AFFAIRE ZAFFUTO ET AUTRES c. ITALIE

Conclusion Exception préliminaire jointe au fond et rejetée (non-épuisement de voies de recours internes) ; Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
PREMIÈRE SECTION

AFFAIRE ZAFFUTO ET AUTRES c. ITALIE

(Requête no 12894/04)

ARRÊT

STRASBOURG

13 juillet 2006

DÉFINITIF

13/10/2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Zaffuto et autres c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant en une chambre composée de :

MM. C.L. Rozakis, président,
L. Loucaides,
Mmes F. Tulkens,
N. Vajić,
MM. A. Kovler,
V. Zagrebelsky,
Mme E. Steiner, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 22 juin 2006,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 12894/04) dirigée contre la République italienne et dont quatre ressortissantes de cet État, Mmes M. Z., R. Z., J. R. Z. et A. Z. (« les requérantes »), ont saisi la Cour le 18 février 2004 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

2. Les requérants sont représentés par Me M. P., avocat à Agrigente. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.

3. Le 6 septembre 2005, la première section a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant des dispositions de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

4. Les requérantes sont nées respectivement en 1932, 1927, 1937 et 1923 et résident respectivement à Agrigente, Palerme, Casteltermini (Agrigente) et Rome.

5. Les requérantes étaient propriétaires d’un terrain agricole de 24 350 mètres carrés sis à Casteltermini et enregistré au cadastre, feuille 23, parcelles 65 et 72.

6. Par un arrêté du 24 octobre 1979, la municipalité de Casteltermini approuva le projet de construction d’une route sur le terrain des requérantes.

7. Par un arrêté du 5 février 1982, le Service agriculture et forêts de la Région sicilienne (Assessorato dell’Agricoltura e Foreste della Regione Siciliana) autorisa la municipalité de Casteltermini à occuper d’urgence une partie du terrain des requérantes en vue de son expropriation, afin de procéder à la construction de la route.

8. Le 19 mars 1982, la municipalité de Casteltermini procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.

9. Par un acte d’assignation notifié le 1er juin 1988, les requérantes introduisirent devant le tribunal d’Agrigente une action en dommages-intérêts à l’encontre de la municipalité de Casteltermini. Elles faisaient valoir que l’occupation du terrain était illégale étant donné que celle-ci s’était poursuivie au-delà de la période autorisée, sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle et au paiement d’une indemnité. Elles demandaient notamment un dédommagement pour la perte de leur terrain.

10. Au cours du procès, le 20 juin 1990, une première expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, la partie du terrain transformée en raison de la réalisation de l’ouvrage public avait une extension globale de 430 mètres carrés et sa valeur vénale en mars 1982 était de 4 837 500 ITL, soit 11 250 ITL le mètre carré.

11. Le 21 janvier 2002, une deuxième expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, la valeur vénale de la partie du terrain irréversiblement transformée était de 12 000 ITL le mètre carré en mars 1986.

12. Par un jugement déposé au greffe le 22 octobre 2002, le tribunal d’Agrigente déclara que la municipalité de Casteltermini avait procédé à l’occupation non seulement de 616 mètres carrés de terrain qu’elle était autorisée à occuper, mais aussi d’une autre partie du terrain des requérantes, à savoir 170 mètres carrés. Toutefois, les travaux de construction avaient déterminé la transformation irréversible d’une partie seulement du terrain occupé, à savoir 430 mètres carrés.

13. Selon le tribunal, l’occupation du terrain devait être considérée comme illégale à compter du 5 février 1986 et les requérantes devaient être considérées comme privées de la partie du terrain irréversiblement transformée par l’effet de la construction de l’ouvrage public, en vertu du principe de l’expropriation indirecte.

14. A la lumière de ces considérations, le tribunal condamna la municipalité de Casteltermini à verser aux requérantes un dédommagement pour la perte de la partie du terrain irréversiblement transformée égal à la valeur vénale de celle-ci au 5 février 1986, à savoir 2 666 EUR, plus intérêts et réévaluation. De plus, le tribunal condamna la municipalité de Casteltermini à verser aux requérantes les sommes de 47 EUR, plus intérêts, à titre d’indemnité d’occupation autorisée, et de 85 EUR, plus réévaluation et intérêts, à titre de dédommagement pour l’occupation non autorisée.

15. Ce jugement acquit force de chose jugée le 7 décembre 2003.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A. L’occupation d’urgence d’un terrain

16. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un arrêté d’expropriation formelle doit être pris.

17. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.

B. Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)

18. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies d’arrêtés d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.

1. La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

19. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un arrêté d’expropriation ne soit intervenu.

20. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au décret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).

21. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).

22. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).

2. L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

23. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

3. La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a) La prescription

24. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

b) L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle

25. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devient propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.

c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte

26. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.

27. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’État a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de l’administration et l’arrêté d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.

28. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.

29. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.

30. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.

31. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.

32. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (paragraphes 33-34 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (paragraphes 43-44 ci-dessous).

4. La loi no458 du 27 octobre 1988

33. Aux termes de l’article 3 de cette loi,

« Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale. »

34. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n° 384), a considéré :

« Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains - et l’intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt. »

5. Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte

35. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.

36. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.

37. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette perspective, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.

38. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.

6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura.

39. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme.

40. Au vu du constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.

41. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte - a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit passer pour pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’État. Quant à l’indemnisation, elle a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la société et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.

42. Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d’État, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’État a répondu par la négative. Ce faisant, il a :

a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’État ;

b) salué jurisprudence de la Cour, et notamment l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;

c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 44 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ;

d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme.

7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (« le Répertoire »)

43. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et n’est donc pas applicable en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation et de la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.

44. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un arrêté d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

45. Les requérantes allèguent avoir été privées de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Sur la recevabilité

46. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes, faisant valoir que les requérantes n’ont pas interjeté appel et ne se sont pas pourvues en cassation envers le jugement du tribunal d’Agrigente.

47. Les requérantes s’opposent à la thèse du Gouvernement.

48. La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et décide de la joindre au fond. Elle constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.

B. Sur le fond

1. Thèses des parties

a) Le Gouvernement

49. Dans ces observations, le Gouvernement fait observer qu’il s’agit d’une occupation de terrain dans le cadre d’une procédure administrative reposant sur une déclaration d’utilité publique. Il admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d’expropriation n’a été adopté.

50. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales.

51. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Le principe de l’expropriation indirecte devrait être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.

52. Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.

53. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que l’idée de loi recouvre les principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33 § 45) ainsi que du droit non écrit (voir l’arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1) du 26 avril 1979, série A no 30, § 47).

54. Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.

55. Le Gouvernement rappelle que dans une affaire allemande (Forrer-Niedenthal c. Allemagne, arrêt du 20 février 2003) la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l’atteinte porté à sa propriété. Le Gouvernement demande à la Cour d’appliquer le même critère de jugement à la présente affaire.

56. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un décret d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.

57. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible en raison de la construction d’une œuvre d’utilité publique, la restitution de celui-ci n’est plus possible.

58. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et répond à l’utilité publique.

59. Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l’administration est tenue d’indemniser le particulier.

60. Cependant, cette indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. En tout état de cause, le Gouvernement observe qu’en l’espèce les requérantes ont obtenu un dédommagement égal à la valeur vénale du terrain au moment de l’expiration du délai d’occupation autorisée.

61. A la lumière de ces considérations et se referant notamment aux affaires Zubani c. Italie, (arrêt du 7 août 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV) et Bäck c. Finlande (no 37598/97, CEDH 2004), le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.

b) Les requérantes

62. Les requérantes font observer que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité.

63. Les requérantes dénoncent un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à leur cas au motif qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.

64. Elles se plaignent en outre de l’impossibilité d’obtenir la restitution du terrain une fois déclarée par les juridictions nationales l’illégalité du transfert de la propriété.

2. Appréciation de la Cour

a) Sur l’existence d’une ingérence

65. La Cour rappelle d’emblée qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes.

66. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si cette situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).

67. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, le tribunal d’Agrigente a considéré les requérantes comme étant privées de leur bien à compter de l’expiration du délai d’occupation autorisée. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que le jugement du tribunal d’Agrigente a eu pour effet de priver les requérantes de leur bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura, précité, § 61, et Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).

68. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).

69. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur la simple évaluation du montant de la réparation accordée aux requérantes (Carbonara et Ventura, précité, § 62).

b) Sur le respect du principe de légalité

70. L’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis précité, § 58). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).

71. Dans les arrêts Belvedere Alberghiera srl et Carbonara et Ventura précités, la Cour n’avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives, ce qui compte étant – en tout état de cause-que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, accessibilité et précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l’existence en tant que telle d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.

72. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988 et la loi no 662 de 1996, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Cela étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans le développement de la jurisprudence. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 42 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.

73. La Cour relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. A titre d’exemple, elle note que s’il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l’expropriation indirecte puisse intervenir lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée, il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu qu’en l’absence de déclaration d’utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l’administration.

74. A vu de ces éléments, la Cour n’exclut pas que le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.

75. La Cour note ensuite que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation, avec le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu’il s’agisse d’une illégalité depuis le début ou d’une illégalité survenue par la suite. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, le point de vue du Conseil d’État, au paragraphe 42 ci-dessus).

76. A cet égard, la Cour note que l’expropriation indirecte permet à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu’il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu’en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l’absence d’un acte formalisant l’expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute disponibilité du bien, l’élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d’atteindre une sécurité juridique est le constat d’illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l’intéressé - qui continue d’être formellement propriétaire - de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l’illégalité assortie de la réalisation d’un ouvrage d’intérêt public, conditions nécessaires pour qu’il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.

77. Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.

78. La Cour note ensuite que l’expropriation indirecte permet en outre à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d’indemnité en même temps. L’indemnité doit être réclamée par l’intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l’intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).

79. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.

80. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, le tribunal d’Agrigente a considéré les requérantes privées de leur bien à compter de l’expiration du délai d’occupation autorisée, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision définitive – le jugement du tribunal d’Agrigente ayant acquis force de chose jugée – que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été sanctionnée. Par conséquent, les requérantes n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain qu’à partir du 7 décembre 2003, date à laquelle le jugement du tribunal d’Agrigente est devenu définitif.

81. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier d’un terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu’une indemnité soit mise en parallèle à la disposition des intéressées.

82. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requérantes.

83. Dès lors, l’exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes ne saurait être retenue et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

84. Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

85. A titre de préjudice matériel, les requérantes demandent la somme de 10 000 EUR, assortie d’intérêts.

86. A titre de préjudice moral, les requérantes sollicitent le versement de 200 000 EUR.

87. Enfin, les requérantes demandent 16 063,64 EUR pour frais de procédure devant la Cour, taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et contributions à la caisse de prévoyance des avocats (CPA) en sus.

88. Quant au préjudice matériel, le Gouvernement
conteste d’emblée les modalités de calcul du dommage matériel employées dans les arrêts Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable, no 31524/96, 30 octobre 2003) et Carbonara et Ventura c. Italie (satisfaction équitable, no 24638/94, 11 décembre 2003).

89. En outre, le Gouvernement fait valoir que les requérantes ont été intégralement dédommagées et par conséquent ne peuvent plus réclamer de sommes supplémentaires au titre de préjudice matériel.

90. S’agissant du dommage moral, le Gouvernement fait valoir qu’un tel dommage dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, le Gouvernement soutient que le versement d’une quelconque somme au titre d’indemnisation du dommage moral est subordonné à l’épuisement du remède Pinto.

91. S’agissant des frais de la procédure à Strasbourg, le Gouvernement soutient que les requérantes ont quantifié ceux-ci de manière vague et imprécise.

92. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérantes parviennent à un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

1. Joint au fond l’exception du Gouvernement et la rejette ;

2. Déclare la requête recevable ;

3. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

4. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;

en conséquence,

a) la réserve en entier ;

b) invite le Gouvernement et les requérantes à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 13 juillet 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Søren Nielsen Christos Rozakis
Greffier Président

ARRÊT ZAFFUTO ET 2 AUTRES c. ITALIE

ARRÊT ZAFFUTO ET 2 AUTRES c. ITALIE

Conclusione Eccezione preliminare unita al fondo e respinta (no-esaurimento di vie di ricorso interni); Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata

PRIMA SEZIONE
CAUSA ZAFFUTO ED ALTRI C. ITALIA
( Richiesta no 12894/04)
SENTENZA
STRASBURGO
13 luglio 2006
DEFINITIVO
13/10/2006
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Zaffuto ed altri c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, prima sezione, riunendosi in una camera composta di:
SIGG.. C.L. Rozakis, presidente,
L. Loucaides, il Sig.re F. Tulkens,
N. Vajić, Sigg.. A. Kovler, V. Zagrebelsky, la Sig.ra E. Steiner, giudici,
e del Sig. S. Nielsen, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 22 giugno 2006,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 12894/04) diretta contro la Repubblica italiana e di cui quattro cittadine di questo Stato, le Sig.re M.Z., R. Z., J. R. Z.ed A. Z. ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 18 febbraio 2004 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati dal Sig. P., avvocato ad Agrigento. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I. Braguglia, e col suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. Il 6 settembre 2005, la prima sezione ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Avvalendosi delle disposizioni dell'articolo 29 § 3, ha deciso che sarebbero esaminati l'ammissibilità e la fondatezza della causa allo stesso tempo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
4. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1932, 1927, 1937 e 1923 e risiedono rispettivamente ad Agrigento, Palermo, Casteltermini, Agrigento, e Roma.
5. I richiedenti erano i proprietari di un terreno agricolo di 24 350 metri quadrati ubicati a Casteltermini e registrati al catasto ,foglio 23, appezzamenti 65 e 72.
6. Con un'ordinanza del 24 ottobre 1979, la municipalità di Casteltermini approvò il progetto di costruzione di una strada sul terreno dei richiedenti.
7. Con un'ordinanza del 5 febbraio 1982, la Servizio agricoltura e foreste della Regione siciliana (Assessorato dell'Agricoltura e Foreste della Regione Siciliana) autorizzò la municipalità di Casteltermini ad occupare di emergenza una parte del terreno dei richiedenti in vista della sua espropriazione, per procedere alla costruzione della strada.
8. Il 19 marzo 1982, la municipalità di Casteltermini procedette all'occupazione materiale del terreno ed iniziò i lavori di costruzione.
9. Con un atto di assegnazione notificata il 1 giugno 1988, i richiedenti introdussero dinnanzi al tribunale di Agrigento un'azione in danno-interessi contro la municipalità di Casteltermini. Facevano valere che l'occupazione del terreno era illegale dato che questa era proseguita al di là del periodo autorizzato, senza che si fosse proceduto all'espropriazione formale ed al pagamento di un'indennità. Chiedevano in particolare un risarcimento per la perdita del loro terreno.
10. Durante il processo, il 20 giugno 1990, una prima perizia fu depositata alla cancelleria. Secondo il perito, la parte del terreno trasformato in ragione della realizzazione del lavoro pubblico aveva un'estensione globale di 430 metri quadrati ed il suo valore venale nel marzo 1982 era di 4 837 500 ITL, o 11 250 ITL il metro quadrato.
11. Il 21 gennaio 2002, una seconda perizia fu depositata alla cancelleria. Secondo il perito, il valore venale della parte del terreno irreversibilmente trasformata era di 12 000 ITL il metro quadrato nel marzo 1986.
12. Con un giudizio depositato alla cancelleria il 22 ottobre 2002, il tribunale di Agrigento dichiarò che la municipalità di Casteltermini aveva proceduto non solo all'occupazione di 616 metri quadrati di terreno che era autorizzata ad occupare, ma anche di un'altra parte del terreno dei richiedenti, ossia 170 metri quadrati. I lavori di costruzione avevano determinato tuttavia, solamente la trasformazione irreversibile di una parte del terreno occupato, ossia 430 metri quadrati.
13. Secondo il tribunale, l'occupazione del terreno doveva essere considerata come illegale a contare del 5 febbraio 1986 ed i richiedenti dovevano essere considerati come privati della parte del terreno irreversibilmente trasformato dall'effetto della costruzione del lavoro pubblico, in virtù del principio dell'espropriazione indiretta.
14. Alla luce di queste considerazioni, il tribunale condannò la municipalità di Casteltermini a versare ai richiedenti un risarcimento per la perdita della parte del terreno irreversibilmente trasformata uguale al valore venale di questa al 5 febbraio 1986, ossia 2 666 EUR, più interessi e rivalutazione. Di più, il tribunale condannò la municipalità di Casteltermini a versare ai richiedenti la somma di 47 EUR, più interessi, a titolo di indennità di occupazione autorizzata, e di 85 EUR, più rivalutazione ed interessi, a titolo di risarcimento per l'occupazione non autorizzata.
15. Questo giudizio acquisì forza di cosa giudicata il 7 dicembre 2003.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. L'occupazione di emergenza di un terreno
16. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato il lavoro da realizzare di utilità pubblica ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, deve essere presa un'ordinanza di espropriazione formale.
17. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale al fine di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno viene occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione procede ad un'offerta di indennizzo.
B. Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
18. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da ordinanze di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono confrontate a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per l'effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
19. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un'ordinanza di espropriazione non sia sopraggiunta.
20. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità derivante dall'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia che cade sull'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 del 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
21. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
22. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà del terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere no 3243 la sentenza del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
23. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere della legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo l'acquisizione del terreno senza titolo. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilità da delitto, ossia cinque anni, cominciando a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
24. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che non trovava ad applicarsi nessuno termine di prescrizione, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che doveva applicarsi un termine di prescrizione di dieci anni (sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
25. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si è radicato in una disposizione legislativa, ossia l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventa proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non dà nessun problemi sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto con l'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
26. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
27. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione e l'ordinanza di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; non essendo così, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
28. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerate come nulle ab initio. In questo caso, l'interessato si conserva la proprietà dal terreno e può chiedere in integrum la restitutio. Può come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione non trovo applicazione.
29. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione che delibera in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell'espropriazione indiretta non trova ad applicarsi dunque. L'interessato che si guarda la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere in integrum il restitutio. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
30. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalido ab initio.
31. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
32. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 198 (paragrafi 33-34 sotto) e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrato in vigore il 30 giugno 2003 (paragrafi 43-44 sotto).
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
33. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge,
"Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale con una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere la restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare del giorno dell'occupazione illegale. "
34. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato:
"Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche alle condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse. "
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
35. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuto in compenso all'interessato della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
36. La legge di bilancio del 1992 (articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992) modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
37. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno avendo avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa prospettiva, l'indennizzo equivale all'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
38. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte europea dei Diritti dell'uomo del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura.
39. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze della Corte europea dei Diritti dell'uomo.
40. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
41. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che alla vista in materia dell'uniformità della giurisprudenza, il principio dell'espropriazione indiretta deve passare per pienamente "prevedibile" a contare del 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalità. Trattandosi delle occupazioni di terreno che ha luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della società e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
42. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilità pubblica che riguarda un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiesta che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si è pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro "pubblico" poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Così facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta è inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ciò che riguarda tra altri il punto di sapere a quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come "realizzato" e dunque in quale data è vi è stato trasferimento di proprietà a favore dello stato;
b) accolto giurisprudenza della Corte, ed in particolare la sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda in restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorità pubbliche non può, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l'articolo 43 del Repertorio (paragrafo 44 sotto) nel senso in cui la non-restituzione di un terreno può essere ammessa solamente nei casi eccezionali, ossia quando l'amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato alla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l'espropriazione indiretta non potrebbe costituire un'alternativa ("una mera alternativa") ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica ("il Repertorio")
43. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il decreto presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistente in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunta anteriormente a 1996 e non è dunque applicabile nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione e della giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
44. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un'ordinanza di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche un quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
45. I richiedenti adducono essere stati privati del loro terreno nelle circostanze incompatibili con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'ammissibilità
46. Il Governo solleva un'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne, facendo valere che i richiedenti non hanno interposto appello e non sono ricorsi in cassazione contro il giudizio del tribunale di Agrigento.
47. I richiedenti si oppongono alla tesi del Governo.
48. La Corte stima, alla luce dell'insieme degli argomenti delle parti, che questa eccezione è legata strettamente in merito alla richiesta e decide di unirla al merito. Constata che la richiesta non è manifestamente male fondata al senso dell'articolo 35 § 3 della Convenzione. Rileva peraltro che questa non si urta a nessuno altro motivo di irricevibilità. Conviene dichiararla accettabile dunque.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
49. In queste osservazioni, il Governo fa osservare che si tratta di un'occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica. Ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non è stato adottato nessuno decreto di espropriazione.
50. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, ciò che non è stato rimesso in causa con le giurisdizioni nazionali.
51. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dall'espropriazione indiretta sarebbe "contemplata dalla legge." Il principio dell'espropriazione indiretta dovrebbe essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare al più tardi della sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e con la legge di bilancio no 662 del 1996.
52. Il Governo ne conclude che a partire da 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
53. A questo riguardo, il Governo ricorda che la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto che l'idea di legge ricopre i principi generali enunciati o implicati da lei (Winterwerp c. Paesi Bassi, sentenza del 24 ottobre 1979, serie a no 33 § 45) così come del diritto non scritto (vedere il sentenza Sunday Time c. Regno Unito (no 1) del 26 aprile 1979, serie a no 30, § 47).
54. Segue che la giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione non potrebbe essere esclusa della nozione di legge al senso della Convenzione.
55. Il Governo ricorda che in una causa tedesca, Forrer-Niedenthal c. Germania (sentenza del 20 febbraio 2003) la Corte ha considerato una legge tedesca del 1997 come sufficiente, malgrado la sua imprevedibilità manifesta, per fornire una base legale alle decisioni che hanno privato il richiedente di ogni protezione contro l'attentato portato alla sua proprietà. Il Governo chiede alla Corte di applicare lo stesso criterio di giudizio alla presente causa.
56. Trattandosi della qualità della legge, il Governo riconosce che il fatto che un decreto di espropriazione non sia stato pronunciato è in sé una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
57. Tuttavia, tenuto conto del fatto che il terreno è stato trasformato in modo irreversibile in ragione della costruzione di un opera di utilità pubblica, la restituzione di questo non è più possibile.
58. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica dai giudici di principi esistenti, tendendo a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e risponde all'utilità pubblica.
59. In quanto all'esigenza di garantire un giusto equilibrio tra i sacrifici imposti agli individui ed il compenso concesso a questi, il Governo riconosce che l'amministrazione è tenuta di indennizzare l'individuo.
60. Però, questo indennizzo può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo. Ad ogni modo, il Governo osserva che nello specifico i richiedenti hanno ottenuto un risarcimento uguale al valore venale del terreno al momento della scadenza del termine di occupazione autorizzata.
61. Alla luce di queste considerazioni e riferendosi in particolare alle cause Zubani c. Italia, (sentenza del 7 agosto 1996, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-IV, e Bäck c. Finlandia (no 37598/97, CEDH 2004,) il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato.
b) I richiedenti,
62. I richiedenti fanno osservare che l'espropriazione indiretta è un meccanismo che permette all'autorità pubblica di acquisire un bene in ogni illegalità.
63. I richiedenti denunciano una mancanza di chiarezza, prevedibilità e precisione dei principi e delle disposizioni applicate al loro caso al motivo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, non basta a soddisfare il principio di legalità.
64. Si lamentano inoltre dell'impossibilità di ottenere la restituzione del terreno una volta dichiarata dalle giurisdizioni nazionali l'illegalità del trasferimento della proprietà.
2. Valutazione della Corte
a) Sull'esistenza di un'ingerenza
65. La Corte ricorda al primo colpo che ha unito al merito l'eccezione del Governo derivato della non-esaurimento delle vie di ricorso interne.
66. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata "privazione di beni", bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Alla Convenzione che mira a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se questa situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie a no 52, pp. 24-25, § 63).
67. La Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, il tribunale di Agrigento ha considerato i richiedenti come essendo privati del loro bene a contare della scadenza del termine di occupazione autorizzata. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che il giudizio del tribunale di Agrigento ha avuto per effetto di privare i richiedenti del loro bene al senso della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Carbonara e Ventura, precitato, § 61, e Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
68. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 una tale ingerenza deve essere operata "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi non "sentire che quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitrario", Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, e Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I.
69. Da allora, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice valutazione dell'importo del risarcimento accordato ai richiedenti (Carbonara e Ventura, precitato, § 62).
b) Sul rispetto del principio di legalità
70. L'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis precitato, § 58,). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie a no 296-a, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie a no 102, p. 47, § 110).
71. Nelle sentenze Belvedere Alberghiera srl e Carbonara e Ventura precitati, la Corte non aveva stimato utile di giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quell'occupato con le disposizioni legislative, ciò che conta essendo-in ogni stato di causa-che la base legale risponda ai criteri di prevedibilità, accessibilità e precisione enunciato più sopra. La Corte è sempre convinta che l'esistenza in quanto tale di una base legale non basta a soddisfare al principio di legalità e stimi utile di propendersi sulla questione della qualità della legge.
72. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 di 1988 e la legge no 662 del 1996, e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nello sviluppo della giurisprudenza. Questo punto di vista è stato adottato dal Consiglio di stato del resto (paragrafo 42 sopra) che nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che l'espropriazione indiretta non ha dato mai adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
73. La Corte rileva anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta. A titolo di esempio, nota che se è vero che la giurisprudenza ha escluso, a contare di 1996-1997, che l'espropriazione indiretta possa sopraggiungere quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata, è anche vero che il Repertorio ha ultimamente contemplato che nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, ogni terreno può essere acquisito al patrimonio pubblico se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato dall'amministrazione.
74. Alla vista di questi elementi, la Corte non esclude che rimane il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati.
75. La Corte nota poi che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, col rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati, che si trattasse di un'illegalità dall'inizio o di un'illegalità sopraggiunta in seguito. L'espropriazione indiretta tende difatti, in ogni caso, ad interinare una situazione di fatto che deriva dalle illegalità commesse dall'amministrazione, a regolare le conseguenze per l'individuo e per l'amministrazione, a favore di questa. Che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'articolo 43 del Repertorio, l'espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, il punto di vista del Consiglio di stato, al paragrafo 42 sopra).
76. A questo riguardo, la Corte nota che l'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, in modo tale che sia considerato come acquisizione al patrimonio pubblico, senza che non sia adottato in parallelo un atto formale dichiarante il trasferimento di proprietà. Nella mancanza di un atto che formalizza l'espropriazione e sopraggiungendo al più tardi nel momento in cui il proprietario ha perso ogni disponibilità del bene, l'elemento che permetterà di trasferire al patrimonio pubblico il bene occupato e di raggiungere una sicurezza giuridica è la constatazione di illegalità da parte del giudice, valendo come dichiarazione di trasferimento di proprietà. Incombe sull'interessato - che continua ad essere formalmente proprietario - di sollecitare il giudice competente una decisione che constata, all'occorrenza, l'illegalità abbinata della realizzazione di un lavoro di interesse pubblico, condizioni necessarie affinché sia dichiarato in modo retroattivo privato del suo bene.
77. Alla vista di questi elementi, la Corte stima che il meccanismo dell'espropriazione indiretta non è atto a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica.
78. La Corte nota poi che l'espropriazione indiretta permette inoltre all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo senza per questo versare di indennità allo stesso tempo. L'indennità deve essere richiesta dall'interessato e ciò entro prescrizione di cinque anni, cominciando a contare della data alla quale il giudice stima che la trasformazione irreversibile del terreno ha avuto luogo. Questo può provocare delle conseguenze nefaste per l'interessato, e rendere vano ogni speranza di risarcimento (Carbonara e Ventura, precitato, § 71).
79. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo di cui il diritto interno è interpretato ed applicato prodotto degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
80. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell'espropriazione indiretta, il tribunale di Agrigento ha considerato i richiedenti privati del loro bene a contare della scadenza del termine di occupazione autorizzata, essendo collegate le condizioni di illegalità dell'occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruito. Ora, nella mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come "prevedibile", poiché è solamente con la decisione definitiva -il giudizio del tribunale di Agrigento avendo acquisito forza di cosa giudicata-che si può considerare i come essendo stata applicato effettivamente il principio dell'espropriazione indiretta e che è stata sancita l'acquisizione del terreno al patrimonio pubblico. Di conseguenza, i richiedenti non hanno avuto la "sicurezza giuridica" concernente la privazione del terreno che a partire dal 7 dicembre 2003, data alla quale il giudizio del tribunale di Agrigento è diventato definitivo.
81. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione di derivare partito di un'occupazione di terreno illegale. In altri termini, l'amministrazione si è potuta appropriare di un terreno al disprezzo delle regole che regolano l'espropriazione in buona e dovuta forma e, tra altri, senza che un'indennità sia messa in parallelo a disposizione delle interessate.
82. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l'ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e che ha infranto il diritto al rispetto dei beni dei richiedenti dunque.
83. Da allora, l'eccezione derivata della non-esaurimento delle vie di ricorso interni non saprebbe essere considerata e è ci stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
84. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
85. A titolo di danno materiale, i richiedenti chiedono la somma di 10 000 EUR, abbinati di interessi.
86. A titolo di danno morale, i richiedenti sollecitano il versamento di 200 000 EUR.
87. Infine, i richiedenti chiedono 16 063,64 EUR per onere di procedimento dinnanzi alla Corte, tassa sul valore aggiunto (IVA) e contributi alla cassa di previdenza degli avvocati (CPA) in più.
88.In quanto al danno materiale, il Governo contesta al primo colpo le modalità di calcolo del danno materiale adoperato nei sentenze Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia (soddisfazione equa, no 31524/96, 30 ottobre 2003) e Carbonara e Ventura c. Italia (soddisfazione equa, no 24638/94, 11 dicembre 2003,).
89. Inoltre, il Governo fa valere che i richiedenti sono stati risarciti integralmente e non possono richiedere di conseguenza più in somme supplementari a titolo di danno materiale.
90. Trattandosi del danno morale, il Governo fa valere che un tale danno dipende dalla durata eccessiva del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni nazionali. Di conseguenza, il Governo sostiene che il versamento di una qualsiasi somma a titolo di indennizzo del danno morale è subordinato all'esaurimento del rimedio Pinto.
91. Trattandosi degli oneri del procedimento a Strasburgo, il Governo sostiene che i richiedenti hanno quantificato questi in modo vago ed imprecisa.
92. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilità che il Governo ed i richiedenti giungono ad un accordo.

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Unisce al merito l'eccezione del Governo e la respinge;
2. Dichiara la richiesta accettabile;
3. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
4. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad inviarle per iscritto, nei tre mesi a contare del giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarla all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 13 luglio 2006 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Søren Nielsen Christos Rozakis
Cancelliere Président

SENTENZA ZAFFUTO E 2 ALTRI C. ITALIA

SENTENZA ZAFFUTO E 2 ALTRI C. ITALIA