AFFAIRE VELOCCI c. ITALIE

DEUXIÈME SECTION
AFFAIRE VELOCCI c. ITALIE
(Requête no 1717/03)
ARRÊT
STRASBOURG
18 mars 2008
DÉFINITIF
18/06/2008
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Velocci c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :
Françoise Tulkens, présidente,
Antonella Mularoni,
Ireneu Cabral Barreto,
Riza Türmen,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danute Jociene,
Dragoljub Popovic, juges,
et de Sally Dollé, greffière de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 26 février 2008,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 1717/03) dirigée contre la République italienne et dont deux ressortissants de cet État, M. P. V. et Mme C. V. (« les requérants »), ont saisi la Cour le 3 janvier 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Mes. B. F. et E. d. S., avocats à Sora. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I.M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 10 novembre 2004, la Cour a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant des dispositions de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
4. Les requérants sont nés respectivement en 1925 et 1947 et résident à Monte San Giovanni Campano.
5. Les requérants étaient copropriétaires d’un terrain de 37 670 mètres carrés sis à Monte San Giovanni Campano et enregistré au cadastre, feuille 27, parcelles 80, 81, 82, 91 et 263.
6. Par un arrêté préfectoral du 8 septembre 1976, la municipalité fut autorisée à occuper d’urgence une partie du terrain des requérants, à savoir 2 673 mètres carrés, pour une période maximale de cinq ans, afin d’y construire une route.
7. Le 25 octobre 1976, la municipalité procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
8. Par un acte d’assignation notifié le 27 juillet 1988, la requérante assigna la municipalité de Monte San Giovanni Campano devant le tribunal de Frosinone. Elle faisait valoir que l’occupation du terrain était illégale au motif qu’elle s’était prolongée au-delà du délai autorisé et que les travaux de construction de la route s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle du terrain et au paiement d’une indemnité. Elle réclamait une somme correspondant à la valeur marchande du terrain.
9. Au cours de la procédure, le tribunal ordonna une expertise. Le 15 mai 1990, l’expert déposa son rapport au greffe du tribunal. Selon le rapport, le terrain désormais divisé en trois parties était destiné à des cultures et sa valeur marchande était de 8 000 ITL (4,2 EUR) au mètre carré. Il estimait que le fond non exproprié avait subi une dépréciation de 3 % et chiffrait l’indemnité à verser aux requérants à 31 500 000 ITL, soit 16 268,39 EUR (dont notamment 10 948,89 EUR pour l’indemnité d’expropriation et 5 319,51 EUR pour la dépréciation du fond non exproprié).
10. Le 10 janvier 1994, M. V. se constitua dans la procédure devant le tribunal de Frosinone.
11. Le 11 janvier 2001, une expertise supplémentaire fut déposée au greffe. L’expert calcula l’indemnité due en fonction de la loi no 662 de 1996, entre-temps entrée en vigueur. La somme due à Mme V., copropriétaire du terrain à raison d’un quart, était de 8 253 505 ITL (à savoir 4 262,58 EUR) et la somme due à M. V., copropriétaire du terrain à raison de trois quarts, était de 24 760 515 ITL (à savoir 12 787,74 EUR).
12. Par une décision déposée au greffe le 8 mars 2002, le tribunal de Frosinone jugea que les requérants devaient se considérer comme privés de leur terrain par l’effet de la construction de l’ouvrage public, malgré l’illégalité de l’occupation, et ceci en application du principe de l’expropriation indirecte. Par conséquent, le tribunal condamna la municipalité à verser à Mme V. 4 262,58 EUR, plus intérêts et réévaluation, et à M. V., 12 787,74 EUR, plus intérêts et réévaluation à compter du 11 janvier 2001. Cette décision est devenue définitive le 4 juillet 2002.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNE PERTINENT
13. Le droit interne pertinent se trouve décrit dans l’arrêt Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005).
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 DE LA CONVENTION
14. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
15. Le Gouvernement a affirmé que la requête a été introduite tardivement dans la mesure où les requérants se plaignent de ce que le montant du dédommagement a été calculé au sens de la loi no 662 de 1996. Il estime en effet que le délai de six mois prévu à l’article 35 § 1 de la Convention a commencé à courir soit le 1er janvier 1997, à savoir à la date de l’entrée en vigueur de cette loi, soit à la date du dépôt au greffe de l’arrêt de la Cour constitutionnelle no 148 du 26 avril 1999, par lequel cette dernière juridiction a confirmé la légalité de la disposition en question. A l’appui de ses allégations, le Gouvernement cite l’affaire Miconi c. Italie ((déc.), no 66432/01, 6 mai 2004).
