AFFAIRE TALPIS c. ITALIE

Conclusions : Violation de l'article 2 - Droit à la vie (Article 2 - Obligations positives Article 2-1 - Vie) (Volet matériel)
Violation de l'article 3 - Interdiction de la torture (Article 3 - Enquête effective Obligations positives) (Volet procédural) Violation de l'article 14+2 - Interdiction de la discrimination (Article 14 - Discrimination) (Article 2 - Droit à la vie Article 2-1 - Vie)

PREMIÈRE SECTION

AFFAIRE TALPIS c. ITALIE

(Requête no 41237/14)

ARRÊT

STRASBOURG

2 mars 2017

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Talpis c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant en une chambre composée de :
Mirjana Lazarova Trajkovska, présidente,
Guido Raimondi,
Kristina Pardalos,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Robert Spano,
Armen Harutyunyan,
Tim Eicke, juges,
et de Abel Campos, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 24 et 31 janvier 2017,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 41237/14) dirigée contre la République italienne et dont une ressortissante roumaine et moldave, OMISSIS (« la requérante »), a saisi la Cour le 23 mai 2014 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. La requérante a été représentée par OMISSIS, avocat à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Spatafora.
3. La requérante se plaignait notamment d’un manquement des autorités italiennes à leur devoir de protection contre les violences domestiques qu’elle aurait subies et qui auraient conduit à la tentative de meurtre sur sa personne et à la mort de son fils.
4. Le 26 août 2015, la requête a été communiquée au Gouvernement. Les gouvernements roumain et moldave n’ont pas usé de leur droit d’intervenir dans la procédure (article 36 § 1 de la Convention).
5. Le Gouvernement objecte que les observations soumises par la requérante sont arrivées à la Cour le 15 mars 2016, soit, selon lui, après l’échéance du délai fixé au 9 mars 2016. La Cour constate toutefois que les observations ont été envoyées le 9 mars 2016 conformément à l’article 38 § 2 du règlement.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
6. La requérante est née en 1965 et réside à Remanzacco.
7. La requérante se maria avec A.T., un ressortissant moldave, et eut deux enfants de cette union : une fille, née en 1992, et un fils, né en 1998.
8. Après leur mariage, le mari de la requérante commença, selon elle, à la frapper. Cependant, en 2011, la requérante suivit son mari en Italie afin de donner à ses enfants la chance d’un avenir plus serein.
1. La première agression commise par A.T. sur la requérante et sa fille
9. La requérante soutient que son mari, alcoolique, la maltraitait physiquement depuis longtemps lorsque, le 2 juin 2012, elle demanda l’intervention des gendarmes à la suite des coups que A.T. leur aurait infligés, à elle-même et à sa fille.
10. À l’arrivée des gendarmes, A.T. était parti du domicile familial. Il fut retrouvé dans la rue en état d’ébriété, avec des griffures sur le côté gauche du visage. Les gendarmes rédigèrent un rapport de l’incident. Il ressort de ce rapport que la requérante avait été frappée et mordue au visage et à la jambe gauche et qu’elle avait plusieurs hématomes. Toujours selon le rapport, la fille de la requérante était intervenue pour défendre sa mère et avait été frappée à son tour. Elle aurait présenté une plaie causée par un ongle sur le cou et des blessures sur les deux bras. La requérante et sa fille furent informées de leurs droits et elles manifestèrent l’intention de se rendre aux urgences.
11. La requérante allègue qu’elle n’a, en revanche, pas été informée de la possibilité de déposer une plainte ou de prendre contact avec un centre pour les femmes victimes de violences. Elle soutient également qu’elle s’est rendue aux urgences afin de faire constater ses blessures, mais que, après trois heures d’attente, elle avait décidé de rentrer à la maison.
12. Le Gouvernement, se référant au procès-verbal rédigé par les gendarmes, estime qu’il n’y a aucune preuve que la requérante se soit rendue aux urgences.
2. La deuxième agression commise par A.T. sur la requérante
a) La version de la requérante
13. Après l’agression du 2 juin 2012, la requérante soutient qu’elle avait trouvé refuge dans la cave de son appartement et qu’elle y dormait.
14. Elle relate ainsi les événements suivants. Le 19 août 2012, après un appel téléphonique menaçant de son mari, craignant une agression de sa part, elle décida de sortir de la maison. Lorsqu’elle rentra chez elle, elle découvrit que la porte de la cave avait été cassée. Elle essaya de joindre une amie pour être hébergée pour la nuit, mais personne ne répondit à son appel. Elle décida alors de retourner dans la cave. A.T. l’y agressa avec un couteau et la contraignit à le suivre afin d’avoir des relations sexuelles avec ses amis. Espérant pouvoir demander de l’aide une fois dehors, elle se résigna à le suivre. Dans la rue, elle appela à l’aide des policiers qui patrouillaient en voiture.
15. Les policiers se bornèrent à contrôler ses papiers d’identité et ceux de A.T. et, nonobstant ses affirmations selon lesquelles elle avait été menacée et frappée par son mari, ils l’invitèrent à rentrer chez elle sans lui proposer d’aide et demandèrent à A.T. de s’éloigner d’elle. Le requérant fut verbalisé pour port d’arme prohibé.
16. Peu de temps après être rentrée chez elle, la requérante appela les urgences et fut transportée à l’hôpital. Les médecins constatèrent, entre autres, qu’elle souffrait d’un traumatisme crânien, d’une blessure à la tête, de multiples excoriations sur le corps et d’un hématome sur la poitrine. Ses blessures furent jugées soignables en sept jours.
b) La version du Gouvernement
17. Le Gouvernement indique que, selon le rapport d’intervention rédigé par les policiers, ceux-ci sont arrivés rue Leopardi peu après minuit. La requérante les aurait informés qu’elle avait été frappée au visage. A.T. aurait donné un couteau aux policiers. La requérante aurait dit aux policiers qu’elle voulait aller à l’hôpital pour faire constater ses blessures. Elle s’y serait rendue et A.T. serait rentré chez lui. Le couteau aurait été saisi et le requérant verbalisé pour port d’arme prohibé.
3. La plainte de la requérante
18. À l’hôpital, la requérante fut entendue par une assistante sociale. Lors de cet entretien, elle déclara qu’elle refusait de revenir chez elle et d’y retrouver son mari. Elle fut alors hébergée par une association de protection des femmes victimes de violences, IOTUNOIVOI (« l’association »).
19. Le président du centre d’hébergement et des policiers se rendirent dans la cave de l’appartement où résidait la requérante afin d’y récupérer ses vêtements et objets personnels.
20. À partir du 20 août, A.T. harcela la requérante en l’appelant et en lui envoyant plusieurs messages insultants.
21. Le 5 septembre 2012, la requérante déposa plainte à l’encontre de son mari pour lésions corporelles, maltraitance et menaces. Elle demanda aux autorités de prendre des mesures urgentes afin de les protéger, elle et ses enfants, et d’empêcher A.T. de s’approcher d’eux. Elle indiqua qu’elle s’était réfugiée dans un centre d’hébergement et que A.T. la harcelait par téléphone.
22. Une information judiciaire fut ouverte à l’encontre de A.T. pour délits de maltraitance familiale, lésions corporelles aggravées et menaces. La police transmit la plainte au parquet le 9 octobre 2012.
23. Le 15 octobre 2012, le parquet, eu égard à la demande de mesures de protection formulée par la requérante, ordonna que des mesures d’investigation fussent prises de manière urgente. Il demanda en particulier à la police de rechercher d’éventuels témoins, y compris la fille de la requérante.
24. La requérante fut hébergée pendant trois mois par l’association.
25. Par une lettre du 27 août 2012, le responsable des services sociaux de Udine informa l’association qu’il n’y avait pas de fonds disponibles pour prendre en charge la requérante et pour lui fournir une autre solution d’hébergement.
26. Le Gouvernement donne une lecture différente de cette lettre : il indique que, étant donné que la requérante n’avait pas été d’abord prise en charge par les services sociaux de la mairie de Udine, qui s’occupait des victimes de violences dans le cadre d’un autre projet, appelé « Zero tolerance », ces derniers ne pouvaient pas assumer les frais de l’association. Selon lui, les femmes victimes de violences pouvaient prendre contact avec les services sociaux pour demander de l’aide, ce que la requérante n’aurait pas fait.
27. Le 4 décembre 2012, la requérante quitta le centre d’hébergement afin de chercher un travail.
28. Elle dit avoir dormi dans la rue dans un premier temps, avant d’être hébergée par une amie. Elle indique qu’elle a ensuite trouvé un travail d’aide-soignante auprès de personnes âgées et que, lorsque cela a été possible, elle a loué un appartement. Selon la requérante, A.T. avait continué à exercer des pressions psychologiques sur elle pour l’inciter à retirer sa plainte.
29. Le 18 mars 2013, le procureur, constatant qu’aucun acte d’enquête n’avait été accompli, redemanda à la police d’enquêter à bref délai sur les allégations de la requérante.
30. Le 4 avril 2013, sept mois après le dépôt de sa plainte, la requérante fut entendue pour la première fois par la police. Elle modifia ses déclarations en atténuant la gravité des faits dont elle s’était plainte. Concernant l’épisode de juin 2012, elle déclara que A.T. avait essayé de la frapper mais qu’il n’y était pas arrivé et que sa fille n’avait pas non plus reçu de coups. Concernant l’incident du mois d’août 2012, elle dit que A.T. l’avait frappée mais qu’il ne l’avait pas menacée avec un couteau. En revanche, A.T. aurait fait semblant de retourner le couteau contre lui.
La requérante indiqua encore que, à l’époque, elle ne parlait pas bien l’italien et qu’elle n’avait pas pu s’exprimer correctement. Elle déclara en outre que A.T. ne l’avait pas contrainte à avoir des rapports sexuels avec d’autres personnes et qu’elle était retournée vivre au domicile familial. Elle dit que, lorsqu’elle était hébergée par l’association, elle ne parlait pas par téléphone avec son mari parce qu’on lui aurait dit d’agir ainsi. Elle assura que, exception faite de l’alcoolisme de son mari, la situation à la maison était calme. Elle conclut que son mari était un bon père et un bon mari et qu’il n’y avait plus eu aucun épisode de violences.
31. La requérante soutient qu’elle a modifié ses déclarations initiales en raison des pressions psychologiques qu’elle aurait subies de la part de son mari.
32. Le 30 mai 2013, le parquet de Udine, après avoir relevé, d’une part, que la requérante, entendue en avril, avait atténué la gravité des accusations qu’elle avait portées contre son mari en indiquant qu’il ne l’avait pas menacée avec un couteau et qu’elle avait été mal comprise par l’employée du centre où elle s’était réfugiée et, d’autre part, qu’aucun autre épisode de violences n’avait eu lieu, demanda au juge des investigations préliminaires (« le GIP ») de classer la plainte déposée à l’encontre de A.T. pour maltraitance familiale. Quant au délit de lésions corporelles aggravées, le parquet indiqua qu’il souhaitait continuer les investigations.
33. Par une décision du 1er août 2013, le GIP classa la plainte pour la partie qui concernait les allégations de maltraitance familiale et de menaces. Il considéra que le déroulement des faits était incertain et que, s’agissant de la maltraitance alléguée, un tel délit ne pouvait être qualifié au motif que, la requérante ayant dénoncé seulement l’incident du mois d’août 2012, le critère de la répétition des épisodes de violences n’était pas rempli.
34. Concernant le grief de menaces aggravées par l’utilisation d’une arme, le GIP releva que les déclarations de la requérante étaient contradictoires et que, dans le rapport établi par l’hôpital, il n’y avait aucune référence à des blessures causées par un couteau.
35. Quant au délit de lésions corporelles, la procédure se poursuivit devant le juge de paix. A.T. fut renvoyé en jugement le 28 octobre 2013. La première audience eut lieu le 13 février 2014 et A.T. fut condamné à payer une amende de 2 000 euros (EUR) le 1er octobre 2015.
4. La troisième agression commise par A.T. sur la requérante et son fils et le meurtre commis par A.T. sur la personne de son fils
36. Il ressort du dossier que, le 18 novembre 2013, A.T. a reçu la notification de son renvoi en jugement devant le juge de paix le 19 mai 2014 pour le délit de lésions corporelles concernant l’agression contre la requérante du mois d’août 2012.
37. Dans la nuit du 25 novembre 2013, la requérante demanda l’intervention des gendarmes en raison d’une dispute avec son mari.
38. Dans leur compte rendu, les gendarmes faisaient les constatations suivantes : à leur arrivée, ils avaient trouvé la porte de la chambre à coucher cassée et le sol jonché de bouteilles d’alcool ; la requérante avait affirmé que son mari était sous l’emprise de l’alcool et qu’elle avait décidé d’appeler de l’aide parce qu’elle estimait qu’il avait besoin d’un médecin ; elle leur avait dit qu’elle avait déposé une plainte contre son mari par le passé, mais qu’elle avait ensuite modifié ses accusations ; le fils de la requérante avait déclaré que son père n’était pas violent à son égard ; ni la requérante ni son fils ne présentaient de signes de violences.
39. A.T. fut transporté à l’hôpital en état d’ivresse. Dans la nuit, il sortit de l’hôpital et se rendit dans une salle de jeux.
40. Alors qu’il marchait dans la rue, il fut arrêté par la police pour un contrôle d’identité à 2 h 25.
41. Il ressort du procès-verbal du contrôle de police que A.T. était en état d’ivresse, qu’il avait du mal à se tenir en équilibre et que la police l’a laissé partir après l’avoir verbalisé.
42. À 5 heures, A.T. entra dans l’appartement familial armé d’un couteau de cuisine de 12 centimètres avec l’intention d’agresser la requérante. Le fils de la requérante tenta de l’arrêter et fut poignardé trois fois. Il décéda de ses blessures. La requérante essaya de s’échapper, mais A.T. réussit à la rejoindre dans la rue et lui porta plusieurs coups de couteau à la poitrine.
5. La procédure pénale engagée à l’encontre de A.T. pour lésions corporelles aggravées
43. Le 1er octobre 2015, A.T. fut déclaré coupable par le juge de paix de lésions corporelles aggravées sur la personne de la requérante en raison des blessures qu’il lui avait infligées lors de l’incident du mois d’août 2012, et condamné à payer une amende de 2 000 EUR.
6. La procédure pénale engagée à l’encontre de A.T. pour le meurtre de son fils, pour la tentative de meurtre sur la requérante et pour le délit de maltraitance envers la requérante
44. À une date non précisée, en novembre 2013, l’enquête relative aux actes de maltraitance fut rouverte.
45. A.T. demanda à être jugé selon la procédure abrégée (giudizio abbreviato).
46. Le 8 janvier 2015, A.T. fut condamné par le juge de l’audience préliminaire (« le GUP ») de Udine à la réclusion à perpétuité pour le meurtre de son fils et la tentative de meurtre sur sa femme, et pour les délits de maltraitance envers la requérante et sa fille et de port d’arme prohibé. Il fut également condamné à dédommager la requérante à hauteur de 400 000 EUR. La requérante s’était constituée partie civile.
47. S’agissant du grief de maltraitance, le GUP, après avoir entendu des témoins ainsi que la fille de la requérante, estima que la requérante et ses enfants vivaient dans un climat de violences. Il considéra que la conduite violente de A.T. était habituelle et jugea que, les vexations journalières que la requérante subissait mises à part, il y avait eu quatre épisodes violents. Il ajouta que A.T., lors du procès, avait avoué éprouver un sentiment de haine pour sa femme. Selon le GUP, les faits du 25 novembre 2013 étaient la conséquence de la tentative de la requérante de s’éloigner de A.T.
48. Le 22 mai 2015, A.T. interjeta appel du jugement.
Il ressort du dossier que, par un arrêt du 26 février 2016, le jugement du GUP a été confirmé par la cour d’appel. Aucune des parties n’a cependant joint l’arrêt à ses observations.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNE PERTINENTS
49. Selon l’article 572 du code pénal (maltraitance familiale ou maltraitance sur mineur), toute personne qui maltraite une personne de sa famille, une personne avec laquelle elle vit ou qui est placée sous son autorité ou qui lui a été confiée pour des raisons d’éducation, de soins, de surveillance ou pour l’exercice d’une profession ou d’un art est punie de deux à six ans d’emprisonnement.
50. L’article 582 du code pénal établit que toute personne qui cause à autrui une lésion entraînant une infirmité physique ou mentale est punie de trois mois à dix ans d’emprisonnement. Aux termes de l’article 583 du code pénal, la lésion est considérée comme « grave » et est punie d’une peine d’emprisonnement de trois à sept ans lorsqu’elle entraîne, notamment, une infirmité ou une incapacité temporaire supérieure à quarante jours.
51. La loi no 38 du 23 avril 2009 de conversion du décret-loi 11 du 23 février 2009 portant « mesures urgentes, en matière de sûreté publique, contre la violence sexuelle et tout ce qui concerne les actes de persécution », approuvant la « nécessité extraordinaire et urgente d’introduire des mesures pour assurer la plus grande protection à la sûreté et à la collectivité, en raison de l’augmentation alarmante du nombre d’épisodes de violences sexuelles », a introduit, entre autres, un nouveau crime en matière d’actes de persécution, appelé dans le langage courant « harcèlement », avec l’introduction dans le code pénal de l’article 612 bis.
Il s’agit d’une disposition apte à sanctionner la répétition de comportements malveillants, qu’ils se manifestent par des coups de téléphone à toute heure, des attentions répétées, une surveillance, des cadeaux non souhaités, des lettres ou des SMS, autrement dit par une variété d’actes inoffensifs en apparence mais qui dégénèrent souvent en menaces, pistages, présence inopportune près de l’école ou au restaurant, qui engendrent chez la victime un état d’anxiété et de peur pour sa propre intégrité, et qui, surtout, la forcent à modifier ses propres habitudes et ses choix de vie.
La loi prévoit que, avant de porter plainte, la victime de harcèlement peut s’adresser aux autorités de police et demander qu’un avertissement soit adressé à l’auteur des vexations. Après avoir recueilli les renseignements nécessaires, la police – si elle estime la demande fondée – avertit oralement l’auteur des actes en question et rédige un procès-verbal.
La loi établit, en outre, que les forces de l’ordre, les opérateurs sanitaires et les institutions publiques qui apprennent l’existence d’actes de persécution doivent fournir à la victime tous les renseignements relatifs aux centres antiviolence présents sur le territoire et, en particulier, dans sa zone de résidence, et, si elle le demande, la mettre en contact avec les centres antiviolence (article 11).
La nouvelle loi prévoit également un numéro vert national pour les victimes de harcèlement, qui permet à celles-ci de bénéficier d’une assistance psychologique et juridique et, si elles le souhaitent, de voir signaler aux forces de l’ordre des violences faites aux femmes (article 12).
Dans l’attente du procès, le juge peut ordonner les mesures conservatoires « spécifiques » introduites dans le code de procédure pénale (CPP) par la loi no 154/2001, à savoir l’éloignement immédiat du domicile familial et l’interdiction de se rendre sur les lieux habituellement fréquentés par la victime ou par ses proches (article 282 bis, ter, quater du CPP).
L’article 9 de la loi susmentionnée prescrit l’obligation de communiquer aux autorités de police les mesures d’éloignement de manière à ce que celles ci prennent des mesures éventuelles concernant la détention d’armes et de munitions (article 282 quater du CPP).
La loi no 38 prévoit, pour les actes de harcèlement, une condamnation qui va de six mois à quatre ans de réclusion, et une peine plus forte si le fait a été commis par un conjoint, légalement séparé ou divorcé, ou par une personne ayant déjà fait l’objet d’un avertissement par le préfet de police. La peine est aggravée de 50 % lorsque l’acte de harcèlement est commis sur un mineur, une femme enceinte ou une personne handicapée, ou lorsqu’il est commis avec des armes.
52. Le dispositif spécial et urgent des « ordres de protection » (article 736 bis du code de procédure civile et article 342 bis et ter du code civil) prévoit que :
Le juge civil peut décider de mesures d’urgence pour empêcher la multiplication des comportements qui mettent à mal la sérénité familiale, qu’il s’agisse d’un couple marié ou non. Le critère essentiel est la communauté de vie. La demande peut être formulée sans obligation d’être assisté par un avocat. Le recours introductif devra spécifier le contenu de la mesure protectrice demandée. Il est possible de solliciter l’intervention des services sociaux et l’accomplissement d’expertises psychologiques ou médicales et d’enquêtes patrimoniales.
Le juge peut adopter une ou plusieurs mesures dénommées « ordres de protection », visant à obtenir la cessation du comportement en cause, l’éloignement du domicile familial, l’interdiction d’approcher les endroits fréquentés par la personne concernée et/ou le paiement d’une pension aux personnes qui, dépourvues de moyens de subsistance, vivent sous le même toit. Dans sa décision, le juge détermine les modalités d’exécution. En cas de survenance de difficultés lors de l’exécution, il peut adopter des mesures complémentaires pour les résoudre. L’intervention de la force publique peut être prévue, ainsi que celle de l’officier sanitaire.
53. La loi no 119 du 15 octobre 2013, (plan d’action extraordinaire destiné à combattre la violence envers les femmes) prévoit de mesures importantes axées sur les droits procéduraux des victimes de la violence domestique, d’abus sexuel, d’exploitation sexuelle et de harcèlement. Conformément aux nouvelles dispositions, le procureur et les forces de police ont l’obligation légale d’informer les victimes qu’elles peuvent se faire représenter par un avocat lors de la procédure pénale et qu’elles, ou leurs avocats, peuvent demander une audience protégée. Ils doivent également informer les victimes de la possibilité qui leur est offerte de bénéficier d’une assistance juridique et des modalités d’octroi de ce type d’assistance.
En outre, la loi prévoit que les enquêtes relatives aux crimes présumés soient menées dans un délai d’un an à compter de la date du signalement à la police et que les permis de séjour des étrangers victimes de violence, y compris des migrants sans documents d’identification, soient prolongés.
La loi prévoit également la collecte structurée de données sur le phénomène, mises à jour régulièrement (au moins chaque année), y compris au moyen de la coordination des bases de données déjà établies.
54. Le projet de loi no 724 portant « dispositions relatives à la promotion de la subjectivité féminine et à la lutte contre le fémicide » et la proposition de loi du sénat no 764, dite « Introduction du délit de fémicide », sont à l’examen. Il y a lieu de mentionner à cet égard le projet de loi visant à contribuer à la réponse globale à la lutte contre la violence sexiste. Ce projet tend notamment à faire de la discrimination et de la violence sexistes des délits caractérisés.
