AFFAIRE TERAZZI SRL c. ITALIE

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
QUATRIÈME SECTION
AFFAIRE TERAZZI SRL c. ITALIE
(Requête no 27265/95)
ARRÊT
STRASBOURG
17 octobre 2002
DÉFINITIF
21/05/2003
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
 
En l'affaire TERAZZI srl c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l'Homme (quatrième section), siégeant en une chambre composée de :
Sir Nicolas Bratza, président,
MM. M. Pellonpää,
B. Conforti
A. Pastor Ridruejo,
Mme E. Palm,
MM. M. Fischbach,
J. Casadevall, juges,
et de Mme F. ELENS-PASSOS, greffière adjointe de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 26 septembre 2002,
rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 27265/95) dirigée contre la République italienne et dont une société à commandite simple de droit italien, la société T. S.a.s. (« la requérante »), transformée en société à responsabilité limitée à compter du 12 novembre 1994, avait saisi la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») le 12 août 1994, en vertu de l'ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. La requérante, qui agit par le biais de son représentant légal, est représentée devant la Cour par Mes A. C. P. et G. L., avocats au barreau de Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. U. Leanza et par son coagent, M. V. Esposito.
3. La requérante alléguait la violation de l'article 1 du Protocole no 1 en raison de l'interdiction de construire affectant son terrain ainsi que la violation de l'article 6 de la Convention en raison de la durée excessive d'une procédure. Le 2 juillet 1997, la Commission a décidé de porter le grief tiré d'une atteinte injustifiée au droit au respect des biens de la requérante à la connaissance du gouvernement, en l'invitant à présenter par écrit des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé ; elle a déclaré irrecevable le restant de la requête.
4. La requête a été transmise à la Cour le 1er novembre 1998, date d'entrée en vigueur du Protocole no 11 à la Convention (article 5 § 2 du Protocole no 11).
5. La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d'examiner l'affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l'article 26 § 1 du règlement.
6. Par une décision du 30 mars 1999, la chambre a déclaré la requête partiellement recevable (article 54 § 4 du règlement).
7. Tant la requérante que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l'affaire (article 59 § 1 du règlement). Par ailleurs, après avoir consulté les parties, la chambre a décidé qu'il n'était pas nécessaire de tenir une audience (article 59 § 2 du règlement).
8. Le 1er novembre 2001, la Cour a recomposé ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la nouvelle quatrième section.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
9. La requérante est propriétaire d'un terrain d'environ 50 000 mètres carrés, situé dans la commune de Rome et inscrit au cadastre, feuille 435 (parcelles no33, 34, 35, 36, 39 et 41) et feuille 437 (parcelles no 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 44, 45, 53p, 54p, 56, 57, 58, 59, 60 et 95).
10. Par deux arrêtés ministériels des 30 mai 1961 et 1er juin 1963, le terrain de la requérante fut assujetti aux dispositions sur la protection du paysage (vincolo archeologico e paesaggistico), au sens de la loi no 1497 de 1939. Ceci avait pour conséquence que tout projet de modification du terrain était soumis à l'autorisation préalable du bureau ministériel compétent (soprintendenza). Le terrain ne devenait pas de ce fait inconstructible.
A. La première interdiction de construire en vue de l'expropriation du terrain
11. Le 18 décembre 1962, la municipalité de Rome délibéra en vue de l'adoption d'un nouveau plan général d'urbanisme destinant la majorité du terrain de la requérante [sauf parcelles 34 et 35 de la feuille 435 et les parcelles 53p et 54p de la feuille 437] à la création d'un parc public (verde pubblico).
12. Le 16 décembre 1965, le nouveau plan général d'urbanisme de Rome (piano regolatore generale, ci-dessous PRG) fut approuvé par un décret du président de la République. Le PRG destinait la majorité du terrain de la requérante à la création d'un parc public (zone N) et frappait ledit terrain d'une interdiction absolue de construire en vue de son expropriation.
13. Cette interdiction de construire en vue de l'expropriation, originairement imposée sine die, fut soumise à un délai de cinq ans par la loi du 19 novembre 1968, no 1187, délai commençant à courir au moment de l'entrée en vigueur de cette loi, pour le cas où aucun plan détaillé d'urbanisme ne serait adopté.
14. En 1973, à l'échéance de la période de cinq ans, aucun plan détaillé d'urbanisme n'avait été adopté.
15. Toutefois, l'interdiction litigieuse ne prit pas fin à ce moment puisqu'elle fut prorogée ex lege (loi no 756 de 1973, décret-loi no 562 de 1975, loi no 696 de 1975, décret-loi no 781 de 1976, loi no 6 de 1977) jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi no 10 de 1977.
B. La période allant de 1977 à 1990
16. L'origine des limitations affectant le terrain pendant la période en cause constituent un point controversé.
17. Selon la requérante l'interdiction de construire litigieuse, imposé par le PRG en vue de l'expropriation, aurait cessé ses effets en 1977 ; depuis lors, en attendant la décision de la commune de Rome quant à la nouvelle destination à donner au terrain litigieux, celui-ci aurait été soumis au régime prévu à l'article 4 de la loi no 10 de 1977, conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat.
18. Le Gouvernement soutient que les limitations dont à la loi no 10 de 1977 n'ont affecté le terrain qu'à partir de 1982. Dans la période allant de 1977 à 1982, le terrain aurait encore été sous le coup de l'interdiction litigieuse, prorogée à nouveau ex lege.
19. Quoi qu'il en soit, les parties conviennent que le terrain a été inconstructible entre 1977 et 1990.
C. La période allant de 1990 à 1995
20. Par une décision du 4 juin 1990, la municipalité de Rome réimposa sur le terrain de la requérante une interdiction de construire en vue de l'expropriation. Le terrain était classé dans la zone N du PRG (parc public).
21. Il ressort du dossier que, lors de cette délibération, il avait été suggéré de modifier le PRG de manière à pouvoir autoriser un usage transitoire des zones destinées à expropriation, notamment de la zone N. Les usages envisagés comprenaient notamment un parking ou une pépinière, des spectacles itinérants, des marchés, le tout sans infrastructures fixes.
22. Le 3 août 1990, la requérante introduisit un recours devant le tribunal administratif régional du Lazio visant à obtenir l'annulation de la nouvelle interdiction de construire en vue de l'expropriation.
Elle observait au préalable que selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle le droit de propriété ne pouvait être affecté par des limitations si graves, telle qu'un permis d'exproprier assorti d'une interdiction absolue de construire, pour une durée indéterminée et sans indemnisation. D'autre part, la requérante observait qu'aux termes de l'article 2 § 1 de la loi no 1187 de 1968, toute interdiction absolue de construire établie par un plan général d'urbanisme perd son efficacité si dans un délai de cinq ans l'administration n'adopte pas un plan d'urbanisme détaillé.
Or, le terrain litigieux avait été soumis pendant longtemps à une interdiction absolue de construire en vue de l'expropriation, sans que l'administration n'adopte un plan d'urbanisme détaillé et procède à l'expropriation. De ce fait, la requérante alléguait que le renouvellement de l'interdiction de construire en vue de l'expropriation était contraire aux principes développés par la Cour constitutionnelle et à l'esprit de la loi no1187 de 1968.
23. Par un jugement du 4 avril 1991, le tribunal administratif régional rejeta le recours de la requérante.
Le tribunal observa notamment que la réimposition d'une interdiction absolue de construire en vue de l'expropriation était justifiée par l'intérêt général à une planification moderne et efficace de la ville et que le plan d'urbanisme ne consentait pas d'autres solutions. En outre, le tribunal estima que la réimposition litigieuse avait une durée déterminée et ne constituait pas une expropriation de facto vidant de sa substance le droit de propriété de la requérante. Dès lors, la question d'une compensation financière ne se posait pas et l'exception d'inconstitutionnalité soulevée par la requérante était manifestement mal fondée.
24. Le 30 avril 1992, la requérante interjeta appel devant le Conseil d'Etat. Elle reprenait, pour l'essentiel, les arguments avancés devant le tribunal administratif, et réitérait l'exception d'inconstitutionnalité.
25. Dans deux mémoires des 20 janvier et 20 mars 1993, la commune de Rome excipa de l'irrecevabilité de l'appel. Elle observa que la requérante n'avait aucun intérêt à obtenir l'annulation de la réimposition litigieuse, puisque son terrain était de toute manière inconstructible en raison des contraintes visant la protection du paysage.
26. Par un arrêt déposé au greffe le 22 février 1994, le Conseil d'Etat rejeta l'appel de la requérante.
27. Le Conseil d'Etat rejeta, à titre préalable, l'exception tirée de l'absence d'intérêt à agir soulevée par la commune de Rome. Il estima que la requérante avait intérêt à attaquer la décision litigieuse malgré l'existence de limitations en vue de la protection du paysage. En effet, ces dernières ne visaient aucunement l'expropriation du terrain et pouvaient être révoquées par l'autorité compétente, alors qu'en l'espèce il s'agissait d'une interdiction de construire tendant à l'expropriation.
Il déclara en outre manifestement mal fondée la question d'inconstitutionnalité soulevée par la requérante, rappelant qu'aux termes de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, aucune indemnisation n'était due lorsque, comme en l'espèce, l'interdiction absolue de construire avait une durée limitée.
28. Quant au fond de l'affaire, le Conseil d'Etat constata que le terrain de la requérante avait été affecté par un premier permis d'exproprier prévu par le PRG . Une fois ce permis d'exproprier ayant cessé ces effets, le terrain de la requérante avait été soumis à l'article 4 de la loi no 10 de 1977, ce qui entraînait une interdiction absolue de construire sur celui-ci. Et puis, la municipalité avait réimposé un permis d'exproprier par la délibération attaquée.
Le Conseil d'Etat estima que la réimposition de l'interdiction de construire tendant à l'expropriation du terrain respectait les conditions fixées par la loi, était conforme à l'intérêt général et était motivée de façon logique et suffisante. Par conséquent, il rejeta le recours de la requérante.
D. La période après 1995
29. A défaut d'approbation par la région, la décision municipale de 1990 réimposant un permis d'exproprier devint inefficace en 1995.
30. A partir de cette date, le terrain de la requérante a été soumis aux limitations découlant de l'application de l'article 4 de la loi no 10/1977, et de ce fait à une interdiction absolue de construire. Cette situation va se poursuivre jusqu'à ce que la municipalité de Rome n'attribuera pas une nouvelle destination au terrain.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
1. Notions générales en matière d'urbanisme
31. Aux termes de l'article 42 §§ 2 et 3 de la Constitution italienne, « la propriété privée est garantie et reconnue par la loi, qui en détermine les modes d'acquisition et de jouissance, ainsi que les limites, dans le but d'assurer sa fonction sociale et de la rendre accessible à tous. La propriété privée peut être expropriée, dans les cas prévus par la loi, sauf indemnisation, pour des raisons d'intérêt général ».