16. Les requérants font notamment valoir que, d’une part, pour le calcul du délai de six mois, la décision à prendre en considération est celle du tribunal de Frosinone devenue définitive le 4 juillet 2002 et que, d’autre part, la Cour a déjà rejeté des exceptions similaires dans plusieurs affaires (voir Donati c. Italie, no 63242/00 (déc.), 13 mai 2004 ; Maselli c. Italie (déc.), no 63866/00, du 1er avril 2004 ; Chirò c. Italie (no 2) (déc.), no 65137/01, du 27 mai 2004).
17. La Cour rappelle qu’elle a rejeté des exceptions semblables dans les affaires Santinelli et autres c. Italie (no 65141/01, (déc.), 23 septembre 2004) et Emanuele Calandra c. Italie (no 71310/01, (déc.), 9 décembre 2004) ainsi que dans celles indiquées au paragraphe 16 ci - dessus. Elle n’aperçoit aucun motif de déroger à ses précédentes conclusions et rejette donc l’exception en question.
18. La Cour constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il y a donc lieu de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
19. Le Gouvernement fait observer qu’en l’espèce il s’agit d’une occupation de terrain dans le cadre d’une procédure administrative reposant sur une déclaration d’utilité publique. Toutefois, il admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun arrêté d’expropriation n’a été adopté.
20. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales.
21. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter, au plus tard, de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.
22. Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
23. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que la notion de loi comprend les principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33 § 45 ; Kruslin c. France no11801/85, arrêt du 24 avril 1990 série A 176-A ; Huving c. France no11105/84, arrêt du 24 avril 1990 série A 176-B ; Maestri c. Italie no39748/98, 17 février 2004 ; N. F. c. Italie 37119/97, 2 août 2001) ainsi que du droit non écrit (Sunday Times c. Royaume-Uni (no1), arrêt du 26 avril 1979, série A no 30, § 47).
24. Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.
25. Le Gouvernement rappelle que dans l’affaire Forrer-Niedenthal c. Allemagne (arrêt du 20 février 2003), la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l’atteinte portée à sa propriété. Il demande à la Cour de suivre la même approche pour la présente affaire.
26. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un arrêté d’expropriation n’ait pas été adopté est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
27. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible par la construction d’un ouvrage d’utilité publique, sa restitution n’est plus possible.
28. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général l’emporte sur l’intérêt des particuliers lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et qu’il répond à l’utilité publique.
29. Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l’administration est tenue d’indemniser les intéressés.
30. Compte tenu de ce que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui régissent la procédure administrative, l’indemnisation peut être inférieure au préjudice subi.
31. La fixation du montant de l’indemnité en cause rentre dans la marge d’appréciation laissée aux États pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Le Gouvernement rappelle en outre que l’indemnité telle que plafonnée par la loi en cause est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l’expropriation avait été régulière.
32. A la lumière de ces considérations et en se référant aux affaires Ogis–Institut Stanislas, Ogec St. Pie X et Blanche de Castille et autres c. France (requêtes nos 42219/98 et 54563/00, 24 mai 2004), et à l’affaire Bäck c. Finlande (no 37598/97, 20 juillet 2004), le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté et que la situation dénoncée est compatible à tous points de vue avec l’article 1 du Protocole no 1.
b) Les requérants
33. Les requérants rappellent qu’ils ont été privés de leur bien en vertu du principe de l’expropriation indirecte et demandent à la Cour de déclarer que l’expropriation du terrain n’est pas conforme au principe de légalité. Se référant aux arrêts Belvedere Alberghiera c. Italie (no 31524/96, CEDH 2000-VI) et Carbonara et Ventura c. Italie (no 24638/94, 30 mai 2000, CEDH 2000-VI), ils observent que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité, ce qui n’est pas admissible dans un État de droit.