55. Dans son Rapport “La violence à l’égard des femmes” (2014) l’Institut National de statistique (ISTAT) a fourni des données statistiques concernant la violence à l’égard des femmes.
« Istat carried out the survey in 2014, on a sample of 24,000 women aged 16 70.The results are to be widely disseminated also among migrant women. Istat carried out the survey in 2014, on a sample of 24,000 women aged 16-70. Estimates indicate the most affected foreign women for citizenship: Romania, Ukraine, Albania, Morocco, Moldavia, China.
More specifically, according to the second Istat survey, 6,788,000 women have been victims of some forms of violence, either physical or sexual, during their life, that is 31.5% of women aged 16-70. 20.2% has been victim of physical violence; 21% of sexual violence and 5.4% of the most serious forms of sexual violence such as rape and attempted rape: 652,000 women have been victims of rape; and 746,000 have been victims of attempted rape.
Further, foreign women are victims of sexual or physical violence on a scale similar to Italian women’s: 31.3% and 31.5%, respectively. However, physical violence is more frequent among the foreign women (25.7% vs. 19.6%), while sexual violence is more common among Italian women (21.5% vs. 16.2%). Specifically, foreign women are more exposed to rape and attempted rape (7.7% vs. 5.1%) with Moldavians (37,3%), Romanians (33,9%) and Ukrainians (33,2%) who are the most affected ones. As for the author, current and former partners are those who commit the most serious crimes. 62.7% of rapes is committed by the current or the former partner while the authors of sexual assault in the majority of cases are unknown (76.8%).
As for the age of the victim, 10.6% of women have been victims of sexual violence prior to the age of 16. Considering VAW-cases against women with children who have been witnessed violence, the rate of children witnessing VAW cases rises to 65.2% compared to the 2006 figure (= 60.3%).
As for women’s status, women separated or divorced are those far more exposes to physical or sexual violence (51.4% vs. 31.5% relating to all other cases).
It remains of great concern the situation of women with disabilities or diseases. 36% of the women with bad health conditions and 36.6% of those with serious limitations have been victims of physical or sexual violence. The risk to be exposed to rape or attempted rape doubles compared to women without any health problems (10% vs. 4.7%).
On a positive note, compared to the previous edition-2006, sexual and physical violence cases result to be reduced from 13.3% to 11.3%. This is the result of an increased awareness of existing protection tools by women in the first place and the public opinion at large, in addition to an overall social climate of condemnation and no mercy for such crimes.
More specifically, physical or sexual violence cases committed by a partner or a former partner is reduced (as for the former, from 5.1% to 4%; as for the latter, from 2.8% to 2%) as well as for cases of VAW perpetrated by non-partners (from 9% to 7.7%).
The decline is meaningful when considering cases among female students: it reduced from 17.1% to 11.9% in the event of former partners; from 5.3% to 2.4% in the event of current partner; and from 26.5% to 22%, in the event of a non-partner.
Significantly reduced are those cases of psychological violence committed by the current partner (from 42.3% to 26.4%), especially when they are not coupled with physical and sexual violence.
Women are far more aware that they have survived a crime (from 14.3% to 29.6% in case of violence by the partner) and it is reported far more often to the police (from 6.7% to 11.8%). More often, they talk about that with someone (from 67.8% to 75.9%) and look for professional help (from 2.4% to 4.9%). The same applies in the event of violence by a non-partner.
Compared to the 2006 edition, survivors are far more satisfied with the relevant work carried out by the police. In the event of violence from the current or the former partner, data show an increase from 9.9% to 28.5%.
Conversely, negative results emerge when considering cases of rape or attempted rape (1.2% in both editions).
The forms of violence are far more serious with an increase of those also victims of injuries (from 26.3% to 40.2% when the partner is the author); and an increased number of women that were fearing that their life was in danger (from 18.8% in 2006 to 34.5% in 2014). Also the forms of violence by a non-partner are more serious.
3, 466,000 women (=16.1%) have been victims of stalking during lifetime, of whom 1, 524,000 have been victims of their former partner; and 2,229,000 from other person that the former partner. »
III. LE DROIT INTERNATIONAL PERTINENT
56. Le droit international pertinent est décrit en partie dans l’affaire Opuz c. Turquie (no 33401/02, §§ 72-82, CEDH 2009) et en partie dans l’affaire Rumor c. Italie (no 72964/10, § 31-35, 27 mai 2014).
57. Lors de sa 49e session, qui s’est tenue du 11 au 29 juillet 2010, le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (« le Comité de la CEDAW ») a adopté ses observations finales concernant l’Italie, lesquelles peuvent se lire comme suit en leurs passages pertinents en l’espèce :
« 26. Le Comité salue l’adoption de la loi no 11/2009, qui institue l’infraction de harcèlement criminel et prévoit la mise en détention obligatoire des auteurs d’actes de violence sexuelle, l’adoption du Plan national de lutte contre la violence à l’encontre des femmes et le harcèlement criminel, et la réalisation par l’Institut national des statistiques (ISTAT) d’une première vaste enquête sur les violences physiques, sexuelles et psychologiques subies par les femmes. En revanche, il reste préoccupé par la prévalence élevée des violences faites aux femmes et aux filles et par la persistance d’attitudes socioculturelles de tolérance à l’égard de la violence familiale. De plus, il déplore le manque de données sur les violences faites aux immigrées et aux femmes des communautés rom et sinti. En outre, il constate avec préoccupation qu’un nombre élevé de femmes meurent assassinées par leur compagnon ou leur ancien compagnon (fémicides), ce qui peut laisser penser que les autorités de l’État partie n’en ont pas suffisamment fait pour protéger ces femmes. Conformément à sa recommandation générale no 19 (1992) sur la violence à l’égard des femmes et aux positions qu’il a adoptées dans le cadre des procédures prévues par le Protocole facultatif, le Comité invite instamment l’État partie :
a) à privilégier des dispositifs exhaustifs de lutte contre les violences faites aux femmes dans le cercle familial et dans la société, en s’intéressant notamment aux besoins des femmes fragilisées par une situation particulière telles que les membres des communautés rom et sinti, les migrantes, les femmes âgées et les handicapées ;
b) à assurer aux femmes victimes de violences une protection immédiate avec, notamment, l’exclusion de l’agresseur du domicile familial et une garantie d’accès, pour les femmes, à des foyers d’hébergement sûrs et correctement financés situés dans l’ensemble du territoire ainsi qu’à une aide juridique gratuite, à un accompagnement psychosocial et à des recours suffisants, y compris sous forme de demandes d’indemnisation ;
c) à veiller à ce que les fonctionnaires, et notamment les membres des forces de l’ordre, le personnel judiciaire et les professionnels des services sanitaires, sociaux et éducatifs, soient systématiquement et pleinement sensibilisés à toutes les formes de violence à l’encontre des femmes et des filles ;
d) à mieux recueillir les données relatives à toutes les formes de violence à l’encontre des femmes, y compris la violence familiale, à améliorer la protection des victimes, à mieux poursuivre et sanctionner les auteurs de violences et à mener des enquêtes permettant d’évaluer précisément la prévalence des violences subies par les femmes appartenant à des groupes défavorisés telles que les femmes des communautés rom et sinti, les migrantes, les femmes âgées et les handicapées ;
e) à continuer de mener dans les médias et dans les écoles, en collaboration avec un large éventail d’acteurs, parmi lesquels les associations féminines et d’autres organisations de la société civile, des campagnes de sensibilisation visant à rendre socialement inacceptable la violence à l’encontre des femmes, et à informer le grand public des mesures de prévention existant face à cette violence ;
f) à ratifier dans les meilleurs délais la Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique. »
58. Le 27 septembre 2012, la Convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (Convention d’Istanbul) a été signée. Elle a été ratifiée par l’Italie le 10 septembre 2013 et est entrée en vigueur dans ce pays le 1er août 2014. Les passages pertinents en l’espèce de cette convention sont en partie exposés dans l’affaire Y. c. Slovénie (no 41107/10, § 72, CEDH 2015 (extraits)). En outre, l’article 3 de ladite convention énonce ce qui suit :
Article 3 – Définitions
« Aux fins de la présente Convention :
a. le terme « violence à l’égard des femmes » doit être compris comme une violation des droits de l’homme et une forme de discrimination à l’égard des femmes, et désigne tous les actes de violence fondés sur le genre qui entraînent, ou sont susceptibles d’entraîner pour les femmes, des dommages ou souffrances de nature physique, sexuelle, psychologique ou économique, y compris la menace de se livrer à de tels actes, la contrainte ou la privation arbitraire de liberté, que ce soit dans la vie publique ou privée ;
b. le terme « violence domestique » désigne tous les actes de violence physique, sexuelle, psychologique ou économique qui surviennent au sein de la famille ou du foyer ou entre des anciens ou actuels conjoints ou partenaires, indépendamment du fait que l’auteur de l’infraction partage ou a partagé le même domicile que la victime ;
(...) »
59. Les conclusions du rapporteur spécial des Nations Unies chargé de la question des violences contre les femmes, de leurs causes et conséquences, rédigées à la suite de sa mission en Italie (du 15 au 26 janvier 2012), peuvent se lire ainsi :
« VII. Conclusions and recommendations
91. Efforts have been made by the Government to address the issue of violence against women, including through the adoption of laws and policies and the establishment and merger of governmental bodies responsible for the promotion and protection of women’s rights. Yet these achievements have not led to a decrease in the femicide rate or translated into real improvements in the lives of many women and girls, particularly Roma and Sinti women, migrant women and women with disabilities.
92. Despite the challenges of the current political and economic situation, targeted and coordinated efforts in addressing violence against women, through practical and innovative use of limited resources, need to remain a priority. The high levels of domestic violence, which are contributing to rising levels of femicide, demand serious attention.
93. The Special Rapporteur would like to offer the Government the following recommendations.
A. Law and policy reforms
94. The Government should:
(a) Put in place a single dedicated governmental structure to deal exclusively with the issue of substantive gender equality broadly and violence against women in particular, to overcome duplication and lack of coordination;
(b) Expedite the creation of an independent national human rights institution with a section dedicated to women’s rights;
(c) Adopt a specific law on violence against women to address the current fragmentation which is occurring in practice due to the interpretation and implementation of the civil, criminal and procedures codes;
(d) Address the legal gap in the areas of child custody and include relevant provisions relating to protection of women who are the victims of domestic violence;
(e) Provide education and training to strengthen the skills of judges to effectively address cases of violence against women;
(f) Ensure the provision of quality, State-sponsored legal aid to women victims of violence as envisaged in the constitution and Law No. 154/200 on measures against violence in family relations;
(g) Promote existing alternative forms of detention, including house arrest and low-security establishments for women with children, having due regard to the largely non-violent nature of the crimes for which they are incarcerated and the best interest of children;
(h) Adopt a long-term, gender-sensitive and sustainable policy for social inclusion and empowerment of marginalized communities, with a particular focus on women’s health, education, labour and security;
(i) Ensure the involvement of representatives of these communities, particularly women, in the design, development and implementation of policies which impact them;
(j) Ensure continued provision of quality education for all, including through a flexible application of the 30 per cent ceiling of non-Italian pupils per classroom, to allow for inclusive schools particularly in places where the population of non-Italians is high.
(k) Amend the “Security Package” laws generally, and the crime of irregular migration in particular, to ensure access of migrant women in irregular situations to the judiciary and law enforcement agencies, without fear of detention and deportation;
(l) Address the existing gender disparities in the public and private sectors by effectively implementing the measures provided by the Constitution and other legislation and policies to increase the number of women, including from marginalized groups, in the political, economic, social, cultural and judicial spheres;
(m) Continue to remove legal hurdles affecting the employment of women, which is exacerbated through the practice of signing blank resignations, and the lower positions and salary scale for women. Strengthen the social welfare system by removing impediments to the integration of women into the labour market;
(n) Ratify and implement the Convention on jurisdiction, applicable law, recognition, enforcement and cooperation in respect of parental responsibility and measures for the protection of children; the International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, International Labour Organization Convention No. 189 (2011) concerning decent work for domestic workers; the European Convention on the Compensation of Victims of Violent Crimes and the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence.
B. Societal changes and awareness-raising initiatives
95. The Government should also:
(a) Continue to conduct awareness-raising campaigns aimed at eliminating stereotypical attitudes about the roles and responsibilities of women and men in the family, society and workplace;
(b) Strengthen the capacity of the National Racial Discrimination Office to put in place programmes to bring about change in society’s perception of women who belong to marginalized communities and groups;
(c) Continue to conduct targeted sensitization campaigns, including with CSOs, to increase awareness on violence against women generally, and women from marginalized groups in particular;
(d) Train and sensitize the media on women’s rights including on violence against women, in order to achieve a non-stereotyped representation of women and men in the national media.
C. Support services
96. The Government should further:
(a) Continue to take the necessary measures, including financial, to maintain existing and/or set-up new anti-violence shelters for the assistance and protection of women victims of violence;
(b) Ensure that shelters operate according to international and national human rights standards and that accountability mechanisms are put in place to monitor the support provided to women victims of violence;
(c) Enhance coordination and exchange of information among the judiciary, police and psychosocial and health operators who deal with violence against women;
(d) Recognize, encourage and support public-private partnerships with CSOs and higher learning institutions, to provide research and responses to addressing violence against women. »
60. Un rapport de l’organisation non gouvernementale WAVE (Woment against violence Europe) concernant l’Italie a été publié en 2015. Sa partie pertinente en l’espèce se lit comme suit :
« In 2014, 681 women and 721 children were accommodated at 45 women’s shelters that are part of the national network Associazione Nazionale Donne in Rete contro la violenza - D.i.R.e.
In addition, there are three shelters for Black and Minority Ethnic (BME) women, migrant and asylum seeking women in the cities of Reggio Emilia, Imola and Modena, one shelter for girls and young women victims of forced marriage, and 12 shelters for victims of trafficking.
Women’s Centres
There are 140 women’s centres providing non-residential support to women survivors of any kind of violence in Italy; 113 of these centres are run by NGOs, 19 are run by the state, and 8 are run by faith-based organisations. While the exact number of such services is not known, there are several women’s centres for Black and Minority Ethnic (BME) women, as well as centres for women victims of trafficking. All the women’s centres provide information and advice, counselling, advocacy and practical support with access to social rights (i.e. housing, income, health care) and legal advice. Some only provide specialist support for children and family support, and cooperate with programmes for perpetrators of violence against women.
Women’s Networks
There is one national women’s network in Italy, called Associazione Nazionale Donne in Rete contro la violenza - D.i.R.e. The network includes 73 members, all women’s organisations running women’s shelters and anti-violence centres in Italy. Formed in 2008 and based in Rome, the network conduct activities in the areas of public awareness, lobbying and advocacy, training, research and networking. In 2014, the network received EUR 66,747 in funding from various private donors and foundations for specific projects, and EUR 20,000 in membership fees.
Policy & Funding
The Extraordinary Action Plan against gender and sexual violence in accordance with art.5 par. 1 Law Decree 14 August 2013 n.93 converted with amendments into Law 15 October 2013 n.119 (Piano di Azione Straordinario contro la violenza sessuale e di genere ai sensi dell’art 5 comma 1 D.L. 14 Agosto 2013 n. 93 convertito con modifiche nella legge del 15 Ottobre 2013 n 119) was launched in 2015 and covers a three-year period [voir paragraphe 53 ci-dessus]. The Plan addresses rape and sexual assault only marginally, and it does not provide for adequate financing of existing services or to create new services in the many regions where these are inexistent. While forced and early marriage is mentioned in the Plan, no particular measures are included. Conceived as an extraordinary measure provided for in a law decree addressing other subjects, the Plan generally fails to address the structural characteristics of violence against women and gender-based violence. Measures and interventions included in the Plan do not consider women’s shelters and anti-violence centres as key actors in providing specialist support to survivors of violence, with a gender perspective.
The Department for Equal Opportunities – Presidency of the Council of Ministers – acts as coordinating body for the implementation of policies on VAW. This body has in practice little effectiveness, largely due to the failure of the President of the Council of Ministers to appoint a Minister with decision-making.
There is currently no national monitoring body entrusted with the evaluation of national strategies on VAW in Italy, and women’s organisations are rarely invited to conduct such evaluation. Nonetheless, in 2014, a coalition of Italian women’s NGOs (among which D.i.R.e.) submitted a Shadow Report on the implementation of the Beijing Declaration and Platform for Action covering 2009-2014, and including review of national strategies on VAW.
In 2014, funding for governmental activities to combat VAW equalled EUR 7 million, while very little funding was provided for NGOs activities through local regional governments; detailed information on funding for NGOs activities is not available, due to the budget being decentralized. State funding for women’s organisations providing support is exclusively project-based.
Prevention, Awareness-raising, Campaigning
The national women’s network, along with most of the women’s shelters and centres, and the national women’s helpline conduct activities in the field of prevention, awareness-raising and campaigning; besides the national women’s helpline (1522), none of them received funding to carry out these activities in 2014.
Training
Most of the women’s shelters and centres conduct trainings with a number of target groups: police, judiciary, civil servants, health professionals, psychologists, social workers, education professionals, media, and others. »
EN DROIT
I. SUR LA RECEVABILITÉ
61. Le Gouvernement soulève deux exceptions d’irrecevabilité.
A. Sur le non-respect allégué du délai de six mois prévu à l’article 35 § 1 de la Convention
62. Le Gouvernement argue que la requête est tardive, au motif que la requérante l’a introduite après le classement de la plainte, à savoir le 1er août 2013. Par ailleurs, la requérante n’aurait pas exprimé la volonté d’être informée d’un classement de la plainte.
63. Se référant à la jurisprudence de la Cour (Varnava et autres c. Turquie [GC], nos 16064/90, 16065/90, 16066/90, 16068/90, 16069/90, 16070/90, 16071/90, 16072/90 et 16073/90, §156-158, CEDH 2009, et Edwards c. Royaume-Uni (déc.), no 46477/99, 7 juin 2001), la requérante indique qu’elle a pris conscience seulement le 26 novembre 2013 que le seul remède à sa disposition était ineffectif. Elle estime que c’est cette date qui doit être considérée comme étant le point de départ du délai de six mois.
64. Elle ajoute que l’enquête pour maltraitance familiale a été rouverte tout de suite après le meurtre, et que A.T. a été condamné par le GUP en 2015 et par la cour d’appel en 2016. Elle soutient que, par conséquent, le délai de six mois a été respecté.
65. La Cour observe que la requérante a introduit sa requête dans un délai de six mois à compter de la date à laquelle son fils a été tué et à laquelle elle-même a subi une tentative de meurtre de la part de A.T. Elle considère que c’est lorsque la requérante s’est rendu compte de l’incapacité des autorités à empêcher A.T. de commettre de nouvelles violences qu’elle a pris conscience du caractère ineffectif des recours disponibles dans l’ordre juridique interne (Opuz, précité, § 112). De plus, elle note que la plainte de la requérante a été seulement partiellement classée et que A.T. a été renvoyé en jugement pour les lésions corporelles aggravées qu’il avait infligées à la requérante lors de l’agression du mois d’août 2012. En outre, elle constate que l’enquête pour maltraitance familiale a été rouverte en novembre 2013 et que A.T. a été condamné pour lésions corporelles aggravées.
66. À la lumière de ce qui précède, la Cour estime que le délai de six mois a commencé à courir au plus tôt le 26 novembre 2013.
67. Compte tenu des particularités de l’espèce, il convient de considérer que la requérante a introduit sa requête dans le délai de six mois prévu à l’article 35 § 1 de la Convention. En conséquence, la Cour rejette l’exception préliminaire du Gouvernement tirée du non-respect de la règle des six mois.