32. La loi d'urbanisme (loi no 1150 de 1942 et modifications) réglemente le développement urbanistique du territoire.
33. Le plan général d'urbanisme (piano regolatore generale - infra PRG) est un acte à durée indéterminée. La procédure d'adoption d'un PRG débute par une délibération de la municipalité (delibera di adozione), à la suite de laquelle commence une période de sauvegarde, pendant laquelle toute décision sur les demandes de permis pouvant se heurter à la réalisation du PRG est suspendue (Loi no 1902 de 1952 et ses modifications) . L'approbation du PRG relève de la compétence des régions (article 1 du décret présidentiel (DPR) no 8 de 1972 et articles 79 et 80 du DPR no 616 de 1977), alors qu'auparavant elle se faisait par décret du président de la République. Une fois le PRG approuvé, il est publié dans la Gazzetta Ufficiale (bulletin des lois) et déposé à la mairie.
34. Lorsqu'il réglemente de manière précise le territoire, le PRG peut être exécuté de plano ; très fréquemment, le PRG a besoin pour son application d'un acte complémentaire, notamment un plan détaillé d'urbanisme (piano particolareggiato), qui lui a une durée déterminée. En effet, une fois le plan détaillé adopté, (plan qui équivaut à une déclaration d'utilité publique) l'administration dispose d'un délai de rigueur (ne dépassant pas dix ans, au sens de article 16 de la loi d'urbanisme) pour exproprier et en tout cas pour l'exécuter sous peine de décadence du plan. Lorsque le PRG a besoin d'un plan d'urbanisme détaillé pour son application, il incombe à la municipalité d'en adopter un. Toutefois, aucun délai de rigueur n'est prévu pour l'adoption d'un plan détaillé.
2. L'imposition et la durée d'une interdiction de construire : les principes fixés par la Cour constitutionnelle
35. Les limitations au droit de disposer de la propriété, telles qu'une interdiction de construire, sont imposées en adoptant un plan d'urbanisme. Une interdiction de construire peut être imposée en vue de l'expropriation du terrain (vincolo preordinato all'esproprio), lorsqu'elle affecte un terrain destiné à usage public ou à la réalisation de bâtiments ou infrastructures publiques (article 7 no 3 et no 4 de la loi d'urbanisme).
36. La loi d'urbanisme, dans son texte original, disposait que les limitations au droit de propriété des particuliers prévues par un plan général d'urbanisme, notamment les interdictions de construire, avaient une durée équivalente à celle du plan général d'urbanisme, à savoir avaient une durée indéterminée ; en même temps, aucune indemnisation pour les propriétaires n'était prévue (article 40).
37. La Cour constitutionnelle fut saisie de la question de savoir si une interdiction affectant gravement le droit de propriété, telle une interdiction en vue d'une expropriation (vincolo espropriativo) ou une interdiction de construire (vincolo di inedificabilità), qui pouvait se prolonger sine die sans aucune forme d'indemnisation était compatible avec le droit de propriété.
38. Par des arrêts rendus entre 1966 et 1968 (voir notamment les arrêts no 6 de 1966 et no 55 du 29 mai 1968), la Cour constitutionnelle conclut pour la négative et déclara la loi d'urbanisme inconstitutionnelle dans la mesure où elle prévoyait la durée indéterminée des limitations affectant gravement le droit de propriété, telle une interdiction de construire ou une interdiction finalisée à l'expropriation, en l'absence de toute indemnisation.
La Cour constitutionnelle a précisé que la loi peut limiter le droit de propriété des particuliers, à condition que sa substance ne soit pas vidée. D'autre part, le droit de construire doit être considéré comme une faculté inhérente au droit de propriété, qui ne peut être limité que pour des raisons d'utilité publique précises et actuelles. En cas d'expropriation ou de limitations portant atteinte à la nature même du droit en question ayant une durée indéterminée, le propriétaire doit recevoir une compensation financière. En revanche, aucune indemnisation n'est due lorsqu'une interdiction de construire est prévue pour une durée déterminée.
39. Suite à ces arrêts de la Cour constitutionnelle fixant les principes en matière de limitations graves au droit de propriété, le législateur avait deux options : opter pour des interdictions à durée déterminée sans indemnisation ; alternativement opter pour des interdictions à durée indéterminée avec indemnisation immédiate.
40. Le législateur italien a donné suite à ces arrêts en choisissant la première option et en adoptant, le 19 novembre 1968, la loi no 1187 de 1968, qui a modifié la loi d'urbanisme. Aux termes de l'article 2 § 1 de cette loi, lors de l'adoption d'un plan général d'urbanisme, les autorités locales peuvent imposer aux particuliers des interdictions en vue de l'expropriation du terrain et des interdictions de construire. Cependant, ces limitations perdent leur vigueur dans les cinq ans si l'expropriation n'a pas lieu ou lorsqu'aucun plan d'urbanisme d'exécution, notamment un plan d'urbanisme détaillé, n'est adopté.
41. L'article 2 susmentionné prévoyait également, dans son deuxième paragraphe, une prorogation ex lege, pour une période de cinq ans, des délais fixés par les plans d'urbanisme approuvés avant la date de son entrée en vigueur. Les lois nos 756 de 1973, 696 de 1975 et 6 de 1977 ont prorogé ces mêmes délais jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi no 10 de 1977 (dispositions en matière de construction des sols).
42. Par l'arrêt no 92 du 12 mai 1982, la Cour constitutionnelle a précisé la portée de la loi no 10 de 1977, en affirmant que même après son entrée en vigueur, le droit de construire restait une faculté inhérente au droit de propriété. Quant aux interdictions de construire, la Cour a précisé que celles-ci restent soumises à la loi no 1187 de 1968, à savoir leur durée ne peut dépasser cinq ans faute d'adoption d'un plan détaillé.
3. Situation après l'expiration d'une interdiction de construire
43. Selon la jurisprudence, dans le cas où l'interdiction de construire cesse aux termes de l'article 2 § 1 de la loi no 1187 de 1968, après expiration du délai de cinq ans, les terrains concernés ne récupèrent pas automatiquement leur destination originale et n'acquièrent pas automatiquement la destination des terrains voisins. Pour déterminer la nouvelle destination d'un terrain, il faut un acte positif de l'administration, comme un plan détaillé d'urbanisme.
En attendant cet acte positif de l'administration, les terrains concernés sont considérés par la jurisprudence comme soumis au régime prévu à l'article 4 de la loi no 10 de 1977, relatif aux terrains des municipalités n'ayant pas adopté de plans généraux d'urbanisme (jurisprudence du Conseil d'Etat, voir notamment les arrêts de la chambre plénière nos 7 et 10 de 1984).
Selon l'article 4 de cette loi, un permis de construire peut être octroyé uniquement si le terrain est situé hors d'un centre habité et à certaines conditions, pour un volume très réduit. Si le terrain est situé à l'intérieur d'un centre habité, toute nouvelle construction est interdite.
44. La région Lazio a transposé cette jurisprudence dans la loi no 86 du 24 novembre 1990, qui prévoit expressément qu'une interdiction absolue de construire frappe les terrains démunis de destination d'urbanisme se situant à l'intérieur d'un centre habité.
4. En cas d'inertie de l'administration
45. Après l'expiration d'une interdiction de construire, il incombe à la municipalité de déterminer rapidement la nouvelle destination du terrain concerné ; toutefois aucun délai n'est prévu.
46. L'inertie de l'administration peut être attaquée par les intéressés devant les juridictions administratives (arrêt du Conseil d'Etat, sec. IV, 20.5.96 no 664). Ces dernières peuvent ordonner à la municipalité de déterminer la nouvelle destination des immeubles concernés, sans toutefois pouvoir se substituer aux autorités concernées dans le choix de la destination. Dans l'arrêt no 67 de 1990, portant sur un cas d'expropriation où était en cause l'inertie de l'administration, la Cour constitutionnelle a affirmé que le recours permettant d'attaquer l'inertie de l'administration devant le tribunal administratif est inopérant et de ce fait peu efficace (« defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia »).
47. La Cour constitutionnelle a été saisie de la question de savoir si la soumission d'un terrain au régime prévu par l'article 4 de la loi no 10/1977 est compatible avec la Constitution, étant donné que ce régime entraîne une interdiction de construire sine die – en raison de l'inertie de l'administration dans la détermination d'une nouvelle destination du terrain concerné (notamment dans l'adoption d'un plan d'urbanisme) – et aucune indemnisation n'est prévue. Dans l'arrêt no 185 de 1993, la Cour constitutionnelle a déclaré la question irrecevable, puisqu'il relève de la compétence exclusive du législateur d'intervenir rapidement et de manière apte à remédier à cette situation.
5. Le renouvellement d'une interdiction de construire (par un acte administratif)
48. Par un arrêt de 1989 (no 575), la Cour constitutionnelle a indiqué que, à échéance de la période de cinq ans prévue à l'article 2 de la loi no 1187 de 1968 et lors d'une nouvelle planification du territoire, les autorités locales peuvent renouveler l'interdiction de construire pour des raisons d'utilité publique. Cet arrêt a reconnu le pouvoir de l'administration de réitérer l'interdiction une fois la première venue à échéance.
49. Toutefois, le pouvoir de l'administration de renouveler l'interdiction absolue de construire ne peut pas se traduire en une interdiction sine die en l'absence de toute forme d'indemnisation. En effet, lorsque l'interdiction de construire vide de substance le droit de propriété puisqu'elle donne lieu à une incertitude substantielle, au motif qu'elle est prorogée pour une durée indéterminée ou elle est réitérée, le propriétaire devrait bénéficier d'une indemnisation (voir également l'arrêt de la Cour constitutionnelle no 305 de 1996 et l'arrêt du Conseil d'État no 159 de 1994).
6. L'absence d'indemnisation
50. La Cour de cassation a indiqué qu'en cas de limitations du droit de propriété en vue d'expropriation et même en l'absence de toute indemnisation, le propriétaire concerné est titulaire d'un simple intérêt légitime (interesse legittimo), c'est-à-dire d'une position individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l'intérêt public et non pas d'un droit plein et absolu (diritto soggettivo) à l'octroi d'une compensation financière (voir les arrêts de la chambre plénière de la Cour de cassation nos 11308 du 28 octobre 1995, 11257 du 15 octobre 1992 et 3987 du 10 juin 1983).
Dès lors, face à la décision des autorités municipales lui imposant une interdiction de construire, le propriétaire peut saisir les juridictions administratives afin de faire constater si, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, l'administration a respecté les règles fixées par la loi et n'a pas excédé la marge d'appréciation dont elle dispose dans l'évaluation de l'équilibre entre l'intérêt public et celui des particuliers. Toutefois, même si les juridictions administratives annulent l'interdiction de construire, aucune compensation financière n'est due lorsque l'interdiction de construire a été ordonnée pour une durée déterminée, notamment si elle est soumise au délai de cinq ans prévu par l'article 2 de la loi no 1187 de 1968.
51. En rappelant les principes fixés dans sa jurisprudence antérieure (voir les arrêts cités au § 37 ainsi que ainsi que les arrêts no 82 de 1982, no 575 de 1989, no 344 de 1995), la Cour constitutionnelle a, par l'arrêt no 179 du 12—20 mai 1999, déclaré incompatible avec la Constitution l'absence de prévision par la loi d'une forme d'indemnisation pour le cas où un permis d'exproprier ou une interdiction de construire, seraient réitérés par l'administration de telle sorte que le droit de propriété s'en trouve gravement affecté.
Tout en laissant intacte la possibilité pour l'administration de renouveler les interdictions de construire, la cour a affirmé qu'il est nécessaire que le législateur intervienne et prévoie une forme d'indemnisation, en précisant les critères et les modalités de celle-ci.
La cour n'a pas exclu qu'un juge saisi d'une demande d'indemnisation avant l'intervention du législateur puisse rechercher dans le système juridique des critères lui permettant d'octroyer, le cas échéant, une indemnisation.
La cour a également précisé que l'obligation d'indemniser ne concerne que la période après les cinq premières années d'interdiction (période de franchise).
7. La loi codifiant les dispositions sur l'expropriation (Testo unico sulle espropriazioni)
52. Le décret du Président de la République no 327 de 2001 a codifié les dispositions existantes en matière d'expropriation. L'entrée en vigueur de ce décret a été reportée au 30 juin 2002 et puis au 1er janvier 2003.
Aux termes de l'article 39 de ce texte, « dans l'attente d'une réorganisation de la matière, en cas de réimposition d'un permis d'exproprier ou d'une limitation ayant en substance un effet expropriatif, le propriétaire du terrain a droit à une indemnisation, en rapport au préjudice effectif. »
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
53. La société requérante allègue que les limitations imposées sur son terrain pour une longue période et en l'absence d'indemnisation portent atteinte à son droit au respect de ses biens, garanti par l'article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
1. Sur l'existence d'une ingérence dans le droit de propriété de la requérante
54. La Cour note que les parties s'accordent pour dire qu'il y a eu ingérence dans le droit au respect des biens de la requérante. Elles divergent uniquement quant à l'origine et aux effets de l'ingérence dans la période allant de 1977 à 1990 (voir §§ 16-19).
55. Il reste à examiner si ladite ingérence a enfreint ou non l'article 1 du Protocole no 1.
2. Sur la justification de l'ingérence dans le droit de propriété de la requérante
a) La règle applicable
56. La Cour rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : « la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...). Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, l'arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A no 98-B, pp. 29-30, § 37, lequel reprend en partie les termes de l'analyse que la Cour a développée dans son arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 24, § 61 ; voir aussi les arrêts Les saints monastères c. Grèce du 9 décembre 1994, série A no 301-A, p. 31, § 56, et Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
57. La requérante allègue être victime d'une expropriation de fait par l'effet combiné des interdictions de construire en vue de l'expropriation du terrain, qui ont réduit à néant la valeur et les possibilités de disposer de celui-ci.
58. Le Gouvernement soutient que la situation litigieuse relève de la réglementation de l'usage des biens.
59. La Cour note que le terrain de la requérante a été soumis à des interdictions de construire combinées avec des permis d'exproprier. Or, ces mesures n'ont pas entraîné une privation formelle de propriété, au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1, puisque le droit de propriété de la requérante est resté juridiquement intact.
60. En l'absence d'un transfert de propriété, la Cour doit regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. A cet égard, il importe de rechercher si ladite situation n'équivalait pas à une expropriation de fait, comme le prétend l'intéressée (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Airey c. Irlande du 9 octobre 1979, série A no 32, p. 14, § 25).
61. La Cour relève que les effets de la situation litigieuse dénoncés par la requérante découlent tous de la diminution de la disponibilité du bien en cause. Ils résultent des limitations apportées au droit de propriété ainsi que des conséquences de celles-ci sur la valeur de l'immeuble. Pourtant, bien qu'il ait perdu de sa substance, le droit en cause n'a pas disparu. Les effets des mesures en question ne sont pas tels qu'on puisse les assimiler à une privation de propriété. La Cour note à ce sujet que la requérante n'a perdu ni l'accès au terrain ni la maîtrise de celui-ci et qu'en principe la possibilité de vendre le terrain, même rendue plus malaisée, a subsisté (arrêt Loizidou c. Turquie du 18 décembre 1996, Recueil 1996-VI, p. 2237, § 63 ; arrêt Sporrong et Lönnroth précité, p. 24, §63). Dans ces conditions, la Cour estime qu'il n'y a pas eu d'expropriation de fait et dès lors la seconde phrase du premier alinéa ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce.
62. La Cour est d'avis que les mesures litigieuses ne relèvent pas non plus de la réglementation de l'usage des biens, au sens du deuxième alinéa de l'article 1 du Protocole no 1. En effet, s'il est vrai qu'il s'agit d'interdictions de construire réglementant le territoire (arrêt Sporrong précité, p. 25, § 64), il n'en demeure pas moins que les mêmes mesures visaient essentiellement l'expropriation du terrain (voir § 35).
63. La Cour estime dès lors que la situation dénoncée par la requérante relève de la première phrase de l'article 1 du Protocole no 1 (arrêt Sporrong précité, p. 25, § 65 ; arrêts Erkner et Hofauer c. Autriche du 23 avril 1987, série A no 117, p. 65, § 74 et Poiss c. Autriche du 23 avril 1987, série A no 117, p. 108, § 64 ; arrêt Elia srl c. Italie du 2 août 2001, CEDH 2001, § 57 ).
b) Le respect de la norme énoncée à la première phrase du premier alinéa
64. Aux fins de la première phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole no 1, la Cour doit rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (arrêt Sporrong et Lönnroth précité, p. 26, § 69 ; arrêt Phocas c. France du 23 avril 1996, Recueil 1996-II, p. 542, § 53).
i. Thèse défendue par la requérante
65. La requérante soutient que la situation dénoncée n'est pas conforme à l'article 1 du Protocole no 1.
66. Elle fait observer que l'ingérence dans son droit au respect de ses biens dure depuis plus de trente-neuf ans, à savoir depuis la délibération municipale du 18 décembre 1962 visant l'adoption du plan général d'urbanisme.
67. Pendant toute cette période, le terrain a été frappé d'interdiction de construire, en attendant que l'administration procède à l'expropriation ou bien en attendant que l'administration décide quant à la destination à donner au terrain.
68. Dans ces circonstances, la requérante reproche aux autorités leur inertie et de ne jamais avoir procédé à l'expropriation. Elle se plaint de l'absence totale d'indemnisation pour le sacrifice qui lui est imposé.
69. A cet égard, la requérante observe que, par l'effet combiné des interdictions de construire en vue de l'expropriation du terrain, son droit de propriété a été vidé de substance.
70. D'une part, la requérant observe que la valeur du terrain a été réduite à néant et elle a perdu la possibilité de vendre son bien aux conditions normales du marché.
71. D'autre part, la requérante observe qu'elle n'a pu à aucun moment utiliser le terrain. Ce dernier étant situé à proximité du Vatican, son utilisation à des fins agricole serait tout simplement inimaginable. S'agissant d'un usage commercial, il ne serait pas autorisé par le plan général d'urbanisme pour les terrains, comme celui de la requérante, faisant partie de la zone N.
72. La requérante précise enfin que la situation dénoncée par elle concerne la presque totalité du terrain et est la cause unique de l'impossibilité de construire sur ce dernier. A cet égard, la requérante souligne que les arrêtés ministériels pris au paravent en vue de la protection du paysage n'ont pas entraîné l'impossibilité de construire sur le du terrain.
73. En conclusion, la requérante demande à la Cour de constater la violation de l'article 1 du Protocole no 1.
ii. Thèse défendue par la Gouvernement
74. Le Gouvernement soutient que la situation dénoncée par la requérante est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.
75. Selon lui, les limitations visant le terrain de la requérante n'ont pas affecté celui-ci de manière continue et n'ont par conséquent pas vidé de substance le droit de propriété de celle-ci.
76. Le Gouvernement soutient en effet que l'on ne doit prendre en compte que les limitations affectant le terrain qui découlent d'un acte de l'administration ; l'interdiction de construire découlant de l'application d'une loi ou d'un principe jurisprudentiel ne saurait au contraire entrer en ligne de compte.
Suivant ce raisonnement, il en résulterait que la période allant de 1982 à 1990 et puis celle allant de 1995 à aujourd'hui ne devrait pas être prise en considération, puisque les limitations affectant le terrain de la requérante en cette période ne trouvaient pas leur base juridique dans un acte administratif de la municipalité, mais directement dans des dispositions législatives adoptées en vertu du « droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ». Dès lors, la société requérante ne saurait se prétendre titulaire, en droit italien, d'aucun droit à indemnisation pour la période en question.
77. Quant au permis d'exproprier imposé par décision de la municipalité du 4 juin 1990, cette mesure était justifiée par des raisons d'utilité publique, relatives aux exigences d'une planification moderne de la ville et n'a entraîné aucune expropriation « de facto », n'ayant pas été renouvelée pour des périodes « de longue durée ». Elle avait de surcroît un caractère purement provisoire, étant donné que sa validité était limitée à cinq ans et soumise à la condition que, après expiration de ce délai, un plan d'urbanisme détaillé soit approuvé par le Conseil régional, ce qui, en l'espèce, ne s'est pas produit.
78. D'autre part, le Gouvernement souligne que la requérante est propriétaire d'une zone assez vaste, dont le terrain litigieux ne constitue qu'une partie.
79. Le Gouvernement observe ensuite que la requérante aurait pu provisoirement faire un usage alternatif de son terrain, notamment un usage agricole, ou bien un usage commercial, en utilisant le terrain comme par exemple zone d'exposition, parking, sans infrastructures fixes.
80. En outre, le Gouvernement soutient que la perte de valeur du terrain alléguée par la requérante ne découle pas de la situation dénoncée par celle-ci ; elle découlerait des deux arrêtés ministériels de 1961 et 1963, qui auraient rendu le terrain inconstructible en vue de la protection du paysage. En tout état de cause, la requérante n'aurait pas démontré la diminution de valeur du terrain.
81. En conclusion, le Gouvernement soutient que l'absence d'indemnisation en l'espèce est absolument compatible avec l'article 1 du Protocole no 1.
iii. Appréciation de la Cour
82. La Cour constate que le terrain de la requérante a été soumis à une interdiction de construire en vue de son expropriation imposée par le plan général d'urbanisme ; après son échéance, l'interdiction de construire a été maintenue par l'application du régime prévu par la loi no 10 de 1977 ; une interdiction de construire visant l'expropriation a enfin été réimposée par l'administration en 1990 et est devenue caduque en 1995 ; à compter de cette date, le terrain a été de nouveau soumis à l'interdiction de construire au sens de la loi no 10 de 1977.
83. Indépendamment du fait que les limitations frappant le terrain découlent d'un acte administratif ou de l'application d'une loi, il en résulte que le terrain a été frappé d'interdiction de construire de manière continue (voir notamment § 19).
84. La Cour note que l'ingérence litigieuse dure depuis plus de trente-six ans à compter de l'approbation du plan général d'urbanisme (voir § 12), et depuis plus de trente-neuf ans à compter de la délibération municipale en vue de l'adoption de celui-ci (voir § 11). Dans les deux cas, le début de l'ingérence litigieuse se situe avant la date de prise d'effet, le 1er août 1973, de la reconnaissance du droit de recours individuel par l'Italie. Cependant, la Cour tiendra compte également de la période antérieure à cette date afin d'évaluer globalement et dans son contexte l'ingérence litigieuse.
85. La Cour juge naturel que dans un domaine aussi complexe et difficile que l'aménagement du territoire, les Etats contractants jouissent d'une large marge d'appréciation pour mener leur politique urbanistique (arrêt Sporrong et Lönnroth précité, p. 26, § 69). Elle tient pour établi que l'ingérence dans le droit de la requérante au respect de ses biens répondait aux exigences de l'intérêt général. Elle ne saurait renoncer pour autant à son pouvoir de contrôle.
86. Il appartient à la Cour de vérifier que l'équilibre voulu a été préservé de manière compatible avec le droit de la requérante au respect de ses biens, au sens de la première phrase de l'article 1.
87. La Cour estime que durant toute la période concernée, la requérante est restée dans une incertitude complète quant au sort de sa propriété.
Dans un premier temps, étant donné que le plan général d'urbanisme frappait le terrain d'une interdiction de construire visant l'expropriation, ledit terrain aurait pu être exproprié, à condition qu'un plan détaillé d'urbanisme soit adopté, ce qui ne s'est pas produit (voir §§ 13 et 14).
Après 1977, selon les allégations de la requérante (voir § 17), ou après 1982, selon les allégation du Gouvernement (voir § 18), le terrain était inconstructible au sens de la loi no 10 de 1977 et pouvait, à tout moment, être à nouveau frappé d'un autre permis d'exproprier, ce qui s'est produit en juin 1990, par une délibération municipale devenue caduque en 1995 (voir § 20 et § 29).
A compter de 1995, le terrain a été à nouveau soumis à la loi no 10 de 1977 et est donc inconstructible et susceptible, à tout moment, d'être frappé d'un nouveau permis d'exproprier.
88. La Cour relève par ailleurs qu'en droit italien il ne semble pas y avoir un recours susceptible de remédier à l'inertie de l'administration, lorsque celle-ci tarde à attribuer à un terrain sa destination d'urbanisme (voir § 45).
89. En outre, la Cour estime que l'existence, pendant toute la période concernée, d'interdictions de construire a entravé la pleine jouissance du droit de propriété de la requérante et a accentué les répercussions dommageables sur la situation de la requérante, en affaiblissant considérablement, entre autres, les chances de vendre le terrain.
90. Elle constate enfin qu'il n'a pas été possible en l'espèce d'obtenir une indemnisation quelconque.
91. Les circonstances de la cause, notamment l'incertitude doublée de l'inexistence de tout recours interne efficace susceptible de pallier la situation litigieuse combinée avec l'entrave à la pleine jouissance du droit de propriété et l'absence d'indemnisation, amènent la Cour à considérer que la requérante a eu à supporter une charge spéciale et exorbitante qui a rompu le juste équilibre devant régner entre, d'une part, les exigences de l'intérêt général et, d'autre part, la sauvegarde du droit au respect des biens (arrêt Sporrong précité, p. 28 §§ 73-74 ; arrêt Erkner et Hofauer précité, p. 66, §§ 78-79 ; arrêt Poiss précité, p. 109, §§ 68,69 ; Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres c. Portugal, nos 29813/96 et 30229/96 (Sec. I) CEDH 2000, § 54 ; arrêt Elia précité, § 83).
92. En conclusion, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
93. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
94. Au titre du dommage matériel, la requérante réclame 44 643 200 000 lires italiennes (ITL) correspondant à la valeur vénale du terrain, conformément à une expertise datée de 1999 qu'elle a produite à l'appui.
95. Quant au préjudice moral, la requérante affirme ne pas être en mesure de le chiffrer.
96. La requérante réclame le remboursement des frais encourus devant les juridictions nationales, qui s'élèvent à 51 604 000 ITL, plus TVA (taxe sur la valeur ajoutée) et CPA (contribution à la caisse de prévoyance des avocats).
97. Quant à la procédure à Strasbourg, présentant un projet de note d'honoraires, la requérante sollicite le remboursement de 51 920 000 ITL plus TVA et CPA pour chacun des deux avocats qui la représentent.
98. Selon le Gouvernement, la demande au titre de préjudice matériel est infondée puisque, selon lui, il n'y a pas eu violation de l'article 1 du Protocole no 1. Pour le cas où la Cour conclurait toutefois à la violation de cette disposition, le Gouvernement refuse le critère de calcul utilisé par la requérante qui se rapporte uniquement à la valeur du terrain. A cet égard, le Gouvernement soutient que ce qui est indemnisable est l'impossibilité de faire un usage normal du terrain ou la perte de valeur du terrain.
Se rapportant à ses considérations sur le fond, le Gouvernement soutient que la situation dénoncée par la requérante n'a pas eu de répercussions dommageables.
99. Quant au préjudice moral éventuel, le Gouvernement estime que le constat de violation représente une réparation suffisante.
100. Le Gouvernement fait ensuite observer que les frais encourus devant les juridictions internes ne sont pas remboursables puisqu'il s'agit de frais que la requérante aurait en tout cas encourus, indépendamment de la violation de l'article 1 du Protocole no 1.
101. Quant aux frais devant les organes de la Convention, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Cour.
102. La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état, de sorte qu'il échet de la réserver eu égard à l'éventualité d'un accord entre l'Etat défendeur et l'intéressée (article 75 §§ 1 et 4 du règlement).
PAR CES MOTIFS, LA COUR,
1. Dit, par six voix contre une, qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no1 ;
2. Dit, à l'unanimité, que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
3. En conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et la requérante à lui adresser par écrit, dans les trois mois, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 17 octobre 2002 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Françoise ELENS-PASSOS, Nicolas Bratza
Greffière adjointe Président
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l'exposé de l'opinion séparée dissidente de M. Conforti.
 
OPINION DISSIDENTE
DE M. LE JUGE CONFORTI
A mon avis, l'article 1 du Protocole no 1 n'a pas été enfreint dans cette affaire.
La question principale que l'affaire soulève est l'interdiction de construire qui a frappé le terrain de la société requérante pendant plus de trente ans à cause soit du comportement de la municipalité de Rome soit, à cause des lois de l'Etat italien.
Selon la majorité de la Cour, la société requérante étant restée dans une incertitude complète quant au sort de sa propriété en raison de l'interdiction de construire en vue de l'expropriation et du manque des plans détaillés d'urbanisme, le juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et le droit au respect des biens de la requérante a été rompu.
Je ne suis pas d'accord.
Tout le monde sait en Italie que l'interdiction de construire prévue par la loi de 1977 a été une réaction à un comportement des particuliers – sociétés immobilières ou personnes physiques – qui avaient réduit la plus grande partie du territoire italien – donc de ce qui avait été appelé le plus beau jardin de l'Europe ! – à une masse de ciment. Tout le monde sait en Italie que la possibilité d'exproprier la totalité des terrains frappés par l'interdiction de construire n'était que purement virtuelle et non actuelle et que donc l'interdiction n'était pas « en vue de l'expropriation » mais simplement une interdiction de construire.
A mon humble avis, la Cour aurait dû tenir compte de cela lorsqu'elle a dû évaluer les intérêts en jeu pour ne pas risquer de décider dans l'abstrait ou, je le dis avec respect, dans le vide. Elle aurait dû se demander si une mesure d'interdiction de construire pour les terrains qui, pour la plus grande partie, étaient des terrains agricoles ou des jardins privés, et qui donc devaient rester des terrains agricoles ou des jardins, ne se justifiait pas dans l'intérêt général. Pour moi c'était la juste solution ; pour moi il ne s'agit pas dans l'espèce, comme dans les cas similaires, du droit de l'homme mais ... du droit des affaires.

ARRÊT TERAZZI srl c. ITALIE

ARRÊT TERAZZI srl c. ITALIE

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
QUARTA SEZIONE
CAUSA TERAZZI SRL C. ITALIA
( Richiesta no 27265/95)
SENTENZA
STRASBURGO
17 ottobre 2002
DEFINITIVO
21/05/2003
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nellla causa TERAZZI srl c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, quarta sezione, riunendosi in una camera composta da:
Sir Nicolas Bratza, presidente,
Sigg.. Il Sig. Pellonpää, B. Conforti A. Pastor Ridruejo, la Sig.ra E. Palm,
Sigg.. Il Sig. Fischbach, J. Casadevall, giudici, e della Sig.ra F. ELENS-PASSOS, cancelliere collaboratrice di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 26 settembre 2002,
rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 27265/95) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una società ad accomandita semplice di dritto italiano, la società T. S.a.s. ("il richiedente"), trasformata in società a responsabilità limitata a contare dal 12 novembre 1994, aveva investito la Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 12 agosto 1994, in virtù del vecchio articolo 25 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente che agisce tramite il suo rappresentante legale, è rappresentato dinnanzi alla Corte da A. C. P. e G. L., avvocati al foro di Roma. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. U. Leanza e col suo coagente, il Sig. V. Esposito.