34. Enfin, quant à l’indemnisation, les requérants observent qu’il n’y a pas eu de « réparation » du préjudice subi en raison de l’application de la loi no 662 de 1996.
2. Appréciation de la Cour
a) Sur l’existence d’une ingérence
35. Les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu « privation de la propriété »
36. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
37. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, le tribunal de Frosinone a considéré les requérants comme étant privés de leur bien à compter du moment où le terrain avait été irréversiblement transformé par les travaux publics. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que le jugement du tribunal a eu pour effet de priver les requérants de leur bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura précité, § 61 ; Brumarescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
38. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1, une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II ; Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
39. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu’une réparation intégrale en faveur des requérants n’a pas eu lieu (Carbonara, précité, § 62).
b) Sur le respect du principe de légalité
40. La Cour renvoie à sa jurisprudence en matière d’expropriation indirecte (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI ; Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; parmi les arrêts plus récents, voir Acciardi et Campagna c. Italie, no 41040/98, 19 mai 2005 ; Pasculli c. Italie, no 36818/97, 17 mai 2005 ; Scordino c. Italie (no 3), no 43662/98, 17 mai 2005 ; Serrao c. Italie, no 67198/01, 13 octobre 2005 ; La Rosa et Alba c. Italie (no 1), no 58119/00, 11 octobre 2005 ; Chirò c. Italie (no 4), no 67196/01, 11 octobre 2005) selon laquelle l’expropriation indirecte méconnaît le principe de légalité au motif qu’elle n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique et qu’elle permet en général à l’administration de passer outre aux règles fixées en matière d’expropriation. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte vise à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration et à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci.
41. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, le tribunal a considéré les requérants privés de leur bien à compter du moment où l’occupation avait cessé d’être autorisée, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision judiciaire définitive que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain par le patrimoine public a été consacrée. Par conséquent, les requérants n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain que le 4 juillet 2002, date à laquelle le jugement du tribunal de Frosinone est devenu définitif.
42. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier le terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme et, entre autres, sans qu’en contrepartie, une indemnité soit mise à la disposition des intéressés.
43. S’agissant de l’indemnité, la Cour constate que l’application de la loi no 662 de 1996 a eu pour effet de priver les requérants d’une réparation intégrale du préjudice subi.
44. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requérants.
45. Dès lors, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
46. Les requérants affirment avoir subi un préjudice dans la mesure où la loi no 662 du 23 décembre 1996 a été appliquée à leur procédure.
47. La Cour rappelle que lors de la communication de l’affaire, elle a estimé que les requérants se plaignaient en substance d’un défaut de leur droit à un procès équitable tel que garanti par l’article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses passages pertinents, dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
A. Sur la recevabilité
48. La Cour relève que ce grief est lié à celui examiné ci-dessus et doit donc aussi être déclaré recevable.
B. Sur le fond
49. Le Gouvernement fait valoir que l’application au cas d’espèce du critère d’évaluation du dédommagement introduit par la loi no 662 de 1996 n’aurait pas constitué une entrave à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé au particulier et la compensation octroyée à celui - ci.
50. La Cour vient de constater, sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1, que la situation dénoncée par le requérant n’est pas conforme au principe de légalité. Eu égard aux motifs ayant amené la Cour à ce constat de violation (paragraphes 40 à 45 ci-dessus), la Cour estime qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément s’il y a eu, en l’espèce, violation de l’article 6 § 1 (voir, a contrario, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 et §§ 132-133, CEDH 2006).
IV. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
51. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
Dommages et frais et dépens
52. S’agissant du préjudice matériel, les requérants réclament 85 000 euros (EUR) dont 25 000 EUR pour la valeur marchande du terrain et 60 000 EUR pour la dépréciation de la surface de terrain non expropriée. Cette somme a été calculée sur la base du rapport rendu par un expert commis par les requérants.
53. En outre, les requérants sollicitent le versement des sommes, sans toutefois les chiffrer, pour la plus-value découlant de la construction de l’ouvrage public, pour le manque à gagner et pour l’impossibilité d’exploiter le terrain autrement que pour l’activité agricole.
54. M. V. demande également un dédommagement d’un montant à déterminer par un expert pour la perte de la valeur ou de la rentabilité de son activité agricole à la suite de l’expropriation et du démembrement de la propriété.
55. Le Gouvernement observe que les prétentions chiffrées sont disproportionnées, fondées sur des critères non clairs et calculées de façon arbitraire dans la mesure où elles se basent sur une expertise commanditée par les requérants eux mêmes. Enfin, le Gouvernement affirme que, si les requérants ont droit à une indemnité, celle-ci doit être calculée sur la base de l’expertise technique ordonnée par le tribunal de Frosinone.
56. Quant aux demandes non chiffrées, le Gouvernement observe, d’une part, que l’administration a construit à ses frais une route sans aucune valeur marchande et, d’autre part, que la construction de la route a amélioré le terrain non exproprié dans la mesure où celui-ci est devenu plus accessible. Il y aurait donc lieu de rejeter ces prétentions.
57. Le Gouvernement souligne enfin que la demande de M. V. n’est pas étayée et se confond avec la dépréciation de la surface de terrain non expropriée. Il souligne ainsi que l’expropriation ne saurait avoir un impact significatif sur la productivité de l’exploitation agricole dans la mesure où la portion de terrain expropriée est dérisoire par rapport à la surface totale du terrain : l’expropriation concerne 2 673 mètres carrés de la surface totale qui s’éleva à 37 670 mètres carrés. En outre, il souligne que les travaux ont influencé l’activité agricole de façon positive puisqu’ils ont amélioré l’accès à la propriété non expropriée.
58. Quant au préjudice moral, les requérants sollicitent une somme d’au moins 20 000 EUR chacun.
59. Le Gouvernement affirme que le montant demandé est excessif compte tenu de la surface expropriée et des avantages apportés aux requérants par la construction de la route.
60. Enfin, les requérants demandent le remboursement des frais de procédure encourus devant la Cour, s’élevant à 10 000 EUR, augmentés de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et des contributions à la caisse de prévoyance des avocats (CPA).
61. Selon le Gouvernement, les sommes demandées sont excessives en raison de la simplicité de la procédure.
62. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité pour le Gouvernement et les requérants de parvenir à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention ;
4. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue à la présidente de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 18 mars 2008 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Sally Dollé Françoise Tulkens
Greffière Présidente

SECONDA SEZIONE
CAUSA VELOCCI C. ITALIA
(Richiesta no 1717/03)
SENTENZA
STRASBURGO
18 marzo 2008
DEFINITIVO
18/06/2008
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Velocci c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, seconda sezione, riunendosi in una camera composta da:
Francesca Tulkens, presidentessa, Antonella Mularoni, Ireneu Cabral Barreto, Riza Türmen, Vladimiro Zagrebelsky, Danutë Jociene, Dragoljub Popovic, giudici,
e di Sally Dollé, cancelliera di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 26 febbraio 2008,
Rende la sentenza che ha, adottata in questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 1717/03) diretta contro la Repubblica italiana e in cui due cittadini di questo Stato, il Sig. P. V. e la Sig.ra C. V. ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 3 gennaio 2003 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati da B. F. ed E. d. S., avvocati a Sora. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I.M. Braguglia, dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli, e dal suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. Il 10 novembre 2004, la Corte ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Avvalendosi delle disposizioni dell'articolo 29 § 3, ha deciso che sarebbero state esaminate l'ammissibilità e la fondatezza della causa allo stesso tempo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
4. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1925 e 1947 e hanno risieduto a Monto San Giovanni Campano.
5. I richiedenti erano comproprietari di un terreno di 37 670 metri quadrati ubicato a Monto San Giovanni Campano e registrato al catasto (foglio 27, appezzamenti 80, 81, 82, 91 e 263).
6. Con un'ordinanza prefettizia dell’ 8 settembre 1976, la municipalità fu autorizzata ad occupare di emergenza una parte del terreno dei richiedenti, ossia 2 673 metri quadrati, per un periodo massimale di cinque anni, per costruire una strada.
7. Il 25 ottobre 1976, la municipalità procedette all'occupazione materiale del terreno ed iniziò i lavori di costruzione.
8. Con un atto di citazione notificato il 27 luglio 1988, il richiedente citò la municipalità di Monto San Giovanni Campano dinnanzi al tribunale di Frosinone. Faceva valere che l'occupazione del terreno era illegale al motivo che si era prolungata al di là del termine autorizzato e che i lavori di costruzione della strada si erano conclusi senza che si fosse proceduto all'espropriazione formale del terreno ed al pagamento di un'indennità. Richiedeva una somma corrispondente al valore commerciale del terreno.
9. Durante il procedimento, il tribunale ordinò una perizia. Il 15 maggio 1990, il perito depositò il suo rapporto presso la cancelleria del tribunale. Secondo il rapporto, il terreno oramai diviso in tre parti era destinato alle culture ed il suo valore commerciale era di 8 000 ITL (4,2 EUR) al metro quadrato. Stimava che il fondo non espropriato aveva subito un deprezzamento del 3% e valutava l'indennità da versare ai richiedenti a 31 500 000 ITL (o 16 268,39 EUR) di cui in particolare 10 948,89 EUR per l'indennità di espropriazione e 5 319,51 EUR per il deprezzamento del fondo non espropriato.
10. Il 10 gennaio 1994, il Sig. V. si costituì nel procedimento dinnanzi al tribunale di Frosinone.
11. L’ 11 gennaio 2001, una perizia supplementare fu depositata presso la cancelleria. Il perito calcolò l'indennità dovuta in funzione della legge no 662 di 1996, nel frattempo entrata in vigore. La somma dovuta alla Sig.ra V., comproprietario del terreno a ragione di un quarto, era di 8 253 505 ITL (ossia 4 262,58 EUR) e la somma dovuta al Sig. V., comproprietario del terreno a ragione di tre quarti, era di 24 760 515 ITL (ossia 12 787,74 EUR).
12. Con una decisione depositata presso la cancelleria l’ 8 marzo 2002, il tribunale di Frosinone giudicò che i richiedenti dovevano considerarsi come privati del loro terreno per effetto della costruzione del lavoro pubblico, malgrado l'illegalità dell'occupazione, e questo in applicazione del principio dell'espropriazione indiretta. Di conseguenza, il tribunale condannò la municipalità a versare alla Sig.ra V. 4 262,58 EUR, più interessi e rivalutazione, ed al Sig. V., 12 787,74 EUR, più interessi e rivalutazione a contare dall’ 11 gennaio 2001. Questa decisione è diventata definitiva il 4 luglio 2002.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTE
13. Il diritto interno pertinente si trova descritto nella sentenza Serrao c. Italia (no 67198/01, 13 ottobre 2005,).
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1 DELLA CONVENZIONE
14. I richiedenti adducono essere stati privati del loro terreno in circostanze incompatibili con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'ammissibilità
15. Il Governo ha affermato che la richiesta è stata introdotta tardivamente nella misura in cui i richiedenti si lamentano del fatto che l'importo del risarcimento è stato calcolato ai sensi della legge no 662 del 1996. Stima difatti che il termine di sei mesi contemplati all'articolo35 § 1 della Convenzione è cominciato a decorrere o il 1 gennaio 1997, ossia in data dell'entrata in vigore di questa legge, o in data del deposito presso la cancelleria della sentenza della Corte costituzionale no 148 del 26 aprile 1999 con la quale questa ultima giurisdizione ha confermato la legalità della disposizione in questione. In appoggio delle sue affermazioni, il Governo cita la causa Miconi c. Italia (, déc.) (no 66432/01, 6 maggio 2004).
16. I richiedenti fanno valere in particolare che, da una parte, per il calcolo del termine di sei mesi, la decisione da prendere in considerazione è quella del tribunale di Frosinone diventata definitiva il 4 luglio 2002 e che, dall’altra parte, la Corte ha già respinto delle eccezioni similari in parecchie cause (vedere Donati c. Italia, no 63242/00 (déc.), 13 maggio 2004; Maselli c. Italia (déc.), no 63866/00, del 1 aprile 2004; Chirò c. Italia (no 2) (déc.), no 65137/01, del 27 maggio 2004).
17. La Corte ricorda che ha respinto delle eccezioni simili nelle cause Santinelli ed altri c. Italia (no 65141/01 (déc.), 23 settembre 2004) ed Emanuele Calandra c. Italia (no 71310/01 (déc.), 9 dicembre 2004) così come in quelle indicate al paragrafo 16 qui sopra. Non vede nessuno motivo di derogare alle sue precedenti conclusioni e respinge dunque l'eccezione in questione.
