé à la France de revoir le dispositif de sanctions pour non-respect de l’obligation déclarative, les autorités internes ont modifié ce dispositif. Ainsi, la loi du 9 mars 2004 qui a modifié l’article 465 du code des douanes a supprimé la peine de confiscation et réduit l’amende au quart de la somme sur laquelle a porté l’infraction. Toutefois, le Gouvernement ajoute que cette modification est sans rapport avec la présente requête, et qu’il s’agissait de se conformer à la liberté de circulation des capitaux prévue à l’article 56 du Traité et non à l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, qui n’implique pas la liberté de circulation des capitaux. D’ailleurs, le Gouvernement précise que la confiscation dont le requérant a fait l’objet entrait dans le champ des exceptions à la liberté de capitaux prévues à l’article 58 du Traité.
80. Enfin, le Gouvernement rappelle que dans le cadre d’une action d’apurement comptable intervenue au début de l’année 2005, l’administration des douanes a renoncé au recouvrement de l’amende infligée au requérant, laquelle aurait nécessité une procédure de recouvrement forcé, impossible à mettre en œuvre pour un ressortissant néerlandais résidant en Andorre.
B. Appréciation de la Cour
1. Rappel des principes
81. L’article 1 du Protocole no 1, qui garantit le droit au respect des biens, contient trois normes distinctes. La première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété. La deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapports entre elles : la deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteinte au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe général consacré par la première (voir, entre autres, James et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 21 février 1986, série A no 98, pp. 29-30, § 37, et les récents arrêts Anheuser-Busch Inc. c. Portugal [GC], no 73049/01, § 62, CEDH 2007-…, et J.A. Pye (Oxford) Ltd et J.A. Pye (Oxford) Land Ltd c. Royaume-Uni [GC], no 44302/02, § 52, CEDH 2007-….).
82. Pour se concilier avec la règle générale énoncée à la première phrase du premier alinéa de l’article 1, une atteinte au droit au respect des biens doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la collectivité et celles de la protection des droits fondamentaux de l’individu (Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I, et Air Canada c. Royaume-Uni, arrêt du 5 mai 1995, série A no 316-A, p. 16, § 36).
83. Pour ce qui est des ingérences relevant du second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, lequel prévoit spécialement le « droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (…) », il doit exister de surcroît un rapport raisonnable de proportionnalité entre les mo

A chi rivolgersi e i costi dell'assistenza

Il Diritto dell'Espropriazione è una materia molto complessa e poco conosciuta, che "ingloba" parti importanti di molteplici rami del diritto. Per tutelarsi è quindi essenziale farsi assistere da un Professionista (con il quale si consiglia di concordare in anticipo i costi da sostenere, come ormai consentito dalle leggi in vigore).

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La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è la seguente: 24/06/2024