3. Il richiedente adduceva la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 in ragione dell'interdizione a costruire che colpiva il suo terreno così come la violazione dell'articolo 6 della Convenzione in ragione della durata eccessiva di un procedimento. Il 2 luglio 1997, la Commissione ha deciso di portare la lagnanza derivata da un attentato ingiustificato al diritto al rispetto dei beni del richiedente alla cognizione del governo, invitandolo a presentare per iscritto delle osservazioni sulla sua ammissibilità e la sua fondatezza; ha dichiarato inammissibile il restante della richiesta.
4. La richiesta è stata trasmessa alla Corte il 1 novembre 1998, data di entrata in vigore del Protocollo no 11 alla Convenzione (articolo 5 § 2 del Protocollo no 11).
5. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte (articolo 52 § 1 dell'ordinamento). In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa (articolo 27 § 1 della Convenzione) è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento.
6. Con una decisione del 30 marzo 1999, la camera ha dichiarato la richiesta parzialmente ammissibile (articolo 54 § 4 dell'ordinamento).
7. Tanto il richiedente che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa (articolo 59 § 1 dell'ordinamento). Peraltro, dopo avere consultato le parti, la camera ha deciso che non era necessario tenere un'udienza (articolo 59 § 2 dell'ordinamento).
8. Il 1 novembre 2001, la Corte ha ricomposto le sue sezioni (articolo 25 § 1 dell'ordinamento). La presente richiesta è stata assegnata alla nuova quarta sezione.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
9. Il richiedente é il proprietario di un terreno di circa 50 000 metri quadrati, situato nel comune di Roma ed iscritto al catasto, foglio 435, appezzamenti no33, 34, 35, 36, 39 e 41) e foglio 437 (appezzamenti no 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 44, 45, 53p, 54p, 56, 57, 58, 59, 60 e 95),,.
10. Con due ordinanze ministeriali del 30 maggio 1961 e 1 giugno 1963, il terreno del richiedente fu assoggettato alle disposizioni sulla protezione del paesaggio( vincolo archeologico e paesaggistico) al senso della legge no 1497 di 1939. Questo aveva per conseguenza che ogni progetto di modifica del terreno era sottoposto all'autorizzazione preliminare dell'ufficio ministeriale competente (soprintendenza). Il terreno non diventava per questo fatto inedificabile.
A. La prima interdizione a costruire in vista dell'espropriazione del terreno
11. Il 18 dicembre 1962, la municipalità di Roma deliberò in vista dell'adozione di un nuovo piano generale di urbanistica che destinava la maggioranza del terreno del richiedente [salvo appezzamenti 34 e 35 del foglio 435 e gli appezzamenti 53p e 54p del foglio 437] alla creazione di un parco pubblico (verde pubblico).
12. Il 16 dicembre 1965, il nuovo piano generale di urbanistica di Roma (piano regolatore generale, di seguito PRG) fu approvato da un decreto del presidente della Repubblica. Il PRG destinava la maggioranza del terreno del richiedente alla creazione di un parco pubblico (zona N) e colpiva suddetto terreno di un'interdizione assoluta a costruire in vista della sua espropriazione.
13. Questa interdizione a costruire in vista dell'espropriazione, originariamente imposta sine die, fu sottoposta ad un termine di cinque anni dalla legge del 19 novembre 1968 (no 1187) termine che iniziava a decorrere al momento dell'entrata in vigore di questa legge, per il caso in cui nessuno piano dettagliato di urbanistica non fosse adottato.
14. Nel 1973, alla scadenza del periodo di cinque anni, nessuno piano dettagliato di urbanistica era stato adottato.
15. Tuttavia, l'interdizione controversa non finì in questo momento poiché fu prorogata ex lege (legge no 756 del 1973, decreto-legge no 562 del 1975 , legge no 696 del 1975, decreto-legge no 781 del 1976, legge no 6 del 1977,)fino all'entrata in vigore della legge no 10 del 1977.
B. Il periodo che va del 1977 a 1990
16. L'origine delle limitazioni che colpiscono il terreno durante il periodo in causa costituisce un punto controverso.
17. Secondo il richiedente l'interdizione a costruire controversa, imposta dal PRG in vista dell'espropriazione, avrebbe cessato i suoi effetti nel 1977; da allora, aspettando la decisione del comune di Roma in quanto alla nuova destinazione da dare al terreno controverso, questo sarebbe stato sottomesso al regime contemplato all'articolo 4 della legge no 10 del 1977, conformemente alla giurisprudenza del Consiglio di stato.
18. Il Governo sostiene che le limitazioni di cui alla legge no 10 del 1977 non hanno colpito il terreno che a partire dal 1982. Nel periodo che va del 1977 a 1982, il terreno sarebbe stato ancora sotto l'influenza dell'interdizione controversa, prorogata di nuovo ex lege.
19. Comunque sia, le parti convengono che il terreno è stato inedificabile tra il 1977 e il 1990.
C. Il periodo che va del 1990 a 1995
20. Con una decisione del 4 giugno 1990, la municipalità di Roma impose di nuovo sul terreno del richiedente un'interdizione a costruire in vista dell'espropriazione. Il terreno era classificato nella zona N del PRG (parco pubblico).
21. Risulta dalla pratica che, all'epoca di questa deliberazione, era stato suggerito di modificare il PRG in modo da potere autorizzare un uso transitorio delle zone destinate ad espropriazione, della zona N. Gli usi considerati constavano in particolare in particolare di un parcheggio o un vivaio, degli spettacoli itineranti, dei mercati, il tutto senza infrastrutture fisse.
22. Il 3 agosto 1990, il richiedente introdusse un ricorso dinnanzi al tribunale amministrativo regionale del Lazio che mirava ad ottenere l'annullamento della nuova interdizione ai costruire in vista dell'espropriazione.
Osservava prima di tutto che secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale il diritto di proprietà non poteva essere colpito da limitazioni così gravi, come un permesso di espropriare combinato con un'interdizione assoluta a costruire, per una durata indeterminata e senza indennizzo .D’ altra parte, il richiedente osservava che ai termini dell'articolo 2 § 1 della legge no 1187 del 1968, ogni interdizione assoluta a costruire stabilita da un piano generale di urbanistica perde la sua efficacia se entro cinque anni l'amministrazione non adotta un piano di urbanistica dettagliata.
Ora, il terreno controverso era stato sottoposto per molto tempo ad un'interdizione assoluta a costruire in vista dell'espropriazione, senza che l'amministrazione adottasse un piano di urbanistica dettagliata e procedesse all'espropriazione. Per questo fatto, il richiedente adduceva che il rinnovo dell'interdizione a costruire in vista dell'espropriazione era contrario ai principi sviluppati dalla Corte costituzionale ed allo spirito del legge no1187 del 1968.
23. Con un giudizio del 4 aprile 1991, il tribunale amministrativo regionale respinse il ricorso del richiedente.
Il tribunale osservò in particolare che la nuova imposizione di un'interdizione assoluta a costruire in vista dell'espropriazione era giustificata dall'interesse generale ad una pianificazione moderna ed efficace della città e che il piano di urbanistica non acconsentiva altre soluzioni. Inoltre, il tribunale stimò che il nuova imposizione controversa aveva una durata determinata e non costituiva un'espropriazione di facto che svuota della sua sostanza il diritto di proprietà del richiedente. Quindi, la questione di un compenso finanziario non si poneva e l'eccezione di incostituzionalità sollevata dal richiedente era manifestamente male fondata.
24. Il 30 aprile 1992, il richiedente interpose appello dinnanzi al Consiglio di stato. Riprendeva, per l'essenziale, gli argomenti avanzati dinnanzi al tribunale amministrativo, e reiterava l'eccezione di incostituzionalità.
25. In due memorie del 20 gennaio e 20 marzo 1993, il comune di Roma eccepì l'inammissibilità dell'appello. Osservò che il richiedente non aveva nessuno interesse ad ottenere l'annullamento della nuova imposizione controversa, poiché il suo terreno era comunque inedificabile in ragione delle costrizioni che miravano alla protezione del paesaggio.
26. Con una sentenza depositata alla cancelleria il 22 febbraio 1994, il Consiglio di stato respinse l'appello del richiedente.
27. Il Consiglio di stato respinse, a titolo preliminare, l'eccezione derivata dalla mancanza di interesse ad agire sollevata dal comune di Roma. Stimò che il richiedente aveva interesse ad attaccare la decisione controversa malgrado l'esistenza di limitazioni in vista della protezione del paesaggio. Queste ultime non miravano difatti, in nessun modo all'espropriazione del terreno e potevano essere revocate dall'autorità competente, mentre nello specifico si trattava di un'interdizione a costruire che tendeva all'espropriazione.
Dichiarò inoltre manifestamente male fondata la questione di incostituzionalità sollevata dal richiedente, ricordando che ai termini della giurisprudenza della Corte costituzionale, nessuno indennizzo era dovuto quando, come nello specifico, l'interdizione assoluta di costruire aveva una durata limitata.
28. In quanto al merito della causa, il Consiglio di stato constatò che il terreno del richiedente era stato colpito da un primo permesso di espropriare previsto dal PRG. Una volta questo permesso di espropriare avendo cessato questi effetti, il terreno del richiedente era stato sottomesso all'articolo 4 della legge no 10 di 1977, ciò che provocava un'interdizione assoluta di costruire su questo. E poi, la municipalità aveva imposto di nuovo un permesso di espropriare con la deliberazione attaccata.
Il Consiglio di stato stimò che la nuova imposizione dell'interdizione a costruire tendente all'espropriazione del terreno rispettava le condizioni fissate dalla legge, era conforme all'interesse generale ed era motivata in modo logico e sufficiente. Di conseguenza, respinse il ricorso del richiedente.
D. Il periodo dopo 1995
29. A difetto di approvazione da parte della regione, la decisione municipale del 1990 che imponeva di nuovo un permesso di espropriare diventò inefficace nel 1995.
30. A partire da questa data, il terreno del richiedente è stato sottomesso alle limitazioni che derivano dall'applicazione dell'articolo 4 della legge no 10/1977, e per questo fatto ad un'interdizione assoluta a costruire. Questa situazione proseguirà finché la municipalità di Roma non assegnerà una nuova destinazione al terreno.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
1. Nozioni in materia di urbanistica
31. Ai termini dell'articolo 42 §§ 2 e 3 della Costituzione italiana, "la proprietà privata è garantita e riconosciuta dalla legge che ne determina i modi di acquisizione e di godimento, così come i limiti, allo scopo di garantire la sua funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere espropriata, nei casi previsti dalla legge, salvo indennizzo, per le ragioni di interesse generale".
32. La legge di urbanistica (legge no 1150 di 1942 e modifiche) regolamenta lo sviluppo urbanistico del territorio.
33. Il piano generale di urbanistica (piano regolatore generale - infra PRG) è un atto dalla durata indeterminata. Il procedimento di adozione di un PRG comincia con una decisione della municipalità (delibera di adozione) che è seguita da un periodo durante il quale ogni decisione sulle richieste di permesso che si possono urtare con la realizzazione del PRG vengono sospese (Legge no 1902 di 1952 e le sue modifiche). L'approvazione del PRG dipende della competenza delle regioni (articolo 1 del decreto presidenziale (DPR) no 8 di 1972 ed articoli 79 e 80 del DPR no 616 del 19779 mentre prima si effettuava tramite decreto del presidente della Repubblica. Una volta approvato il PRG, viene pubblicato nella Gazzetta Ufficiale (bollettino delle leggi) e depositato al municipio.
34. Quando regolamenta in modo preciso il territorio, il PRG può essere eseguito de plano; molto frequentemente, il PRG ha bisogno per la sua applicazione di un atto complementare, in particolare un piano dettagliato di urbanistica (piano particolareggiato) che ha una durata determinata. Difatti, una volta adottato il piano dettagliato, (piano che equivale ad una dichiarazione di utilità pubblica) l'amministrazione dispone di un termine di rigore, che non supera dieci anni (al senso dell’ articolo 16 della legge di urbanistica) per espropriare ed in ogni caso per eseguirlo sotto pena di decadenza del piano. Quando il PRG ha bisogno di un piano di urbanistica dettagliata per la sua applicazione, incombe sulla municipalità di adottarne uno. Tuttavia, nessuno termine di rigore è contemplato per l'adozione di un piano dettagliato.

2. L'imposizione e la durata di un'interdizione a costruire: i principi fissati dalla Corte costituzionale
35. Le limitazioni al diritto di disporre della proprietà, come un'interdizione a costruire, sono imposte all'epoca dell'adozione di un piano di urbanistica. Uguale interdizione può mirare a un'espropriazione (vincolo preordinato all'esproprio) quando il terreno in questione è destinato ad un uso pubblico o alla realizzazione di edifici o di infrastrutture pubbliche (articolo 7 no 3 e no 4 della legge di urbanistica).
36. La legge di urbanistica, nel suo testo originale, disponeva che le limitazioni al diritto di proprietà degli individui previste da un piano generale di urbanistica, in particolare le interdizioni a costruire, avevano una durata equivalente a quella del piano generale di urbanistica, ossia avevano una durata indeterminata; allo stesso tempo, non era contemplato nessuno indennizzo per i proprietari (articolo 40).
37. . La Corte costituzionale è stata investita della questione di sapere se un'interdizione che porta grave attentato al diritto di proprietà -per esempio un permesso di espropriare (vincolo espropriativo) o un'interdizione a costruire (vincolo di in edificabilità) - che poteva essere prolungato sine die senza nessuna forma di indennizzo era compatibile col diritto di proprietà.
38 Con le sentenze rese tra il 1966 e il 1968 (vedere in particolare le sentenze no 6 del 1966 e no 55 del 29 maggio 1968), la Corte costituzionale ha concluso negativamente e ha dichiarato la legge di urbanistica incostituzionale nella misura in cui permetteva di imporre per una durata indeterminata delle limitazioni che portano gravi attentati al diritto di proprietà, per esempio un'interdizione a costruire o un permesso di espropriare, nella mancanza di ogni indennizzo.
La Corte costituzionale ha precisato che la legge può limitare il diritto di proprietà degli individui, purché non svuoti questo diritto della sua sostanza. Inoltre, il diritto di costruire deve essere considerato come una facoltà inerente al diritto di proprietà che non può essere limitato che per ragioni di utilità pubblica precise e reali. In caso di espropriazione o di limitazioni a durata indeterminata che recano offesa alla sostanza stessa del diritto in questione, il proprietario deve ricevere un compenso finanziario. In compenso, nessuno indennizzo è dovuto quando un'interdizione a costruire è contemplata per una durata determinata.
39. Seguito a queste sentenze della Corte costituzionale che fissavano i principi in materia di limitazioni gravi al diritto di proprietà, il legislatore aveva due opzioni: optare per le interdizioni a durata determinata senza indennizzo; alternativamente optare per le interdizioni a durata indeterminata con indennizzo immediato.
40 Il legislatore italiano ha dato seguito a queste sentenze scegliendo la prima opzione ed adottando, il 19 novembre 1968, la legge no 1187 di 1968, che portava modifica della legge di urbanistica. Ai termini dell'articolo 2 § 1 di questa legge, all'epoca dell'adozione di un piano generale di urbanistica, le autorità locali potevano imporre agli individui delle interdizioni in vista dell'espropriazione di un terreno, così come delle interdizioni a costruire. Però, queste limitazioni diventavano nulle se l'espropriazione non aveva luogo entro cinque anni, o se nessuno piano di urbanistica di esecuzione, in particolare un piano di urbanistica dettagliata, non veniva adottato entro cinque anni.
41. Il suddetto articolo 2 contemplava anche, nel suo secondo paragrafo, una proroga ex lege, per un periodo di cinque anni, dei termini fissati dai piani di urbanistica approvati prima della data della sua entrata in vigore. Le leggi numeri 756 del 1973, 696 di 1975 e 6 del 1977 hanno prorogato questi stessi termini fino all'entrata in vigore della legge no 10 del 1977 (disposizioni in materia di costruzione dei suoli).
42. Con la sentenza no 92 del 12 maggio 1982, la Corte costituzionale ha precisato la portata della legge no 10 del 1977, affermando che anche dopo la sua entrata in vigore il diritto di costruire restava una facoltà inerente al diritto di proprietà. In quanto alle interdizioni a costruire, la Corte ha precisato che queste restano sottoposte alla legge no 1187 del 1968, ossia la loro durata non può superare cinque anni in mancanza di adozione di un piano dettagliato.

3. Situazione dopo la scadenza di un'interdizione a costruire
43. Secondo la giurisprudenza, nel caso in cui l'interdizione a costruire scada, in virtù dell'articolo 2 § 1 della legge no 1187 del 1968, alla fine del termine di cinque anni, i terreni riguardati non ricuperano automaticamente la loro destinazione originale e non sono automaticamente riservati all'uso al quale erano destinati i terreni vicini. La determinazione della nuova destinazione di un terreno richiede un atto positivo dell'amministrazione, come un piano dettagliato di urbanistica.
Nell'attesa di un tale atto, i terreni riguardati sono considerati, conformemente alla giurisprudenza, come essendo sottoposti al regime contemplato all'articolo 4 della legge no 10 del 1977, relativo ai terreni delle municipalità che non hanno adottato dei piani generali di urbanistica (giurisprudenza del Consiglio di stato, vedere in particolare le sentenze della camera plenaria numero 7 e 10 del 1984).
Secondo l'articolo 4 di questa legge, un permesso di costruire può essere concesso per un volume molto ridotto ed unicamente se il terreno è situato all'infuori di un settore urbanizzato, quando certe condizioni sono riunite. Se il terreno è situato dentro ad un settore urbanizzato, ogni nuova costruzione è vietata.
44. La regione Lazio ha trasposto questa giurisprudenza nella legge no 86 del 24 novembre 1990 che contempla espressamente che un'interdizione assoluta a costruire colpisce i terreni sprovvisti di destinazione urbanistica che si trovano dentro ad un centro abitato.
4. In caso di inerzia dell'amministrazione
45. Dopo la scadenza di un'interdizione a costruire, incombe sulla municipalità di determinare velocemente la nuova destinazione del terreno riguardato; tuttavia nessuno termine è contemplato.
46. L'inerzia dell'amministrazione può essere attaccata dagli interessati dinnanzi alle giurisdizioni amministrative (sentenza del Consiglio di stato, sez. IV, 20.5.96 no 664). Queste ultime possono ordinare alla municipalità di determinare la nuova destinazione degli immobili riguardati, senza potere sostituirsi tuttavia alle autorità riguardate nella scelta di questa. Nella sentenza no 67 del 1990, riguardante un caso di espropriazione in cui era in causa l'inerzia dell'amministrazione, la Corte costituzionale ha affermato che il ricorso che permette di attaccare l'inerzia dell'amministrazione dinnanzi al tribunale amministrativo è inoperante e per questo fatto poco efficace ("defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia").
47. La Corte costituzionale è stata investita della questione di sapere se la sottomissione di un terreno al regime previsto dall'articolo 4 della legge no 10/1977 è compatibile con la Costituzione, dato che questo regime provoca un'interdizione a costruire sine die- in ragione dell'inerzia dell'amministrazione nella determinazione di una nuova destinazione del terreno riguardato, in particolare nell'adozione di un piano di urbanistica,-e nessuno indennizzo è contemplato. Nella sentenza no 185 del 1993, la Corte costituzionale ha dichiarato la questione inammissibile, poiché dipende dalla competenza esclusiva del legislatore di intervenire velocemente ed in modo adeguato per ovviare alla situazione.

5. Il rinnovo di un'interdizione di costruire, con un atto amministrativo,
48. Con una sentenza del 1989 (no 575), la Corte costituzionale ha indicato che alla scadenza del termine di cinque anni contemplati all'articolo 2 della legge no 1187 del 1968 ed all'epoca dell'elaborazione di un nuovo piano di sviluppo del territorio, le autorità locali possono rinnovare l'interdizione a costruire per ragioni di utilità pubblica. Questa sentenza ha riconosciuto il potere dell'amministrazione di rinnovare un'interdizione dopo la scadenza della prima.
49. Tuttavia, il potere dell'amministrazione di rinnovare l'interdizione assoluta a costruire non si può tradurre in un'interdizione sine die in mancanza di ogni forma di indennizzo. Difatti, quando l'interdizione a costruire svuota di ogni sostanza il diritto di proprietà, in ragione dell'incertezza considerevole generata dalla sua proroga per una durata indeterminata o il suo rinnovo, il proprietario dovrebbe essere indennizzato (vedere anche la sentenza della Corte costituzionale no 305 di 1996 e la sentenza del Consiglio di stato no 159 del 1994).

6. La mancanza di indennizzo
50. La Corte di cassazione ha indicato che in caso di limitazioni del diritto di proprietà in vista di espropriazione, ed anche nella mancanza di ogni indennizzo, il proprietario riguardato è titolare di un semplice interesse legittimo (interessato legittimo) cioè di una posizione individuale protetta in modo indiretto e subordinato al rispetto dell'interesse pubblico e non di un diritto pieno ed assoluto (diritto soggettivo) alla concessione di un compenso finanziario (vedere le sentenze della camera plenaria della Corte di cassazione numero 11308 del 28 ottobre 1995, 11257 del 15 ottobre 1992 e 3987 del 10 giugno 1983).
Quindi, a fronte della decisione delle autorità municipali che gli impongono un'interdizione a costruire, il proprietario può investire le giurisdizioni amministrative per fare constatare se, nell'esercizio del suo potere discrezionale, l'amministrazione ha rispettato le regole fissate dalla legge e non ha superato il margine di valutazione di cui dispone nella valutazione dell'equilibrio tra gli interessi pubblici e quello degli individui. Tuttavia, anche se le giurisdizioni amministrative annullano l'interdizione a costruire, nessuno compenso finanziario è dovuto quando l'interdizione a costruire è stata ordinata per una durata determinata, in particolare se è sottoposta al termine di cinque anni previsti dall'articolo 2 della legge no 1187 del 1968.
51. Ricordando i principi fissati nella sua giurisprudenza anteriore (vedere le sentenze citate al § 37 così come così come le sentenze no 82 del 1982, no 575 del 1989, no 344 del 1995) la Corte costituzionale ha, con la sentenza no 179 del 12—20 maggio 1999, dichiarato incompatibile con la Costituzione la mancanza di previsione da parte della legge di una forma di indennizzo per il caso in cui un permesso di espropriare o un'interdizione a costruire, fossero reiterati dall'amministrazione in modo tale che il diritto di proprietà si torvi gravemente assegnato.
Pure lasciando intatta la possibilità per l'amministrazione di rinnovare le interdizioni a costruire, la corte ha affermato che è necessario che il legislatore intervenga e contempli una forma di indennizzo, precisando i criteri e le modalità di questa.
La corte non ha escluso che un giudice investito di una domanda di indennizzo prima dell'intervento del legislatore possa ricercare nel sistema giuridico dei criteri che gli permettono di concedere, all'occorrenza, un indennizzo.
La corte ha precisato anche che l'obbligo di indennizzare riguarda solamente il periodo dopo i primi cinque anni di interdizione (periodo di franchigia).
7. La legge che codifica le disposizioni sull'espropriazione (Testo unico sulle espropriazioni)
52. Il decreto del Presidente della Repubblica no 327 di 2001 ha codificato le disposizioni esistenti in materia di espropriazione. L'entrata in vigore di questo decreto è stato rinviato al 30 giugno 2002 e poi al 1 gennaio 2003.
Ai termini dell'articolo 39 di questo testo, "nell'attesa di una riorganizzazione della materia, in caso di nuova imposizione di un permesso di espropriare o di una limitazione che ha in sostanza un effetto espropriativo , il proprietario del terreno ha diritto ad un indennizzo, in rapporto al danno effettivo. "
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
53. La società richiedente adduce che le limitazioni imposte sul suo terreno per un lungo periodo e in mancanza di indennizzo portano attentato al suo diritto al rispetto dei suoi beni, garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1 che è formulato così:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
1. Sull'esistenza di un'ingerenza nel diritto di proprietà del richiedente
54. La Corte nota che le parti si accordano per dire che c'è stata ingerenza nel diritto al rispetto dei beni del richiedente. Divergono unicamente in quanto all'origine ed agli effetti dell'ingerenza nel periodo che va dal 1977 al 1990 (vedere §§ 16-19).
55. Resta da esaminare se suddetta ingerenza ha infranto o meno l'articolo 1 del Protocollo no 1.
2. Sulla giustificazione dell'ingerenza nel diritto di proprietà del richiedente
a) La regola applicabile
56. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 contiene tre norme distinte: "la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda che figura nella seconda frase dello stesso capoverso, mira alla privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra altri, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno munto agli esempi privati di attentati al diritto di proprietà; quindi, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima" (vedere, tra altri, la sentenza James ed altri c. Regno Unito del 21 febbraio 1986, serie A no 98-B, pp. 29-30, § 37 che riprende in parte i termini dall'analisi che la Corte ha sviluppato nella suo sentenza Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie A no 52, p. 24, § 61; vedere anche le sentenze I santi monasteri c. Grecia del 9 dicembre 1994, serie A no 301-a, p. 31, § 56, ed Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
57. Il richiedente adduce essere vittima di un'espropriazione di fatto per effetto combinato delle interdizioni a costruire in vista dell'espropriazione del terreno che ha ridotto a nullo il valore e le possibilità di disporre di questo.
58. Il Governo sostiene che la situazione controversa dipende dalla regolamentazione dell'uso dei beni.
59. La Corte nota che il terreno del richiedente è stato sottomesso alle interdizioni a costruire combinate coi permessi di espropriare. Ora, queste misure non hanno provocato una privazione formale di proprietà, al senso della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1, poiché il diritto di proprietà del richiedente è restato giuridicamente intatto.
60. Nella mancanza di un trasferimento di proprietà, la Corte deve guardare al di là delle apparenze e deve analizzare la realtà della situazione controversa. A questo riguardo, importa di ricercare se suddetta situazione non equivaleva ad un'espropriazione di fatto, come pretende l'interessato (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Airey c. Irlanda del 9 ottobre 1979, serie A no 32, p. 14, § 25).
61. La Corte rileva che gli effetti della situazione controversa denunciata dal richiedente derivano tutti dalla diminuzione della disponibilità del bene in causa. Risultano dalle limitazioni portate al diritto di proprietà così come dalle conseguenze di queste sul valore dell'immobile. Tuttavia, sebbene abbia perso la sua sostanza, il diritto in causa non è sparito. Gli effetti delle misure in questione non sono assimilabili ad una privazione di proprietà. La Corte nota a questo argomento che il richiedente non ha perso l'accesso al terreno né la padronanza di questo e che in principio la possibilità di vendere il terreno, anche resa più ardua, è rimasto (sentenza Loizidou c. Turchia del 18 dicembre 1996, Raccolta 1996-VI, p. 2237, § 63; sentenza Sporrong e Lönnroth precitata, p. 24, §63). In queste condizioni, la Corte stima che non c'è stata espropriazione di fatto e quindi la seconda frase del primo capoverso non si trovo ad applicare nello specifico.
62. La Corte è di parere che le misure controverse non dipendono neanche dalla regolamentazione dell'uso dei beni, al senso del secondo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Difatti, se è vero che si tratta di interdizioni a costruire che regolamentano il territorio (sentenza Sporrong a p. 25, § 64) non da e meno le stesse misure miravano essenzialmente all'espropriazione del terreno (vedere § 35).
63. La Corte stima dal momento che la situazione denunciata dal richiedente dipende dalla prima frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (sentenza Sporrong precitato, p. 25, § 65; sentenze Erkner e Hofauer c. Austria del 23 aprile 1987, serie A no 117, p. 65, § 74 e Poiss c. Austria del 23 aprile 1987, serie A no 117, p. 108, § 64; sentenza Elia srl c. Italia del 2 agosto 2001, CEDH 2001, § 57).
b) Il rispetto della norma enunciata alla prima frase del primo capoverso
64. Ai fini della prima frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, la Corte deve ricercare se un giusto equilibrio è stato mantenuto tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (sentenza Sporrong e Lönnroth precitato, p. 26, § 69; sentenza Phocas c. Francia del 23 aprile 1996, Raccolta 1996-II, p. 542, § 53).
i. Tesi difesa dal richiedente
65. Il richiedente sostiene che la situazione denunciata non è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
66. Fa osservare che l'ingerenza nel suo diritto al rispetto del suo beni dura da più di trentanove anni, ossia dalla deliberazione municipale del 18 dicembre 1962 che mirava all'adozione del piano generale di urbanistica.
67. Durante tutto questo periodo, il terreno è stato colpito di interdizione a costruire, in attesa che l'amministrazione procedesse all'espropriazione o in attesa che l'amministrazione decidesse in quanto alla destinazione da dare al terreno.
68. In queste circostanze, il richiedente rimprovera alle autorità la loro inerzia e di non avere mai proceduto all'espropriazione. Si lamenta della mancanza totale di indennizzo per il sacrificio che gli è imposto.
69. A questo riguardo, il richiedente osserva che, per effetto combinato delle interdizioni a costruire in vista dell'espropriazione del terreno, il suo diritto di proprietà è stato svuotato di sostanza.
70. Da una parte, il richiedente osserva che il valore del terreno è stato ridotto a nulla e ha perso la possibilità di vendere il suo bene alle condizioni normali del mercato.
71. D’altra parte, il richiedente osserva che non ha potuto utilizzare mai il terreno. Essendo questo ultimo situato vicino al Vaticano, la sua utilizzazione ai fini agricoli sarebbe semplicemente inimmaginabile. Trattandosi di un uso commerciale, non verrebbe autorizzato dal piano generale di urbanistica per i terreni, come quello del richiedente, facendo parte della zona N.,
72. Il richiedente precisa infine che la situazione denunciata da lui riguarda quasi la totalità del terreno e è la causa unica dell'impossibilità di costruire su questo ultimo. A questo riguardo, il richiedente sottolinea che le ordinanze ministeriali prese preventivamente in vista della protezione del paesaggio non hanno provocato l'impossibilità di costruire sul del terreno.
73. In conclusione, il richiedente chiede alla Corte di constatare la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
ii. Tesi difesa dal Governo
74. Il Governo sostiene che la situazione denunciata dal richiedente è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
75. Secondo lui, le limitazioni che mirano al terreno del richiedente non hanno colpito questo in modo continuo e non hanno svuotato di conseguenza di sostanza il diritto di proprietà di questa.
76. Il Governo sostiene difatti che si devono prendere in conto solo le limitazioni che colpiscono il terreno che derivano da un atto dell'amministrazione; l'interdizione a costruire derivante dall'applicazione di una legge o di un principio giurisprudenziale non potrebbe entrare al contrario in fila di conto.
Seguendo questo ragionamento, ne risulterebbe che il periodo che va dal 1982 al 1990 e poi quello che va dal 1995 ad oggi non dovrebbero essere presi in considerazione, poiché le limitazioni che colpiscono il terreno del richiedente in questo periodo non trovavano la loro base giuridica in un atto amministrativo della municipalità, ma direttamente nelle disposizioni legislative adottate in virtù del "diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale." Quindi, la società richiedente non potrebbe definirsi titolare, in dritto italiano, di nessuno diritto ad indennizzo per il periodo in questione.
77. In quanto al permesso di espropriare imposto dalla decisione della municipalità del 4 giugno 1990, questa misura era giustificata dalle ragioni di utilità pubblica, relative alle esigenze di una pianificazione moderna della città e non ha provocato nessuna espropriazione "di facto", non essendo stata rinnovata per i periodi "di lunga durata." Aveva per di più un carattere puramente provvisorio, dato che la sua validità era limitata a cinque anni e sottoposta alla condizione che, dopo scadenza di questo termine, un piano di urbanistica dettagliato venisse approvato dal Consiglio regionale, ciò che, nello specifico, non si è prodotto.
78. D’altra parte, il Governo sottolinea che il richiedente é il proprietario di una zona abbastanza vasta di cui il terreno controverso costituisce solamente una parte.
79. Il Governo osserva poi che il richiedente avrebbe potuto fare provvisoriamente un uso alterno del suo terreno, in particolare un uso agricolo, o un uso commerciale, utilizzando il terreno per esempio come zona di esposizione, parcheggio, senza infrastrutture fisse.
80. Inoltre, il Governo sostiene che la perdita di valore del terreno addotta dal richiedente non deriva dalla situazione denunciata da questo; deriverebbe dalle due ordinanze ministeriali del 1961 e 1963 che avrebbero reso il terreno inedificabile in vista della protezione del paesaggio. Ad ogni modo, il richiedente non avrebbe dimostrato la diminuzione di valore del terreno.
81. In conclusione, il Governo sostiene che la mancanza di indennizzo nello specifico è assolutamente compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
iii. Valutazione della Corte
82. La Corte constata che il terreno del richiedente è stato sottomesso ad un'interdizione a costruire in vista della sua espropriazione imposta dal piano generale di urbanistica; dopo la sua scadenza, l'interdizione a costruire è stata mantenuta dall'applicazione del regime previsto dalla legge no 10 del 1977; un'interdizione a costruire che mirava all'espropriazione è stata imposta di nuovo infine dall'amministrazione nel 1990 e è diventata nulla nel 1995; a contare da questa data, il terreno è stato sottoposto di nuovo all'interdizione a costruire al senso della legge no 10 del 1977.
83. A prescindere dal fatto che le limitazioni che colpiscono il terreno derivano da un atto amministrativo o dell'applicazione di una legge, ne risulta che il terreno è stato colpito da interdizione a costruire in modo continuo (vedere particolarmente § 19).
84. La Corte nota che l'ingerenza controversa dura da più di trentasei anni a contare dall'approvazione del piano generale di urbanistica (vedere § 12), e da più di trentanove anni a contare dalla deliberazione municipale in vista dell'adozione di questo (vedere § 11). Nei due casi, l'inizio dell'ingerenza controversa si trova prima della data di presa di effetto, il 1 agosto 1973, della riconoscenza del diritto di ricorso individuale da parte dell'Italia. La Corte terrà però, anche conto del periodo anteriore a questa data per valutare globalmente e nel suo contesto l'ingerenza controversa.
85. La Corte giudica naturale che in un campo anche complesso e difficile come il piano di sviluppo del territorio, gli Stati contraenti godono di un ampio margine di valutazione per condurre la loro politica urbanistica (sentenza Sporrong e Lönnroth precitato, p. 26, § 69). Tiene per stabilito che l'ingerenza nel diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni soddisfaceva le esigenze dell'interesse generale. Non potrebbe rinunciare per tanto al suo potere di controllo.
86. Appartiene alla Corte di verificare che l'equilibrio voluto è stato preservato in modo compatibile col diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni, al senso della prima frase dell'articolo 1.
87. La Corte stima che durante tutto il periodo riguardato, il richiedente è restato in un'incertezza completa in quanto alla sorte della sua proprietà.
In un primo tempo, dato che il piano generale di urbanistica colpiva il terreno di un'interdizione di costruire che mirava all'espropriazione, suddetto terreno avrebbe potuto essere espropriato, purché un piano dettagliato di urbanistica fosse adottato, ciò che non si è prodotto (vedere 13 e 14 §§).
Dopo il 1977, secondo le affermazioni del richiedente (vedere § 17), o dopo il 1982, secondo l'affermazione del Governo (vedere § 18), il terreno era inedificabile al senso della legge no 10 del 1977 e poteva, in ogni momento, essere colpito di nuovo di un altro permesso di espropriare, ciò che si è prodotto nel giugno 1990, con una deliberazione municipale diventata nulla nel 1995, (vedere § 20 e § 29).
A contare dal 1995, il terreno è stato sottoposto di nuovo alla legge no 10 del 1977 e è dunque inedificabile e suscettibile, in ogni momento, di essere colpito da un nuovo permesso di espropriare.
88. La Corte rileva peraltro che in dritto italiano non sembra esserci un ricorso suscettibile di ovviare all'inerzia dell'amministrazione, quando questa tarda ad assegnare ad un terreno la sua destinazione di urbanistica (vedere § 45).
89. Inoltre, la Corte stima che l'esistenza, durante tutto il periodo riguardato, di interdizioni a costruire ha ostacolato il pieno godimento del diritto di proprietà del richiedente e ha accentuato le ripercussioni dannose sulla situazione del richiedente, indebolendo considerevolmente, tra altri, le probabilità di vendere il terreno.
90. Constata infine che non è stato possibile nello specifico ottenere un indennizzo qualsiasi.
91. Le circostanze della causa, in particolare l'incertezza raddoppiata dall'inesistenza di ogni ricorso interno efficace suscettibile di palliare la situazione controversa combinata con l'ostacolo al pieno godimento del diritto di proprietà e la mancanza di indennizzo, portano la Corte a considerare che il richiedente ha dovuto sopportare un carico speciale ed esorbitante che ha rotto il giusto equilibro che deve regnare tra, da una parte, le esigenze dell'interesse generale e, d’altra parte, la salvaguardia del diritto al rispetto dei bene (sentenza Sporrong precitata, p. 28 §§ 73-74; sentenza Erkner e Hofauer precitato, p. 66, §§ 78-79; sentenza Poiss precitata, p. 109, §§ 68,69; Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão ed altri c. Portogallo, i nostri 29813/96 e 30229/96, Sez. I, CEDH 2000, § 54; sentenza Elia precitato, § 83).
92. In conclusione, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
93. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
94. A titolo del danno materiale, il richiedente richiede 44 643 200 000 lire italiane, ITL, corrispondenti al valore venale del terreno, conformemente ad una perizia datata 1999 che ha prodotto in supporto.
95. In quanto al danno morale, il richiedente afferma non essere in grado di valutarlo.
96. Il richiedente richiede il rimborso degli oneri incorsi dinnanzi alle giurisdizioni nazionali che ammontano a 51 604 000 ITL, più IVA, tassa sul valore aggiunto, e CPA (contributo alla cassa di previdenza degli avvocati).
97. In quanto al procedimento a Strasburgo, presentando un progetto di nota di parcella, il richiedente sollecita il rimborso di 51 920 000 ITL più IVA e CPA per ciascuno dei due avvocati che lo rappresentano.
98. Secondo il Governo, la domanda a titolo di danno materiale è infondata poiché, secondo lui, non c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Per il caso in cui la Corte concludesse tuttavia alla violazione di questa disposizione, il Governo rifiuta il criterio di calcolo utilizzato dal richiedente che si riferisce unicamente al valore del terreno. A questo riguardo, il Governo sostiene che il fatto che è indennizzabile è l'impossibilità di fare un uso normale del terreno o la perdita di valore del terreno.
Riferendosi alle sue considerazioni sul merito, il Governo sostiene che la situazione denunciata dal richiedente non ha avuto ripercussioni dannose.
99. In quanto al danno morale eventuale, il Governo stima che la constatazione di violazione rappresenta un risarcimento sufficiente.
100. Il Governo fa osservare poi che gli oneri incorsi dinnanzi alle giurisdizioni interne non sono rimborsabili poiché si tratta di oneri nei quali il richiedente sarebbe incorso in ogni caso, a prescindere dalla violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
101. In quanto agli oneri dinnanzi agli organi della Convenzione, il Governo si rimette alla saggezza della Corte.
102. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato, così che i decide di riservarla avuto riguardo delll'eventualità di un accordo tra lo stato convenuto e l’ interessato( articolo 1 §§ 75 e 4 dell'ordinamento.)
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE,
1. Stabilisce (con sei voci contro una) che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no1;
2. Stabilisce (all'unanimità) che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
3. Perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed il richiedente ad indirizzarle per iscritto, nei tre mesi, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera l'incarico di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 17 ottobre 2002 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Francesca ELENS-PASSOS, Nicolas Bratza
Greffière collaboratrice Président
Alla presente sentenza si trova unito, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 dell'ordinamento, l'esposizione separata dell'opinione dissidente del Sig. Conforti.

OPINIONE DISSIDENTE
DEL GIUDICE CONFORTI
A mio parere, l'articolo 1 del Protocollo no 1 non è stato infranto in questa causa.
La questione principale che la causa solleva è l'interdizione a costruire che ha colpito il terreno della società richiedente durante più di trent' anni a causa sia del comportamento della municipalità di Roma sia, a causa delle leggi dello stato italiano.
Secondo la maggioranza della Corte, essendo restata la società richiedente in un'incertezza completa in quanto alla sorte della sua proprietà in ragione dell'interdizione di costruire in vista dell'espropriazione e della mancanza dei piani dettagliati di urbanistica, il giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale ed il diritto al rispetto dei beni del richiedente è stato rotto.
Non sono di accordo.
Tutti sanno che in Italia l'interdizione a costruire prevista dalla legge del 1977 è stata una reazione ad un comportamento degli individui-società immobiliari o persone fisiche-che avevano ridotto la più grande parte del territorio italiano-dunque quello che era stato chiamato il più bel giardino dell'Europa! -ad una massa di cemento. Tutti sanno che in Italia la possibilità di espropriare la totalità dei terreni colpiti dall'interdizione di costruire era puramente e solamente virtuale e non reale e che dunque l'interdizione non era "in vista dell'espropriazione" ma semplicemente un'interdizione a costruire.
A mio umile parere, la Corte avrebbe dovuto tenere conto di questo quando ha dovuto valutare gli interessi in gioco per non rischiare di decidere nell'astratto o, lo dico con rispetto, nel vuoto. Avrebbe dovuto chiedersi se una misura di interdizione a costruire per i terreni che, per la più grande parte, erano dei terreni agricoli o dei giardini privati, e che dovevano restare dei terreni agricoli o dei giardini dunque, non si giustificava nell'interesse generale. Per me era la giusta soluzione; secondo me non si tratta nello specifico come nei casi similari, del diritto dell'uomo ma... del diritto degli affari.

Sentenza TERAZZI srl c. ITALIA

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