18. La Corte constata che questo motivo di appello non è manifestamente male fondato ai sensi dell'articolo 35 § 3 della Convenzione e non incontra nessuno altro motivo di inammissibilità. C'è luogo dunque di dichiararlo ammissibile.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
19. Il Governo fa osservare che nello specifico si tratta di un'occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica. Tuttavia, ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non è stata adottata nessuna ordinanza di espropriazione.
20. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, il che non è stato rimesso in causa dalle giurisdizioni nazionali.
21. Secondariamente, la privazione del bene come risultato dell'espropriazione indiretta sarebbe "contemplata dalla legge." Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare, al più tardi, dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. L’ulteriore giurisprudenza avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e dalla legge di bilancio no 662 del 1996.
22. Il Governo conclude che a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
23. A questo riguardo, il Governo ricorda che la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto che la nozione di legge comprende i principi generali enunciati o implicati da lei (Winterwerp c. Paesi Bassi, sentenza del 24 ottobre 1979, serie A no 33 § 45; Kruslin c. Francia no11801/85, sentenza del 24 aprile 1990 serie A 176-a; Huving c. Francia no11105/84, sentenza del 24 aprile 1990 serie A 176-B; Maestri c. Italia no39748/98, 17 febbraio 2004; N. F. c. Italia 37119/97, 2 agosto 2001) così come del diritto non scritto (Sunday Time c. Regno Unito (no1), sentenza del 26 aprile 1979, serie A no 30, § 47).
24. Segue che la giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione non potrebbe essere esclusa dalla nozione di legge al senso della Convenzione.
25. Il Governo ricorda che nella causa Forrer-Niedenthal c. Germania, sentenza del 20 febbraio 2003, la Corte ha considerato una legge tedesca del 1997 come sufficiente, malgrado la sua imprevedibilità manifesta, per fornire una base legale alle decisioni che hanno privato il richiedente di ogni protezione contro il danno portato alla sua proprietà. Chiede alla Corte di seguire lo stesso approccio per la presente causa.
26. In quanto alla qualità della legge, il Governo riconosce che il fatto che un'ordinanza di espropriazione non sia stata adottata è in sé una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
27. Tuttavia, tenuto conto del fatto che il terreno è stato trasformato in modo irreversibile con la costruzione di un lavoro di utilità pubblica, la sua restituzione non è più possibile.
28. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica da parte dei giudici di principi esistenti, che tendono a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che risponda all'utilità pubblica.
29. In quanto all'esigenza di garantire un giusto equilibrio tra il sacrificio imposto agli individui ed il compenso concesso a questi, il Governo riconosce che l'amministrazione è tenuta ad indennizzare gli interessati.
30. Tenuto conto del fatto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che regolano il procedimento amministrativo, l'indennizzo può essere inferiore al danno subito.
31. La determinazione dell'importo dell'indennità in causa rientra nel margine di valutazione lasciata agli Stati per fissare un indennizzo che sia ragionevolmente in rapporto col valore del bene. Il Governo ricorda inoltre che l'indennità come plafonata dalla legge in causa è in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordata se l'espropriazione fosse stata regolare.
32. Alla luce di queste considerazioni e riferendosi alle cause Ogis–Institut Stanislas, Ogec St. Pie X et Blanche di Castiglia ed altri c. Francia (richieste numeri 42219/98 e 54563/00, 24 maggio 2004) ed alla causa Bäck c. Finlandia (no 37598/97, 20 luglio 2004,) il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato e che la situazione denunciata è compatibile sotto ogni punto di vista con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
b) I richiedenti
33. I richiedenti ricordano che sono stati privati del loro bene in virtù del principio dell'espropriazione indiretta e chiedono alla Corte di dichiarare che l'espropriazione del terreno non è conforme al principio di legalità. Riferendosi alle sentenze Belvedere Alberghiera c. Italia (no 31524/96, CEDH 2000-VI) e Carbonara e Ventura c. Itali ( no 24638/94, 30 maggio 2000, CEDH 2000-VI) osservano che l'espropriazione indiretta è un meccanismo che permette all'autorità pubblica di acquisire un bene in tutta illegalità, il che non è ammissibile in un Stato di diritto.
34. Infine, in quanto all'indennizzo, i richiedenti osservano che non c'è stato "risarcimento" del danno subito in ragione dell'applicazione della legge no 662 del 1996.
2. Valutazione della Corte
a) Sull'esistenza di un'ingerenza
35. Le parti si accordano per dire che c'è stata "privazione della proprietà"
36. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata "privazione di beni", bisogna esaminare non solo se ci sono stati spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, § 63).
37. La Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, il tribunale di Frosinone ha considerato i richiedenti come privati del loro bene a contare dal momento in cui il terreno era stato trasformato irreversibilmente dai lavori pubblici. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che il giudizio del tribunale ha avuto per effetto di privare i richiedenti del loro bene al senso della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Carbonara e Ventura precitata, § 61; Brumarescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
38. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1, simile ingerenza deve essere operata "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth, precitata, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi "sentire solo quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitraria" (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II; Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
39. Quindi, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che un risarcimento integrale in favore dei richiedenti non ha avuto luogo (Carbonara, precitato, § 62).
b) Sul rispetto del principio di legalità
40. La Corte rinvia alla sua giurisprudenza in materia di espropriazione indiretta (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI; Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; tra le sentenze più recenti, vedere Acciardi e Campagna c. Italia, no 41040/98, 19 maggio 2005; Pasculli c. Italia, no 36818/97, 17 maggio 2005; Scordino c. Italia (no 3), no 43662/98, 17 maggio 2005; Serrao c. Italia, no 67198/01, 13 ottobre 2005; La Rosa ed Alba c. Italia (no 1), no 58119/00, 11 ottobre 2005; Chirò c. Italia (no 4), no 67196/01, 11 ottobre 2005) secondo la quale l'espropriazione indiretta ignora il principio di legalità al motivo che non è atta a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica e che permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione. L'espropriazione indiretta mira difatti, in ogni caso, ad interinare una situazione di fatto che deriva dalle illegalità commesse dall'amministrazione ed a regolare le conseguenze per l'individuo e per l'amministrazione, a favore di questa.
41. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell'espropriazione indiretta, il tribunale ha considerato i richiedenti privati del loro bene a contare dal momento in cui l'occupazione aveva smesso di essere autorizzata, essendo riunite le condizioni di illegalità dell'occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruito. Ora, in mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come "prevedibile", poiché è solamente con la decisione giudiziale definitiva che si può considerare il principio dell'espropriazione indiretta come applicato effettivamente e che l'acquisizione del terreno col patrimonio pubblico è stata consacrata. Di conseguenza, i richiedenti non hanno avuto la "sicurezza giuridica" concernente la privazione del terreno che il 4 luglio 2002, data in cui il giudizio del tribunale di Frosinone è diventato definitivo.
42. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione di trarre vantaggio da un'occupazione illegale di terreno. In altri termini, l'amministrazione si è potuta appropriare del terreno a disprezzo delle regole che regolano l'espropriazione in buona e dovuta forma e, tra l’altro, senza che in compenso, un'indennità fosse messa a disposizione degli interessati.
43. In quanto all'indennità, la Corte constata che l'applicazione della legge no 662 del 1996 ha avuto per effetto di privare i richiedenti di un risarcimento integrale del danno subito.
44. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l'ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e che ha infranto dunque il diritto al rispetto dei beni dei richiedenti.
45. Quindi, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULLA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
46. I richiedenti affermano avere subito un danno nella misura in cui la legge no 662 del 23 dicembre 1996 è stata applicata al loro procedimento.
47. La Corte ricorda che all'epoca della comunicazione della causa, ha stimato che i richiedenti si lamentavano in sostanza di un difetto del loro diritto ad un processo equo come garantito dall'articolo 6 § 1 della Convenzione che, nei suoi passaggi pertinenti, dispone:
"Ogni persona ha diritto affinché la sua causa sia equamente sentita da un tribunale che deciderà delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile "
A. Sull'ammissibilità
48. La Corte rileva che questo motivo di appello è legato a quello esaminato sopra e deve essere dichiarato dunque anche ammissibile.
B. Sul merito
49. Il Governo fa valere che l'applicazione al caso specifico del criterio di valutazione del risarcimento introdotto dalla legge no 662 del 1996 non avrebbe costituito un ostacolo all'esigenza di garantire un giusto equilibrio tra il sacrificio imposto all'individuo ed il compenso concessogli .
50. La Corte ha appena constatato, sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1, che la situazione denunciata dal richiedente non è conforme al principio di legalità. Avuto riguardo ai motivi che hanno portato la Corte a questa constatazione di violazione (paragrafi 40 a 45 sopra) la Corte stima che non c'è luogo di esaminare separatamente se c'è stato, nello specifico, violazione dell'articolo 6 § 1 (vedere, a contrario, Scordino c. Italia (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 e §§ 132-133, CEDH 2006).
IV. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
51. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
Danni ed oneri e spese
52. In quanto al danno materiale, i richiedenti richiedono 85 000 euro (EUR) di cui 25 000 EUR per il valore commerciale del terreno e 60 000 EUR per il deprezzamento della superficie del terreno non espropriato. Questa somma è stata calcolata sulla base del rapporto reso da un perito commissionato dai richiedenti.
53. Inoltre, i richiedenti sollecitano il versamento delle somme, senza tuttavia valutarle, per il plusvalore derivante dalla costruzione del lavoro pubblico, per la mancanza a guadagnare e per l'impossibilità di sfruttare diversamente il terreno che non sia l'attività agricola.
54. Il Sig. V. chiede anche un risarcimento di un importo da determinare da un perito per la perdita del valore o della redditività della sua attività agricola in seguito all'espropriazione e allo smembramento della proprietà.
55. Il Governo osserva che le pretese valutate sono sproporzionate, fondate su dei criteri non chiari e calcolate in modo arbitrario nella misura in cui si basano su una perizia finanziata dai richiedenti stessi. Infine, il Governo afferma che, se i richiedenti hanno diritto ad un'indennità, questa deve essere calcolata sulla base della perizia tecnica ordinata dal tribunale di Frosinone.
56. In quanto alle questioni non valutate, il Governo osserva, da una parte, che l'amministrazione ha costruito a spese sue una strada senza alcun valore commerciale e, dall’altra parte, che la costruzione della strada ha migliorato il terreno non espropriato nella misura in cui questo è diventato più accessibile. Ci sarebbe luogo dunque di respingere queste pretese.
57. Il Governo sottolinea infine che la domanda del Sig. V. non è supportata e si confonde col deprezzamento della superficie di terreno non espropriata. Sottolinea così come l'espropriazione non avrebbe potuto avere un impatto significativo sulla produttività dello sfruttamento agricolo nella misura in cui la porzione di terreno espropriato era irrisoria rispetto alla superficie totale del terreno: l'espropriazione riguardava 2 673 metri quadrati della superficie totale che ammontava a 37 670 metri quadrati. Inoltre, sottolinea che i lavori hanno influenzato l'attività agricola in modo positivo poiché hanno migliorato l'accesso alla proprietà non espropriata.
58. In quanto al danno morale, i richiedenti sollecitano una somma di almeno 20 000 EUR ciascuno.
59. Il Governo afferma che l'importo chiesto è eccessivo tenuto conto della superficie espropriata e dei vantaggi portati ai richiedenti dalla costruzione della strada.
60. Infine, i richiedenti chiedono il rimborso degli oneri di procedimento incorso dinnanzi alla Corte, pari a 10 000 EUR, aumentati della tassa sul valore aggiunto (IVA) e dei contributi alla cassa di previdenza degli avvocati (CPA).
61. Secondo il Governo, le somme chieste sono eccessive in ragione della semplicità del procedimento.
62. La Corte stima che la domanda dell'applicazione dell'articolo 41 non è matura. Perciò, la riserva e fisserà l’ ulteriore procedimento, tenuto conto della possibilità per il Governo ed i richiedenti di giungere ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Dichiara la richiesta ammissibile;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che non c'è luogo di esaminare separatamente il motivo di appello tratto dall'articolo 6 § 1 della Convenzione;
4. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non è matura; perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva l’ ulteriore procedimento e delega alla presidentessa della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 18 marzo 2008 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Sally Dollé Francesca Tulkens
Cancelliera Presidentessa