B. Sur le non-épuisement allégué des voies de recours internes
68. Le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes pour deux raisons. En premier lieu, il indique que la requérante a introduit sa requête alors que la procédure pour meurtre et tentative de meurtre aurait encore été pendante. En deuxième lieu, il indique qu’elle n’a pas fait opposition à la demande de classement du procureur au GIP concernant le délit de maltraitance familiale et qu’elle ne s’est pas non plus pourvue en cassation contre la décision de classement.
69. Le Gouvernement argue que, au demeurant, la requérante aurait également pu demander au juge civil d’appliquer les mesures de protection prévues à l’article 342 bis et ter du code civil, même si, selon lui, le juge civil aurait pu ne pas les appliquer au motif que, au moment du dépôt de la plainte, la requérante avait quitté le domicile familial et ne vivait plus avec A.T.
70. La requérante conteste les arguments du Gouvernement. Tout d’abord, elle soutient avoir épuisé les voies de recours internes, estimant que la plainte pénale qu’elle a déposée le 5 septembre 2012 n’était pas un remède effectif. À cet égard, elle déclare que, nonobstant la demande de mesures de protection et l’urgence signalée par le procureur à la police, chargée de l’enquête (paragraphe 21 ci-dessus), elle n’a été entendue que sept mois plus tard. Elle expose que la première audience a eu lieu seulement en 2014, après le meurtre de son fils. Elle ajoute que, de plus, les autorités italiennes ont omis de la protéger et de la faire bénéficier d’une aide après les violences qu’elle aurait subies.
71. La requérante déclare enfin que sa plainte n’a été que partiellement classée, que la première audience dans le cadre de l’affaire concernant le délit de lésions corporelles à la suite de l’agression commise par A.T. au mois d’août 2012 a eu lieu en 2014 et que l’enquête pour maltraitance a été rouverte après les faits du 26 novembre 2013. Elle répète que sa plainte n’a pas été un remède effectif et qu’elle a épuisé les voies de recours internes.
72. Quant au fait que la procédure pénale contre A.T. pour le meurtre de son fils et la tentative de meurtre sur sa personne est encore pendante, la requérante indique que sa requête a pour objet l’inaction des autorités du 2 juin 2012 jusqu’à la date du meurtre de son fils et qu’elle ne concerne pas la procédure relative à la responsabilité pénale de A.T.
73. Eu égard à son absence d’opposition contre la proposition du parquet de classer partiellement la plainte, la requérante assure ne pas avoir été informée de la décision de classement.
74. La Cour relève que la question centrale qui se pose en l’espèce au sujet de l’épuisement des voies de recours internes est celle de savoir si la requérante a fait usage des voies de droit disponibles dans l’ordre juridique interne. Elle note en outre que l’objet principal de la requête est avant tout de savoir si les autorités ont fait preuve de la diligence requise pour prévenir les actes de violence dirigés contre la requérante et son fils, notamment en prenant à l’égard de A.T. des mesures appropriées à caractère répressif ou préventif. Ces deux questions étant indissolublement liées, la Cour décide de les joindre au fond et de les examiner sous l’angle des articles 2 et 3 de la Convention (Opuz, précité, §116).
75. Eu égard à ce qui précède, la Cour estime que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Constatant par ailleurs qu’elle ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité, elle la déclare recevable.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DES ARTICLES 2 ET 3 DE LA CONVENTION
76. Invoquant les articles 2, 3 et 8 de la Convention, la requérante, se plaint que, par leur inertie et leur indifférence, les autorités italiennes, bien qu’averties à plusieurs reprises de la violence de son mari, n’ont pas pris les mesures nécessaires et appropriées pour protéger sa vie et celle de son fils contre le danger, à ses yeux réel et connu que représentait son mari, et n’ont pas empêché la commission d’autres violences domestiques. Les autorités ont ainsi failli à leur obligation positive consacrée la Convention.
77. La Cour rappelle que, maîtresse de la qualification juridique des faits de la cause, elle ne se considère pas comme liée par celle que leur attribuent les requérants ou les gouvernements. En vertu du principe jura novit curia, elle a, par exemple, examiné d’office des griefs sous l’angle d’un article ou paragraphe que n’avaient pas invoqué les parties. Un grief se caractérise en effet par les faits qu’il dénonce et non par les simples moyens ou arguments de droit invoqués (Aksu c. Turquie [GC], nos 4149/04 et 41029/04, § 43, CEDH 2012). Eu égard aux circonstances dénoncées par la requérante et à la formulation de ses griefs, la Cour examinera ces derniers sous l’angle des articles 2 et 3 de la Convention (pour une approche similaire, voir E.M. c. Roumanie, no 43994/05, § 51, 30 octobre 2012, Valiulien? c. Lituanie, no 33234/07, § 87, 26 mars 2013, et M.G. c. Turquie, no 646/10, § 62, 22 mars 2016).
Aux termes de ces articles :
Article 2
« 1. Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d’une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi. »
Article3
« Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. »
78. Le Gouvernement combat cette thèse.
A. Arguments de la requérante
79. La requérante allègue que le manquement des autorités à leur obligation de protéger sa vie et celle de son fils, tué par son mari, a emporté violation de l’article 2 de la Convention. Elle soutient à cet égard que les autorités italiennes n’ont pas protégé le droit à la vie de son fils et qu’elles ont fait preuve de négligence devant les actes de violence, les menaces et les blessures répétés dont elle-même aurait été l’objet.
80. Elle argue que les autorités italiennes ont toléré de facto la violence de son mari. Elle estime que les agents de police savaient depuis juin 2012 qu’elle était victime de violences et qu’ils auraient dû savoir qu’il y avait un risque réel et sérieux que A.T. perpétrât des actions violentes contre elle. Selon la requérante, il y a eu des signes évidents de la persistance du danger la menaçant, mais les autorités n’ont pas pris les mesures nécessaires immédiatement après le dépôt de sa plainte et l’ont ainsi laissée seule et sans défense.
81. La requérante allègue encore que, en dépit du certificat de l’hôpital du 19 août 2012 établissant qu’elle avait été battue et menacée avec un couteau, cette circonstance n’a pas été prise au sérieux.
82. Aux yeux de la requérante, le seul remède disponible était la plainte pénale et il n’a pas été effectif. La requérante indique avoir porté plainte le 5 septembre 2012 et avoir été entendue en avril 2013. Elle ajoute que, pendant les sept mois qui ont séparé le dépôt de la plainte de son audition, aucun acte d’enquête n’a été mené et aucun témoin n’a été entendu. En mars 2013, le procureur a dû à nouveau solliciter la police afin que l’enquête fût menée (paragraphe 29 ci-dessus).
83. La requérante dénonce l’inertie des autorités et indique avoir changé sa version des faits une fois interrogée par la police sept mois après le dépôt de sa plainte. Selon la requérante, il est évident que l’État ne l’a pas protégée et qu’elle a été abandonnée par les autorités, qui n’auraient pas pris de mesures de protection à son égard malgré sa demande en ce sens. La requérante indique en outre que la municipalité de Udine, tout en connaissant la situation difficile dans laquelle elle se trouvait, lui avait refusé son aide en mettant un terme au financement de son séjour au sein du centre géré par l’association de protection des femmes victimes de violences. Elle est d’avis que les autorités auraient dû intervenir d’office compte tenu des circonstances de l’espèce et de sa vulnérabilité.
84. La requérante argue que, selon la jurisprudence de la Cour, les obligations positives découlant de l’article 2 de la Convention impliquent pour l’État le devoir primordial d’assurer le droit à la vie par la mise en place d’une législation pénale concrète dissuadant de commettre des atteintes contre la personne et s’appuyant sur un mécanisme d’application conçu pour en prévenir, réprimer et sanctionner les violations. Elle estime que cela peut aussi vouloir dire, dans certaines circonstances, mettre à la charge des autorités l’obligation positive de prendre préventivement des mesures d’ordre pratique pour protéger l’individu dont la vie est menacée par les agissements criminels d’autrui (Osman c. Royaume-Uni, 28 octobre 1998, § 115, Recueil des arrêts et décisions 1998-VIII, cité dans Kontrová c. Slovaquie, no 7510/04, § 49, 31 mai 2007). Elle conclut que, en l’espèce, l’État italien n’a pas pris les mesures nécessaires pour protéger sa vie ainsi que celle de son fils.
85. Se référant à la jurisprudence de la Cour (Opuz, précité, § 159), la requérante se plaint d’avoir été victime également d’un traitement inhumain et dégradant. Elle répète qu’elle a déposé une plainte, avec dossier médical à l’appui, en septembre 2012 et que, pendant sept mois, les autorités n’ont rien fait pour la protéger. Elle ajoute que, pendant ce temps, son mari avait réussi à la convaincre de retourner vivre avec lui.
86. En conclusion, la requérante considère que l’État a manqué à ses obligations positives découlant des articles 2 et 3 de la Convention.
B. Arguments du Gouvernement
87. Après avoir énoncé les principes qui se dégageraient de la jurisprudence de la Cour, le Gouvernement indique que toute menace présumée contre la vie n’oblige pas les autorités, au regard de la Convention, à prendre des mesures concrètes pour en prévenir la réalisation (Opuz, précité, § 129). Il considère que, de plus, il doit être établi que les autorités savaient ou auraient dû savoir sur le moment que la vie d’un individu donné était menacée de manière réelle et immédiate en raison d’actes criminels de la part d’un tiers et qu’elles n’ont pas pris, dans le cadre de leurs pouvoirs, les mesures qui, d’un point de vue raisonnable, auraient sans doute pallié ce risque.
88. De plus, le Gouvernement estime qu’il faut distinguer la présente affaire de l’affaire Opuz (arrêt précité). Il est d’avis que, en l’espèce, les autorités ne savaient pas et n’auraient pas pu savoir que la requérante et son fils étaient en danger de mort, au motif qu’il n’existait aucune preuve tangible d’un danger imminent pour la vie de l’intéressée et de son fils. Il indique que, après les deux épisodes de violences des mois de juin et d’août 2012, la requérante avait trouvé refuge dans un centre d’aide aux victimes et qu’elle avait ensuite trouvé un travail lui assurant une indépendance financière. Selon le Gouvernement, les deux épisodes signalés en juin et en août 2012 faisaient vraisemblablement penser à de simples conflits familiaux. Le Gouvernement considère que les autorités ont fait tout ce qu’il était en leur pouvoir en verbalisant A.T. pour port d’arme prohibé, et que l’ouverture d’une enquête pour maltraitance et lésions corporelles nécessitait le dépôt d’une plainte pénale.
89. Le Gouvernement expose également que la requérante a quitté le centre où elle s’était réfugiée et que, lorsqu’elle a été interrogée par la police en avril 2013, elle a modifié ses déclarations antérieures. Il indique que les autorités, avant de procéder au classement de la plainte pour maltraitance familiale, ont vérifié si sa version des faits était exacte, s’il y avait eu d’autres événements de ce type et si l’intéressée se trouvait dans une situation de vulnérabilité susceptible de l’amener à modifier ses déclarations. Selon le Gouvernement, la requérante avait alors déclaré qu’il n’y avait plus eu d’incident et que A.T. était calme.
90. Dans cette situation, le Gouvernement juge qu’une intervention des autorités aurait pu contrevenir à l’article 8 de la Convention.
91. Selon lui, le laps de temps écoulé entre le dépôt de la plainte et l’audition de la requérante n’a pas eu pour conséquence de laisser la requérante exposée aux violences de A.T. Le Gouvernement indique de plus que, aucune autre demande d’intervention n’ayant été signalée, il n’y avait aucun signe concret de violences réelles et immédiates. Il ajoute que les autorités ont décidé de ne pas poursuivre A.T. pour maltraitance familiale sur la base des éléments précités.
92. Le Gouvernement soutient que la requérante n’a jamais démontré avoir subi de manière continue des abus ou des violences ni avoir vécu dans la peur d’être agressée. Il indique que, en revanche, lors de son audition devant la police en avril 2013, elle a affirmé qu’elle ne subissait plus de violences.
93. Par conséquent, le Gouvernement estime que les actes de violence prétendument subis par la requérante ne peuvent pas être qualifiés de traitements inhumains et dégradants.
94. Du point de vue procédural, le Gouvernement estime avoir rempli ses obligations positives découlant de la Convention. Il indique que, à la suite de l’enquête, la requérante ayant modifié ses déclarations, le parquet a dû demander le classement de la plainte. Il ajoute que, par ailleurs, la procédure a continué pour le délit de lésions corporelles et que A.T. a été condamné le 1er octobre 2015 à payer une amende de 2 000 EUR.
C. Appréciation de la Cour
1. Principes applicables
95. La Cour examinera les griefs sous l’angle des articles 2 et 3 de la Convention à la lumière des principes convergents découlant de l’une et de l’autre de ces dispositions, principes bien établis en la matière et résumés, entre autres, dans les arrêts Natchova et autres c. Bulgarie ([GC], nos 43577/98 et 43579/98, §§ 110 et 112-113, CEDH 2005-VII), Ramsahai et autres c. Pays-Bas ([GC], no 52391/99, §§ 324-325, CEDH 2007 II).
96. La Cour a déjà précisé qu’elle doit interpréter les articles 2 et 3 en gardant à l’esprit que l’objet et le but de la Convention, en tant qu’instrument de protection des êtres humains, appellent a? comprendre et appliquer ses dispositions d’une manière qui en rende les exigences concrètes et effectives.
97. Elle rappelle que tout comme l’article 2, l’article 3 doit être considéré comme l’une des clauses primordiales de la Convention consacrant l’une des valeurs fondamentales des sociétés démocratiques qui forment le Conseil de l’Europe (Soering c. Royaume-Uni, arrêt du 7 juillet 1989, série A no 161, p. 34, § 88). Contrastant avec les autres dispositions de la Convention, il est libellé en termes absolus, ne prévoyant ni exceptions ni limitations, et conformément à l’article 15 de la Convention il ne souffre nulle dérogation (Pretty c. Royaume-Uni, no 2346/02, § 49, CEDH 2002 III).
98. La Cour rappelle également les principes généraux qui se dégagent de sa jurisprudence en matière de violences domestiques tels qu’énoncés dans l’affaire Opuz (arrêt précité, § 159, avec les références jurisprudentielles y mentionnées).
99. À cet égard, elle réitère que les enfants et autres personnes vulnérables – dont font partie les victimes de violences domestiques – en particulier ont droit à la protection de l’État, sous la forme d’une prévention efficace, les mettant à l’abri de formes aussi graves d’atteinte à l’intégrité de la personne (Opuz, précité, § 159). Elle rappelle aussi que les obligations positives énoncées à la première phrase de l’article 2 de la Convention impliquent également l’obligation pour l’État de mettre en place un système judiciaire efficace et indépendant permettant d’établir la cause du meurtre d’un individu et de punir les coupables. Le but essentiel de pareille enquête est d’assurer la mise en œuvre effective des dispositions de droit interne qui protègent le droit à la vie et, lorsque le comportement d’agents ou autorités de l’État pourrait être mis en cause, de veiller à ce que ceux-ci répondent des décès survenus sous leur responsabilité. Une exigence de promptitude et de diligence raisonnable est implicite dans ce contexte (idem, §§ 150-151).
100. La Cour a en outre déjà dit que les obligations positives qui pèsent sur les autorités – dans certains cas en vertu de l’article 2 ou de l’article 3 de la Convention, et dans d’autres cas en vertu de l’article 8, considéré seul ou combiné avec l’article 3 – peuvent comporter un devoir de mettre en place et d’appliquer un cadre juridique adapté offrant une protection contre les actes de violence pouvant être commis par des particuliers (voir, parmi d’autres, Bevacqua et S. c. Bulgarie, no 71127/01, § 65, 12 juin 2008, Sandra Jankovi? c. Croatie, no 38478/05, § 45, 5 mars 2009, A. c. Croatie, no 55164/08, § 60, 14 octobre 2010, et ?or?evi? c. Croatie, no 41526/10, §§ 141-143, CEDH 2012 M. et M. c. Croatie, no 10161/13, § 136, CEDH 2015 (extraits).
101. Aussi, dans certaines circonstances bien définies, l’article 2 peut mettre à la charge des autorités l’obligation positive d’adopter préalablement des mesures d’ordre pratique pour protéger l’individu dont la vie est menacée par les agissements criminels d’autrui (Osman c. Royaume-Uni, 28 octobre 1998, § 115, Recueil 1998 VIII ; Branko Tomaši? et autres c. Croatie, no 46598/06, § 50, 15 janvier 2009, et Opuz, précité § 128; Mahmut Kaya c. Turquie, no 22535/93, § 85, CEDH 2000 III, K?l?ç c. Turquie, no 22492/93, § 62, CEDH 2000 III).
Il faut interpréter l’étendue de l’obligation positive de manière à ne pas imposer aux autorités un fardeau insupportable ou excessif, eu égard aux difficultés pour la police d’exercer ses fonctions dans les sociétés contemporaines, à l’imprévisibilité du comportement humain et aux choix opérationnels à faire en termes de priorités et de ressources. Dès lors, toute menace alléguée contre la vie n’oblige pas les autorités, au regard de la Convention, à prendre des mesures concrètes pour en prévenir la réalisation. Pour qu’il y ait obligation positive, il doit être établi que les autorités savaient ou auraient dû savoir sur le moment qu’un individu donné était menacé de manière réelle et immédiate dans sa vie du fait des actes criminels d’un tiers et qu’elles n’ont pas pris, dans le cadre de leurs pouvoirs, les mesures qui, d’un point de vue raisonnable, auraient sans doute pallié ce risque (Keenan c. Royaume-Uni, no 27229/95, §§ 89-90, CEDH 2001 III, Gongadzé c. Ukraine, no 34056/02, § 165, CEDH 2005 XI, et Opuz précité, § 129-130). Une autre considération pertinente est la nécessité de s’assurer que la police exerce son pouvoir de juguler et de prévenir la criminalité en respectant pleinement les voies légales et autres garanties qui limitent légitimement l’étendue de ses actes d’investigations criminelles et de traduction des délinquants en justice, y compris les garanties figurant aux articles 5 et 8 de la Convention (Osman, précité, § 116 et Opuz, précité, § 129).
102. La Cour rappelle que, combinée avec l’article 3 de la Convention, l’obligation que l’article 1 de la Convention impose aux Hautes Parties contractantes de garantir à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés consacrés par la Convention leur commande de prendre des mesures propres à empêcher que lesdites personnes ne soient soumises à des tortures, à des traitements ou à des châtiments inhumains ou dégradants, même administrés par des particuliers.
103. Cela étant, il n’entre pas dans les attributions de la Cour de se substituer aux autorités nationales et d’opérer à leur place un choix parmi le large éventail de mesures propres à garantir le respect des obligations positives que l’article 3 de la Convention leur impose (?or?evi?, précité, § 165). Par ailleurs, en vertu de l’article 19 de la Convention et du principe voulant que le but de celle-ci consiste à garantir des droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs, la Cour doit veiller à ce que les États s’acquittent correctement de leur obligation de protéger les droits des personnes placées sous leur juridiction (Sandra Jankovi?, précité, § 46, et Hajduová c. Slovaquie, no 2660/03, § 47, 30 novembre 2010). La question de l’adéquation de la réponse des autorités peut soulever un problème au regard de la Convention (Bevacqua et S., précité, § 79).
104. L’obligation positive de protéger l’intégrité physique de l’individu s’étend aux questions concernant l’effectivité d’une enquête pénale, ce qui ne saurait être limité aux seuls cas de mauvais traitements infligés par des agents de l’État (M.C. c. Bulgarie, no 39272/98, § 151, CEDH 2003 XII).
105. Cet aspect de l’obligation positive ne requiert pas nécessairement une condamnation mais l’application effective des lois, notamment pénales, pour assurer la protection des droits garantis par l’article 3 de la Convention (M.G. c. Turquie, précité, § 80).
106. Une exigence de célérité et de diligence raisonnable est implicite dans l’obligation d’enquêter. Les mécanismes de protection prévus en droit interne doivent fonctionner en pratique dans des délais raisonnables permettant de conclure l’examen au fond des affaires concrètes qui leur sont soumises (Opuz, précité, §§ 150-151). En effet, l’obligation de l’État au regard de l’article 3 de la Convention ne peut être réputée satisfaite si les mécanismes de protection prévus en droit interne n’existent qu’en théorie : il faut surtout qu’ils fonctionnent effectivement en pratique, ce qui suppose un examen de l’affaire prompt et sans retard inutile.
2. Application en l’espèce des principes susmentionnés
a) En ce qui concerne l’article 2
107. La Cour observe tout d’abord qu’il ne fait aucun doute que l’article 2 de la Convention s’applique à la situation résultant du décès du fils de la requérante.
108. Elle note ensuite qu’en l’espèce, la force utilisée à l’encontre de la requérante ne fut en définitive pas meurtrière. Toutefois, cet élément n’exclut pas en principe un examen des griefs sous l’angle de l’article 2, dont le texte, pris dans son ensemble, démontre qu’il ne vise pas uniquement l’homicide intentionnel mais il concerne également les situations dans lesquelles il est possible d’avoir recours à la force, ce qui peut conduire à donner la mort de façon involontaire (Makaratzis c. Grèce [GC], n 50385/99, §§ 49-55, CEDH 2004 XI). En effet, la première phrase de l’article 2 § 1 de la Convention astreint l’État non seulement à s’abstenir de provoquer la mort de manière volontaire et irrégulière, mais aussi à prendre les mesures nécessaires à la protection de la vie des personnes relevant de sa juridiction (L.C.B. c. Royaume-Uni, 9 juin 1998, § 36, Recueil des arrêts et décisions 1998 III).
109. Il est aussi nécessaire de garder à l’esprit que, lorsqu’il s’agit des obligations positives de l’État quant à la protection du droit à la vie, il peut s’agir tant du recours à la force meurtrière par les forces de l’ordre, et tant d’un manquement des autorités à prendre des mesures de protection pour parer un danger éventuel provenant des tierces personnes (voir, par exemple, Osman c Royaume Uni, 28 octobre 1998, §§ 115-122, Recueil 1998 VIII).
110. La Cour considère que la requérante a été victime d’un agissement qui, par sa nature, a mis sa vie en danger, même s’elle a finalement survécu à ses blessures (voir Camekan c. Turquie, n 54241/08, § 38, 28 janvier 2014). L’article 2 de la Convention s’applique donc en l’espèce dans le chef de la requérante elle-même également.
111. Se tournant vers les circonstances de l’espèce, la Cour relève que, à la suite des violences dont elle avait fait l’objet lors des mois de juin et août 2012, la requérante a déposé, le 5 septembre 2012, une plainte pénale dénonçant les violences infligées par A.T. (paragraphe 21 ci-dessus). Elle observe que la requérante a joint à sa plainte un rapport médical établi après l’agression et décrivant les blessures physiques visibles sur son corps (paragraphe 16 ci-dessus). À cette occasion, l’intéressée a fait part des craintes qu’elle éprouvait pour sa vie et celle de sa fille et elle a demandé à bénéficier de mesures de protection. Il convient dès lors d’apprécier le comportement des autorités internes à compter de cette date.
112. La Cour relève qu’une information judiciaire a été ouverte à l’encontre de A.T. pour des délits de maltraitance familiale, lésions corporelles et menaces. La police a transmis la plainte de la requérante au parquet le 9 octobre 2012. Le 15 octobre 2012, le parquet, eu égard à la demande de mesures de protection formulée par la requérante, a ordonné de manière urgente des mesures d’investigation. Il a en particulier demandé à la police de vérifier s’il y avait eu des témoins, y compris la fille de la requérante. Elle note que, entre-temps, la requérante avait trouvé refuge, par le biais d’une association, dans un centre pour les victimes de violences, où elle est restée pendant trois mois
113. La Cour note qu’aucune ordonnance de protection n’a été émise, que le parquet a réitéré sa demande auprès de la police en mars 2013 en soulignant l’urgence de la situation et que la requérante n’a été entendue qu’en avril 2013.
114. En effet, alors même que, dans le contexte des violences domestiques, des mesures de protection sont en principe destinées à parer au plus vite à une situation de danger, la Cour relève qu’il aura fallu attendre sept mois avant que la requérante fût entendue. Un tel délai ne pouvait que priver la requérante du bénéfice de la protection immédiate que la situation requérait. Certes, comme le soutient le Gouvernement, durant la période en cause, la requérante n’a pas été victime de nouvelles violences physiques de la part de A.T. Cela étant, la Cour estime qu’on ne saurait ignorer le sentiment de peur dans lequel la requérante, harcelée par téléphone par A.T., a vécu lors de son hébergement dans le centre.
115. Pour la Cour, il incombait aux instances nationales de tenir compte de la situation de précarité et de vulnérabilité particulière, morale, physique et matérielle, dans laquelle se trouvait la requérante et d’apprécier la situation en conséquence, en lui offrant un accompagnement approprié. Cela n’a pas été le cas en l’espèce.
116. S’il est vrai que, sept mois après, en avril 2013, la requérante a en partie modifié ses déclarations, ce qui a amené les autorités à classer partiellement la plainte, la Cour note toutefois qu’une procédure pour lésions corporelles aggravées sur la personne de la requérante était encore pendante à cette date. Ce faisant, les autorités n’ont procédé à aucune appréciation des risques encourus par la requérante, y compris le risque de nouvelles agressions dont elle était susceptible de faire l’objet.
117. Au vu de tout ce qui précède, la Cour estime que, en n’agissant pas rapidement après le dépôt de la plainte de la requérante, les instances nationales ont privé ladite plainte de toute efficacité, créant un contexte d’impunité favorable à la répétition par A.T. de ses actes de violence à l’encontre de sa femme et de sa famille (Halime K?l?ç c. Turquie, no 63034/11, § 99, 28 juin 2016).
118. Bien que le Gouvernement avance qu’il n’existait aucune preuve tangible d’un danger imminent pour la vie de la requérante et pour celle de son fils, la Cour estime qu’il ne semble pas que les autorités aient procédé à l’évaluation des risques que A.T. faisait courir à cette dernière.
119. Elle note en effet que le contexte d’impunité mentionné ci-dessus (paragraphe 117) a culminé finalement sur les évènements tragiques de la nuit du 25 novembre 2013. La Cour observe à cet égard que les forces de l’ordre sont intervenues à deux reprises pendant la nuit en cause. Alertés par l’intéressée, les policiers ont d’abord trouvé la porte de la chambre à coucher cassée et le sol jonché de bouteilles d’alcool. La requérante les avait informés que son mari avait bu et qu’elle avait décidé de les appeler parce qu’elle estimait qu’il avait besoin d’un médecin ; elle leur avait dit qu’elle avait déposé une plainte contre son mari par le passé, mais qu’elle avait ensuite modifié ses accusations. Le fils du couple avait déclaré que son père n’était pas violent à son égard. Enfin, ni la requérante ni son fils ne présentaient de signes de violences. A.T. avait été transporté à l’hôpital en état d’ivresse mais il en était sorti par la suite pour se rendre dans une salle de jeux.
La police est intervenue une seconde fois la même nuit lorsque A.T. a été verbalisé lors d’un contrôle d’identité dans la rue. Il ressort du procès-verbal que A.T. était en état d’ivresse, qu’il avait du mal à se tenir en équilibre et que la police l’avait laissé partir après l’avoir verbalisé.
120. La Cour note qu’à aucun de ces deux moments, les autorités n’ont pris de dispositions particulières en vue de fournir à la requérante une protection adéquate en rapport avec la gravité de la situation, alors même que les violences exercées par A.T. sur son épouse étaient connues des forces de l’ordre, une procédure pour lésions corporelles aggravées sur la personne de la requérante étant encore pendante à cette date (voir paragraphe 35 ci-dessus).
121. La Cour ne saurait spéculer sur la tournure des évènements si les autorités avaient adopté un comportement différent. Elle rappelle toutefois que l’absence de mise en œuvre de mesures raisonnables qui auraient eu une chance réelle de changer le cours des événements ou d’atténuer le préjudice causé suffit à engager la responsabilité de l’Etat (E. et autres c. Royaume Uni, no 33218/96, § 99 26 novembre 2002 ; Opuz, précité § 136; Bljakaj et autres c. Croatie, no 74448/12, § 124, 18 septembre 2014).
122. Aux yeux de la Cour, le risque d’une menace réelle et immédiate (voir le paragraphe 99 ci-dessus) doit être évalué en prenant dûment en compte le contexte particulier des violences domestiques. Il s’agit dans de telles situations non seulement d’une obligation d’assurer une protection générale de la société (Mastromatteo c. Italie [GC], no 37703/97, § 69, CEDH 2002 VIII ; Maiorano et autres c. Italie, no 28634/06, § 111 15 décembre 2009 ; and Choreftakis et Choreftaki c. Grèce, no 46846/08, § 50, 17 janvier 2012 ; Bljakaj, précité § 121) mais surtout de tenir compte du fait que des épisodes successifs de violence se réitèrent dans le temps au sein de la cellule familiale. Dans ce contexte, la Cour réitère que les forces de l’ordre ont eu à intervenir à deux reprises la nuit du 25 novembre 2013 : elles ont d’abord constaté comment l’appartement était ravagé et ont ultérieurement interpellé et verbalisé A.T., qui se trouvait en état d’ébriété. Prenant également en considération la possibilité dont disposaient les forces de l’ordre de vérifier en temps réel les antécédents de A.T., la Cour considère que celles-ci auraient dû savoir que le mari de la requérante représentait pour cette dernière une menace réelle pour laquelle on ne pouvait pas exclure une mise en exécution imminente. Elle conclut donc que les autorités compétentes n’ont pas pris dans le cadre de leurs pouvoirs, les mesures qui, d’un point de vue raisonnable, auraient sans doute pallié, voire empêché, la matérialisation d’un risque réel pour la vie de la requérante et de son fils.
123. La Cour rappelle que, dans les affaires de violences domestiques, les droits de l’agresseur ne peuvent l’emporter sur les droits des victimes à la vie et à l’intégrité physique et mentale (Opuz, précité, § 147). Qui plus est, l’État a l’obligation positive de mettre en œuvre préventivement des mesures d’ordre pratique pour protéger l’individu dont la vie est menacée.
124. Dans ces circonstances, la Cour conclut que les autorités ne sauraient passer pour avoir fait preuve de la diligence requise. Dès lors, elle estime qu’elles ont manqué à leur obligation positive de protéger la vie de la requérante et de son fils au titre de l’article 2 de la Convention.
125. Au vu de ce qui précède, la Cour estime que les manquements constatés ci-dessus ont rendu la plainte pénale de la requérante inopérante dans les circonstances de l’espèce. Dès lors, elle rejette l’exception préliminaire du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes (paragraphe 68 ci-dessus) et conclut à la violation de l’article 2 de la Convention.
b) En ce qui concerne l’article 3
126. La Cour estime que la requérante peut être considérée comme relevant de la catégorie des « personnes vulnérables » qui ont droit à la protection de l’État (A. c. Royaume-Uni, 23 septembre 1998, § 22, Recueil 1998 VI). À cet égard, elle prend acte des violences que la requérante a subies par le passé. Elle relève en outre que les violences infligées à l’intéressée, qui se sont traduites par des blessures corporelles et des pressions psychologiques, sont suffisamment graves pour être qualifiées de mauvais traitements au sens de l’article 3 de la Convention. Il convient dès lors de déterminer si les autorités internes ont agi de manière à satisfaire aux exigences de cet article.
127. La Cour vient de constater sous l’angle de l’article 2 de la Convention (paragraphe 117 ci-dessus) que, en n’agissant pas rapidement après le dépôt de la plainte de la requérante, les instances nationales ont privé ladite plainte de toute efficacité, créant un contexte d’impunité favorable à la répétition par A.T. de ses actes de violence à l’encontre de sa femme et de sa famille. Elle note également que A.T. a été condamné le 1er octobre 2015 pour lésions corporelles aggravées à la suite de l’incident du mois d’août 2012, alors que, entre-temps, il avait tué son fils et commis une tentative de meurtre sur la requérante et qu’il a été également condamné le 8 janvier 2015, par le juge de l’audience préliminaire (« le GUP ») de Udine à la réclusion à perpétuité pour le meurtre de son fils et la tentative de meurtre sur sa femme, et pour les délits de maltraitance envers la requérante et sa fille. Il fut établi que la requérante et ses enfants vivaient dans un climat de violences (paragraphe 47 ci-dessus).
128. La Cour rappelle sur ce point que le simple passage du temps est de nature à nuire à l’enquête mais aussi à compromettre définitivement ses chances d’aboutissement (M.B. c. Roumanie, no 43982/06, § 64, 3 novembre 2011). Elle rappelle aussi que l’écoulement du temps érode inévitablement la quantité et la qualité des preuves disponibles et que, en outre, l’apparence d’un manque de diligence jette le doute sur la bonne foi avec lesquelles les investigations sont menées et fait perdurer l’épreuve que traversent les plaignants (Paul et Audrey Edwards c. Royaume-Uni, no 46477/99, § 86, CEDH 2002 II).
129. La Cour insiste à nouveau sur la diligence particulière que requiert le traitement des plaintes pour violences domestiques et estime que les spécificités des faits de violences domestiques telles que reconnues dans le préambule de la Convention d’Istanbul (paragraphe 58 ci-dessus) doivent être prises en compte dans le cadre des procédures internes.
Elle souligne en ce sens que la Convention d’Istanbul impose aux États parties de prendre « les mesures législatives et autres nécessaires pour que les enquêtes et les procédures judiciaires relatives à toutes les formes de violences couvertes par le champ d’application de la (...) Convention soient traitées sans retard injustifié tout en prenant en considération les droits de la victime à toutes les étapes des procédures pénales ».
130. À cet égard, la Cour estime également que, dans le traitement judiciaire du contentieux des violences contre les femmes, il incombe aux instances nationales de tenir compte de la situation de précarité et de vulnérabilité particulière, morale, physique et/ou matérielle de la victime, et d’apprécier la situation en conséquence, dans les plus brefs délais. En l’espèce, rien ne saurait expliquer la passivité des autorités pendant une période aussi longue – sept mois – avant le déclenchement des poursuites pénales. De même, rien ne saurait expliquer pourquoi la procédure pénale pour lésions corporelles aggravées engagée après la plainte déposée par la requérante a duré trois ans, pour s’achever le 1er octobre 2015.
131. Au regard des constats opérés en l’espèce, la Cour estime que la manière dont les autorités internes ont mené les poursuites pénales dans la présente affaire participe également de cette passivité judiciaire et ne saurait passer pour satisfaire aux exigences de l’article 3 de la Convention.
132. Estimant que le recours propre à remédier, d’après le Gouvernement, au grief fondé sur l’article 3 de la Convention ne s’est pas révélé efficace en l’espèce, la Cour rejette l’exception de non-épuisement formulée par lui (paragraphe 68 ci-dessus) et conclut qu’il y a eu violation de l’article 3 de la Convention
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION COMBINÉ AVEC LES ARTICLES 2 ET 3
133. Invoquant l’article 14 de la Convention combiné avec les articles 2 et 3, la requérante soutient, d’une part, que les omissions des autorités italiennes prouvent la discrimination dont elle ferait l’objet en tant que femme et, d’autre part, que l’appareil législatif interne en matière de lutte contre les violences domestiques n’est pas approprié.
L’article 14 de la Convention est ainsi libellé :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
A. Thèses des parties
134. La requérante se réfère à toute la législation interne et internationale pertinente selon elle en l’espèce, et invoque les conclusions du rapporteur spécial de Nations unies, qui a demandé à l’Italie d’éliminer les attitudes stéréotypées concernant la répartition des rôles et des responsabilités entre homme et femme dans la famille, au travail et dans la société.
135. La requérante allègue qu’elle n’a pas bénéficié d’une protection législative appropriée et que les autorités n’ont pas apporté de réponse adéquate à ses allégations selon lesquelles elle était victime de violences domestiques. Elle estime que cela s’analyse en un traitement discriminatoire fondé sur le sexe.
136. Se référant à la conclusion de la Cour sous l’angle de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 3 dans l’affaire T.M. et C.M. c. République de Moldova (no 26608/11, § 49 et § 62, 28 janvier 2014), la requérante demande à la Cour de conclure à la violation de l’article 14.
137. Le Gouvernement considère qu’il n’y a pas eu de discrimination fondée sur le sexe en l’espèce. En outre, selon lui, la thèse selon laquelle il existe une discrimination institutionnalisée par la législation pénale ou encore par la pratique administrative ou judiciaire ne résisterait pas à un examen sérieux.
138. Il indique par ailleurs que le Conseil supérieur de la magistrature a adopté deux résolutions, le 11 février 2009 et le 18 mars 2014, demandant aux chefs des bureaux judiciaires de s’organiser et de se spécialiser dans cette matière afin de pouvoir répondre efficacement aux cas de violences domestiques.
139. Il ajoute que, de plus, la législation interne prévoit une réponse ferme contre ces actes de violence : à cet égard, la loi relative au délit de harcèlement (stalking) (paragraphe 54 ci dessus) contient des dispositions pour combattre les violences contre les femmes.
B. Appréciation de la Cour
1. Sur la recevabilité
140. La Cour, tout en soulignant que ce grief n’a jamais été examiné en tant que tel par les juridictions internes, estime, au vu des circonstances de l’espèce, qu’il est tellement lié à ceux examinés ci-dessus qu’il doit en suivre le sort et être par conséquent déclaré recevable.
2. Sur le fond
141. La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, le manquement – même involontaire – d’un État à son obligation de protéger les femmes contre les violences domestiques s’analyse en une violation du droit de celles ci à une égale protection de la loi (Opuz, précité, § 191). La Cour a en effet déjà conclu que la « passivité généralisée et discriminatoire de la police » créant « un climat propice à cette violence » entraînait une violation de l’article 14 de la Convention (ibidem, §§ 191 et suiv.). Elle a par ailleurs constaté qu’un tel traitement discriminatoire avait lieu lorsqu’il était possible d’établir que les actes des autorités s’analysaient non pas en un simple manquement ou retard à traiter les faits de violence en question mais en une tolérance répétée à l’égard de ces faits et qu’ils reflétaient une attitude discriminatoire envers l’intéressée en tant que femme (Eremia c. République de Moldova, no 3564/11, § 89, 28 mai 2013).
142. Dans la présente affaire, la Cour note que la requérante a été victime de violences de la part de A.T. à plusieurs reprises (paragraphes 10, 16, 21 et 47 ci-dessus) et que les autorités ont eu connaissance de ces faits.
143. Elle rappelle que les autorités n’ont mené aucune enquête dans les sept mois ayant suivi le dépôt de la plainte de la requérante et qu’aucune mesure de protection n’a été prise. S’il est vrai que la plainte de la requérante a été classée environ un an plus tard, en raison de la modification des déclarations de celle-ci, la Cour note également que A.T. a été condamné pour lésions corporelles aggravées trois ans plus tard, le 1eroctobre 2015, soit après avoir tué son fils et tenté d’assassiner la requérante.
144. L’inertie des autorités dans la présente espèce est d’autant plus évidente que le parquet avait demandé à la police, restée inactive pendant six mois, d’agir immédiatement eu égard à la demande de mesures de protection formulée par la requérante. La Cour rappelle à cet égard les constats auxquels elle est parvenue quant au manquement des autorités internes à assurer à la requérante une protection effective et au contexte d’impunité dans lequel se trouvait A.T. (paragraphe 117 ci-dessus).
145. Selon la Cour, la combinaison des éléments susmentionnés, montre que, en sous-estimant, par leur inertie, la gravité des violences litigieuses, les autorités italiennes les ont en substance cautionnées. La requérante a par conséquence été victime, en tant que femme, d’une discrimination contraire à l’article 14 de la Convention. (T.M. et C.M. c. République de Moldova, no 26608/11, § 62, 28 janvier 2014 ; Eremia, précité, § 98, et Mudric c. République de Moldova, no 74839/10, § 63, 16 juillet 2013). En outre, les conclusions du rapporteur spécial chargé de la question des violences contre les femmes, de leurs causes et conséquences à la suite de sa mission en Italie (paragraphe 59 ci-dessus), celles du Comité de la CEDAW (paragraphe 57 ci-dessus) ainsi que celles du Bureau national des statistiques (paragraphe 55 ci-dessus) montrent l’ampleur du problème des violences domestiques en Italie et la discrimination que subissent les femmes à ce sujet. La Cour estime que la requérante a apporté un commencement de preuve, étayé par des données statistiques non contestées qui démontrent d’une part que les violences domestiques touchent principalement les femmes et que, nonobstant les réformes entreprises, un nombre important de femmes meurent assassinées par leur compagnon ou par leur ancien compagnon (fémicides) et d’autre part que les attitudes socioculturelles de tolérance à l’égard des violences domestiques persistent (paragraphes 57 et 59 ci dessus).
146. Le commencement de preuve en cause, non contesté par le Gouvernement, distingue la présente espèce de l’affaire Rumor (précité § 76), dans laquelle la Cour avait estimé – dans des circonstances de fait nettement différentes de celles ici en question – que le cadre légal en Italie en matière de lutte contre les violences domestiques s’ était révélé efficace dans le cas d’espèce en punissant l’auteur du crime dont la requérante avait été victime et en empêchant la répétition d’ agressions violentes contre son intégrité physique et par conséquent elle avait conclu à la non-violation de l’ article 3, pris isolément et en combinaison avec l’ article 14.
147. La Cour rappelle que, ayant constaté que l’application du droit pénal dans la présente affaire n’a pas eu l’effet dissuasif requis pour prévenir efficacement les atteintes illégales à l’intégrité personnelle de la requérante et de son fils commises par A.T., elle a jugé que les droits de la requérante sous l’angle des articles 2 et 3 de la Convention avaient été violés.
148. Compte tenu des conclusions auxquelles elle est parvenue ci-dessus (paragraphe 145), la Cour estime que les violences infligées à l’intéressée doivent être considérées comme fondées sur le sexe et qu’elles constituent par conséquent une forme de discrimination à l’égard des femmes.
149. Par conséquent, dans les circonstances de la présente affaire, la Cour conclut à la violation de l’article 14 de la Convention combiné avec les articles 2 et 3 de la Convention.
IV. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DES ARTICLES 8 ET 13 DE LA CONVENTION
150. La requérante invoque également, à l’appui de ses allégations, les articles 8 et 13 de la Convention.
151. Ayant déjà conclu à la violation des articles 2, 3 et 14 de la Convention (paragraphes 125, 132 et 149 ci-dessus), la Cour juge qu’il n’est pas nécessaire d’examiner les mêmes faits sur le terrain de ces dispositions (Opuz, précité § 205).
V. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
152. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
153. La requérante se réfère à la décision du GUP de Udine et réclame 300 000 EUR au titre du préjudice matériel qu’elle aurait subi en raison de la mort de son fils. Elle demande également 30 000 EUR pour dommage moral à la suite de la mort de son fils et 80 000 EUR pour dommage moral en raison de la tentative de meurtre dont elle a été l’objet. Elle considère enfin que le dommage moral découlant des violences domestiques qu’elle aurait subies pendant une longue période s’élève à 20 000 EUR.
154. Le Gouvernement conteste les prétentions de la requérante. Il déclare que, dans des affaires similaires examinées par la Cour (Kontrová, précité, Branko Tomaši? et autres c. Croatie, no 46598/06, 15 janvier 2009, et Civek c. Turquie, no 55354/11, 23 février 2016), la Cour a octroyé des sommes moins élevées que celles demandées par la requérante. Il considère que, par conséquent, les sommes réclamées sont excessives.
155. La Cour n’aperçoit pas de lien de causalité entre la violation constatée et le dommage matériel allégué et rejette cette demande. En revanche, elle considère qu’il y a lieu d’octroyer à la requérante 30 000 EUR au titre du préjudice moral.
B. Frais et dépens
156. Justificatifs à l’appui, la requérante demande également 18 208,68 EUR pour les frais et dépens qu’elle aurait engagés devant la Cour.
157. Le Gouvernement conteste la prétention formulée par la requérante, arguant que celle-ci n’a pas démontré avoir exposé les frais et dépens réclamés.
158. Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l’espèce, compte tenu des documents dont elle dispose et de sa jurisprudence, la Cour estime raisonnable la somme de 10 000 EUR pour la procédure devant elle et l’accorde à la requérante.
C. Intérêts moratoires
159. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR
1. Joint au fond des griefs formulés sur le terrain des articles 2 et 3 de la Convention les exceptions préliminaires du Gouvernement tirées du non-épuisement des voies de recours internes et les rejette à l’unanimité ;

2. Déclare, à l’unanimité, la requête recevable ;

3. Dit, par six voix contre une, qu’il y a eu violation de l’article 2 de la Convention à raison du meurtre du fils de la requérante et de la tentative de meurtre sur cette dernière ;

4. Dit, à l’unanimité, qu’il y a eu violation de l’article 3 de la Convention à raison du manquement des autorités à leur obligation de protéger la requérante contre les actes de violences domestiques commis par A.T. ;

5. Dit, à l’unanimité, qu’il n’y a pas lieu d’examiner les griefs formulés sur le terrain des articles 8 et 13 de la Convention ;

6. Dit, par cinq voix contre deux, qu’il y a eu violation de l’article 14 de la Convention combiné avec les articles 2 et 3 ;

7. Dit, par cinq voix contre deux,
a) que l’État défendeur doit verser à la requérante, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, les sommes suivantes :
i. 30 000 EUR (trente mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage moral,
ii. 10 000 EUR (dix mille euros), plus tout montant pouvant être dû par la requérante à titre d’impôt, pour frais et dépens ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;

8. Rejette, à l’unanimité, la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 2 mars 2017, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement de la Cour.
Abel Campos Mirjana Lazarova Trajkovska
Greffier Présidente
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé des opinions séparées suivantes :
– opinion en partie concordante, en partie dissidente du juge Eicke ;
– opinion en partie dissidente du juge Spano.
M.L.T.
A.C.

PARTLY CONCURRING, PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE EICKE
I. Article 2 and/or 3 of the Convention
1. Having had the opportunity to read, in draft, the Partly Dissenting Opinion of Judge Spano in this Case, I agree with his expression of the applicable principles (as derived from Opuz v. Turkey, no. 33401/02, ECHR 2009, and Osman v. the United Kingdom, 28 October 1998, Reports 1998-VIII), as well as the identification of the two questions to be answered concerning the “immediacy of the risk” and “reality of the risk”: see Sections I and II of that Partly Dissenting Opinion. However, unlike him and not without considerable hesitation, I have reached a different conclusion on the application of those principles to the facts in the present case and have voted for a finding of a violation of Articles 2 and 3.
2. In relation to the question of immediacy of the risk Judge Spano focusses on the “lapses of time” between the initial incidents culminating in the lodging of her complaint on 5 September 2012 and the time of the tragic events of 25 November 2013. He concludes that these lapses “challenge the possibilities of imminence of risk in this case” (§ 5). However, from the point of view of the relevant “agents of the State” to whom an imminent real risk must have been reasonably foreseeable, the evidence suggests that there were a number of relevant events during that period of time running right up to the end of 2013. These include:
a. 19 August 2012 to 4 December 2012, following the second alleged attack on the Applicant by her husband (potentially involving the use of a switch blade) and with the support and knowledge of the police and local social services, the Applicant resided at a shelter run by an association for the protection of women who have been victims of domestic violence (§§ 18-19 and 27);
b. The Applicant’s criminal complaint of 5 September 2012 was transmitted to the competent judicial authorities together with a request for the adoption of preventive measures aimed at protecting the Applicant;
c. 18 March 2013, the prosecutor, noting that, despite his orders of 15 October 2012 that investigative measures be taken urgently, none of the investigations had been concluded, again ordered the police to investigate the Applicant’s complaints as soon as possible (§ 29);
d. 4 April 2013, the Applicant was interviewed for the first time by the police (§ 30). While the Applicant, at this interview, modified her initial allegations, it is said as a result of psychological pressure by her husband (not an uncommon phenomenon in the context of domestic violence), she nevertheless confirmed that her husband’s alcoholism was at the heart of any problems there might have been at home;
e. 30 May 2013, the public prosecutor invited the preliminary investigations judge to close the investigation into the offence of domestic abuse but to maintain the investigation against the Applicant’s husband for grievous bodily harm against the Applicant (§ 32);
f. 1 August 2013, the preliminary investigations judge closed the investigations into the offence of domestic abuse but referred the charge of causing bodily harm to the Justice of the Peace (§§ 33-34);
g. 28 October 2013, the Applicant’s husband was committed for trial by the Justice of the Peace for causing bodily harm (with the first hearing fixed for 13 February 2014) (§ 35);
h. 18 November 2013, the Applicant’s husband was notified of his trial date (19 May 2014) in relation to the attack on the Applicant of August 2012 (§ 36); and, finally
i. At an unspecified date in November 2013, the public prosecutor reopened the investigation against the Applicant’s husband for the physical abuse of his wife (§ 44).
3. Taken together with the facts of the initial attacks on the Applicant by her husband (in June and August 2012), as recorded by the police, and the fact that both were apparently connected to (if not caused by) the husband’s alcohol abuse, it appears to me not unreasonable to work on the basis that the police was or should have been aware that (a) the Applicant’s husband had been and was again under investigation for repeated incidents of domestic abuse against the Applicant, (b) had been charged with causing physical harm to the Applicant in two separate instances, with trial dates notified on 28 October 2013 and 18 November 2013 (a week before the tragic events of 25 November 2013), and (c) the attacks in relation which the husband was subject to investigation and/or charge had occurred when the husband was severely drunk (if not as a result of his alcohol abuse).
4. It is with this in mind that one then has to look at the events of 24 and 25 November 2013.
5. The judgment, at § 38, explains that, on the evidence, the police recorded that when they arrived at the Applicant’s home (one assumes on 24 November), having been called by her as a result of an argument between her and her husband:
a. They find the doors of the bedroom broken and the floor covered with empty alcohol bottles;
b. The Applicant confirmed to them that her husband was drunk and indicated that she had called help because she considered that he might need the help of a doctor; and
c. Reminded them of her criminal complaint (and the fact that she had since changed her complaint).
6. Thereafter, the Applicant’s husband was taken to hospital in a state of intoxication (§ 39) but checked himself out again that same night.
7. It seems to me that the crucial question, therefore, is whether it can be said that the police officers who, at 2:25 am on 25 November 2013, stopped the Applicant’s husband for an identity check and noted that he was (again) in a state of intoxication and had difficulties maintaining his balance, were or should have been aware (having checked his identity) of the above facts and circumstances. Should they at that stage, rather than merely give him a verbal warning, have come to the conclusion that, in his current state, he posed an imminent and real risk to the Applicant’s physical integrity and/or life if he were allowed to return home (to the Applicant) in that state.
8. As indicated above and not without considerable hesitation, I have come to the conclusion that they should have known, when they stopped him and checked his identity at 2:25 am on 25 November 2013, of the existence of a real and immediate risk to the physical integrity and/or life of the Applicant (and her children) from the criminal acts of her husband and that they failed to take measures within the scope of their powers which, judged reasonably, might have been expected to avoid that risk.
9. In saying that, I am, of course, conscious of (and agree with) the limitations identified in § 116 of Osman that:
“... bearing in mind the difficulties involved in policing modern societies, the unpredictability of human conduct and the operational choices which must be made in terms of priorities and resources, such an obligation must be interpreted in a way which does not impose an impossible or disproportionate burden on the authorities. Accordingly, not every claimed risk to life can entail for the authorities a Convention requirement to take operational measures to prevent that risk from materialising. Another relevant consideration is the need to ensure that the police exercise their powers to control and prevent crime in a manner which fully respects the due process and other guarantees which legitimately place restraints on the scope of their action to investigate crime and bring offenders to justice, including the guarantees contained in Articles 5 and 8 of the Convention.”
10. However, for me, there is a crucial distinction between the present case and that of Osman. After all, unlike in Osman, the police in this case had the Applicant within their control little more than 2.5 hours before the deadly attack on his wife and son and at a time when the common (and possibly causative) factor in all his previous attacks (namely his alcohol abuse) was present and apparent to everyone, when they checked his identity (and, therefore, had or should have had access to the information relevant to the risk posed by him, especially when drunk) and proceeded to give him a verbal warning. After all, the evidence is that, when he was stopped by the police, he was so intoxicated that he was having difficulties to maintain his balance. This case is not, therefore, about additional (pro-active) steps the police might or should have taken (which might impose an impossible or disproportionate burden on the police) but about the decision(s) taken when he was already within their control.
11. In this different context, there also seems to be no obvious reason why any short-term preventative intervention by the police authorities, whether in the form of an enforced return to hospital or otherwise, until (and only until) he was sober would have been inconsistent with his rights either under Article 5 or Article 8. In light of the particular circumstances of this case and my conclusions in relation to Article 2 (above) any such short-term (and effectively preventative) intervention may well have been capable of justification under Article 5 § 1; whether on the basis of securing fulfilment of “his obligation to keep the peace by not committing a specific and concrete offence” (see Ostendorf v. Germany, no. 15598/08, § 94, 7 March 2013) under Article 5 § 1(b), on the basis that it was “reasonably considered necessary to prevent his committing an offence” under Article 5 § 1(c) and/or on the basis of Article 5 § 1(e) (lawful arrest or detention of alcoholics “whose conduct and behaviour under the influence of alcohol pose a threat to public order or themselves, ... for the protection of the public or their own interests, such as their health or personal safety”; Kharin v. Russia, no. 37345/03, § 34, 3 February 2011, see also Witold Litwa v. Poland, no. 26629/95, § 62, ECHR 2000?III). This is, of course, particularly so where the obvious less restrictive alternative to such intervention was to allow him to return home (to the place where his previous attacks took place and where the victim of those attacks, the Applicant, was also resident and was known to be resident as a result of the earlier police intervention).
II. Article 14 read with Articles 2 and/or 3 of the Convention
12. Beyond the complaint under Articles 2 and/or 3 of the Convention, the Applicant further complained that “the unreasonable passivity of [the] authorities demonstrates that the regulatory and protection system provided is not sufficiently suitable in order to ensure the protection of a woman victim of domestic violence” (§124 of the Applicant’s Observations of 9 March 2016) and that, consequently, the ineffectiveness or lack of suitability of the domestic regulatory and protection system amounted to a violation of Article 14 read together with Articles 2 and/or 3. This complaint, therefore, was one of a systemic failure to protect women based on unlawful discrimination.
13. There is no doubt that gender based violence, including in particular domestic violence, continues to “reflect[..] and reinforce[...] inequalities between women and men and remains a major problem in the European Union. It is prevalent in all societies and is based on unequal power relations between women and men, which reinforce men’s dominance over women” (European Institute for Gender Equality – EIGE in brief (2016) at p. 8). The fact that gender based violence remains a major problem not only in the EU but also beyond not only lies at the heart of the on-going work of the EU Fundamental Rights Agency and the EIGE on combatting the underlying causes, both societal as well as legal, but, of course also led the Council of Europe, in 2011, to adopt the Council of Europe Convention on preventing and combating violence (the “Istanbul Convention”). As § 5 of the Explanatory Report to the Istanbul Convention explains further:
“Violence against women is a worldwide phenomenon. The Committee on the Elimination of Discrimination against Women (CEDAW Committee) of the United Nations Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (hereafter CEDAW) in its general recommendation on violence against women No. 19 (1992) helped to ensure the recognition of gender-based violence against women as a form of discrimination against women. The United Nations General Assembly, in 1993, adopted a Declaration on the Elimination of Violence against Women that laid the foundation for international action on violence against women. In 1995, the Beijing Declaration and Platform for Action identified the eradication of violence against women as a strategic objective among other gender equality requirements. In 2006, the UN Secretary-General published his In-depth study on all forms of violence against women, in which he identified the manifestations and international legal frameworks relating to violence against women, and also compiled details of "promising practices" which have shown some success in addressing this issue.”
14. That said, I agree with the sentiment expressed in the opening sentence of Judge Spano’s Partly Dissenting Opinion: “the law has its limits, even human rights law”. This Court is, of course, a court of law and is therefore constrained to act within the limits of the law, the observance of which it is charged to ensure (Article 19), and on the basis of the evidence available to it. As a consequence, the role the Convention and this Court can play in addressing the issue of gender based violence is clearly delimited by the terms of the Convention and by this Court’s case law; a fact which is, of course, also reflected in the fact that inter alia the Council of Europe, the United Nations and the EU have concluded Conventions and policies, adopted legislation and created specialist agencies for the specific purpose of addressing this issue.
15. Turning to the applicable law, it was in its landmark judgment in Opuz v. Turkey (no. 33401/02, § 191, ECHR 2009), that this Court, drawing inspiration from the terms of CEDAW and the work of the CEDAW Committee, first recognised that a State’s failure to protect women against domestic violence is capable of breaching their right to equal protection of the law irrespective of whether this failure is intentional or not. On the facts of that case, the Court concluded that Turkey had breached the applicant’s rights under Article 14 read together with Articles 2 and 3 of the Convention as there was:
a. A “suggestion” that “domestic violence is tolerated by the authorities and that the remedies indicated by the Government do not function effectively” (§ 197);
b. A “prima facie indication” that “the general and discriminatory judicial passivity in Turkey created a climate that was conducive to domestic violence” (§ 198); and
c. “general and discriminatory judicial passivity in Turkey [which], albeit unintentional, mainly affected women, the Court considers that the violence suffered by the applicant and her mother may be regarded as gender-based violence which is a form of discrimination against women” (§ 200).
16. Applying the approach identified in Opuz, the Court has since had occasion to consider whether other High Contracting Parties had acted in breach of Article 14 read with Articles 2 and/or 3 in the context of domestic violence.
17. In relation to the Republic of Moldova, the Court found a breach of Article 14 read together with Articles 2 and/or 3 on the express basis that:
“... the authorities’ actions were not a simple failure or delay in dealing with violence against the first applicant, but amounted to repeatedly condoning such violence and reflected a discriminatory attitude towards the first applicant as a woman. The findings of the United Nations Special rapporteur on violence against women, its causes and consequences (see paragraph 37 above) only support the impression that the authorities do not fully appreciate the seriousness and extent of the problem of domestic violence in Moldova and its discriminatory effect on women. (see Eremia v. the Republic of Moldova (no. 3564/11, § 89, 28 May 2013), Mudric v. the Republic of Moldova, no. 74839/10, § 63, 16 July 2013 and T.M. and C.M. v. the Republic of Moldova, no. 26608/11, § 62, 7 January 2014; my emphasis)”
18. By contrast, when confronted with a similar complaint against Croatia, the Court, in its judgment in A v. Croatia, no. 55164/08, §§94-104, 14 October 2010, concluded that the complaint under Article 14 of the Convention was manifestly ill-founded; “the applicant has not produced sufficient prima facie evidence that the measures or practices adopted in Croatia in the context of domestic violence, or the effects of such measures or practices, are discriminatory” (§ 104). In reaching this conclusion, the Court identified the necessary evidential threshold for a finding of a violation of Article 14 in this context (by reference to and distinguishing the Court’s conclusion in Opuz):
“96. In support of these findings the Court relied on the Turkish Government’s recognition of the general attitude of the local authorities, such as the manner in which the women were treated at police stations when they reported domestic violence, and judicial passivity in providing effective protection to victims (see Opuz, cited above, § 192). Furthermore, the reports submitted indicated that when victims reported domestic violence to police stations, police officers did not investigate their complaints but sought to assume the role of mediator by trying to convince the victims to return home and drop their complaint. In this connection, police officers considered the problem as a family matter with which they could not interfere (see Opuz, cited above, §§ 92, 96, 102 and 195). The reports also showed that there were unreasonable delays in issuing injunctions and in serving injunctions on the aggressors, given the negative attitude of the police officers. Moreover, the perpetrators of domestic violence did not seem to receive dissuasive punishments, because the courts mitigated sentences on the grounds of custom, tradition or honour (see Opuz, cited above, §§ 91-93, 95, 101, 103, 106 and 196).
97. The Court notes at the outset that in the present case the applicant has not submitted any reports in respect of Croatia of the kind concerning Turkey in the Opuz case. There is not sufficient statistical or other information disclosing an appearance of discriminatory treatment of women who are victims of domestic violence on the part of the Croatian authorities such as the police, law-enforcement or health-care personnel, social services, prosecutors or judges of the courts of law. The applicant did not allege that any of the officials involved in the cases concerning the acts of violence against her had tried to dissuade her from pursuing the prosecution of B or giving evidence in the proceedings instituted against him, or that they had tried in any other manner to hamper her efforts to seek protection against B’s violence.
...
101. The Court has already established that not all the sanctions and measures ordered or recommended in the context of these proceedings were complied with. While this failure appears problematic from the standpoint of Article 8 of the Convention, it does not in itself disclose an appearance of discrimination or discriminatory intent on the basis of gender in respect of the applicant.”
19. This jurisprudence makes clear that:
a. The assessment under Article 14 read with Articles 2 and/or 3 was distinct from any analysis in relation to any alleged breach of the positive obligations under those Articles 2 and/or 3 in relation to the circumstances of the particular applicant;
b. Absent any evidence that the officers involved in the individual case were acting in a discriminatory manner or with discriminatory intent towards the particular applicant, of which there was no evidence in those cases and is no evidence in the present case, a breach of Article 14 would arise only where there were systemic failings which arose out of a clear and systemic (even if not intentional) failure of the national authorities to appreciate and address the seriousness and extent of the problem of domestic violence within their jurisdiction and its discriminatory effect on women; and
c. The failure to apply the “sanctions and measures” existing in national law in the circumstances of the particular case before the Court, while potentially problematic under Articles 2, 3 or 8 of the Convention, is not, in itself, sufficient to engage Article 14 of the Convention so as to shift the burden of proof to the respondent government to show that any difference in treatment is not discriminatory.
20. This is the context and background for the decision of this Court, as recently as 27 May 2014, in Rumor v. Italy, no. 72964/10. In that case, this Court was invited to consider the situation in Italy on the basis of a complaint by the applicant in that case that the “omissions and the inadequacy of the domestic legislative framework in combating domestic violence proved that she had been discriminated against on the basis of her gender” (§ 36). Having considered the applicant’s complaint, the Court, however, concluded in unqualified terms that:
“... the authorities had put in place a legislative framework allowing them to take measures against persons accused of domestic violence and that that framework was effective in punishing the perpetrator of the crime of which the applicant was victim and preventing the recurrence of violent attacks against her physical integrity. (§ 76)”
21. As a consequence, the question for the Court in the present case was not only (to us the language in A v Croatia) whether the Applicant had produced “sufficient statistical or other information disclosing an appearance of discriminatory treatment of women who are victims of domestic violence on the part of the ... authorities such as the police, law-enforcement or health-care personnel, social services, prosecutors or judges of the courts of law” but whether she had produced sufficient such evidence to justify a conclusion by this Court either that, in light of such further evidence, its decision in Rumor had been wrong (or, at the very least, premature) or that changes in the legislative and policy environment in Italy had changed sufficiently since 2014 to enable the Court to conclude that, whereas the Italian system was compliant with Article 14 then, it no longer was so compliant in 2017.
22. If one considers the material relied upon in the judgment (§§ 55-60) it becomes clear that, in fact, with one exception, none of the material relied upon post-dates the judgment in Rumor and is of such a nature as not to have been available either to the parties or to the Court in that case. The one document referred to that (just) post-dates the Rumor judgment is the Report “Violence against Women” (2014) of the National Statistics Bureau of Italy (ISTAT), quoted in § 55 of the judgment. While providing a (still) depressing picture as to the number of women who are victims of sexual or physical violence in Italy, most frequently at the hands of current or former partners, that Report provides little to no evidence to support the conclusion that there is “an appearance of discriminatory treatment of women who are victims of domestic violence on the part of the ... authorities such as the police, law-enforcement or health-care personnel, social services, prosecutors or judges of the courts of law”. For what it is worth, the Report, in fact, appears to record a reduction in the number of cases of physical or sexual violence committed by a partner or former partner and notes that, compared to the 2006 ISTAT report, there is an increased awareness that domestic violence is a crime and it is reported far more often to the police. The Report also notes that “survivors are far more satisfied with the relevant work carried out by the police. In the event of violence from the current or the former partner, data shows an increase from 9.9% to 28.5%”.
23. In any event, it seems to me that where the Court considers (as the majority in this case must be assumed to have considered) that there is sufficient evidence for it to reach the conclusion either that a prior decision was wrong or premature or that the legislative situation in a respondent State had changed sufficiently to now warrant a finding of a violation, it would be prudent for the Court to identify (both for the benefit of the Respondent Government as well as for the Committee of Ministers who is charged with supervising the enforcement of this judgment).
a. Which of these conclusions it had reached; and
b. If the latter, which were the developments since the last judgment which meant that a system which had been compliant had now become deficient.
A mere assertion, as in § 147 of the judgment, that the factual circumstances in Rumor were “clearly” different to those of the present case seems to me neither capable of justifying the finding of a violation under Article 14 nor capable of explaining either why the conclusion in § 76 of Rumor had been mistaken or premature or what had changed since 2014 to justify the conclusion now that the Italian “legislative framework” had become deficient.

?
PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE SPANO
I. Preliminary remarks
1. The law has its limits, even human rights law. When a claim is made that the State did not take reasonable steps to prevent the taking of life by another individual, tensions arise between the demands of justice for the relatives of victims and the imposition of unrealistic burdens on law enforcement agents governed by the rule of law. The judicial resolution of such disputes, arising as they do from tragic events, thus requires that a delicate balance be struck between these two conflicting interests based on the objective and dispassionate appli¬cation of clear and foreseeable legal standards. As the Court’s application of the settled principles under Article 2 of the Convention to the facts of the present case unduly strikes the balance in favour of the former, without adequately taking account of the latter, I respectfully dissent from the majority’s finding of a violation of Article 2, as I will explain in more detail in Part II of this opinion. Also, and for the reasons elaborated in Part III below, I disagree with the Court’s finding of a violation of Article 14 taken in conjunction with Articles 2 and 3 of the Convention.
II. The State’s preventive obligation to protect life under Article 2 of the Convention – the Osman test and domestic violence
2. In the Court’s case-law on domestic violence, notably the landmark Opuz v. Turkey judgment, the Court established that the positive obligation to protect the right to life under Article 2 of the Convention requires domestic authorities to display due diligence, for instance by taking preventive operational measures, in protecting an individual whose life is at risk. In Osman v. the United Kingdom and subsequently in Opuz v. Turkey the Court held that “where there is an allegation that the authorities have violated their positive obligation to protect the right to life in the context of their above-mentioned duty to prevent and suppress offences against the person, it must be established to its satisfaction that the authorities knew or ought to have known at the time of the existence of a real and immediate risk to the life of an identified individual or individuals from the criminal acts of a third party and that they failed to take measures within the scope of their powers which, judged reasonably, might have been expected to avoid that risk” (see Osman, § 116, and Opuz, § 130; my emphasis).
3. It follows that in order for a finding of a violation of Article 2 to be properly substantiated in the present case, the Osman test must therefore be met. This begs the following question: did the national authorities know, or ought they to have known, that the lives of the applicant and her son were at real and imme¬diate risk on 25 November 2013? The answer to this question requires a fact-sensitive analysis of the two prongs of the Osman test, i.e. the imminence and reality of the risk as reasonably foreseen by agents of the State, as I will now explain.
4. On 2 June 2012, the police intervened on the applicant’s request after she complained that her husband, A.T. had hit her and her daughter. On 19 August 2012, the applicant again sought police assistance after being physically assaulted by her husband. The applicant lodged a complaint against A.T. on 5 September 2012 for bodily harm, domestic abuse and threats. The final event, the fatal attack, then took place on 25 November 2013. On the evening in question, the police were called to the house by the applicant. Upon arrival, they noted a broken door and bottles on the floor. There were no signs of violence on either the applicant or her son, nor were such allegations made. Although the applicant mentioned that she had previously filed a complaint against her husband, she explained that she had subsequently modified her accusations and that she had sought help that evening believing that her husband’s drunken state necessitated medical attention. The police duly took A.T. to a hospital, which he left the same evening. When he was stopped in the street by the police later that night, he made no threats of violence. Returning to the family home in the early hours of the morning, he carried out his fatal attack.
5. In determining the immediacy of the risk, it is crucial to note the lapses of time between the initial police intervention in June 2012, the August 2012 incident and the lodging of the complaint in September 2012, and between that time and the tragic events of 25 November 2013, a time lapse of over fourteen months. When contrasted with the close nexus in time and regularity of the violent acts in Opuz v. Turkey, which gave rise to the Court’s finding of constructive knowledge, namely that the authorities ought to have known of a real and imme¬diate risk under the Osman test, it is plain that the requisite timeframe allowing for a conclusion of immediacy is lacking in the present case. Bljakaj and Others v. Croatia presents a similar stark contrast and demonstrates the required extent of imme¬diacy, with the perpetrator in that case making threats on the day before, morning of, and hour prior to, the fatal incident. It is worth noting that the Court’s case-law in this regard falls in line with the requirements of the Istanbul Con¬vention, the Explanatory Report to which establishes that the term “imme¬diate danger” refers to any situations of domestic violence in which harm is imminent or has already materialised and is likely to happen again. The highlighted time lapses clearly challenge the possibilities of imminence of risk in this case.
6. Turning to the reality of the risk, besides their close nexus in time, the scale and regularity of the violent acts and the authorities’ direct knowledge of them also formed the basis for the Opuz Court’s finding of the existence of constructive knowledge under Osman. It goes without saying that the attacks of June and August 2012 and their impact on the applicant should in no way be under¬estimated, the Italian courts eventually convicting A.T. of the violence carried out on those occasions. Nonetheless, when contrasted with the gravity of the eight prior attacks identified in Opuz, involving repeated death threats and resulting in life-threatening injuries on several occasions, the constructive knowledge inevi¬tably arising from such a course of events cannot be imputed to the authorities in the present case, who did not possess information on attacks and death threats on this scale. Similarly, in finding an Article 2 violation in Kontrová v. Slovakia, the Court highlighted the lack of action taken in respect of allegations that the applicant’s husband had a shotgun and had made violent threats with it.
7. The majority argues that the authorities failed to carry out an adequate risk assessment both on the night in question and during the preceding months, whereby the context of impunity eventually culminated in the fatal attack (see paragraphs 118-119). Having dealt with the former issue, the question in respect of the latter then arises: can investigative passivity give rise to constructive knowledge?
8. In Opuz v. Turkey, the Government had argued that there was no tangible evidence that the applicant’s mother’s life was in imminent danger. However, the Court found that it was not apparent that the authorities had assessed the threat posed by the perpetrator and only then concluded that his detention was a disproportionate step in the circumstances; rather, the authorities failed to address the issues at all (see Opuz, § 147). Despite the victim’s complaint that the perpe¬trator had been harassing her, wandering around her property and carrying knives and guns, the police and prosecuting authorities failed either to place him in detention or to take other appropriate action in respect of the allegation that he had a shotgun and had made violent threats with it. Thus inactivity of the sort demon¬strated in the present case, and the results thereof, do not of themselves create constructive knowledge such as to trigger an obligation under Article 2 (although it will usually, and in the present case does, give rise to an Article 3 violation in the domestic violence context). What is ultimately required is a set of facts rendering untenable the claim that the authorities did not know, or could not have known, of a real and immediate risk to life.
9. Consequently, although the majority finds that the nature of the act in August 2012 and the pending status of its inquiry in November 2013, along with the facts during the tragic evening, are sufficient to establish constructive knowledge of a real and immediate risk to the lives of the applicant and her son, the Osman test, as applied on the facts, the crux of the Article 2 substantive claim, is not made out. Regardless of how the judgment frames it, the Osman test continues to apply in the same way here as in other contexts triggering the State’s Article 2 preventive obligation; the Court’s domestic violence case-law has continued to apply a strict Osman test without any alterations. Diluting the Osman standard, to take account of the nature of different types of fatal criminal offences between individuals, will simply impose an unrealistic burden on law enforcement authorities. Again, the law, even human rights law, has its limits.
10. Furthermore, and importantly, the applicable principles, as summarised at §§ 129-130 of Opuz v. Turkey, are not fully reflected in the majority’s judgment which, in parti¬cular, fails to take account of the difficulties in policing modern societies, the unpredictability of human conduct and the operational choices which must be made in terms of priorities and resources, the Court being required to interpret the scope of the Article 2 positive obligation in a way which does not impose an impossible or disproportionate burden on the authorities. Indeed, “the need to ensure that the police exercise their powers to control and prevent crime in a manner which fully respects due process and other guarantees which legitimately place restraints on the scope of their action to investigate crime and bring offenders to justice, including the guarantees contained in Articles 5 and 8 of the Convention”, is a particularly relevant consideration in cases such as these (see Opuz, § 129).
11. It is unclear what Convention-compliant measures the police could have taken on the night in question to avoid the ultimate tragic outcome. Despite finding, in paragraph 122 of the judgment, that possible measures were in existence at the relevant time, the majority fails both to specify the minutiae as well as to explain the feasibility of maintaining adherence to due process and Convention guarantees in the deployment of such measures. In the absence of any evidence or alle¬gations of violence, the police lacked sufficient grounds to detain A.T. His lethal attack that evening, predicated as it was on volatile and unpredic¬table human behaviour rather than ongoing and repeated direct or indirect threats to life, could not in my view have been reasonably foreseen by the police.
12. Judge Eicke argues in his partly concurring, partly dissenting opinion, that there seems to be no obvious reason why any short-term preventative intervention by the police authorities, whether in the form of an enforced return to hospital or otherwise, until (and only until) the applicant’s husband was sober would have been inconsistent with his rights either under Article 5 or Article 8 of the Con¬vention. However, in my view the Court should be very careful in making findings on the possible legality of hypothetical police measures under Article 5 when such arguments have neither been raised before it nor the domestic courts.
13. Importantly, it has in no way been demonstrated before this Court that the arrest or detention of A.T. on 25 November 2013 could have been lawful under Article 5 § 1 (c), since, in the terms of that provision, there was no reasonable suspicion of him having committed an offence. Nor could his arrest or detention have been reasonably considered necessary to prevent his committing an offence, since, as was apparent both from the situation as seen by the police and from the exchanges with the applicant and her son, no threats had been made and no actual violence had occurred. On what basis, then, could he have been detained, arrested or held at a hospital against his will, bearing in mind that having a “reasonable suspicion” presupposes the existence of facts or infor¬mation which would satisfy an objective observer that he may have committed an offence and that there can clearly not be a “reasonable suspicion” if the acts or facts held against him, such as being drunk at home, did not constitute a crime at the time when they occurred?
14. The fact remains that, tragically, on 25 November 2013 the police did all they could by physically removing him from the premises in taking him to hospital, but they could not have kept him there by force. Furthermore, unlike Judge Eicke, I am unable to accept that the facts surrounding the police inter¬vention on the street at 2.25 am on the night in question provided the police with any actionable information, even when reasonably viewed in context with other available information, about a real and immediate risk to the lives of the applicant and her children. In fact, with the exception of the drunken state of the applicant’s husband, which alone does not suffice for these purposes, there were no comments, threats or other behavioural signs that could have justified the deployment by the police of operational measures of arrest or detention at that point.
15. In short, the doctrine of positive obligations cannot remedy all human rights violations occurring in the private sphere if due process considerations, also worthy of Convention protection, are not to be rendered obsolete. In other words, it is true that the States are under a Convention-based positive obligation effec¬tively to combat domestic violence. But that fight, like any other campaign by Government to safeguard the lives and protect the physical integrity of its citizens, must be fought within the boundaries of the law, not outside them.
16. Finally, it is all too easy to review tragic circumstances with the benefit of hindsight and impute responsibility where, on an objective and dispassionate analysis, there can be none. There is a limit on how far positive obligations under Article 2 can extend to shield victims from unforeseen attacks without imposing unrealistic obligations on the police accurately to forecast human behaviour and to act on those prognostications by unduly restricting other Convention rights. Although it may be tempting to dilute legal concepts such as the Osman test when faced with heart-rending facts and give solace to individuals in situations such as that of the applicant, there are reasons why the threshold under the Convention is set high, and, in my view, why it must continue to remain so. Even in the field of domestic violence the ends cannot justify the means in a democratic society governed by the rule of law.
III. Systemic gender discrimination under Article 14 of the Convention
17. Judge Eicke and I are in agreement that a case for a violation of Article 14 of the Convention, taken in conjunction with Article 2 and 3, has not been made out on the facts and the materials before the Court and I largely agree with his reasoning in his separate opinion. I would only like to highlight the following elements.
18. The Court has previously concluded, in the landmark Opuz judgment, that general discriminatory judicial passivity creating a climate conducive to domestic violence entails a violation of Article 14 of the Convention, read in conjunction with Articles 2 and 3 (see Opuz, §§ 198 and 202). It has further stated that this conclusion will be reached where the actions of the authorities are not a simple failure or delay in dealing with violence, but amount to repeatedly condoning such violence and reflect a discriminatory attitude towards an applicant as a woman (see Eremia v. the Republic of Moldova, § 89). Having regard to this high threshold and the previous findings made under this provision with respect to Italy in the case of Rumor v. Italy, I cannot subscribe to the majority’s findings that the inaction of the authorities, as manifested in the present case, reflects systemic gender-based discrimination, since there is insufficient evidence to show general and discrimin¬atory passivity of the kind previously established in the Court’s case-law.
19. The Court in Opuz made clear the elements tending to show an Article 14 violation in this sphere. It made reference to the overall unresponsiveness of the judicial system and the impunity enjoyed by aggressors. In particular, it noted the manner in which female victims were treated at police stations, with reports indicating that when they reported domestic violence, police officers tried to persuade them to return home and drop their complaint, seeing the problem as a family matter with which they could not interfere. The perpetrators of domestic violence did not seem to receive dissuasive punishments, with the courts mitigating sentences on the grounds of custom, tradition or “honour”. These findings were confirmed in Halime K?l?ç v. Turkey, the Court highlighting the wilful refusal of the authorities to accept the seriousness of the incidents of domestic violence. In regularly turning a blind eye to the repeated acts of violence and death threats, the authorities had created a climate that was conducive to domestic violence. In both cases, the Court found that the inactivity, delays and, in particular, attempts to dissuade women from lodging complaints that characterised the treatment of domestic violence claims in Turkey stemmed directly from the discriminatory attitudes of the authorities.
20. In contrast, and more in line with the facts of the present case, in A. v. Croatia, no. 55164/08, § 97, 14 October 2010, the Court concluded that there was insufficient statistical or other information disclosing an appearance of discriminatory treatment of female victims of domestic violence on the part of authorities such as the police, law enforcement or healthcare personnel, social services, prosecutors or judges. The applicant did not allege that any officials had tried to dissuade her from pursuing the prosecution of the aggressor or giving evidence against him, or that they had tried in any other manner to hamper her efforts to seek protection against his violence. The Court thus declared the applicant’s complaint under Article 14 inadmissible, since she had failed to provide sufficient evidence that the practices adopted in Croatia as regards domestic violence were discriminatory.
21. Importantly, the Court has previously found that where the legislative framework cannot be said to be discriminatory, even if not all the sanctions and measures ordered or recommended are in fact complied with, this failure “does not in itself disclose an appearance of discrimination or discriminatory intent on the basis of gender” (see A. v. Croatia, § 101). Thus societal discrimination and high levels of domestic violence, as referenced by the judgment at paragraph 146, are not, in and of themselves, enough to ground a finding of an Article 14 violation; it is the legislative framework and its application by the national authorities that falls to be considered. In this regard, both in its substantive consideration of Articles 2 and 3 as well as in the Article 14 context, the judgment fails to take proper account of the Court’s finding in Rumor v. Italy, in the context of Article 3, that “the authorities had put in place a legislative framework allowing them to take measures against persons accused of domestic violence and that that framework was effective in punishing the perpetrator of the crime of which the applicant was victim and preventing the recurrence of violent attacks against her physical integrity” (see Rumor v. Italy, § 76). Although, as the judgment notes, that case may have concerned a different set of facts, the system at issue is the same. Since the impugned failings were not rooted in the discriminatory intent of the authorities but rather in pure passivity, they do not provide grounds for departure from the Article 14 conclusions previously drawn in respect of Italy.
22. The international materials on which the majority relies in its finding of an Article 14 violation also fail to point to a discriminatory failing in the system. Although the 2010 CEDAW Concluding Observations (see paragraph 57 of the judgment) noted that the increasing rate of femicides may lead one to think that the Italian authorities are not sufficiently protecting women, the UN Special Rapporteur concluded in 2012 that the legal framework in Italy “largely provides for sufficient protection for violence against women” (see paragraph 68 of the report cited by the majority at paragraph 59 of the judgment). Where the Court has previously relied on international reports in this sphere, the criticisms therein have undoubtedly been more unequivocal. For instance, in Mudric v. the Republic of Moldova, the Court was of the view that the findings of the Special Rapporteur supported “the impression that the authorities do not fully appreciate the seriousness and extent of the problem of domestic violence and its discriminatory effect on women” (see Mudric, § 63).
23. Ultimately, the finding in Rumor combined with the Opuz threshold makes it clear that there is insufficient evidence of institutional discrimination in Italy to ground a finding of an Article 14 violation. The relevant framework is still one that is effective, regardless of whether all the measures it provides for were, in the instant case, deployed (see A. v. Croatia, § 101).

Conclusioni: Violazione dell'articolo 2 - Diritto alla vita, Articolo 2 - Obblighi positivo Articolo 2-1 - Vita, (Risvolto patrimoniale,
Violazione dell'articolo 3 - Interdizione della tortura, Articolo 3 - Inchiesta effettivi Obblighi positivi, (Risvolto procedurale, Violazione dell'articolo 14+2 - Interdizione della discriminazione, Articolo 14 - Discriminazione, (Articolo 2 - Diritto alla vita Articolo 2-1 - Vita,

PRIMA SEZIONE

CAUSA TALPIS C. ITALIA

( Richiesta no 41237/14)

SENTENZA

STRASBURGO

2 marzo 2017

Questa sentenza diverrà definitiva alle condizioni definite nell’articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire modifiche di forma.
Nella causa Talpis c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell’uomo (prima sezione), riunita in una camera composta da:
Mirjana Lazarova Trajkovska, presidente,
Guido Raimondi,
Kristina Pardalos,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Robert Spano,
Armen Harutyunyan,
Tim Eicke, giudici,
e da Abel Campos, cancelliere di sezione,
Dopo aver deliberato in camera di consiglio il 24 e il 31 gennaio 2017,
Emette la seguente sentenza, adottata in tale data:
PROCEDURA
1. All’origine della causa vi è un ricorso (n. 41237/14) presentato contro la Repubblica italiana con cui una cittadina rumena e moldava, OMISSIS («la ricorrente»), ha adito la Corte il 23 maggio 2014 ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la Convenzione»).
2. La ricorrente è stata rappresentata dall’avv. OMISSIS, del foro di Roma. Il governo italiano («il Governo») è stato rappresentato dal suo agente, E. Spatafora.
3. La ricorrente lamentava in particolare un inadempimento delle autorità italiane al loro dovere di protezione contro la violenza domestica che essa avrebbe subito e che avrebbe portato al tentativo di omicidio nei suoi confronti e alla morte di suo figlio.
4. Il 26 agosto 2015 il ricorso è stato comunicato al Governo. I governi rumeno e moldavo non hanno esercitato il diritto di intervenire nella procedura (articolo 36 § 1 della Convenzione).
5. Il Governo obietta che le osservazioni presentate dalla ricorrente sono pervenute alla Corte il 15 marzo 2016, vale a dire, a suo avviso, dopo la scadenza del termine fissato, ossia il 9 marzo 2016. La Corte constata tuttavia che le osservazioni sono state trasmesse il 9 marzo 2016 conformemente all’articolo 38 § 2 del regolamento.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO DI SPECIE
6. La ricorrente è nata nel 1965 e risiede a Remanzacco.
7. La ricorrente contrasse matrimonio con A.T., un cittadino moldavo, e da questa unione ebbe una figlia, nata nel 1992, e un figlio, nato nel 1998.
8. Dopo il loro matrimonio, il marito della ricorrente cominciò, secondo lei, a picchiarla. Tuttavia, nel 2011, la ricorrente seguì suo marito in Italia per dare ai figli la possibilità di un futuro più sereno.
1. La prima aggressione commessa da A.T. nei confronti della ricorrente e di sua figlia
9. La ricorrente sostiene che il marito, alcolizzato, la maltrattava fisicamente da tempo quando, il 2 giugno 2012, richiese l’intervento dei carabinieri a seguito delle percosse che A.T. avrebbe inflitto a lei e a sua figlia.
10. All’arrivo dei carabinieri, A.T. era uscito di casa e fu ritrovato in strada in stato di ebbrezza, con graffi sul lato sinistro del viso. I carabinieri redassero un verbale sull’accaduto. Da questo verbale risulta che la ricorrente era stata picchiata e morsa sul viso e sulla gamba sinistra e che aveva diversi ematomi. Sempre secondo il verbale, la figlia della ricorrente era intervenuta per difendere la madre ed era stata picchiata a sua volta. La stessa avrebbe presentato una ferita provocata da un’unghia sul collo e delle ferite su entrambe le braccia. La ricorrente e sua figlia furono informate dei loro diritti e manifestarono l’intenzione di recarsi al pronto soccorso.
11. La ricorrente sostiene, invece, di non essere stata informata della possibilità di presentare una denuncia o di mettersi in contatto con un centro per le donne vittime di violenza. Sostiene, inoltre, che si è recata al pronto soccorso al fine di far constatare le sue ferite, ma che, dopo tre ore di attesa, aveva deciso di tornare a casa.
12. Il Governo, in riferimento al verbale redatto dai carabinieri, ritiene che non vi sia alcuna prova che la ricorrente si sia recata al pronto soccorso.
2. La seconda aggressione commessa da A.T. nei confronti della ricorrente
a) La versione della ricorrente
13. Dopo l’aggressione del 2 giugno 2012, la ricorrente sostiene di aver trovato rifugio nella cantina del suo appartamento, dove dormiva.
14. Riferisce i fatti successivi come segue. Il 19 agosto 2012, dopo una telefonata minacciosa di suo marito, temendo un’aggressione da parte sua, decise di uscire di casa. Quando rientrò a casa, scoprì che la porta della cantina era stata spaccata. Tentò di contattare un’amica per ricevere ospitalità per la notte, ma alla sua chiamata non rispose nessuno. Decise allora di tornare in cantina. Qui A.T. la aggredì con un coltello e la costrinse a seguirlo al fine di avere rapporti sessuali con i suoi amici. Nella speranza di poter chiedere aiuto una volta all’esterno, si rassegnò a seguirlo. In strada, chiese aiuto ai poliziotti che erano di pattuglia con la macchina della polizia.
15. Gli agenti della polizia si limitarono a controllare i suoi documenti di identità e quelli di A.T. e, nonostante le sue affermazioni secondo le quali era stata minacciata e picchiata da suo marito, essi la invitarono a rientrare a casa senza offrirle aiuto e dissero ad A.T. di allontanarsi da lei. A carico di quest’ultimo fu redatto verbale per porto abusivo di arma.
16. Poco tempo dopo essere rientrata a casa, la ricorrente chiamò il 118 e fu trasportata all’ospedale. I medici constatarono, tra l’altro, un trauma cranico, una ferita alla testa, delle escoriazioni multiple sul corpo e un ematoma sulla parete toracica. Le sue lesioni furono giudicate guaribili in sette giorni.
b) La versione del Governo
17. Il Governo afferma che, secondo il verbale di intervento redatto dagli agenti della polizia, questi ultimi sono arrivati in via Leopardi poco dopo la mezzanotte. La ricorrente li avrebbe informati che era stata colpita al viso. A.T. avrebbe dato un coltello ai poliziotti. La ricorrente avrebbe dichiarato ai poliziotti di voler andare in ospedale per far constatare le sue ferite. Essa vi si sarebbe recata e A.T. sarebbe tornato a casa. Il coltello sarebbe stato sequestrato e a carico del ricorrente sarebbe stato redatto verbale per porto abusivo di arma.
3. La denuncia della ricorrente
18. All’ospedale, la ricorrente fu sentita da un’assistente sociale. Durante il colloquio, essa dichiarò che si opponeva all’idea di rientrare a casa con suo marito. Fu allora ospitata da un’associazione per la protezione delle donne vittime di violenza, IOTUNOIVOI («l’associazione»).
19. La presidente del centro antiviolenza e le forze dell’ordine si recarono nella cantina dell’appartamento dove viveva la ricorrente per recuperare gli indumenti e gli effetti personali della stessa.
20. A partire dal 20 agosto, A.T. tormentò la ricorrente chiamandola e inviandole parecchi messaggi offensivi.
21. Il 5 settembre 2012, la ricorrente sporse denuncia contro il marito per lesioni personali, percosse e minacce. Chiese alle autorità di prendere dei provvedimenti urgenti per proteggere lei e i suoi figli, e per impedire ad A.T. di avvicinarsi a loro. Indicò che si era rifugiata in un centro antiviolenza e che A.T. continuava a tormentarla per telefono.
22. Nei confronti di A.T. furono avviate le indagini preliminari per i reati di maltrattamenti in famiglia, lesioni personali aggravate e minacce. La polizia trasmise la denuncia alla procura della Repubblica il 9 ottobre 2012.
23. Il 15 ottobre 2012 la procura, vista la domanda della ricorrente volta ad ottenere dei provvedimenti di protezione, ordinò che fossero avviate urgentemente delle indagini. In particolare chiese alla polizia di cercare eventuali testimoni, compresa la figlia della ricorrente.
24. La ricorrente fu ospitata per tre mesi dall’associazione.
25. Con lettera del 27 agosto 2012, il dirigente dei servizi sociali di Udine informò l’associazione che non vi erano fondi disponibili per prendere in carico la ricorrente e per fornirle una soluzione alternativa di accoglienza.
26. Il Governo dà una interpretazione diversa di questa lettera: esso afferma che, poiché la ricorrente non era stata prima presa in carico dai servizi sociali del comune di Udine, che si occupava delle vittime di violenza nell’ambito di un altro progetto, denominato «Zero Tollerance», questi ultimi non potevano sostenere le spese dell’associazione. Secondo lui, le donne vittime di violenze potevano prendere contatto con i servizi sociali per chiedere aiuto, cosa che la ricorrente non avrebbe fatto.
27. Il 4 dicembre 2012 la ricorrente lasciò il centro antiviolenza al fine di cercare un lavoro.
28. La stessa dichiara di avere inizialmente dormito per strada, prima di essere ospitata da un’amica, e indica di avere poi trovato un lavoro come badante a persone anziane e che, non appena le è stato possibile, ha preso in affitto un appartamento. Secondo la ricorrente, A.T. aveva continuato ad esercitare delle pressioni psicologiche su di lei per indurla a ritirare la sua denuncia.
29. Il 18 marzo 2013 il procuratore, constatando che non era stato compiuto nessun atto di indagine, chiese nuovamente alla polizia di indagare a breve termine sulle affermazioni della ricorrente.
30. Il 4 aprile 2013, sette mesi dopo il deposito della sua denuncia, la ricorrente fu sentita per la prima volta dalla polizia. Essa modificò le sue dichiarazioni attenuando la gravità dei fatti di cui si era lamentata. Sull’episodio di giugno 2012, dichiarò che A.T. aveva cercato di picchiarla ma non vi era riuscito e che neanche sua figlia aveva ricevuto colpi. Per quanto riguarda l’incidente di agosto 2012, disse che A.T. l’aveva picchiata, ma non l’aveva minacciata con un coltello. Per contro, A.T. avrebbe finto di rigirare il coltello verso di lui.
La ricorrente indicò anche che, all’epoca, non parlava bene l’italiano e non aveva potuto esprimersi correttamente. Dichiarò, inoltre, che A.T. non l’aveva costretta ad avere rapporti sessuali con altre persone e che era tornata a vivere nella casa famigliare. Disse che, quando era ospite dall’associazione, non parlava al telefono con suo marito perché le avrebbero detto di agire così. Assicurò che, ad eccezione dell’alcolismo di suo marito, la situazione in casa era calma. Concluse che suo marito era un buon padre e un buon marito e che non si era più verificato alcun episodio violento.
31. La ricorrente sostiene di aver modificato le sue dichiarazioni iniziali a causa delle pressioni psicologiche subite da parte di suo marito.
32. Il 30 maggio 2013 la Procura della Repubblica di Udine, dopo aver rilevato, da un lato, che la ricorrente, sentita in aprile, aveva attenuato la gravità delle accuse da lei avanzate contro suo marito, affermando che quest’ultimo non l’aveva minacciata con un coltello e che era stata mal compresa dall’impiegata del centro in cui si era rifugiata e, dall’altro lato, che non si era verificato nessun altro episodio violento, chiese al giudice per le indagini preliminari («il GIP») l’archiviazione della denuncia presentata nei confronti di A.T. per maltrattamenti in famiglia. Per quanto riguarda il reato di lesioni personali aggravate, la procura indicò di voler continuare le indagini.
33. Con provvedimento del 1º agosto 2013, il GIP archiviò la denuncia per la parte che riguardava i maltrattamenti in famiglia e le minacce. Il GIP considerò che lo svolgimento dei fatti era incerto e che, per quanto riguarda i maltrattamenti, non era possibile qualificare un reato di questo tipo in quanto il criterio della reiterazione degli episodi di violenza non era soddisfatto, visto che la ricorrente aveva denunciato solo l’incidente del mese di agosto 2012.
34. Per quanto riguarda la denuncia relativa alle minacce aggravate dall’uso di un’arma, il GIP rilevò che le dichiarazioni della ricorrente erano contraddittorie e che nel rapporto dell’ospedale, non vi era alcun riferimento a ferite provocate da un coltello.
35. Per quanto riguarda il reato di lesioni personali, il procedimento proseguì dinanzi al giudice di pace. A.T. fu rinviato a giudizio il 28 ottobre 2013. La prima udienza si tenne il 13 febbraio 2014 e A.T. fu condannato a pagare una multa di 2.000 EUR (EUR) il 1º ottobre 2015.
4. La terza aggressione commessa da A.T. nei confronti della ricorrente e di suo figlio e l’omicidio di suo figlio commesso da A.T.
36. Dal fascicolo risulta che il 18 novembre 2013, A.T. ha ricevuto la notifica del suo rinvio a giudizio dinanzi al giudice di pace il 19 maggio 2014 per il reato di lesioni personali relativamente all’aggressione nei confronti della ricorrente del mese di agosto 2012.
37. La notte del 25 novembre 2013, la ricorrente richiese l’intervento dei carabinieri a causa di una lite con suo marito.
38. Nella loro relazione, i carabinieri constatavano quanto segue: al loro arrivo, avevano trovato la porta della camera da letto spaccata e il pavimento cosparso di bottiglie di alcolici; la ricorrente aveva dichiarato che il marito era sotto l’effetto dell’alcol e che aveva deciso di chiedere aiuto perché riteneva che egli avesse bisogno di un medico; la ricorrente aveva detto loro che aveva presentato una denuncia contro suo marito in passato, ma che successivamente aveva modificato le sue accuse; il figlio della ricorrente aveva dichiarato che il padre non era violento nei suoi confronti; la ricorrente e suo figlio non presentavano segni di violenza.
39. A.T. fu trasportato in ospedale in stato di ubriachezza. Nella notte uscì dall’ospedale e si recò in una sala giochi.
40. Mentre camminava per strada, fu arrestato dalla polizia per un controllo di documenti alle ore 2.25.
41. Dal verbale della polizia relativo al controllo risulta che A.T. era in stato di ubriachezza, che aveva difficoltà a mantenersi in equilibrio e che la polizia lo ha lasciato andare dopo aver redatto il verbale.
42. Alle ore 5 A.T. entrò nell’appartamento di famiglia armato di un coltello da cucina con una lama di 12 centimetri con l’intenzione di aggredire la ricorrente. Il figlio della ricorrente cercò di fermarlo e fu pugnalato tre volte. Morì per le ferite. La ricorrente tentò invano di scappare, ma A.T. riuscì a raggiungerla in strada e la accoltellò con vari colpi al petto.
5. Il procedimento penale a carico di A.T. per lesioni personali aggravate
43. Il 1º ottobre 2015 A.T. fu dichiarato colpevole dal giudice di pace di lesioni personali aggravate nei confronti della ricorrente a causa delle lesioni che egli le aveva inflitto in occasione dell’incidente del mese di agosto 2012, e fu condannato a pagare una multa di 2.000 EUR.
6. Il procedimento penale a carico di A.T. per l’omicidio di suo figlio, per il tentato di omicidio nei confronti della ricorrente e per il reato di maltrattamenti nei confronti della ricorrente
44. In una data non precisata, nel novembre 2013, fu riaperta l’indagine relativa agli atti di maltrattamento.
45. A.T. chiese di essere giudicato secondo il giudizio abbreviato.
46. L’8 gennaio 2015 A.T. fu condannato dal giudice dell’udienza preliminare («il GUP») di Udine all’ergastolo per l’omicidio di suo figlio e il tentato omicidio di sua moglie, e per i reati di maltrattamenti nei confronti della ricorrente e di sua figlia e di porto abusivo di armi. Fu anche condannato a risarcire la ricorrente per 400.000 EUR. La ricorrente si era costituita parte civile.
47. Per quanto riguarda la denuncia di maltrattamenti, il GUP, dopo aver sentito i testimoni e la figlia della ricorrente, ritenne che quest’ultima e i suoi figli vivessero in un clima di violenze. Il GUP ritenne che la condotta violenta di A.T. fosse abituale e giudicò che, a parte le vessazioni quotidiane che la ricorrente subiva, vi fossero stati quattro episodi violenti. Aggiunse che A.T., nel corso del procedimento, aveva confessato di provare un sentimento di odio per sua moglie. Secondo il GUP, i fatti del 25 novembre 2013 erano la conseguenza del tentativo della ricorrente di allontanarsi da A.T.
48. Il 22 maggio 2015 A.T. interpose appello contro la sentenza.
Dal fascicolo risulta che, con sentenza del 26 febbraio 2016, la sentenza del GUP è stata confermata dalla corte d’appello. Tuttavia, nessuna delle parti ha allegato la sentenza alle sue osservazioni.
II. IL DIRITTO E LA PRASSI INTERNI PERTINENTI
49. Ai sensi dell’articolo 572 del codice penale (maltrattamenti in famiglia o verso fanciulli), chiunque maltratta una persona della famiglia, una persona con la quale convive o sottoposta alla sua autorità o a lui affidata per ragione di educazione, cura, vigilanza o per l’esercizio di una professione o di un’arte è punito con la reclusione da due a sei anni.
50. L’articolo 582 del codice penale stabilisce che chiunque cagiona ad altri una lesione personale dalla quale deriva una malattia nel corpo o nella mente, è punito con la reclusione da tre mesi a dieci anni [sic]. Ai sensi dell’articolo 583 del codice penale, la lesione è considerata «grave» ed è punita con la reclusione da tre a sette anni quando comporta, in particolare, infermità o incapacità temporanea per un tempo superiore a quaranta giorni.
51. La legge n. 38 del 23 aprile 2009 di conversione del decreto legge n. 11 del 23 febbraio 2009, recante «misure urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale, nonché in tema di atti persecutori», che approva «la necessità straordinaria e urgente di introdurre delle misure per garantire la massima tutela della sicurezza e della collettività, a causa dell’aumento allarmante del numero di episodi di violenza sessuale», ha introdotto, tra l’altro, un nuovo reato in materia di atti persecutori, denominato nel linguaggio corrente «molestie», con l’introduzione nel codice penale dell’articolo 612 bis.
Si tratta di una disposizione idonea a sanzionare la reiterazione di comportamenti malevoli, che si manifestano attraverso telefonate ad ogni ora, attenzioni ripetute, una sorveglianza, regali non desiderati, lettere o SMS, ossia una varietà di atti apparentemente innocui, ma che spesso degenerano in minacce, pedinamenti, presenza inopportuna vicino alla scuola o al ristorante, che provocano nella vittima uno stato di ansia e di paura per la propria integrità e, soprattutto, la costringono a modificare le proprie abitudini e le proprie scelte di vita.
La legge prevede che, prima di sporgere denuncia, la vittima di molestie può ricorrere alle autorità di pubblica sicurezza e chiedere che sia rivolto un ammonimento all’autore delle vessazioni. Dopo aver raccolto le informazioni necessarie, il questore – se ritiene fondata l’istanza – ammonisce oralmente l’autore degli atti in questione e redige un verbale.
La legge stabilisce inoltre che le forze dell’ordine, i presidi sanitari e le istituzioni pubbliche che ricevono notizia del reato di atti persecutori hanno l’obbligo di fornire alla vittima tutte le informazioni relative ai centri antiviolenza presenti sul territorio e, in particolare, nella zona in cui essa risiede e, qualora quest’ultima ne faccia richiesta, provvedono a metterla in contatto con i centri antiviolenza (articolo 11).
La nuova legge prevede anche un numero verde nazionale per le vittime di molestie, che consente loro di beneficiare di un’assistenza psicologica e giuridica e, se lo desiderano, di segnalare alle forze dell’ordine gli atti di violenza subiti (articolo 12).
In attesa del processo, il giudice può adottare le misure provvisorie «specifiche» introdotte nel codice di procedura penale (CPP) dalla legge n. 154/2001, ossia l’allontanamento immediato dalla casa familiare e il divieto di avvicinamento ai luoghi abitualmente frequentati dalla vittima o dai suoi familiari (articolo 282 bis, ter, quater del CPP).
L’articolo 9 della legge summenzionata prevede l’obbligo di comunicare alle autorità di pubblica sicurezza le misure di allontanamento ai fini dell’eventuale adozione dei provvedimenti in materia di armi e munizioni (articolo 282 quater del CPP).
La legge n. 38 prevede, per gli atti di molestie, una condanna che va da sei mesi a quattro anni di reclusione, e la pena è aumentata se il fatto è stato commesso dal coniuge legalmente separato o divorziato, o da una persona già ammonita dal questore. La pena è aumentata fino alla metà se l’atto di molestie è commesso nei confronti di un minore, di una donna in stato di gravidanza o di una persona con disabilità, o se è commesso con armi.
52. Il dispositivo speciale e urgente degli «ordini di protezione» (articolo 736 bis del codice di procedura civile e articolo 342 bis e ter del codice civile) prevede che:
Il giudice civile può adottare misure urgenti per impedire l’aumento dei comportamenti che mettono a repentaglio la serenità familiare, che si tratti di matrimonio o di convivenza. Il criterio essenziale è la comunione di vita. La richiesta può essere formulata senza obbligo di essere assistito da un avvocato. Il ricorso introduttivo deve indicare il contenuto della misura protettiva richiesta. È possibile richiedere l’intervento dei servizi sociali e l’esecuzione di perizie psicologiche o mediche e indagini patrimoniali.
Il giudice può adottare una o più misure denominate «ordini di protezione», volte ad ottenere la cessazione del comportamento in questione, l’allontanamento dalla casa familiare, il divieto di avvicinarsi ai luoghi frequentati dalla persona interessata e/o il pagamento di un assegno alle persone conviventi che rimangono prive di mezzi adeguati. Nella sua decisione, il giudice fissa le modalità di esecuzione. Qualora sorgano difficoltà in ordine all’esecuzione, può emanare i provvedimenti più opportuni per risolverle, ivi compreso l’intervento della forza pubblica e quello dell’ufficiale sanitario.
53. La legge n. 119 del 15 ottobre 2013, (piano d’azione straordinario per il contrasto alla violenza di genere) prevede misure importanti orientate sui diritti procedurali delle vittime di violenza domestica, abuso sessuale, sfruttamento sessuale e molestie. In conformità alle nuove norme, il pubblico ministero e le forze dell’ordine hanno l’obbligo legale di informare le vittime che esse possono farsi rappresentare da un avvocato durante il procedimento penale e che loro stesse, o i loro avvocati, possono chiedere un’udienza protetta. Essi devono inoltre informare le vittime della possibilità loro offerta di beneficiare di un’assistenza giuridica e delle modalità di concessione di questo tipo di assistenza.
Inoltre, la legge prevede che le indagini sui presunti reati siano completate entro il termine di un anno a decorrere dalla data della segnalazione alle forze dell’ordine e che i permessi di soggiorno degli stranieri vittime di violenza, compresi i migranti sprovvisti di documenti d’identificazione, siano prolungati.
La legge prevede inoltre la raccolta strutturata di dati sul fenomeno, aggiornati periodicamente (almeno ogni anno), anche mediante il coordinamento delle banche di dati già esistenti.
54. Il disegno di legge n. 724 recante «Disposizioni per la promozione della soggettività femminile e per il contrasto al femminicidio» e il disegno di legge del Senato n. 764, detto «Introduzione del reato di femminicidio», sono all’esame. Occorre menzionare a questo proposito, il disegno di legge inteso a contribuire alla risposta globale alla lotta contro la violenza sessista. Il disegno mira in particolare a fare della discriminazione e della violenza di genere dei reati caratterizzati.
55. Nel suo Rapporto «La violenza contro le donne» (2014) l’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) ha fornito dei dati statistici riguardanti la violenza nei confronti delle donne.
«L’Istat ha condotto l’indagine nel 2014, su un campione di 24.000 donne in età compresa tra 16 e 70 anni. I risultati devono essere estesi anche alle donne immigrate. Secondo le stime, le donne straniere maggiormente colpite dal fenomeno provengono da: Romania, Ucraina, Albania, Marocco, Moldavia, Cina.
Più precisamente, stando alla seconda statistica condotta dall’Istat, 6.788.000 donne hanno subìto nel corso della propria vita una qualche forma di violenza fisica o sessuale, il 31,5% delle donne tra i 16 e i 70 anni: il 20,2% ha subìto violenza fisica, il 21% violenza sessuale, il 5,4% forme più gravi di violenza sessuale come stupri e tentati stupri. Sono 652.000 le donne che hanno subìto stupri e 746.000 le vittime di tentati stupri.
Le donne straniere hanno subìto violenza fisica o sessuale in misura simile alle italiane nel corso della vita (31,3% e 31,5%). La violenza fisica è più frequente fra le straniere (25,7% contro 19,6%), mentre quella sessuale più tra le italiane (21,5% contro 16,2%). Le straniere sono molto più soggette a stupri e tentati stupri (7,7% contro 5,1%). Le donne moldave (37,3%), rumene (33,9%) e ucraine (33,2%) subiscono più violenze. I partner attuali o ex commettono le violenze più gravi. Il 62,7% degli stupri è commesso da un partner attuale o precedente. Gli sconosciuti sono nella maggior parte dei casi autori di molestie sessuali (76,8%).
Il 10,6% delle donne ha subìto violenze sessuali prima dei 16 anni. Considerando il totale delle violenze subìte da donne con figli, aumenta la percentuale dei figli che hanno assistito ad episodi di violenza sulla propria madre (dal 60,3% del dato del 2006 al 65,2% rilevato nel 2014).
Le donne separate o divorziate hanno subìto violenze fisiche o sessuali in misura maggiore rispetto alle altre (51,4% contro 31,5%).
Critica anche la situazione delle donne con problemi di salute o disabilità: ha subìto violenze fisiche o sessuali il 36% di chi è in cattive condizioni di salute e il 36,6% di chi ha limitazioni gravi. Il rischio di subire stupri o tentati stupri è doppio (10% contro il 4,7% delle donne senza problemi).
Emergono importanti segnali di miglioramento rispetto all’indagine precedente: negli ultimi 5 anni le violenze fisiche o sessuali sono passate dal 13,3% all’11,3%, rispetto ai 5 anni precedenti il 2006. Ciò è frutto di una maggiore informazione, del lavoro sul campo ma soprattutto di una migliore capacità delle donne di prevenire e combattere il fenomeno e di un clima sociale di maggiore condanna della violenza.
È in calo sia la violenza fisica sia la sessuale, dai partner e ex partner (dal 5,1% al 4% la fisica, dal 2,8% al 2% la sessuale) come dai non partner (dal 9% al 7,7%).
Il calo è particolarmente accentuato per le studentesse, che passano dal 17,1% all’11,9% nel caso di ex partner, dal 5,3% al 2,4% da partner attuale e dal 26,5% al 22% da non partner.
In forte calo anche la violenza psicologica dal partner attuale (dal 42,3% al 26,4%), soprattutto se non affiancata da violenza fisica e sessuale.
Alla maggiore capacità delle donne di uscire dalle relazioni violente o di prevenirle si affianca anche una maggiore consapevolezza. Più spesso considerano la violenza subìta un reato (dal 14,3% al 29,6% per la violenza da partner) e la denunciano di più alle forze dell’ordine (dal 6,7% all’11,8%). Più spesso ne parlano con qualcuno (dal 67,8% al 75,9%) e cercano aiuto presso i servizi specializzati, centri antiviolenza, sportelli (dal 2,4% al 4,9%). La stessa situazione si riscontra per le violenze da parte dei non partner.
Rispetto al 2006, le vittime sono più soddisfatte del lavoro delle forze dell’ordine. Per le violenze da partner o ex, le donne molto soddisfatte passano dal 9,9% al 28,5%.
Si segnalano però anche elementi negativi. Non si intacca lo zoccolo duro della violenza, gli stupri e i tentati stupri (1,2% sia per il 2006 sia per il 2014).
Le violenze sono più gravi: aumentano quelle che hanno causato ferite (dal 26,3% al 40,2% da partner) e il numero di donne che hanno temuto per la propria vita (dal 18,8% del 2006 al 34,5% del 2014). Anche le violenze da parte dei non partner sono più gravi.
3.466.000 donne hanno subìto stalking nel corso della vita, il 16,1% delle donne. Di queste, 1.524.000 l’ha subìto dall’ex partner, 2.229.000 da persone diverse dall’ex partner.»
III. IL DIRITTO INTERNAZIONALE PERTINENTE
56. Il diritto pertinente è descritto in parte nella causa Opuz c. Turchia (n. 33401/02, §§ 72-82, CEDU 2009) e in parte nella causa Rumor c. Italia (n. 72964/10, § 31-35, 27 maggio 2014).
57. Nella sua 49a sessione, che si è tenuta dall’11 al 29 luglio 2010, il Comitato per l’eliminazione della discriminazione nei confronti delle donne («il Comitato della CEDAW») ha adottato le sue osservazioni finali riguardanti l’Italia che, nei passaggi pertinenti nel caso di specie, sono così formulate:
«26. Il Comitato accoglie con favore l’adozione della Legge n.11/2009, che ha introdotto il reato di stalking e la detenzione obbligatoria per gli atti di violenza sessuale, il Piano di Azione Nazionale per Combattere la Violenza contro le Donne e lo Stalking, così come la prima ricerca completa sulla violenza fisica, sessuale e psicologica contro le donne, sviluppata dall’ISTAT. Tuttavia il Comitato rimane preoccupato per l’elevata prevalenza della violenza contro le donne e le fanciulle, nonché per il persistere di attitudini socio-culturali che tollerano la violenza domestica, oltre ad essere preoccupato per la mancanza di dati sulla violenza contro le donne e bambine immigrate, rom e sinti. Il Comitato è inoltre preoccupato per l’elevato numero di donne uccise dai propri partner o ex-partner (femminicidi), che può indicare il fallimento delle Autorità dello Stato-parte nel proteggere adeguatamente le donne, vittime dei loro partner o ex-partner. In linea con la Raccomandazione Generale n. 19 sulla violenza contro le donne e con i pareri adottati dal Comitato, alla luce delle procedure previste dal Protocollo opzionale, il Comitato esorta lo Stato parte a:
a. sottolineare l’importanza di misure omnicomprensive per affrontare la violenza contro le donne nella famiglia e nella società, anche attraverso la trattazione degli specifici bisogni delle donne rese vulnerabili da particolari circostanze, quali le donne rom e sinti, le migranti, le anziane e le donne con disabilità;
b. assicurare che le donne, vittime di violenza, abbiano immediata protezione, compreso l’allontanamento dell’aggressore da casa, la garanzia che possano accedere a rifugi sicuri e ben finanziati su tutto il territorio nazionale; e che possano avere accesso al gratuito patrocinio, all’assistenza psicosociale e ad adeguata riparazione, incluso il risarcimento;
c. assicurare che i pubblici ufficiali, specialmente i funzionari delle Forze dell’ordine ed i professionisti del settore giudiziario, medico, sociale e scolastico siano sensibilizzati ampiamente ed in modo sistematico su tutte le forme di violenza contro le donne e le fanciulle;
d. migliorare il sistema per una appropriata raccolta dei dati relativi a tutte le forme di violenza contro le donne, compresa la violenza domestica, le misure di protezione, le azioni penali e le sentenze di condanna, oltre a condurre indagini appropriate per valutare la prevalenza della violenza subita dalle donne appartenenti a categorie svantaggiate, quali le donne rom e sinti, le migranti, le anziane e le disabili;
e. continuare a portare avanti, in collaborazione con un’ampia gamma di parti interessate, comprese le organizzazioni di donne e le altre organizzazioni della società civile, delle campagne di sensibilizzazione attraverso i media e dei programmi di educazione pubblica, affinché la violenza contro le donne sia ritenuta socialmente inaccettabile, oltre a diffondere nell’opinione pubblica, informazioni sulle misure disponibili per prevenire gli atti di violenza contro le donne;
f. ratificare prontamente la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta alla violenza contro le donne e la violenza domestica.»
58. Il 27 settembre 2012 è stata firmata la Convenzione sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (Convenzione di Istanbul). Ratificata dall’Italia il 10 settembre 2013, è entrata in vigore in questo paese il 1o agosto 2014. I passaggi di questa convenzione pertinenti nel caso di specie sono in parte esposti nella causa Y. c. Slovenia (n. 41107/10, § 72, CEDU 2015 (estratti)). L’articolo 3 di questa convenzione è così formulato:
Articolo 3 – Definizioni
«Ai fini della presente Convenzione:
a. con l’espressione «violenza nei confronti delle donne» si intende designare una violazione dei diritti umani e una forma di discriminazione contro le donne, comprendente tutti gli atti di violenza fondati sul genere che provocano o sono suscettibili di provocare danni o sofferenze di natura fisica, sessuale, psicologica o economica, comprese le minacce di compiere tali atti, la coercizione o la privazione arbitraria della libertà, sia nella vita pubblica, che nella vita privata;
b. l’espressione «violenza domestica» designa tutti gli atti di violenza fisica, sessuale, psicologica o economica che si verificano all’interno della famiglia o del nucleo familiare o tra attuali o precedenti coniugi o partner, indipendentemente dal fatto che l’autore di tali atti condivida o abbia condiviso la stessa residenza con la vittima;
(...)»
59. Le conclusioni del relatore speciale delle Nazioni Unite investito della questione delle violenze contro le donne, delle cause e delle conseguenze delle stesse, redatte in seguito alla sua missione in Italia (dal 15 al 26 gennaio 2012), sono così formulate:
«VII. Conclusioni e raccomandazioni.
91. Il Governo si è impegnato nell’affrontare il problema della violenza contro le donne, anche mediante l’adozione di leggi e politiche nonché l’istituzione e l’unificazione di organismi governativi responsabili della promozione e della tutela dei diritti delle donne. Questi risultati positivi, tuttavia, non hanno comportato una diminuzione del tasso di femminicidi, né si sono tradotti in miglioramenti concreti nella vita di molte donne e ragazze, in particolare donne rom e sinti, donne migranti e donne con disabilità.
92. Nonostante le sfide poste dall’attuale situazione politica ed economica, è necessario che sforzi mirati e coordinati per affrontare il problema della violenza contro le donne, attraverso un uso pratico e innovativo delle risorse limitate, continuino a rimanere una priorità. Gli alti livelli di violenza domestica, che contribuiscono all’aumento dei tassi di femminicidi, richiedono un’attenzione particolare.
93. La Relatrice speciale si pregia di offrire al Governo le seguenti raccomandazioni.
A. Riforme legislative e politiche
94. Il Governo dovrebbe:
a. Istituire una struttura governativa unica e dedicata che affronti esclusivamente il problema dell’uguaglianza di genere sostanziale, in generale, e la violenza contro le donne, in particolare, al fine di evitare doppioni e mancanza di coordinamento;
b. Creare un’istituzione nazionale indipendente per i diritti umani con una sezione dedicata ai diritti delle donne;
c. Adottare una legge specifica sulla violenza contro le donne per risolvere l’attuale frammentazione che si registra in pratica a causa dell’interpretazione e dell’applicazione dei codici civile, penale e di procedura;
d. Colmare le lacune normative nel campo dell’affidamento dei minori e inserire disposizioni pertinenti in merito alla protezione delle donne vittime di violenza domestica;
e. Fornire istruzione e formazione per consolidare le competenze dei giudici affinché gestiscano in modo efficace i casi di violenza contro le donne;
f. Garantire un gratuito patrocinio di qualità, sostenuto finanziariamente dallo Stato, alle donne vittime di violenza così come previsto dalla legge n. 154/2001 «Misure contro la violenza nelle relazioni familiari»;
g. