CASE OF NASKOV AND OTHERS v. NORTH MACEDONIA

SECOND SECTION

CASE OF NASKOV AND OTHERS v. NORTH MACEDONIA

(Applications nos. 31620/15 and 2 others)

JUDGMENT
(Merits)

Art 1 P1 • Peaceful enjoyment of possessions • Proprio motu quashing of final restitution order conferring on the applicants’ title to a plot of land, owing to the legal and factual impossibility of enforcing the order on account of third parties having constructed structures on the land in the meantime • Interference in breach of lawfulness principle and not foreseeable

Prepared by the Registry. Does not bind the Court.

STRASBOURG

12 December 2023

This judgment will become final in the circumstances set out in Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.

In the case of Naskov and Others v. North Macedonia,

The European Court of Human Rights (Second Section), sitting as a Chamber composed of:

Arnfinn Bårdsen, President,
Jovan Ilievski,
Egidijus K?ris,
Pauliine Koskelo,
Lorraine Schembri Orland,
Diana Sârcu,
Davor Deren?inovi?, judges,
and Hasan Bak?rc?, Section Registrar,

Having regard to:

the applications (nos. 31620/15, 34859/15 and 14659/16) against the Republic of North Macedonia lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) by ten Macedonians/citizens of the Republic of North Macedonia (“the applicants”), on various dates (see appended table);

the decision to give notice to the Government of the Republic of North Macedonia (“the Government”) of the complaint concerning Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention;

the parties’ observations;

Having deliberated in private on 21 November 2023,

Delivers the following judgment, which was adopted on that date:

INTRODUCTION

1. The case concerns the applicants’ complaint under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention about a proprio motu quashing of a final restitution order conferring on the applicants’ title to a plot of land, owing to the legal and factual impossibility of enforcing the order on account of third parties having constructed structures on the land in the meantime.

THE FACTS

2. The applicants were born in various years (see appended table) and live in Skopje. They were represented by Ms R. Paskoska, a lawyer practising in Skopje.

3. The Government were represented by their acting Agent, Ms D. Djonova.

4. The facts of the case may be summarised as follows.

BACKGROUND OF THE CASE
5. On various dates in 1950 and 1955, two plots of land (former plots nos. 100 and 126) were expropriated from the late B.N. and S.N., the applicants’ predecessors. B.N. and S.N. received compensation for the expropriated property. The 1950 expropriation was of agricultural land for the purpose of forming an agricultural economy. The expropriated land was later divided into several new plots, which were renumbered in accordance with the new land register (??? ??????). Former plot no. 100 was divided into three plots including plots nos. 2943/3 and 2943/6, and former plot no. 126 was divided into plots nos. 2940/1 and 2943/1.

6. On 15 May and 9 November 2001 the Skopje Court of First Instance declared the applicants as the successors to B.N. and S.N.

RELEVANT EVENTS RELATING TO THE LAND IN QUESTION
7. An agricultural company, T., obtained the right to use former plot no. 100 in the 1990s, and the company’s entitlement to use the land continued in the 2000s.

8. In April 1997 T., in the context of an intention to restructure itself in accordance with the relevant provisions (see paragraph 50 below), issued a public call (published in the Official Gazette no. 16/97) and called on former owners and their legal successors to submit claims for protection of their rights in relation to the company’s property. The applicants did not submit such a claim.

9. On 21 March 1998 and 25 May 2001, respectively, the G.D. company (formerly T.) concluded agreements with two other companies, S. and F., for joint investment. On 16 May and 16 November 2001 G.D. obtained construction permits to build a petrol station and business premises on the land at issue. G.D. paid more than 8,000,000 Macedonian denars (MKD ? equivalent to approximately 132,876 euros (EUR)) towards the joint development of the land.

10. On 11 July 2001 the Directorate for Property Affairs (?????? ?? ?????? ?????? ??????) of the Ministry of Finance issued decisions granting G.D. a priority right to use the undeveloped building land for building ? petrol station and business premises.

11. On 6 June 2002, following an appeal by the Solicitor General (????? ?????????????), the Government Appeal Commission (“the Appeal Commission”) quashed the decisions of the Directorate for Property Affairs (see paragraph 10 above).

12. On 6 November 2002 G.D. registered the title to the business premises, which had been constructed in the meantime, at the Land Registry. On 7 November 2002 G.D. agreed to sell the business premises and the petrol station to F. and S. respectively, and transferred to them the right to permanent use of the land, which formed part of the plot in respect of which the applicants submitted their restitution claim. Those agreements were certified by a notary public on 10 December 2002 and 15 February 2003 respectively. The title to the petrol station and the business premises were registered at the Land Registry in the name of the S. and F. companies respectively. The value of the business premises was estimated by the tax authorities at MKD 23,300,500 (EUR 378,872).

13. On 20 March 2003 the Supreme Court confirmed the findings of the Appeal Commission of 6 June 2002 (see paragraph 11 above). The court held that under the Building Land Act, in accordance with which all building land had belonged to the State at that time, it was only the previous owner (a physical person) of undeveloped building land, or his or her successors, who could obtain a priority right to build. The company, being a legal person, could not obtain that right. On 16 August 2003, by fresh decisions of the Directorate for Property Affairs, G.D.’s requests for a priority right to use the land were dismissed for the reasons stated in the Supreme Court’s judgment.

RESTITUTION PROCEEDINGS INITIATED BY THE APPLICANTS
14. On 7 December 2001 the applicants submitted a claim to the Restitution Commission of the Ministry of Finance (“the Restitution Commission”) for the restitution of former plots nos. 100 and 126 (rather than seeking compensation), which had been expropriated from their late predecessors. A copy of the claim had previously been submitted to the Solicitor General, who had not commented on it.

15. On 20 February 2002 three representatives of the Commission for establishing the functionality of undeveloped building land (???????? ?? ?????????? ?? ??????????????? ?? ???????? ??????????? ???????? ??? ?? ???? ?? ?? ????? ?? ??????????? ?? ??????????? ??????? ?? ???? ?????? ??????) within the Ministry of Finance (“the Functionality Commission”) carried out an on-site inspection. On 22 February 2002 they issued a report in that regard. The relevant parts of the report stated, inter alia:

“Former plot no. 100 consists of new plots nos. 2943/3, 2943/6 and 6798, on which preparatory construction work has begun: on the day the inspection was carried out, the construction site was fenced off and initial digging had started ...

According to the cadastral records (?????????? ?? ???????????), plots nos. 2943/3 and 2943/6 are registered in land register (?????? ????) no. 30165 as an orchard ... and as undeveloped building land ... to which (a company) G.D. has an established right (???????? ?????).

Since preparatory construction work has begun on the site and there is no information as to its legal basis, we consider that the [Restitution Commission] should examine the circumstances in order to decide whether the land in question can be returned or not, given the fact that no buildings have been constructed on the plot.”

16. On 24 June 2002 the Restitution Commission, relying on the report of 22 February, granted the applicants’ restitution claim in part (“the 2002 restitution order”) and returned the relevant parts of former plot no. 100 (consisting of 5,776 sq. m of the new plot no. 2943/3, and 2,260 sq. m of the new plot no. 2943/6), and former plot no. 126 (consisting of 3,120 sq. m of the new plot no. 2940/1, and 3,014 sq. m of the new plot no. 2943/1) to them. The applicants were obliged to return part of the compensation that their predecessors had received in the 1950s. Part of plot no. 100, comprising 2,364 sq. m, was not returned as it was found to be developed building land (???????? ????????? ????????) – part of a street and the surrounding greenery – for which compensation had been provided to the applicants’ predecessors. The relevant part of the restitution order stated:

“... an on-site inspection of plots nos. 2943/3 and 2943/6 was carried out ... and established that the land in question was undeveloped building land (???????? ??????????? ????????), but that preliminary construction work had been undertaken, the legal basis of which should be determined.

... the Restitution Commission established that the current user, G.D., by a decision of the Ministry of Finance ..., had been recognised as having a priority right to construct a petrol station and business premises [on the plots in question]. The construction had been started in February 2002 as established by the [Functionality Commission], when the applicants had already submitted their restitution claim on 7 December 2001.

... taking into consideration section 72 of the Restitution Act, which provides that property which is the subject of restitution cannot be disposed of after the entry into force of the Act, the [Restitution] Commission held that the land in question could be returned, as the [construction permits] were issued after the Restitution Act and its amendments had come into force, and the construction work had begun after the restitution claim had been submitted.”

17. On 18 July 2002 the 2002 restitution order became final. The Solicitor General did not appeal against the order. The applicants registered their property rights in the Land Registry on the basis of the final restitution order.

18. On 25 September 2002 the applicants asked the Restitution Commission for the property forming the subject of the restitution order to be transferred into their possession.

19. On 29 April 2003 the applicants submitted another request to the Restitution Commission, claiming that G.D. had continued to build the petrol station and the business premises on former plot no. 100, regardless of the fact that the priority right that had been recognised, namely to use the land in order to build the business premises in question, had been revoked (see paragraphs 10 and 13 above).

EXTRAORDINARY PROCEEDINGS AFTER THE 2002 RESTITUTION ORDER BECAME FINAL
20. On 3 September 2002, 22 August and 12 September 2003 respectively, G.D., the public prosecutor and the Solicitor General submitted requests under section 268 of the General Proceedings Act (see paragraph 50 below) for the Restitution Commission and the Appeal Commission to declare the 2002 restitution order null and void (?????? ?? ?????????? ????????) in the part concerning plots nos. 2943/3 and 2943/6. G.D. argued that it had not been involved in the restitution proceedings and had not been able to protect its legal interests. In particular, it had not been able to point out that there were legally built structures on the plots in question, for which substantial amounts of contributions and taxes had been paid to the State budget, and thus it should not be placed in a situation in which it suffered a detriment. The public prosecutor argued, inter alia, that the applicants had been given developed building land, as structures had been constructed on the plots in question and one part was a public street, and that the applicants could have been granted other appropriate agricultural land instead. The Solicitor General submitted that the value of the plots in question was almost 500 times higher than when they had been expropriated. The applicants could have been financially compensated, given that they had not submitted a claim when G.D. had issued the public call (see paragraph 8 above).

21. On 20 November 2003 the Appeal Commission granted the requests under section 267(1)(5) of the Administrative Proceedings Act (see section 49 below).

22. On 5 November 2004 the Supreme Court quashed the Appeal Commission’s decision, relying on sections 20 and 72 of the Restitution Act (see paragraphs 36 and 45 below), in accordance with which restitution orders could not be declared null and void on the ground of their unenforceability. The court stated, inter alia:

“... the Restitution Act entered into force on 7 May 1998, and [the relevant amendments] ... on 28 April 2000 ... since the entry into force of the Restitution Act, no changes of fact or law regarding a property [subject to restitution] are allowed. In practical terms this means that since the entry into force of the Restitution Act, a property subject to restitution cannot be disposed of, no construction work can be carried out on it ... and no decisions conferring rights on third persons can be made in respect of such property ... the only legal issue of relevance for the merits of a restitution claim is the state of the property, actual and legal, at the time when the Restitution Act entered into force ... the [Supreme] Court also finds that section 267(1)(5) of the Administrative Proceedings Act on which the [Appeal Commission] based its findings in the disputed decision was not correctly applied ... In the case at issue, the body did not refer to any explicit statutory provision under which the decision of the [Restitution Commission] encompasses a ground for nullity. In particular, no such statutory provision is included in the Restitution Act ... the [Supreme] Court considers it appropriate to point out that if the property in question had the status of undeveloped building land when the Restitution Act came into force and there have subsequently been actual and legal changes, the established legal relations between the owners or their successors and third persons will be resolved in accordance with the Property Act.”

23. Consequently, the court found it irrelevant that the building permit for the construction of a petrol station pre-dated the applicants’ restitution claim. It ruled that the relevant parts of plots nos. 2943/3 and 2943/6 should therefore be returned into the applicants’ possession since they had been undeveloped when the Restitution Act entered into force. The relevant parts of those plots had remained undeveloped after the restitution claim had been submitted, as was clear from the on-site inspection report of 22 February 2002. In such circumstances, the court held that the plot had been correctly returned to the applicants, under section 28(2) of the Restitution Act (see paragraph 36 below).

24. On 12 December 2005 the plenary session (??????? ???????) of the Supreme Court dismissed a request by the public prosecutor for a review of the legality (?????? ?? ??????? ?? ???????????) of the Supreme Court decision, and upheld the judgment of 5 November 2004. The court held, inter alia, that, under section 8 of the Restitution Act (see paragraph 35 below), regardless of the fact that the applicants’ predecessors had been compensated at the time of the expropriation, because the plots in question still existed and were considered undeveloped building land, they could be returned to the applicants, who would be obliged to return the compensation received.

25. On 16 May 2006 the Appeal Commission again declared the restitution order in part null and void. On 22 December 2006 the Supreme Court quashed the Appeal Commission’s decision and instructed it to comply with that court’s judgment of 5 November 2004 (see paragraph 22 above).

26. On 22 March 2007 the Appeal Commission dismissed the requests of the public prosecutor and the Solicitor General, and rejected G.D.’s request (see paragraph 20 above).

27. On 27 March 2008 the newly established Administrative Court (??????? ???), which had, in the meantime, become the authority with jurisdiction to decide appeals in administrative disputes, dismissed on points of law (????? ?? ??????? ????) an appeal by the Solicitor General. It emphasised that the state of the land on the date when the Restitution Act came into force was the relevant criterion for the restitution of the plots in question. Thus, all subsequent construction work on those plots had been carried out contrary to section 72 of the Restitution Act. The order could not be declared null and void on the grounds of its unenforceability and any dispute arising between the owners of the land and third parties could be solved under the Property Act.

PARTIAL PROPRIO MOTU QUASHING OF THE 2002 RESTITUTION ORDER
28. On 27 April 2009 the applicants asked the Restitution Commission to return to their possession the plots of land that had been the subject of the restitution order.

29. On 17 September 2012, after two remittals, once by the Appeal Commission and once by the newly established High Administrative Court (??? ??????? ???), the Restitution Commission, on the basis of section 267(1)(3) of the Administrative Proceedings Act (see paragraph 49 below), declared the 2002 restitution order null and void in the part referring to former plot no. 100. The Commission returned to the applicants part (1,943 sq. m) of former plot no. 100, which had become plot no. 2943/12, and the request for the other 8,457 sq. m was dismissed. The Commission found that the part of the plot that was impossible to return was occupied by the petrol station, business premises, a public street and a fruit orchard. The restitution order which referred to the former plot no. 126 (see paragraph 16 above) remained unaffected. The Commission held that on 12 March 2010 it had made an on-site inspection and had attempted, in the presence of its president and members, and the applicants, to enforce the 2002 restitution order, but had established that parts of the plot were occupied by a public street, a petrol station and business premises for which there was proper documentation, and that those parts could therefore not be returned. On 26 June 2013 the Administrative Court dismissed the applicants’ subsequent appeal. On 20 February 2014 the High Administrative Court ruled in favour of the applicants, altered (????????) the Administrative Court’s decision and quashed the Restitution Commission’s decision of 17 September 2012. The court emphasised that it was unacceptable (????????????) for a final decision to be declared null and void in administrative enforcement proceedings. In addition, the court clearly acknowledged that the state of the land in question had been changed during the restitution proceedings, on the basis of building permits and technical documentation that had never been revoked, but held that that situation should have been resolved under the Property Act and not by declaring the 2002 restitution order null and void. The court also endorsed the reasoning of the previous judgments of the Supreme and Administrative Courts (see paragraphs 22, 24, 25 and 27 above).

30. On 14 March 2014, the Restitution Commission again declared the 2002 restitution order in part null and void. That decision was upheld by the Administrative Court and the High Administrative Court on 6 May and 21 October 2015 respectively. The latter found that the part in which the 2002 restitution order had been declared null and void was legally and factually unenforceable. The panel of the High Administrative Court which gave that decision was largely the same as the one that had given the judgment of 20 February 2014 (see paragraph 29 above).

OTHER ADMINISTRATIVE AND CIVIL PROCEEDINGS INITIATED BY THE APPLICANTS
31. On 4 and 5 December 2001 the applicants asked the Ministry of Transport and Communications (???????????? ?? ????????? ? ?????) to terminate and ban construction on former plots nos. 100 and 126 on account of the restitution proceedings that the applicants were to initiate (see paragraph 13 above). On 19 April and 31 July 2002 they submitted claims seeking the revocation of the building permits for the petrol station and the business premises (see paragraph 9 above) respectively. On 9 and 21 August 2002, after an on-site inspection of the construction sites, it was noted that the petrol station and the business premisses were in the final phase of construction. After several remittals, the applicants’ claims were dismissed by final decisions of the High Administrative Court on 21 October 2014 and 12 December 2014. The court held that the applicants had not had locus standi at the time when the proceedings for obtaining the building permits were ongoing. In addition, as the restitution order had been made after the building permits had become final, it could not serve as a new fact or evidence for reopening the proceedings in which the building permits had been issued.

32. On 28 February 2002 the applicants lodged a request for an interim measure with the Skopje Court of First Instance no. 2, contending that they had initiated restitution proceedings and that the court should therefore order G.D. to discontinue construction work on former plot no. 100. On 22 July 2003 the first-instance court rejected the applicants’ claim because of a lack of jurisdiction; that decision was upheld by the Skopje Court of Appeal on 1 April 2004.

33. On 12 December 2003 the applicants instituted civil proceedings against G.D., S. and F., seeking to have the sales agreements for the petrol station and the business premises (see paragraphs 9 above) declared null and void. They also requested an interim measure against the three companies preventing them from disposing of the structures that they had built until the resolution of the main proceedings, which was granted in part. On 4 July 2013 the Court of Appeal held that the agreements were permissible and lawful and dismissed the applicants’ claim.

34. On 23 December 2004 the applicants instituted further civil proceedings against G.D., S. and F., seeking the removal and/or demolition of the petrol station and the business premises. In the alternative, they argued that either they should obtain the title to the structures that had been built, for which they would compensate the respondent parties, or the respondent parties should retain the structures and obtain the title to the plots, for which they would compensate the applicants. The applicants also claimed rent for the companies’ use of the plots after the 2002 restitution order had been issued. On 3 April 2018 the first-instance court dismissed the applicants’ claims, as the restitution order in the relevant part had been declared null and void, and they no longer had locus standi to continue those proceedings.

RELEVANT LEGAL FRAMEWORK AND PRACTICE

RESTITUTION ACT, CONSOLIDATED VERSION (????? ?? ?????????????????, ????????? ?????, OFFICIAL GAZETTE, NO. 43/2000), STILL IN FORCE WITH FURTHER AMENDMENTS
35. Section 8 of the Restitution Act provides that a property in respect of which compensation was provided when it was expropriated can be returned only if still exists and its return is possible, subject to the return of the compensation provided.

36. Sections 20-28 set out details as regards restoration of possession (??????? ?? ???????????). Section 20 provides that property will be returned, fully or in part, in the state which it was in at the date of entry into force of the Act. Property can be returned in part if the claimant consents and if this is feasible.

37. Under section 24, the returned property will be transferred into the claimant’s possession on the basis of his or her request to the restitution authority. If the returned property is in the possession of a user of the property, he or she will be obliged to return the property in the presence of the restitution authority.

38. Section 27 provides that if the original purpose of the confiscation of agricultural land has not been achieved, or if that purpose has been achieved but the land was undeveloped at the time when the restitution claim was submitted, the claimant can seek to have that land returned to him or her, or to obtain other similar agricultural land, or to be awarded compensation.

39. Section 28(2) provides that title to building land is to be restored if the purpose of the confiscation has not been achieved, or if that purpose has been achieved but the land was undeveloped at the time when the restitution claim was submitted.

40. Sections 37 and 38 set out details as regards compensation (??????????). Section 37 provides that compensation can be awarded for property which cannot be returned. The state of the property at the time of confiscation will be taken as the basis for calculating the amount of compensation.

41. Under section 38, another property of the same type, or State-owned shares, can be awarded as compensation for property which cannot be returned. Otherwise, State bonds will be awarded.

42. Section 51 of the consolidated version of the Act provides that a restitution claim can be lodged within five years from the day of the entry into force of the Act. After the expiry of that time-limit, a claim for restitution can be lodged only if there are no legal or physical obstacles, and in any case at the latest seven years from the day of the entry into force of the Act. After the expiry of the seven-year time-limit, compensation can be requested in civil proceedings, and the property can be returned if there are no legal or physical obstacles to doing so.

43. Section 52 provides that when a claimant has the right to make a choice, he or she should do so before the restitution order is issued, within a time-limit set by the Restitution Commission. If the claimant does not choose within the set time-limit, the Restitution Commission will prioritise the restitution of the property.

44. Section 63 provides that third parties can exercise their rights against successful claimants to whom property has been returned or compensation paid on the basis of the Restitution Act by means of a civil action with the relevant court within five years of the date on which the restitution order became final.

45. Section 72(1) and (2) provides that property which is the subject of a restitution order cannot be disposed of after the entry into force of the Act. Legal measures taken and unilateral declarations made contrary to subsection (1) are null and void.

46. By virtue of subsequent amendments to the Restitution Act in 2007 (Official Gazette no.44/2007; the amendments entered into force on 14 April 2007), section 51 (see paragraph 42 above) became section 49, under which restitution claims could be made only in restitution proceedings and were to be submitted no later than 31 December 2007. After that date, the right to claim restitution ceased to exist. Following the expiry of the five-year time ? limit from the day of entry into force of the Act, compensation can be requested and the property can be returned if there are no legal or physical obstacles to doing so. All civil compensation claims submitted before the amendments made in 2007 entered into force had to be conducted under the provisions which were applicable before 14 April 2007.

47. By virtue of subsequent amendments to the Restitution Act in 2013 (Official Gazette no. 55/2013; the amendments entered into force on 24 April 2013) section 22-b(2) provides that title to undeveloped land on which the land-use plans in force at the time when the restitution claim is being decided envisage the construction of properties of public interest cannot be restored, but compensation will be given.

ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS ACT (????? ?? ??????? ??????? ????????, OFFICIAL GAZETTE, NO. 38/2005)
48. This Act was in force between 3 June 2005 and 31 July 2016. Under section 264 of the Act, a decision could be quashed (??????? ?? ?????????) or annulled (??????? ?? ???????????) on an application by, among others, the public prosecutor or the Solicitor General.

49. Section 267(1) of the Act provided that a decision could be declared null and void (???????????? ?? ??????? ?? ????????) in the following cases: (1) if it had been delivered in administrative proceedings despite the fact that its subject matter was within the jurisdiction of a court; (2) if enforcement of the decision would give rise to a crime punishable under the Criminal Code or other laws; (3) if the decision was impossible to enforce; (4) if the decision had been issued in the absence of a claim; or (5) if it contained an error (????????????) which was specified in an explicit statutory provision as a ground for nullity.

50. Under section 268(1) and (2), a decision could be declared null and void at any time of the court’s own motion, or at the request of a party to the proceedings or the public prosecutor. An order could be made for either partial or full nullity.

OTHER RELEVANT PROVISIONS
51. Other relevant domestic law and practice concerning the confiscation of property by the State is set out in Stojanovski and Others v. the former Yugoslav Republic of Macedonia (no. 14174/09, §§ 25-32, 23 October 2014) and Vikentijevik v. the former Yugoslav Republic of Macedonia (no. 50179/07, §§ 31-49, 6 February 2014).

RELEVANT DOMESTIC PRACTICE
52. In its decision U.br.72/2006 dated 14 March 2007, the Constitutional Court decided not to initiate proceedings for a review of the constitutionality of sections 16, 22-b(1) and (2), and 64 (which with subsequent amendments became section 72 – see paragraph 45 above) of the Restitution Act. It found that the provisions were not unconstitutional. The Constitutional Court emphasised that the aim of the Restitution Act was to protect the interests of previous owners and their successors, and to protect property that had been confiscated by the State, rather than the interests of the users of the property, who were able to protect their rights and interests in different proceedings. The right of third parties to use land could not compete with the property rights of the previous owners, which enjoyed constitutional protection. Thus, the only parties to restitution proceedings were the claimants and the Solicitor General, who protected the State’s interests.

53. The Government submitted copies of judgments in which the legal successors of former owners of property expropriated by the State had successfully obtained compensation for the property in civil proceedings, as provided for by the Restitution Act:

(a) In October 2017 the Supreme Court (???.2.??.288/2016) rejected a plea of inadmissibility by the Solicitor General’s Office, which had claimed that the protection of the right of property by means of awarding compensation could be afforded only in restitution proceedings. The Supreme Court relied on section 49 of the 2007 amendments to the Restitution Act (see paragraph 46 above). The Supreme Court upheld decisions of the lower courts ordering the State to compensate the claimants in State bonds. Their predecessor had not been compensated when the property had been expropriated.

(b) On 5 February 2010 the Skopje Court of Appeal (??.??.-5025/09), by a final judgment, upheld a first-instance decision ordering the State to compensate the claimants for the expropriated property, as it could not be returned to them. The court accepted the civil claim because the time-limit for submitting a restitution claim in administrative proceedings had expired. Their predecessor had not been compensated when the property had been expropriated.

(c) On 2 December 2013 the Bitola Court of Appeal (??.??.-2822/13) upheld a first-instance decision ordering the State to compensate the claimants, whose successful restitution claim could not be enforced as their plot had already been transferred to third parties owing to a mistake by the Restitution Commission.

THE LAW

JOINDER OF THE APPLICATIONS
54. Having regard to the similar subject matter of the applications, the Court finds it appropriate to examine them jointly in a single judgment.

ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 1 OF PROTOCOL No. 1 TO THE CONVENTION
55. The applicants complained that the proprio motu quashing of the final restitution order conferring on them title to the land on which the petrol station and the business premises had been built had violated their property rights as guaranteed in Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention. The relevant Article reads as follows:

“Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.”

Admissibility
The parties’ submissions
56. The Government submitted that the applicants had failed to exhaust all effective legal remedies. In particular, they should have made use of a civil compensation claim against the State under the Restitution Act (see paragraph 42 above), as the restitution order could not be enforced in its entirety owing to legal and practical obstacles. The Government referred to the domestic practice they submitted. They maintained that even though none of the judgments in question referred to a restitution order that had been quashed as in the present case (see paragraph 53 above), a claim of this kind was nonetheless an effective remedy within the meaning of Article 35 of the Convention. Notwithstanding the legally prescribed time-limit for its utilisation (see paragraph 46 above), the “window of opportunity” for the applicants to use the remedy in question had been sufficiently long. Thus, instead of addressing their claims against the S. and F. companies, the applicants should have lodged a civil compensation action against the State under the Restitution Act. The applicants had failed to submit domestic case-law to support their claims of the alleged ineffectiveness of the civil proceedings. Mere doubts as to the effectiveness of the remedy in question did not excuse them for having failed to make use of it.

57. The Government in their additional observations also submitted that the applicants had failed to seek compensation in the restitution proceedings for the land that had not been returned. By seeking only restitution of the land, without allowing the authorities the possibility of considering any of the other alternatives provided for in section 27 of the Restitution Act, the applicants had failed to make use of yet another remedy. Lastly, by claiming compensation for the land that had not been returned in their claim for just satisfaction before the Court, the applicants had implicitly recognised that a compensation claim was an effective remedy for their grievance.

58. The applicants submitted that section 51 of the Restitution Act provided for the possibility of compensation proceedings in the civil courts for claimants who, unlike them, had failed to submit their restitution claim to the administrative authorities in time. Furthermore, they had submitted their restitution claim in accordance with section 8 of the Restitution Act (see paragraph 35 above), which did not provide for an option to choose to be compensated in a different way. Nor had they been obliged to bring civil proceedings in addition to the other steps they had taken, and in fact they did not consider that they had been eligible to do so. The domestic practice submitted by the Government was not relevant to their case. The aim of the civil proceedings they had brought against the companies had been to protect their property rights in respect of the plots in question when, in 2004, the Supreme Court had quashed the Appeal Commission’s first decision declaring the 2002 restitution order null and void (see paragraph 22 above).

The Court’s assessment
59. The general principles regarding the exhaustion of domestic remedies under Article 35 § 1 of the Convention are set out in, for example, Vu?kovi? and Others v. Serbia ((preliminary objection) [GC], nos. 17153/11 and 29 others, §§ 70-77, 25 March 2014, with further references). In particular, the Court must examine whether, in the circumstances of the case, the applicant did everything that could reasonably be expected of him or her to exhaust domestic remedies (see Jasar v. the former Yugoslav Republic of Macedonia (dec.), no. 69908/01, 19 January and 11 April 2006). In the event of there being a number of domestic remedies which an individual can pursue, that person is entitled to choose, for the purpose of fulfilling the requirement of exhaustion of domestic remedies, a remedy which addresses his or her essential grievance. In other words, when one remedy has been pursued, the use of another remedy which has essentially the same objective is not required (see Nicolae Virgiliu T?nase v. Romania [GC], no. 41720/13, § 177, 25 June 2019).

60. Turning to the present case, the Court notes that a civil compensation claim under the Restitution Act was, in principle, available to the applicants (see paragraphs 42 and 46 above). However, at that point they had already obtained a final restitution order in their favour, and the extraordinary restitution proceedings, which had been initiated thereafter and were still ongoing, also ended in favour of the applicants in March 2008 (see paragraphs 16 and 20-27 above). It was only in October 2015 that the applicants’ restitution order of 2002 was declared in part null and void, specifically during the restitution proceedings which had been resumed, at their request, in order to obtain administrative enforcement of the order (see paragraph 29 above). The Court considers that it would be unduly formalistic to require the applicants to avail themselves of yet another remedy, and in particular a remedy that had been available only within a certain period (see paragraph 46 above) and that had ceased to exist while the restitution proceedings were ongoing.

61. It also observes that a compensation claim as provided for in section 51 (later section 49) of the Restitution Act (see paragraphs 42 and 46 above), to which the Government referred, related in fact to situations when a restitution claim could no longer be submitted owing to the expiry of the five-year time-limit from the day of the entry into force of the Restitution Act, which was not the applicants’ case. Moreover, the Court notes that the domestic case law referenced by the Government does not correspond to the applicants’ situation (see paragraph 54 above). Notably, part of it refers to situations in which it had no longer been possible for the previous owners to submit their restitution claims to the administrative authorities and, therefore, they had availed themselves of the opportunity to lodge a civil claim in accordance with the Restitution Act (see paragraphs 42 and 46 above). Another part of the domestic case law submitted relates to a situation in which the Restitution Commission had, by mistake, returned the disputed property to other persons who had also initiated restitution proceedings. In this connection, it is to be noted that no such mistake was established in the applicants’ case.

62. As to the Government’s objection that the applicants had failed to claim compensation in respect of the land that had not been returned to them within the restitution proceedings, the Court finds that the Government are estopped from relying on those grounds, which were not raised in their initial non-exhaustion plea (see Khlaifia and Others v. Italy [GC], no. 16483/12, § 52, 15 December 2016).

63. Having regard to the applicants’ restitution claim and the manner in which they formulated their claim before the Court, the Court is satisfied that they took reasonable steps to bring their complaints to the attention of the authorities and to obtain redress. The Court finds, therefore, that the applicants were exempted from the requirement to make use of the remedy referred to by the Government. Accordingly, the Government’s objection must be dismissed.

64. The Court notes that the applications are neither manifestly ill?founded nor inadmissible on any other grounds listed in Article 35 of the Convention. They must therefore be declared admissible.

Merits
The parties’ submissions
(a) The applicants

65. The applicants, referring to Stojanovski and Others (cited above), submitted that the authorities had interfered with their property interests in breach of the principle of lawfulness, in a manner incompatible with the right to the peaceful enjoyment of their possessions.

66. The applicants only alleged a violation of their property rights in respect of the plots on which the petrol station and the business premises had been built by private companies; they submitted that those structures were not of public interest. When the Restitution Act had come into force and when the restitution claim had been submitted, the plot had been considered undeveloped building land, as established by the report of 22 February 2002. All subsequent actions by the authorities had been irrelevant, in particular the on-site inspection of 12 March 2010 (see paragraph 29 above), which had been conducted eight years after the 2002 restitution order had become final. Thus, the quashing of the restitution order despite all the previous decisions adopted in their favour had imposed an excessive burden on them.

(b) The Government

67. The Government acknowledged that the quashing of the 2002 restitution order had amounted to an interference with the applicants’ legitimate expectation under Article 1 of Protocol No. 1. However, it had been initiated by the Solicitor General in order to protect public and State property interests. Moreover, the restitution order had been quashed owing to its unenforceability, on a valid statutory basis under section 267(1)(3) of the Administrative Proceedings Act (see paragraphs 29 and 49 above), and had been supported by relevant and sufficient reasons.

68. Relying on Vikentijevik (cited above), the Government maintained that the quashing of the order had been aimed at protecting the rights and interests of third parties – the two companies that had built structures on the basis of valid documents and in fulfilment of all statutory criteria, including payment of fees and taxes to the relevant authorities. Lastly, a fair balance had been struck between the competing interests. Quashing the order had been the only available way to correct the Restitution Commission’s fundamental error of ordering the restitution of a property which could not be returned and to remedy the consequences of that order for the public interest and the proprietary rights of third parties. The applicants had not been subjected to an excessive burden as they could have challenged the measure complained of effectively by claiming remedies in the restitution proceedings and/or by claiming alternative means of redress in those proceedings (see paragraph 57 above) or by bringing a compensation claim against the State in civil proceedings. The Government submitted that the authorities issuing the construction permits or taking related actions could not have been aware that the land in question, which was being used lawfully, would eventually become the subject of a restitution order. They had thus acted in good faith.

The Court’s assessment
(a) General principles

69. The relevant principles regarding Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention have been summarised in Iatridis v. Greece ([GC], no. 31107/96, § 58, ECHR 1999-II); Kopecký v. Slovakia ([GC], no. 44912/98, § 35, ECHR 2004?IX); Lenskaya v. Russia (no. 28730/03, § 45, 29 January 2009); Moskal v. Poland (no. 10373/05, §§ 49-52, 15 September 2009); and Lelas v. Croatia (no. 55555/08, § 76, 20 May 2010, with further references).

(b) Application of the principles to the present case

70. The Court affirms at the outset that it will confine its examination to the complaint as formulated by the applicants, which is limited to the quashing of the order only in respect of the land which had not been returned to them because of the private business premises that had been built on it. They did not complain in respect of the land which had not been returned because there was a structure of public interest, namely a public street, on it.

71. The Court notes that the 2002 restitution order conferred on the applicants title to part of the plots expropriated from their late predecessors (see paragraph 16 above). The applicants’ title was then registered with the Land Registry. The mere fact that the applicants’ property rights were later revoked does not prevent them from having a “possession” within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1 (see Beyeler v. Italy [GC], no. 33202/96, § 105, ECHR 2000?I). The Government acknowledged that the quashing of the restitution order amounted to an interference. The Court sees no reason to find otherwise. It must therefore be ascertained whether the interference complained of was lawful and, if so, whether it was proportionate to the legitimate aim pursued.

72. In that connection, the Court reiterates that the principle of lawfulness not only presupposes that the applicable provisions of domestic law are sufficiently accessible, precise and foreseeable in their application but also requires the Court to verify whether the way in which the domestic law is interpreted and applied by the domestic courts produces consequences that are consistent with the principles of the Convention (see Lelas, cited above, § 76).

73. Turning to the present case, the Court observes that, while it is true that the private buildings had been already built when the administrative enforcement proceedings were initiated, the domestic law specifies that in restitution proceedings what matters is the situation of the land on the date when a restitution claim is submitted (see paragraphs 38-39 above; see also Stojanovski and Others, cited above, § 55). According to the established facts, the land in question was undeveloped when the applicants submitted their claim (see paragraph 14 above). The mere existence of a building permit prior to the restitution claim is irrelevant for the proprietary entitlement to ownership specified under the Restitution Act (ibid, § 57). On 12 December 2005 the plenary session of the Supreme Court held that preparatory construction work did not mean that the land had been developed within the meaning of the Building Act. Accordingly, as stated by the Administrative Court in the extraordinary proceedings after the 2002 restitution order became final, all subsequent construction work on those plots of land was carried out contrary to section 72 of the Restitution Act (see paragraph 27 above). Moreover, in accordance with the provisions of the Restitution Act, the findings of the Supreme Court (see paragraphs 22, 24 and 25 above) and the opinion of the Constitutional Court (see paragraph 52 above), a property subject to a restitution order cannot be disposed of after the entry into force of that Act (see paragraph 45 above). Lastly, it is important to note that in the extraordinary proceedings, the Administrative Court explicitly held that the order could not be declared null and void on the grounds of its unenforceability and that the state of the land on the date when the Restitution Act had come into force had been the relevant criterion for the restitution of the plots in question (see paragraph 27 above).

74. However, notwithstanding the above findings, the Court notes that an alteration in the application of the domestic law took place in the course of the proceedings for the administrative enforcement of the restitution order. Despite the Government’s claim to the contrary (see paragraph 67 above), the 2002 restitution order was declared null and void in part by the Restitution Commission proprio motu, in the proceedings for administrative enforcement in 2014 – twelve years after it was first issued – on the grounds of its legal and factual unenforceability (owing to the private structures having been built there in the meantime). The Court further notes that an on?site inspection carried out eight years after the submission of the restitution claim served as the basis for the quashing of the order (see paragraphs 29 and 30 above). Such a conclusion, however, ran counter to several judgments of the administrative courts and the Supreme Court in the case (see Stojanovski and Others, cited above, § 52) and was not foreseeable for the applicants, who could have reasonably expected that in the proceedings for administrative enforcement they would finally have their land returned to them. In this connection the Court cannot but note that the High Administrative Court in its decision of 21 October 2015 disregarded its previous reasoning on the matter without explaining its reasons for doing so (see paragraphs 29 and 30 above). The Court reiterates that its well?established case-law imposes a duty on the authorities to make a more substantial statement of reasons justifying such a departure from a previous ruling (see Atanasovski v. the former Yugoslav Republic of Macedonia, no. 36815/03, § 38, 14 January 2010).

75. It also cannot be overlooked that the applicants made a number of attempts, including some before they lodged the restitution claim, to prevent the construction of the business premises on the land that was to be the subject of the restitution proceedings (see paragraph 31 above). Therefore, the authorities could not claim to have been unaware of the ongoing construction on the land. The authorities’ inactivity allowed the construction of the two private structures, owned by the private companies F. and S., despite the fact that there were ongoing restitution proceedings in respect of the land in question and that under the Restitution Act, it therefore should not have been disposed of, as had been clearly established by the Supreme Court (see paragraph 22 above). Those companies only had the right to use the disputed plots, which had been transferred to them by G.D. on the basis of an agreement of 7 November 2002, certified by a notary public on 10 December 2002 and 15 February 2003, that is to say, after the 2002 restitution order. It is further to be noted that G.D.’s right to use the land in question was subsequently revoked (see paragraphs 10-20 above). In that connection, the Constitutional Court emphasised that the aim of the Restitution Act was to protect the interests of previous owners and their successors, and to protect property that had been confiscated by the State, rather than the interests of the user of the property. It further noted that the right of third parties to use the land could not compete with the property rights of the previous owners, which enjoyed constitutional protection (see paragraph 52 above). In that connection, the Restitution Act provided for the opportunity for the interested third parties F. and S. to safeguard their rights if the disputed plots had been returned to the applicants (see paragraph 44 above). That was also confirmed by the domestic courts, which emphasised that any unresolved issues between third parties and the owners of the returned plots, such as those arising in the present case, should be resolved in accordance with the Property Act (see paragraph 22 above). Thus, the fact that the authorities allowed the business premises to be constructed contrary to the Restitution Act (see paragraph 45 above) could not be taken to the detriment of the applicants.

76. The present case contrasts with Vikentijevik (cited above), in which the quashing of a restitution order was justified because of fundamental defects in the Restitution Commission’s decision which rendered the restitution order legally unenforceable. The errors cited by the Commission and the Supreme Court in the above-mentioned case concerned the following: (1) the applicant in that case had obtained possession of an entire immovable property and preference shares in a company despite the fact that the company had been in the joint ownership of four individuals, one of whom had been the applicant’s late predecessor; (2) the buildings that had been returned to the applicant had been larger than those confiscated, in terms both of their size and of their value; and (3) there had been development on the land which had been returned to him on the basis of the restitution order (see Vikentijevik, cited above, § 65).

77. To conclude, the quashing of the final 2002 restitution order in the present case as a result of the proceedings that were initiated for administrative enforcement frustrated the applicants’ reliance on a binding decision and deprived them of an opportunity to gain possession of the property that they had legitimately expected to receive (see, mutatis mutandis, Kot v. Russia, no. 20887/03, § 33, 18 January 2007).

78. The foregoing considerations are sufficient to enable the Court to conclude that the interference with the applicants’ property interests was in breach of the principle of lawfulness and could not be considered foreseeable in accordance with the Convention principles. It is accordingly incompatible with the applicants’ right to the peaceful enjoyment of their possessions. This finding makes it unnecessary to examine whether a fair balance was struck between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights.

79. There has accordingly been a violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention.

APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION
80. Article 41 of the Convention provides:

“If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.”

Damage
81. The applicants claimed 1,273,313 euros (EUR) in respect of pecuniary damage, which corresponded to the market value of the land in respect of which the restitution order had been quashed. They also claimed EUR 15,000 each in respect of non-pecuniary damage.

82. The Government submitted that the question of pecuniary damage was not ready for decision. They further argued that as the restitution of the land was not possible, the applicants should be awarded monetary compensation in accordance with the Regulations on the Manner and Procedure of Establishing the Value of Property subject to Restitution (?????? ?? ??????? ? ?????????? ?? ?????????? ?? ????????? ?? ?????? ??? ? ??????? ?? ?????????????????, Official Gazette, nos. 43/2000 and 19/2001). They also contested the applicants’ claim in respect of non-pecuniary damage.

83. Given the circumstances of the case, the Court considers that the question of pecuniary damage is not ready for decision. It is therefore necessary to reserve the matter, due regard being had to the possibility of an agreement between the respondent State and the applicants (Rule 75 §§ 1 and 4 of the Rules of Court). Accordingly, the Court reserves this question and invites the Government and the applicants to submit, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, their written observations on the amount to be awarded to the applicants in respect of pecuniary damage and, in particular, to notify the Court of any agreement that they may reach (see Stojanovski and Others, cited above, 69).

84. However, the Court awards the applicants EUR 3,000 each in respect of non-pecuniary damage, plus any tax that may be chargeable.

Costs and expenses
85. The applicants also claimed EUR 31,115 in respect of costs and expenses incurred before the domestic courts and other relevant institutions. They also claimed EUR 436 for postal costs incurred before the Court and EUR 297 for the cost of photocopying documents.

86. The Government submitted that the claim for the costs and expenses incurred in the civil proceedings that the applicants initiated against F. and S. should be rejected as unnecessary. They further argued that part of the costs and expenses incurred before the administrative bodies and courts should be awarded to the applicants, but they did not specify which part. They maintained that the postal expenses should be rejected as excessive.

87. According to the Court’s case-law, an applicant is entitled to the reimbursement of costs and expenses only in so far as it has been shown that these were actually and necessarily incurred and are reasonable as to quantum (see Strezovski and Others v. North Macedonia, nos. 14460/16 and 7 others, § 100, 27 February 2020). In the present case, regard being had to the documents in its possession and the above criteria, the Court considers it reasonable to award the applicants jointly the sum of EUR 285 in respect of the postal costs for which they provided payment receipts. The Court rejects the rest of the applicants’ claim in this regard.

Default interest
88. The Court considers it appropriate that the default interest rate should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.

FOR THESE REASONS, THE COURT, UNANIMOUSLY,

Decides, to join the applications;
Declares, the applications admissible;
Holds, that there has been a violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention;
Holds,
(a) that the respondent State is to pay the applicants, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, the following amounts, to be converted into the national currency of the respondent State at the rate applicable at the date of settlement:

(i) EUR 3,000 (three thousand euros) to each of the applicants, plus any tax that may be chargeable, in respect of non-pecuniary damage;

(ii) EUR 285 (two hundred and eighty-five euros) to the applicants jointly, plus any tax that may be chargeable to them, in respect of costs and expenses;

(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;

Holds, that the question of pecuniary damage under Article 41 of the Convention is not ready for decision, and accordingly,
(a) reserves the said question in whole;

(b) invites the Government and the applicants to submit, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, their written observations on the matter and, in particular, to notify the Court of any agreement that they may reach;

(c) reserves the further procedure and delegates to the President of the Chamber the power to fix the same if need be.

Dismisses, the remainder of the applicants’ claim for just satisfaction.
Done in English, and notified in writing on 12 December 2023, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.

Hasan Bak?rc? Arnfinn Bårdsen
Registrar President

SECONDA SEZIONE

CASO NASKOV E ALTRI c. MACEDONIA DEL NORD

(ricorsi n. 31620/15 e altri 2)

SENTENZA
(Merito)

Art. 1 P1 - Godimento pacifico dei beni - Annullamento d'ufficio dell'ordinanza di restituzione definitiva che conferisce ai ricorrenti il titolo di proprietà di un terreno, a causa dell'impossibilità giuridica e fattuale di eseguire l'ordinanza a causa di terzi che nel frattempo hanno costruito strutture sul terreno - Ingerenza in violazione del principio di legalità e non prevedibile

Preparato dalla cancelleria. Non impegna la Corte.

STRASBURGO

12 dicembre 2023

La presente sentenza diventerà definitiva nelle circostanze previste dall'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può essere soggetta a revisione editoriale.

Nel caso Naskov e altri contro la Macedonia del Nord,

La Corte europea dei diritti dell'uomo (Seconda Sezione), riunita in Camera composta da:

Arnfinn Bårdsen, Presidente,
Jovan Ilievski,
Egidijus K?ris,
Pauliine Koskelo,
Lorena Schembri Orland,
Diana Sârcu,
Davor Deren?inovi?, giudici,
e Hasan Bak?rc?, cancelliere di sezione,

viste le seguenti domande

i ricorsi (nn. 31620/15, 34859/15 e 14659/16) contro la Repubblica di Macedonia del Nord presentati alla Corte ai sensi dell'articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione") da dieci macedoni/cittadini della Repubblica di Macedonia del Nord ("i ricorrenti"), in date diverse (cfr. tabella allegata);

la decisione di notificare al Governo della Repubblica di Macedonia del Nord ("il Governo") la denuncia relativa all'articolo 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione;

le osservazioni delle parti;

Avendo deliberato in privato il 21 novembre 2023,

pronuncia la seguente sentenza, adottata in tale data:

INTRODUZIONE

1. Il caso riguarda il reclamo dei ricorrenti, ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione, in merito all'annullamento d'ufficio di un'ordinanza di restituzione definitiva che conferiva ai ricorrenti il titolo di proprietà di un terreno, a causa dell'impossibilità giuridica e di fatto di eseguire l'ordinanza in quanto terzi avevano nel frattempo costruito delle strutture sul terreno.

I FATTI

2. I ricorrenti sono nati in anni diversi (cfr. tabella allegata) e vivono a Skopje. Sono stati rappresentati dalla sig.ra R. Paskoska, avvocato che esercita a Skopje.

3. Il Governo era rappresentato dal suo agente, la sig.ra D. Djonova.

4. I fatti del caso possono essere riassunti come segue.

CONTESTO DEL CASO
5. In varie date del 1950 e del 1955, due appezzamenti di terreno (ex appezzamenti n. 100 e 126) furono espropriati ai defunti B.N. e S.N., predecessori dei ricorrenti. B.N. e S.N. hanno ricevuto un indennizzo per la proprietà espropriata. L'espropriazione del 1950 riguardava terreni agricoli allo scopo di creare un'economia agricola. Il terreno espropriato è stato successivamente suddiviso in diversi nuovi appezzamenti, che sono stati rinumerati in base al nuovo catasto (??? ??????). L'ex lotto n. 100 è stato suddiviso in tre lotti, tra cui i nn. 2943/3 e 2943/6, mentre l'ex lotto n. 126 è stato suddiviso nei lotti nn. 2940/1 e 2943/1.

6. Il 15 maggio e il 9 novembre 2001 il Tribunale di prima istanza di Skopje ha dichiarato i ricorrenti successori di B.N. e S.N.

EVENTI RILEVANTI RELATIVI AL TERRENO IN QUESTIONE
7. Una società agricola, T., ha ottenuto il diritto d'uso dell'ex lotto n. 100 negli anni '90 e il diritto d'uso del terreno è proseguito negli anni 2000.

8. Nell'aprile 1997 T., nell'ambito di un'intenzione di ristrutturazione in conformità con le disposizioni in materia (si veda il paragrafo 50 di seguito), ha pubblicato un bando pubblico (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 16/97) e ha invitato gli ex proprietari e i loro successori legali a presentare richieste di tutela dei loro diritti in relazione alla proprietà dell'azienda. I ricorrenti non hanno presentato tale richiesta.

9. Il 21 marzo 1998 e il 25 maggio 2001, rispettivamente, la società G.D. (ex T.) ha concluso accordi con altre due società, S. e F., per investimenti comuni. Il 16 maggio e il 16 novembre 2001 G.D. ottenne le licenze edilizie per costruire una stazione di servizio e locali commerciali sul terreno in questione. G.D. ha pagato più di 8.000.000 di denari macedoni (MKD - equivalenti a circa 132.876 euro (EUR)) per lo sviluppo congiunto del terreno.

10. L'11 luglio 2001 la Direzione per gli Affari Immobiliari (?????? ?? ?????? ?????? ??????) del Ministero delle Finanze ha emesso delle decisioni che concedono a G.D. il diritto prioritario di utilizzare il terreno edificabile non sviluppato per costruire ? stazione di servizio e locali commerciali.

11. Il 6 giugno 2002, a seguito di un ricorso del Solicitor General (????? ?????????????), la Government Appeal Commission (la "Commissione d'Appello") ha annullato le decisioni della Direzione degli Affari Immobiliari (cfr. paragrafo 10).

12. Il 6 novembre 2002 G.D. ha registrato il titolo di proprietà dei locali commerciali, che nel frattempo erano stati costruiti, presso il Catasto. Il 7 novembre 2002 G.D. ha accettato di vendere il locale commerciale e la stazione di servizio rispettivamente a F. e S., trasferendo loro il diritto all'uso permanente del terreno, che faceva parte dell'appezzamento per il quale i ricorrenti hanno presentato la domanda di restituzione. Tali accordi sono stati certificati da un notaio rispettivamente il 10 dicembre 2002 e il 15 febbraio 2003. Il titolo di proprietà della stazione di servizio e dei locali commerciali è stato registrato al catasto a nome delle società S. e F. rispettivamente. Il valore dei locali commerciali è stato stimato dalle autorità fiscali in 23.300.500 MKD (378.872 EUR).

13. Il 20 marzo 2003 la Corte suprema ha confermato le conclusioni della Commissione d'appello del 6 giugno 2002 (cfr. paragrafo 11). La Corte ha ritenuto che, in base alla legge sui terreni edificabili, secondo la quale all'epoca tutti i terreni edificabili appartenevano allo Stato, solo il precedente proprietario (una persona fisica) di un terreno edificabile non sviluppato, o i suoi successori, potevano ottenere un diritto prioritario di costruzione. La società, essendo una persona giuridica, non poteva ottenere tale diritto. Il 16 agosto 2003, con nuove decisioni della Direzione per gli affari immobiliari, le richieste di G.D. di ottenere un diritto prioritario di utilizzo del terreno sono state respinte per i motivi indicati nella sentenza della Corte suprema.

PROCEDIMENTO DI RESTITUZIONE AVVIATO DAI RICORRENTI
14. Il 7 dicembre 2001 i ricorrenti hanno presentato alla Commissione per le restituzioni del Ministero delle Finanze (la "Commissione per le restituzioni") una richiesta di restituzione degli ex appezzamenti n. 100 e 126 (invece di chiedere un indennizzo), che erano stati espropriati ai loro defunti predecessori. Una copia della richiesta era stata precedentemente presentata al Solicitor General, che non si era espresso in merito.

15. Il 20 febbraio 2002 tre rappresentanti della Commissione per l'accertamento della funzionalità dei terreni edificabili non edificati (???????? ?? ?????????? ?? ??????????????? ?? ???????? ??????????? ???????? ??? ?? ???? ?? ?? ????? ?? ??????????? ?? ??????????? ??????? ?? ???? ?????? ??????) all'interno del Ministero delle Finanze ("Commissione per la funzionalità") ha effettuato un'ispezione in loco. ispezione in loco. Il 22 febbraio 2002 ha pubblicato una relazione al riguardo. Le parti rilevanti della relazione affermavano, tra l'altro, che:

"L'ex lotto n. 100 è costituito dai nuovi lotti n. 2943/3, 2943/6 e 6798, sui quali sono iniziati i lavori di costruzione preparatori: il giorno in cui è stato effettuato il sopralluogo, il cantiere era recintato ed erano iniziati i primi scavi ...

Secondo i registri catastali (?????????? ?? ???????????), gli appezzamenti n. 2943/3 e 2943/6 sono registrati nel registro fondiario (?????? ????) no. 30165 come frutteto ... e come terreno edificabile non edificato ... su cui (una società) G.D. ha un diritto consolidato (???????? ?????).

Poiché sul sito sono iniziati i lavori di costruzione preparatori e non ci sono informazioni sulla loro base giuridica, riteniamo che la [Commissione per la restituzione] debba esaminare le circostanze per decidere se il terreno in questione possa essere restituito o meno, dato che non sono stati costruiti edifici sul lotto".

16. Il 24 giugno 2002 la Commissione per la restituzione, basandosi sulla relazione del 22 febbraio, ha accolto in parte la richiesta di restituzione dei ricorrenti ("l'ordine di restituzione del 2002") e ha restituito le parti pertinenti dell'ex lotto n. 100 (consistenti in 5.776 metri quadrati). 100 (costituito da 5.776 metri quadrati del nuovo lotto n. 2943/3 e da 2.260 metri quadrati del nuovo lotto n. 2943/6) e dell'ex lotto n. 126 (costituito da 3.120 metri quadrati del nuovo lotto n. 2940/1 e da 3.014 metri quadrati del nuovo lotto n. 2943/1). I richiedenti sono stati obbligati a restituire parte dell'indennizzo che i loro predecessori avevano ricevuto negli anni Cinquanta. Una parte del lotto n. 100, di 2.364 metri quadrati, non è stata restituita in quanto è risultata essere un terreno edificabile sviluppato (???????? ????????? ????????) - parte di una strada e del verde circostante - per il quale era stato fornito un indennizzo ai predecessori dei ricorrenti. La parte pertinente dell'ordine di restituzione recitava:

"... è stata effettuata un'ispezione in loco dei lotti n. 2943/3 e 2943/6 ... e si è stabilito che i terreni in questione erano terreni edificabili non sviluppati (???????? ??????????? ????????), ma che erano stati intrapresi lavori di costruzione preliminari, la cui base giuridica doveva essere determinata.

... la Commissione per la restituzione ha stabilito che all'attuale utilizzatore, G.D., con una decisione del Ministero delle Finanze ..., era stato riconosciuto il diritto prioritario di costruire una stazione di servizio e locali commerciali [sui lotti in questione]. La costruzione era iniziata nel febbraio 2002, come stabilito dalla [Commissione per la funzionalità], quando i ricorrenti avevano già presentato la loro domanda di restituzione il 7 dicembre 2001.

... considerando l'articolo 72 della Legge sulla restituzione, che stabilisce che i beni oggetto di restituzione non possono essere ceduti dopo l'entrata in vigore della Legge, la Commissione [per la restituzione] ha ritenuto che i terreni in questione potessero essere restituiti, poiché i [permessi di costruzione] erano stati rilasciati dopo l'entrata in vigore della Legge sulla restituzione e dei suoi emendamenti, e i lavori di costruzione erano iniziati dopo la presentazione della richiesta di restituzione".

17. Il 18 luglio 2002 l'ordine di restituzione del 2002 è diventato definitivo. Il Solicitor General non ha presentato ricorso contro l'ordinanza. I ricorrenti hanno registrato i loro diritti di proprietà nel catasto sulla base dell'ordinanza di restituzione definitiva.

18. Il 25 settembre 2002 i ricorrenti hanno chiesto alla Commissione per la restituzione di trasferire in loro possesso i beni oggetto dell'ordine di restituzione.

18. Il 29 aprile 2003 i ricorrenti presentarono un'altra richiesta alla Commissione per la restituzione, sostenendo che G.D. aveva continuato a costruire la stazione di servizio e i locali commerciali sull'ex lotto n. 100, senza tener conto del fatto che il diritto prioritario che era stato riconosciuto, ossia quello di utilizzare il terreno per costruire i locali commerciali in questione, era stato revocato (cfr. paragrafi 10 e 13 supra).

PROCEDIMENTO STRAORDINARIO DOPO IL PASSAGGIO IN GIUDICATO DELL'ORDINE DI RESTITUZIONE DEL 2002
19. Il 3 settembre 2002, il 22 agosto e il 12 settembre 2003, rispettivamente, G.D., il pubblico ministero e il procuratore generale hanno presentato richieste, ai sensi dell'articolo 268 della legge sui procedimenti generali (cfr. paragrafo 50), affinché la Commissione per le restituzioni e la Commissione d'appello dichiarassero nullo l'ordine di restituzione del 2002 (?????? ?? ?????????? ????????) nella parte riguardante i lotti n. 2943/3 e 2943/6. G.D. ha sostenuto di non essere stata coinvolta nel procedimento di restituzione e di non aver potuto tutelare i propri interessi legali. In particolare, non aveva potuto far notare che sui lotti in questione c'erano strutture costruite legalmente, per le quali erano stati versati ingenti contributi e tasse al bilancio dello Stato, e quindi non doveva trovarsi in una situazione di pregiudizio. Il pubblico ministero ha sostenuto, tra l'altro, che ai ricorrenti era stato concesso un terreno edificabile sviluppato, poiché sugli appezzamenti in questione erano state costruite delle strutture e una parte era una strada pubblica, e che i ricorrenti avrebbero potuto ricevere altri terreni agricoli adeguati. Il Solicitor General ha affermato che il valore degli appezzamenti in questione era quasi 500 volte superiore a quello del momento in cui erano stati espropriati. I ricorrenti avrebbero potuto essere risarciti finanziariamente, dato che non avevano presentato una richiesta quando la G.D. aveva pubblicato il bando pubblico (si veda il paragrafo 8 sopra).

21. Il 20 novembre 2003 la Commissione d'appello ha accolto le richieste ai sensi dell'articolo 267(1)(5) della legge sui procedimenti amministrativi (si veda la sezione 49 di seguito).

22. Il 5 novembre 2004 la Corte Suprema ha annullato la decisione della Commissione d'appello, basandosi sugli articoli 20 e 72 della legge sulla restituzione (si vedano i paragrafi 36 e 45), in base ai quali le ordinanze di restituzione non possono essere dichiarate nulle e prive di effetti a causa della loro inapplicabilità. Il tribunale ha affermato, tra l'altro, che:

"... la legge sulla restituzione è entrata in vigore il 7 maggio 1998, e [le relative modifiche] ... il 28 aprile 2000 ... dall'entrata in vigore della legge sulla restituzione, non sono consentite modifiche di fatto o di diritto relative a un bene [soggetto a restituzione]". In termini pratici, ciò significa che dall'entrata in vigore della legge sulla restituzione, un immobile soggetto a restituzione non può essere alienato, non possono essere eseguiti lavori di costruzione su di esso ... e non possono essere prese decisioni che conferiscono diritti a terzi in relazione a tale immobile ... l'unica questione giuridica rilevante per il merito di una richiesta di restituzione è lo stato della proprietà, effettivo e legale, al momento dell'entrata in vigore della legge sulla restituzione ... la Corte [Suprema] ritiene inoltre che l'articolo 267(1)(5) della legge sui procedimenti amministrativi, su cui la [Commissione d'appello] ha basato le sue conclusioni nella decisione controversa, non sia stato applicato correttamente ... Nel caso in questione, l'organo non ha fatto riferimento ad alcuna esplicita disposizione di legge in base alla quale la decisione della [Commissione per le restituzioni] comprende un motivo di nullità. In particolare, nessuna disposizione di legge di questo tipo è inclusa nella legge sulla restituzione ...
la Corte [Suprema] ritiene opportuno sottolineare che se la proprietà in questione aveva lo status di terreno edificabile non edificato al momento dell'entrata in vigore della legge sulla restituzione e successivamente sono intervenuti cambiamenti effettivi e giuridici, i rapporti giuridici stabiliti tra i proprietari o i loro successori e i terzi saranno risolti in conformità alla legge sulla proprietà".

23. Di conseguenza, il tribunale ha ritenuto irrilevante il fatto che la licenza edilizia per la costruzione di una stazione di servizio fosse precedente alla richiesta di restituzione dei ricorrenti. Ha stabilito che le parti rilevanti dei lotti n. 2943/3 e 2943/6 dovevano quindi essere restituite ai richiedenti, poiché non erano state edificate al momento dell'entrata in vigore della legge sulla restituzione. Le parti interessate di questi lotti erano rimaste non edificate dopo la presentazione della domanda di restituzione, come risultava dal rapporto di ispezione in loco del 22 febbraio 2002. In tali circostanze, il tribunale ha ritenuto che l'appezzamento fosse stato correttamente restituito ai ricorrenti, ai sensi dell'articolo 28(2) della Legge sulla restituzione (si veda il paragrafo 36 di seguito).
24. Il 12 dicembre 2005 la sessione plenaria (??????? ???????) della Corte Suprema ha respinto la richiesta del pubblico ministero di riesame della legittimità (?????? ?? ??????? ?? ???????????) della decisione della Corte Suprema e ha confermato la sentenza del 5 novembre 2004. Il tribunale ha ritenuto, tra l'altro, che, ai sensi dell'articolo 8 della legge sulla restituzione (si veda il paragrafo 35 di seguito), a prescindere dal fatto che i predecessori dei ricorrenti fossero stati indennizzati al momento dell'espropriazione, poiché i lotti in questione esistevano ancora ed erano considerati terreni edificabili non sviluppati, potevano essere restituiti ai ricorrenti, che sarebbero stati obbligati a restituire l'indennizzo ricevuto.

25. Il 16 maggio 2006 la Commissione d'appello ha nuovamente dichiarato l'ordine di restituzione parzialmente nullo. Il 22 dicembre 2006 la Corte Suprema ha annullato la decisione della Commissione d'appello e le ha ordinato di conformarsi alla sentenza della Corte del 5 novembre 2004 (cfr. paragrafo 22 supra).

26. Il 22 marzo 2007 la Commissione d'appello ha respinto le richieste del pubblico ministero e del procuratore generale, e ha respinto la richiesta di G.D. (si veda il paragrafo 20 supra).
27. Il 27 marzo 2008 il Tribunale amministrativo di nuova istituzione (??????? ???), che nel frattempo era diventato l'autorità competente a decidere i ricorsi nelle controversie amministrative, ha respinto per motivi di diritto (????? ?? ??????? ????) un ricorso del Solicitor General. La Corte ha sottolineato che lo stato del terreno alla data di entrata in vigore della legge sulla restituzione è il criterio rilevante per la restituzione degli appezzamenti in questione. Pertanto, tutti i successivi lavori di costruzione su tali appezzamenti erano stati eseguiti in violazione dell'articolo 72 della legge sulla restituzione. L'ordinanza non poteva essere dichiarata nulla a causa della sua inapplicabilità e qualsiasi controversia sorta tra i proprietari dei terreni e i terzi poteva essere risolta ai sensi della legge sulla proprietà.

ANNULLAMENTO PARZIALE D'UFFICIO DELL'ORDINE DI RESTITUZIONE DEL 2002
28. Il 27 aprile 2009 i ricorrenti hanno chiesto alla Commissione per la restituzione di rientrare in possesso degli appezzamenti di terreno che erano stati oggetto dell'ordine di restituzione.

29. Il 17 settembre 2012, dopo due rinvii, una volta da parte della Commissione d'appello e una volta da parte dell'Alta Corte Amministrativa di nuova istituzione (??? ??????? ???), la Commissione per la restituzione, sulla base dell'articolo 267(1)(3) della Legge sui procedimenti amministrativi (si veda il paragrafo 49 di seguito), ha dichiarato l'ordine di restituzione del 2002 nullo nella parte che si riferisce all'ex lotto n. 100. La Commissione ha restituito ai ricorrenti una parte del terreno che era stata oggetto dell'ordine di restituzione. La Commissione ha restituito ai ricorrenti una parte (1.943 mq) dell'ex lotto n. 100, che è diventato il lotto n. 2943/12, mentre la richiesta per gli altri 8.457 mq è stata respinta. La Commissione ha constatato che la parte del lotto impossibile da restituire era occupata dalla stazione di servizio, da locali commerciali, da una strada pubblica e da un frutteto. L'ordine di restituzione che si riferiva all'ex lotto n. 126 (cfr. paragrafo 16) è rimasto inalterato. La Commissione ha dichiarato che il 12 marzo 2010 aveva effettuato un'ispezione in loco e aveva tentato, in presenza del suo presidente e dei suoi membri e dei ricorrenti, di eseguire l'ordine di restituzione del 2002, ma aveva stabilito che alcune parti dell'appezzamento erano occupate da una strada pubblica, da una stazione di servizio e da locali commerciali per i quali esisteva una documentazione adeguata, e che tali parti non potevano quindi essere restituite. Il 26 giugno 2013 il Tribunale amministrativo ha respinto il successivo ricorso dei ricorrenti. Il 20 febbraio 2014 l'Alta corte amministrativa ha dato ragione ai ricorrenti, modificando (????????) la decisione del tribunale amministrativo e annullando la decisione della commissione per la restituzione del 17 settembre 2012. Il tribunale ha sottolineato che è inaccettabile (????????????) che una decisione definitiva venga dichiarata nulla in un procedimento amministrativo di esecuzione. Inoltre, il tribunale ha riconosciuto chiaramente che lo stato del terreno in questione era stato modificato durante il procedimento di restituzione, sulla base di permessi di costruzione e documentazione tecnica mai revocati, ma ha ritenuto che tale situazione avrebbe dovuto essere risolta ai sensi della legge sulla proprietà e non dichiarando nullo l'ordine di restituzione del 2002. Il tribunale ha inoltre avallato il ragionamento delle precedenti sentenze della Corte suprema e della Corte amministrativa (cfr. paragrafi 22, 24, 25 e 27).
30. Il 14 marzo 2014, la Commissione per la restituzione ha nuovamente dichiarato parzialmente nullo l'ordine di restituzione del 2002. Tale decisione è stata confermata dal Tribunale amministrativo e dall'Alta corte amministrativa rispettivamente il 6 maggio e il 21 ottobre 2015. Quest'ultimo ha ritenuto che la parte in cui l'ordine di restituzione del 2002 era stato dichiarato nullo fosse giuridicamente e di fatto inapplicabile. Il collegio dell'Alta corte amministrativa che ha emesso tale decisione era in gran parte lo stesso che aveva emesso la sentenza del 20 febbraio 2014 (cfr. paragrafo 29 supra).

ALTRI PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI E CIVILI AVVIATI DAI RICHIEDENTI
31. Il 4 e il 5 dicembre 2001 i ricorrenti hanno chiesto al Ministero dei Trasporti e delle Comunicazioni (???????????? ?? ????????? ? ?????) di interrompere e vietare la costruzione sulle ex particelle n. 100 e 126 a causa del procedimento di restituzione che i ricorrenti avrebbero avviato (cfr. paragrafo 13). Il 19 aprile e il 31 luglio 2002 hanno presentato richieste di revoca delle licenze edilizie rispettivamente per il distributore di benzina e per il locale commerciale (cfr. paragrafo 9). Il 9 e il 21 agosto 2002, dopo un'ispezione in loco dei cantieri, è stato rilevato che il distributore di benzina e il locale commerciale erano nella fase finale della costruzione. Dopo diversi rinvii, le richieste dei ricorrenti sono state respinte con decisioni definitive dell'Alta corte amministrativa del 21 ottobre 2014 e del 12 dicembre 2014. Il tribunale ha ritenuto che i ricorrenti non avessero un locus standi nel momento in cui era in corso il procedimento per l'ottenimento dei permessi di costruzione. Inoltre, poiché l'ordine di restituzione era stato emesso dopo che le licenze edilizie erano diventate definitive, non poteva servire come nuovo fatto o prova per riaprire il procedimento in cui erano state rilasciate le licenze edilizie.

32. Il 28 febbraio 2002 i ricorrenti hanno presentato una richiesta di provvedimento provvisorio presso il Tribunale di primo grado di Skopje n. 2, sostenendo di aver avviato un procedimento di restituzione e che il tribunale avrebbe dovuto ordinare a G.D. di interrompere i lavori di costruzione sull'ex lotto n. 100. Il 22 luglio 2003 il tribunale di primo grado ha respinto la richiesta dei ricorrenti per mancanza di giurisdizione. Il 22 luglio 2003 il tribunale di primo grado ha respinto la domanda dei ricorrenti per difetto di giurisdizione; tale decisione è stata confermata dalla Corte d'appello di Skopje il 1° aprile 2004.
33. Il 12 dicembre 2003 i ricorrenti hanno avviato un procedimento civile contro G.D., S. e F., chiedendo la nullità dei contratti di vendita della stazione di servizio e dei locali commerciali (cfr. paragrafo 9). Hanno inoltre chiesto un provvedimento provvisorio nei confronti delle tre società che impedisca loro di disporre delle strutture da loro costruite fino alla definizione del procedimento principale, provvedimento che è stato parzialmente concesso. Il 4 luglio 2013 la Corte d'appello ha ritenuto che gli accordi fossero ammissibili e legittimi e ha respinto la domanda dei ricorrenti.

34. Il 23 dicembre 2004 i ricorrenti hanno avviato un ulteriore procedimento civile contro G.D., S. e F., chiedendo la rimozione e/o la demolizione del distributore di benzina e dei locali commerciali. In subordine, sostenevano di dover ottenere il titolo di proprietà delle strutture costruite, per il quale avrebbero risarcito le parti convenute, oppure che le parti convenute avrebbero dovuto mantenere le strutture e ottenere il titolo di proprietà dei lotti, per il quale avrebbero risarcito i ricorrenti. I ricorrenti hanno anche chiesto un affitto per l'uso degli appezzamenti da parte delle società dopo l'emissione dell'ordine di restituzione del 2002. Il 3 aprile 2018 il tribunale di primo grado ha respinto le richieste dei ricorrenti, in quanto l'ordinanza di restituzione nella parte pertinente era stata dichiarata nulla e i ricorrenti non avevano più il diritto di proseguire il procedimento.

QUADRO GIURIDICO E PRASSI RILEVANTI

LEGGE SULLA RESTITUZIONE, VERSIONE CONSOLIDATA (????? ?? ?????????????????, ????????? ?????, GAZZETTA UFFICIALE, N. 43/2000), ANCORA IN VIGORE CON ULTERIORI MODIFICHE
35. L'articolo 8 della legge sulla restituzione stabilisce che un bene per il quale è stato previsto un indennizzo al momento dell'esproprio può essere restituito solo se esiste ancora e se la sua restituzione è possibile, a condizione che venga restituito l'indennizzo previsto.

36. Le sezioni 20-28 stabiliscono i dettagli relativi al ripristino del possesso (??????? ?? ???????????). L'articolo 20 prevede che i beni vengano restituiti, in tutto o in parte, nello stato in cui si trovavano alla data di entrata in vigore della legge. La proprietà può essere restituita in parte se il richiedente acconsente e se ciò è fattibile.

37. Ai sensi dell'articolo 24, i beni restituiti saranno trasferiti in possesso del richiedente sulla base della sua richiesta all'autorità di restituzione. Se la proprietà restituita è in possesso di un utente della proprietà, questi sarà obbligato a restituire la proprietà in presenza dell'autorità di restituzione.

38. La Sezione 27 prevede che se lo scopo originario della confisca di un terreno agricolo non è stato raggiunto, o se tale scopo è stato raggiunto ma il terreno non era sviluppato al momento della presentazione della richiesta di restituzione, il richiedente può chiedere la restituzione di tale terreno, o di ottenere un altro terreno agricolo simile, o di ricevere un risarcimento.

39. La Sezione 28(2) stabilisce che la proprietà di un terreno edificabile deve essere ripristinata se lo scopo della confisca non è stato raggiunto, o se tale scopo è stato raggiunto ma il terreno non era edificato al momento della presentazione della richiesta di restituzione.

39. Le sezioni 37 e 38 definiscono i dettagli relativi al risarcimento (??????????). L'articolo 37 prevede che possa essere concesso un risarcimento per i beni che non possono essere restituiti. Lo stato del bene al momento della confisca sarà preso come base per calcolare l'importo del risarcimento.

41. Ai sensi dell'articolo 38, per i beni che non possono essere restituiti può essere assegnato un altro bene dello stesso tipo o azioni di proprietà dello Stato. In caso contrario, verranno assegnati titoli di Stato.

42. L'articolo 51 della versione consolidata della legge prevede che la domanda di restituzione possa essere presentata entro cinque anni dall'entrata in vigore della legge. Dopo la scadenza di tale termine, la domanda di restituzione può essere presentata solo se non vi sono ostacoli giuridici o fisici, e in ogni caso entro sette anni dal giorno dell'entrata in vigore della legge. Dopo la scadenza del termine di sette anni, il risarcimento può essere richiesto in sede civile e la proprietà può essere restituita se non vi sono ostacoli giuridici o fisici.

43. L'articolo 52 stabilisce che quando un richiedente ha il diritto di scegliere, deve farlo prima che venga emesso l'ordine di restituzione, entro un termine stabilito dalla Commissione per la restituzione. Se l'attore non sceglie entro il termine stabilito, la Commissione per la restituzione darà priorità alla restituzione della proprietà.

44. L'articolo 63 prevede che i terzi possano esercitare i propri diritti nei confronti di coloro che hanno ottenuto la restituzione dei beni o il pagamento di un indennizzo in base alla legge sulla restituzione, mediante un'azione civile presso il tribunale competente entro cinque anni dalla data in cui l'ordine di restituzione è diventato definitivo.

45. L'articolo 72, paragrafi 1 e 2, stabilisce che i beni oggetto di un ordine di restituzione non possono essere alienati dopo l'entrata in vigore della legge. Le misure legali adottate e le dichiarazioni unilaterali fatte in contrasto con il comma (1) sono nulle.

46. In virtù delle successive modifiche apportate alla legge sulla restituzione nel 2007 (Gazzetta ufficiale n. 44/2007; le modifiche sono entrate in vigore il 14 aprile 2007), l'articolo 51 (cfr. paragrafo 42) è diventato l'articolo 49, in base al quale le richieste di restituzione possono essere presentate solo nell'ambito di un procedimento di restituzione e devono essere presentate entro il 31 dicembre 2007. Dopo tale data, il diritto di chiedere la restituzione ha cessato di esistere. Dopo la scadenza del termine di cinque anni dall'entrata in vigore della legge, è possibile richiedere il risarcimento e la restituzione dei beni se non vi sono ostacoli legali o fisici. Tutte le richieste di risarcimento civile presentate prima dell'entrata in vigore delle modifiche apportate nel 2007 dovevano essere condotte secondo le disposizioni applicabili prima del 14 aprile 2007.

47. In virtù delle successive modifiche apportate alla legge sulla restituzione nel 2013 (Gazzetta Ufficiale n. 55/2013; le modifiche sono entrate in vigore il 24 aprile 2013) l'articolo 22-b(2) prevede che la proprietà di terreni non edificati sui quali i piani regolatori in vigore al momento della decisione sulla domanda di restituzione prevedono la costruzione di immobili di interesse pubblico non possa essere ripristinata, ma venga concesso un risarcimento.

LEGGE SUL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO (????? ?? ??????? ??????? ????????, GAZZETTA UFFICIALE, N. 38/2005)
48. Questa legge è stata in vigore dal 3 giugno 2005 al 31 luglio 2016. Ai sensi dell'articolo 264 della legge, una decisione poteva essere annullata (??????? ?? ?????????) o annullata (??????? ?? ???????????) su richiesta, tra gli altri, del pubblico ministero o dell'avvocato generale.

49. L'articolo 267(1) della legge prevedeva che una decisione potesse essere dichiarata nulla (???????????? ?? ??????? ?? ????????) nei seguenti casi: (1) se è stata emessa in un procedimento amministrativo nonostante l'oggetto fosse di competenza di un tribunale; (2) se l'esecuzione della decisione darebbe luogo a un reato punibile ai sensi del Codice penale o di altre leggi; (3) se la decisione è impossibile da eseguire; (4) se la decisione è stata emessa in assenza di una richiesta; o (5) se contiene un errore (????????????) che è stato specificato in una esplicita disposizione di legge come motivo di nullità.

50. Ai sensi dell'articolo 268, paragrafi 1 e 2, una decisione può essere dichiarata nulla in qualsiasi momento, d'ufficio o su richiesta di una parte del procedimento o del pubblico ministero. La nullità può essere parziale o totale.

ALTRE DISPOSIZIONI PERTINENTI
51. Altre leggi e prassi nazionali rilevanti in materia di confisca di beni da parte dello Stato sono esposte in Stojanovski e altri c. ex Repubblica jugoslava di Macedonia (n. 14174/09, §§ 25-32, 23 ottobre 2014) e Vikentijevik c. ex Repubblica jugoslava di Macedonia (n. 50179/07, §§ 31-49, 6 febbraio 2014).

PRASSI INTERNA PERTINENTE
51. Nella sua decisione U.br.72/2006 del 14 marzo 2007, la Corte costituzionale ha deciso di non avviare un procedimento di revisione della costituzionalità degli articoli 16, 22-b(1) e (2) e 64 (che con le successive modifiche è diventato l'articolo 72 - si veda il paragrafo 45 sopra) della legge sulla restituzione. La Corte ha ritenuto che le disposizioni non fossero incostituzionali. La Corte costituzionale ha sottolineato che l'obiettivo della legge sulla restituzione era quello di tutelare gli interessi dei precedenti proprietari e dei loro successori e di proteggere i beni confiscati dallo Stato, piuttosto che gli interessi degli utenti dei beni, che potevano tutelare i propri diritti e interessi in procedimenti diversi. Il diritto di terzi di utilizzare la terra non poteva competere con i diritti di proprietà dei precedenti proprietari, che godevano di una protezione costituzionale. Pertanto, le uniche parti in causa nel procedimento di restituzione erano i ricorrenti e il Solicitor General, che tutelava gli interessi dello Stato.

53. Il Governo ha presentato copie di sentenze in cui i successori legali degli ex proprietari di beni espropriati dallo Stato hanno ottenuto con successo un indennizzo per i beni in procedimenti civili, come previsto dalla legge sulla restituzione:

(a) Nell'ottobre 2017 la Corte Suprema (???.2.??.288/2016) ha respinto un'eccezione di inammissibilità da parte dell'Ufficio del Procuratore generale, che aveva sostenuto che la tutela del diritto di proprietà attraverso la concessione di un indennizzo poteva essere concessa solo nei procedimenti di restituzione. La Corte Suprema si è basata sull'articolo 49 degli emendamenti del 2007 alla legge sulla restituzione (si veda il paragrafo 46). La Corte Suprema ha confermato le decisioni dei tribunali di grado inferiore che ordinavano allo Stato di risarcire i ricorrenti in titoli di Stato. Il loro predecessore non era stato indennizzato quando la proprietà era stata espropriata.

(b) Il 5 febbraio 2010 la Corte d'appello di Skopje (??.??.-5025/09), con sentenza definitiva, ha confermato la decisione di primo grado che ordinava allo Stato di risarcire i ricorrenti per la proprietà espropriata, in quanto non poteva essere loro restituita. Il tribunale ha accolto la domanda civile perché il termine per presentare una domanda di restituzione in un procedimento amministrativo era scaduto. Il loro predecessore non era stato indennizzato quando la proprietà era stata espropriata.

(c) Il 2 dicembre 2013 la Corte d'appello di Bitola (??.??.-2822/13) ha confermato una decisione di primo grado che ordinava allo Stato di risarcire i ricorrenti, la cui domanda di restituzione, accolta, non poteva essere eseguita in quanto il loro appezzamento era già stato trasferito a terzi a causa di un errore della Commissione per la restituzione.

LA LEGGE

UNIONE DELLE DOMANDE
54. Considerato l'oggetto simile delle domande, la Corte ritiene opportuno esaminarle congiuntamente in un'unica sentenza.

PRESUNTA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N. 1 DELLA CONVENZIONE
55. I ricorrenti lamentavano che l'annullamento d'ufficio dell'ordinanza di restituzione definitiva che conferiva loro la proprietà del terreno su cui erano stati costruiti il distributore di benzina e i locali commerciali aveva violato i loro diritti di proprietà garantiti dall'articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione. L'articolo in questione recita quanto segue:

"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al pacifico godimento dei suoi beni. Nessuno può essere privato dei suoi beni se non nell'interesse pubblico e alle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.

Tuttavia, le disposizioni precedenti non pregiudicano in alcun modo il diritto di uno Stato di applicare le leggi che ritiene necessarie per controllare l'uso della proprietà in conformità all'interesse generale o per assicurare il pagamento di imposte o di altri contributi o sanzioni."

Ammissibilità
Le osservazioni delle parti
56. Il Governo ha sostenuto che i ricorrenti non hanno esaurito tutti i rimedi legali efficaci. In particolare, avrebbero dovuto ricorrere a una richiesta di risarcimento civile contro lo Stato ai sensi della legge sulla restituzione (si veda il paragrafo 42), poiché l'ordine di restituzione non poteva essere eseguito nella sua interezza a causa di ostacoli giuridici e pratici. Il Governo ha fatto riferimento alla prassi nazionale che ha presentato. Il Governo ha fatto riferimento alla prassi nazionale, sostenendo che, anche se nessuna delle sentenze in questione si riferiva a un ordine di restituzione che era stato annullato come nel caso in esame (si veda il paragrafo 53), una richiesta di questo tipo costituiva comunque un rimedio effettivo ai sensi dell'articolo 35 della Convenzione. Nonostante il termine legalmente previsto per il suo utilizzo (si veda il paragrafo 46 supra), la "finestra di opportunità" per i ricorrenti di utilizzare il rimedio in questione era stata sufficientemente lunga. Pertanto, invece di rivolgere le loro richieste contro le società S. e F., i ricorrenti avrebbero dovuto presentare un'azione civile di risarcimento contro lo Stato ai sensi della legge sulla restituzione. I ricorrenti non hanno presentato la giurisprudenza nazionale a sostegno delle loro affermazioni sulla presunta inefficacia del procedimento civile. I meri dubbi sull'efficacia del rimedio in questione non li giustificavano per non averne fatto uso.

57. Il Governo, nelle sue osservazioni aggiuntive, ha anche sostenuto che i ricorrenti avevano omesso di chiedere un risarcimento nel procedimento di restituzione per i terreni che non erano stati restituiti. Chiedendo solo la restituzione dei terreni, senza concedere alle autorità la possibilità di prendere in considerazione una delle altre alternative previste dall'articolo 27 della legge sulla restituzione, i ricorrenti non hanno utilizzato un altro rimedio. Infine, chiedendo un risarcimento per i terreni che non erano stati restituiti nella loro richiesta di giusta soddisfazione davanti alla Corte, i ricorrenti avevano implicitamente riconosciuto che una richiesta di risarcimento era un rimedio efficace per la loro doglianza.

58. I ricorrenti hanno sostenuto che l'articolo 51 della legge sulla restituzione prevedeva la possibilità di avviare un procedimento di risarcimento presso i tribunali civili per i ricorrenti che, a differenza loro, non avevano presentato in tempo la domanda di restituzione alle autorità amministrative. Inoltre, avevano presentato la domanda di restituzione ai sensi dell'articolo 8 della legge sulla restituzione (cfr. paragrafo 35), che non prevedeva la possibilità di scegliere di essere risarciti in modo diverso. Non erano nemmeno obbligati a intentare un'azione civile in aggiunta agli altri passi intrapresi, e in effetti non ritenevano di avere i requisiti per farlo. La prassi nazionale presentata dal Governo non era rilevante per il loro caso. L'obiettivo del procedimento civile che avevano intentato contro le società era stato quello di tutelare i loro diritti di proprietà sugli appezzamenti in questione quando, nel 2004, la Corte Suprema aveva annullato la prima decisione della Commissione d'Appello che dichiarava nullo l'ordine di restituzione del 2002 (cfr. paragrafo 22).

La valutazione della Corte
59. I principi generali relativi all'esaurimento delle vie di ricorso interne ai sensi dell'articolo 35 § 1 della Convenzione sono esposti, ad esempio, in Vu?kovi? e altri c. Serbia ((obiezione preliminare) [GC], nn. 17153/11 e altri 29, §§ 70-77, 25 marzo 2014, con ulteriori riferimenti). In particolare, la Corte deve esaminare se, nelle circostanze del caso, il richiedente abbia fatto tutto ciò che ci si poteva ragionevolmente aspettare da lui per esaurire le vie di ricorso interne (si veda Jasar c. ex Repubblica jugoslava di Macedonia (dec.), n. 69908/01, 19 gennaio e 11 aprile 2006). Nel caso in cui esistano diversi rimedi interni che un individuo può esperire, questi ha il diritto di scegliere, ai fini del soddisfacimento del requisito dell'esaurimento dei rimedi interni, un rimedio che affronti la sua doglianza essenziale. In altre parole, quando è stato esperito un rimedio, non è richiesto il ricorso a un altro rimedio che abbia essenzialmente lo stesso obiettivo (cfr. Nicolae Virgiliu T?nase c. Romania [GC], no. 41720/13, § 177, 25 giugno 2019).

60. Passando al caso di specie, la Corte osserva che i ricorrenti potevano, in linea di principio, presentare una domanda di risarcimento civile ai sensi della legge sulla restituzione (cfr. paragrafi 42 e 46). Tuttavia, a quel punto avevano già ottenuto un'ordinanza di restituzione definitiva a loro favore, e anche il procedimento straordinario di restituzione, avviato successivamente e tuttora in corso, si è concluso a favore dei ricorrenti nel marzo 2008 (cfr. paragrafi 16 e 20-27 supra). Solo nell'ottobre 2015 l'ordinanza di restituzione del 2002 dei ricorrenti è stata dichiarata parzialmente nulla, in particolare nel corso del procedimento di restituzione che era stato ripreso, su loro richiesta, al fine di ottenere l'esecuzione amministrativa dell'ordinanza (cfr. paragrafo 29 supra). La Corte ritiene che sarebbe eccessivamente formalistico richiedere ai ricorrenti di avvalersi di un altro rimedio, in particolare di un rimedio che era disponibile solo entro un certo periodo (cfr. paragrafo 46 supra) e che aveva cessato di esistere mentre il procedimento di restituzione era in corso.

61. Osserva inoltre che la richiesta di risarcimento prevista dall'articolo 51 (poi articolo 49) della legge sulla restituzione (si vedano i paragrafi 42 e 46), a cui il Governo ha fatto riferimento, si riferiva in realtà a situazioni in cui una richiesta di restituzione non poteva più essere presentata a causa della scadenza del termine di cinque anni dal giorno dell'entrata in vigore della legge sulla restituzione, il che non era il caso dei ricorrenti. Inoltre, la Corte osserva che la giurisprudenza nazionale citata dal Governo non corrisponde alla situazione dei ricorrenti (si veda il paragrafo 54). In particolare, una parte di essa si riferisce a situazioni in cui non era più possibile per i precedenti proprietari presentare le proprie richieste di restituzione alle autorità amministrative e, pertanto, essi si erano avvalsi della possibilità di presentare un'istanza civile ai sensi della legge sulla restituzione (cfr. paragrafi 42 e 46 supra). Un'altra parte della giurisprudenza nazionale presentata riguarda una situazione in cui la Commissione per la restituzione aveva, per errore, restituito i beni contestati ad altre persone che avevano a loro volta avviato un procedimento di restituzione. A questo proposito, va notato che nel caso dei ricorrenti non è stato accertato alcun errore di questo tipo.

62. Per quanto riguarda l'obiezione del Governo secondo cui i ricorrenti non avevano chiesto un risarcimento per i terreni che non erano stati loro restituiti nell'ambito del procedimento di restituzione, la Corte ritiene che il Governo sia esonerato dal far valere tali motivi, che non erano stati sollevati nel loro iniziale motivo di non esaurimento (si veda Khlaifia e altri c. Italia [GC], n. 16483/12, § 52, 15 dicembre 2016).

63. Considerando la richiesta di restituzione dei ricorrenti e il modo in cui hanno formulato la loro domanda davanti alla Corte, la Corte è convinta che essi abbiano preso misure ragionevoli per portare le loro lamentele all'attenzione delle autorità e per ottenere un risarcimento. La Corte ritiene, pertanto, che i ricorrenti siano stati esonerati dall'obbligo di avvalersi del rimedio indicato dal Governo. Di conseguenza, l'obiezione del Governo deve essere respinta.

64. La Corte osserva che i ricorsi non sono né manifestamente infondati né irricevibili per altri motivi elencati nell'articolo 35 della Convenzione. Devono pertanto essere dichiarati ricevibili.

Il merito
Le argomentazioni delle parti
(a) I ricorrenti

65. I ricorrenti, facendo riferimento a Stojanovski e altri (sopra citati), hanno sostenuto che le autorità hanno interferito con i loro interessi patrimoniali in violazione del principio di legalità, in modo incompatibile con il diritto al pacifico godimento dei loro beni.

66. Le ricorrenti deducevano una violazione dei loro diritti di proprietà solo per quanto riguarda i lotti sui quali erano stati costruiti da società private la stazione di servizio e i locali commerciali; esse sostenevano che tali strutture non erano di interesse pubblico. Al momento dell’entrata in vigore della legge sulla restituzione e della presentazione della domanda di restituzione, il terreno era stato considerato un terreno edificabile non sviluppato, come stabilito dalla relazione del 22 febbraio 2002. Tutti i successivi interventi delle autorità erano stati irrilevanti, in particolare l’ispezione in loco del 12 marzo 2010 (v. supra, punto 29), effettuata otto anni dopo che l’ordine di restituzione del 2002 era divenuto definitivo. Pertanto, l’annullamento dell’ordine di restituzione, nonostante tutte le precedenti decisioni adottate a loro favore, avrebbe imposto loro un onere eccessivo.

b) Il governo

66.Il governo ha riconosciuto che l’annullamento dell’ordine di restituzione del 2002 ha costituito un’ingerenza nel legittimo affidamento delle ricorrenti ai sensi dell’articolo 1 del protocollo n. 1. Tuttavia, essa era stata avviata dal procuratore generale al fine di tutelare gli interessi pubblici e di proprietà dello Stato. Peraltro, l’ordinanza di restituzione sarebbe stata annullata a causa della sua inesigibilità, su valido fondamento giuridico ai sensi dell’articolo 267, paragrafo 1, punto 3, del codice di procedura amministrativa (v. supra, punti 29 e 49), e sarebbe stata suffragata da motivi pertinenti e sufficienti.

68. Il governo ha sostenuto che l'annullamento dell'ordinanza era finalizzato a tutelare i diritti e gli interessi di terzi, le due società che avevano costruito strutture sulla base di documenti validi e nel rispetto di tutti i criteri di legge, compreso il pagamento di tasse e tasse alle autorità competenti. Infine, è stato raggiunto un giusto equilibrio tra gli interessi in conflitto. L’annullamento dell’ordinanza costituiva l’unico mezzo disponibile per rimediare all’errore fondamentale commesso dalla commissione per la restituzione di un bene non restituibile e per rimediare alle conseguenze di tale ordinanza sull’interesse pubblico e sui diritti di proprietà dei terzi. Le ricorrenti non hanno subito un onere eccessivo, in quanto avrebbero potuto impugnare efficacemente il provvedimento contestato chiedendo rimedi nell’ambito del procedimento di restituzione e/o ricorrendo a mezzi di ricorso alternativi nell’ambito di tale procedimento (v. supra, punto 57) o proponendo una domanda di risarcimento nei confronti dello Stato nell’ambito di un procedimento civile. Il governo sostiene che le autorità che rilasciano i permessi edilizi o intraprendono azioni connesse non potevano essere a conoscenza del fatto che il terreno in questione, utilizzato legittimamente, sarebbe stato oggetto di un ordine di restituzione. Avevano quindi agito in buona fede.

La valutazione della Corte
a) Principi generali

69. I principi pertinenti relativi all'articolo 1 del Protocollo n° 1 della Convenzione sono stati riassunti in Iatridis v. Grecia ([GC], n. 31107/96, § 58, CEDU 1999-II); Kopecký v. Slovacchia ([GC], n. 44912/98, § 35, CEDU 2004-IX); Lenskaya v. Russia (n. 28730/03, § 45, 29 gennaio 2009); Moskal v. Polonia (n. 10373/05, §§ 49-52, 15 settembre 2009); e Lelas v. Croazia (n. 55555/08, § 76 del 20 maggio 2010, con ulteriori riferimenti).

b) Applicazione dei principi al caso di specie

70. Il Tribunale afferma anzitutto che limiterà il suo esame alla censura formulata dalle ricorrenti, che si limita all'annullamento dell'ordinanza solo per quanto riguarda il terreno che non era stato loro restituito a causa dei locali commerciali privati costruiti su di esso. Essi non hanno protestato per il terreno non restituito perché su di esso si trovava una struttura di interesse pubblico, vale a dire una strada pubblica.

71. Il Tribunale rileva che l’ordinanza di restituzione del 2002 ha conferito alle ricorrenti la proprietà di una parte dei terreni espropriati ai loro predecessori (v. supra, punto 16). Il titolo dei ricorrenti è stato quindi registrato presso il registro fondiario. Il mero fatto che i diritti di proprietà delle ricorrenti siano stati successivamente revocati non impedisce loro di avere un “possesso” ai sensi dell’art. 1 del Protocollo n. 1 (v. Beyeler c. Italia [GC], n. 33202/96, § 105, CEDU 2000-I). Il governo riconosceva che l'annullamento dell'ordine di restituzione costituiva un'ingerenza. La Corte non vede alcun motivo per ritenere il contrario. Occorre pertanto verificare se l'ingerenza contestata fosse lecita e, in caso affermativo, se fosse proporzionata allo scopo legittimo perseguito.

72.A tale riguardo, la Corte ribadisce che il principio di legalità presuppone non solo che le disposizioni di diritto interno applicabili siano sufficientemente accessibili, precise e prevedibili nella loro applicazione, ma impone altresì alla Corte di verificare se l’interpretazione e l’applicazione del diritto interno da parte dei giudici nazionali produca conseguenze conformi ai principi della Convenzione (v. sentenza Lelas, citata, § 76).

73. Per quanto riguarda il caso di specie, la Corte osserva che, se è vero che gli edifici privati erano già stati costruiti al momento dell’avvio del procedimento amministrativo di esecuzione, il diritto nazionale precisa che, nell’ambito del procedimento di restituzione, ciò che conta è la situazione del terreno alla data di presentazione della domanda di restituzione (v. punti 38-39 supra; v. anche Stojanovski e a. , cit. , § 55). In base ai fatti accertati, il terreno in questione non era sviluppato al momento della presentazione della domanda da parte delle ricorrenti (v. supra, punto 14). La mera esistenza di un permesso edilizio anteriore alla domanda di restituzione è irrilevante ai fini del diritto di proprietà di cui alla legge sulla restituzione (ibid. , § 57). Il 12 dicembre 2005 la Corte suprema riunita in seduta plenaria ha stabilito che i lavori di costruzione preparatori non implicavano lo sviluppo del terreno ai sensi della legge sull’edilizia. Di conseguenza, come rilevato dal giudice amministrativo nel procedimento straordinario successivo alla data definitiva dell’ordinanza di restituzione del 2002, tutti i successivi lavori di costruzione su tali lotti di terreno sono stati effettuati in violazione dell’art. 72 della legge sulla restituzione (v. supra, punto 27). Inoltre, conformemente alle disposizioni della legge sulla restituzione, alle constatazioni della Corte suprema (v. supra, punti 22, 24 e 25) e al parere della Corte costituzionale (v. supra, punto 52), un bene oggetto di un ordine di restituzione non può essere alienato dopo l’entrata in vigore di tale legge (v. supra, punto 45). Infine, occorre rilevare che, nel procedimento straordinario, il Tribunale amministrativo ha espressamente dichiarato che l’ordinanza non poteva essere annullata a causa della sua inapplicabilità e che lo stato del terreno alla data di entrata in vigore della legge sulla restituzione costituiva il criterio pertinente per la restituzione dei lotti di cui trattasi (v. supra, punto 27).

74. Tuttavia, nonostante le considerazioni che precedono, la Corte rileva che un mutamento nell’applicazione del diritto interno si è verificato nel corso del procedimento di esecuzione amministrativa dell’ordinanza di restituzione. Nonostante l’affermazione contraria del Governo (v. supra, punto 67), l’ordinanza di restituzione del 2002 è stata dichiarata parzialmente nulla dalla Commissione per la restituzione proprio motu, nell’ambito del procedimento di esecuzione amministrativa, nel 2014 – dodici anni dopo la sua prima emissione – per inapplicabilità di diritto e di fatto (a causa delle strutture private ivi costruite nel frattempo). Il Tribunale rileva inoltre che un accertamento effettuato otto anni dopo la presentazione della domanda di restituzione ha costituito la base per l’annullamento dell’ordinanza (v. supra, punti 29 e 30). Tale conclusione, tuttavia, contrastava con diverse sentenze dei tribunali amministrativi e della Corte suprema nella causa (v. Stojanovski e a. , cit. , § 52) e non era prevedibile per i ricorrenti, i quali avrebbero potuto ragionevolmente aspettarsi che, nell'ambito del procedimento di esecuzione amministrativa, avrebbero finalmente ottenuto la restituzione del loro terreno. A tale riguardo, la Corte non può non rilevare che l’Alta Corte amministrativa, nella sua decisione del 21 ottobre 2015, ha disatteso il suo ragionamento precedente in materia senza spiegarne le ragioni (v. supra, punti 29 e 30). La Corte ribadisce che la sua giurisprudenza consolidata impone alle autorità l'obbligo di fornire una motivazione più sostanziale che giustifichi una siffatta discostanza da una decisione precedente (cfr. Atanasovski c. ex Repubblica iugoslava di Macedonia, n. 36815/03, § 38, 14 gennaio 2010).

75. Inoltre, non si può dimenticare che le ricorrenti hanno compiuto vari tentativi, alcuni dei quali prima di presentare la domanda di restituzione, per impedire la costruzione dei locali commerciali sul terreno oggetto del procedimento di restituzione (v. supra, punto 31). Pertanto, le autorità non potevano sostenere di non essere a conoscenza della costruzione in corso sul terreno. L’inerzia delle autorità ha consentito la costruzione delle due strutture private, di proprietà delle società private F. e S. , nonostante il fatto che il terreno in questione fosse oggetto di una procedura di restituzione e che, ai sensi della legge sulla restituzione, non avrebbe dovuto essere ceduto, come chiaramente stabilito dalla Corte suprema (cfr. punto 22 supra). Tali società avevano solo il diritto di utilizzare i lotti controversi, che erano stati loro ceduti dalla G. D. sulla base di un accordo del 7 novembre 2002, certificato da un notaio il 10 dicembre 2002 e il 15 febbraio 2003, vale a dire dopo l’ordine di restituzione del 2002. Va inoltre osservato che il diritto di utilizzare il terreno di cui trattasi della G. D. è stato successivamente revocato (cfr. supra, punti 10-20).A tale riguardo, la Corte costituzionale ha sottolineato che l’obiettivo della legge sulla restituzione era quello di tutelare gli interessi dei precedenti proprietari e dei loro successori e di tutelare i beni confiscati dallo Stato, piuttosto che gli interessi dell’utilizzatore del bene. Essa ha inoltre osservato che il diritto di terzi di utilizzare il terreno non poteva competere con i diritti di proprietà dei precedenti proprietari, che godevano di tutela costituzionale (cfr. punto 52 supra). A tale riguardo, la legge sulla restituzione prevedeva la possibilità per i terzi interessati F. e S. di tutelare i loro diritti in caso di restituzione dei lotti controversi alle ricorrenti (v. supra, punto 44). Ciò è stato confermato anche dai giudici nazionali, i quali hanno sottolineato che le questioni irrisolte tra i terzi e i proprietari dei terreni restituiti, come quelle sorte nel caso di specie, devono essere risolte conformemente alla legge sulla proprietà (v. supra, punto 22). Pertanto, il fatto che le autorità abbiano consentito la costruzione dei locali commerciali in violazione della legge sulla restituzione (v. punto 45 supra) non può essere considerato a danno delle ricorrenti.

76. Il caso di specie contrasta con quello della Vikentijevik (citata sopra), in cui l’annullamento di un ordine di restituzione era giustificato da vizi fondamentali della decisione della commissione di restituzione che rendevano l’ordine di restituzione giuridicamente inapplicabile. Gli errori citati dalla Commissione e dalla Corte suprema nella causa sopra menzionata riguardavano: 1) la ricorrente aveva acquisito il possesso di un intero bene immobile e di azioni privilegiate di una società nonostante la comproprietà di quattro persone fisiche, una delle quali era il predecessore della ricorrente; 2) gli edifici restituiti alla ricorrente erano più grandi di quelli confiscati, in termini sia di dimensioni che di valore; e 3) vi era stato uno sviluppo del terreno restituito alla ricorrente. sulla base dell'ordine di restituzione (cfr. Vikentijevik, cit. , § 65).

77. In conclusione, l’annullamento dell’ordinanza di restituzione definitiva del 2002 nel caso di specie, a seguito del procedimento di esecuzione amministrativa, ha vanificato il ricorso dei ricorrenti ad una decisione vincolante e li ha privati della possibilità di entrare in possesso del bene che avevano legittimamente atteso di ricevere (v. , mutatis mutandis, sentenza Kot/Kot/Commissione, cit. Russia, n. 20887/03, § 33, 18 gennaio 2007).

78. Le considerazioni che precedono sono sufficienti per consentire alla Corte di concludere che l’ingerenza negli interessi patrimoniali dei ricorrenti violava il principio di legalità e non poteva essere considerata prevedibile conformemente ai principi della Convenzione. Essa è pertanto incompatibile con il diritto dei ricorrenti al godimento pacifico dei loro beni. Tale constatazione rende superfluo esaminare se sia stato raggiunto un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della collettività e le esigenze della tutela dei diritti fondamentali dell’individuo.

79. Si è pertanto verificata una violazione dell'articolo 1 del protocollo n. 1 della Convenzione.

APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
Ottanta. 41 della Convenzione prevede quanto segue:

“Se la Corte constata una violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente interessata permette solo un risarcimento parziale, la Corte accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa. ”

Danno
Il numero 81. Le ricorrenti chiedevano un risarcimento di EUR 1 273,313 (EUR), corrispondente al valore di mercato del terreno per il quale era stato annullato l’ordine di restituzione. Hanno inoltre chiesto 15 000 EUR ciascuno per danni morali.

82. Il governo ha sostenuto che la questione del danno pecuniario non era ancora pronta per una decisione. Esse sostenevano inoltre che, poiché la restituzione del terreno non era possibile, ai richiedenti doveva essere concessa una compensazione pecuniaria conformemente alle disposizioni del regolamento sulle modalità e sulla procedura per la determinazione del valore dei beni oggetto di restituzione (Uredbá ?? na??not ? posta???ta za ????du???? na wieder???sta na ?motot ko? ? predmt na ?enaasjon??za????, Gazzetta ufficiale, n. 43/2000 e 19/2001). Esse hanno inoltre contestato la domanda delle ricorrenti relativa al danno morale.

83. Alla luce delle circostanze del caso di specie, la Corte ritiene che la questione del danno pecuniario non sia ancora pronta per essere risolta. Occorre pertanto riservare la questione, tenendo debitamente conto della possibilità di un accordo tra lo Stato convenuto e i ricorrenti (articolo 75 §§ 1 e 4 del regolamento della Corte). Di conseguenza, la Corte si riserva la questione e invita il governo e le ricorrenti a presentare, entro un termine di tre mesi a decorrere dalla data in cui la sentenza diventa definitiva, conformemente all'art. 44, § 2, della Convenzione, le loro osservazioni scritte sull'importo da concedere ai ricorrenti per il risarcimento del danno pecuniario e, in particolare, a notificare alla Corte qualsiasi accordo eventualmente raggiunto (v. sentenza Stojanovski e a. , cit. , punto 69).

84. Tuttavia, la Corte accorda ai ricorrenti 3 000 EUR ciascuno a titolo di risarcimento del danno morale, oltre a qualsiasi imposta eventualmente esigibile.

Costi e spese
85. Le ricorrenti hanno inoltre chiesto EUR 31,115 a titolo di spese e spese sostenute dinanzi ai giudici nazionali e ad altre istituzioni competenti. Hanno inoltre chiesto 436 euro per spese postali sostenute dinanzi alla Corte e 297 euro per le spese di fotocopiatura dei documenti.

86. Il governo sostiene che la domanda relativa alle spese del procedimento civile promosso dalle ricorrenti contro F. e S. va respinta in quanto superflua. Esse hanno inoltre sostenuto che una parte delle spese e delle spese sostenute dinanzi agli organi amministrativi e giudiziari dovrebbe essere imputata alle ricorrenti, ma non hanno precisato quale parte. Esse sostenevano che le spese postali dovevano essere respinte in quanto eccessive.

87.Secondo la giurisprudenza della Corte, un ricorrente ha diritto al rimborso delle spese solo qualora sia dimostrato che esse sono state effettivamente e necessariamente sostenute e che sono quantitativamente ragionevoli (v. sentenza Strezovski e a. /Commissione, cit. al punto 23). Macedonia del Nord, n. 14460/16 e 7 altri, § 100, 27 febbraio 2020). Nella fattispecie, tenuto conto dei documenti in suo possesso e dei criteri sopra esposti, il Tribunale ritiene ragionevole attribuire congiuntamente alle ricorrenti la somma di EUR 285 per le spese postali per le quali esse hanno fornito ricevute di pagamento. Il Tribunale respinge il resto della domanda delle ricorrenti al riguardo.

Interessi di mora
88. La Corte ritiene opportuno che il tasso d'interesse di mora si basi sul tasso di prestito marginale della Banca centrale europea, maggiorato di tre punti percentuali.

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,

decide, di aderire alle domande;
Dichiara ricevibili le domande;
ritiene che vi sia stata violazione dell'articolo 1 del protocollo n. 1 della Convenzione;
Detiene,
a) che lo Stato convenuto paghi ai ricorrenti, entro tre mesi dalla data in cui la sentenza diventa definitiva ai sensi dell'articolo 44, paragrafo 2, della convenzione, i seguenti importi, da convertire nella moneta nazionale dello Stato convenuto al tasso applicabile alla data della transazione:

(i) 3 000 EUR (3 000 EUR) a ciascuno dei ricorrenti, più eventuali imposte applicabili, per i danni morali;

ii) 285 EUR (2centottantacinque EUR) ai ricorrenti in solido, maggiorato di qualsiasi imposta loro eventualmente dovuta, a titolo di spese e spese;

b) che, a decorrere dalla scadenza dei tre mesi di cui sopra e fino al regolamento, sugli importi di cui sopra sono dovuti interessi semplici, ad un tasso pari al tasso delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea durante il periodo di inadempienza, maggiorato di tre punti percentuali;

41 della Convenzione non è ancora in fase di decisione e, di conseguenza,
a) riserva l'intera questione;

b) invita il governo e i ricorrenti a presentare, entro un termine di tre mesi a decorrere dalla data in cui la sentenza diventa definitiva conformemente all'articolo 44, paragrafo 2, della convenzione, le loro osservazioni scritte al riguardo e, in particolare, a notificare alla Corte l'eventuale accordo raggiunto;

c) riserva il seguito della procedura e delega al Presidente della Camera il potere di fissarla, se necessario.

Per il resto, la domanda di giusta soddisfazione delle ricorrenti è respinta.
Fatto in inglese, e notificato per iscritto il 12 dicembre 2023, ai sensi dell'articolo 77, paragrafi 2 e 3, del regolamento della Corte.

Hasan Bak?rc? Arnfinn Bårdsen
Cancelliere Presidente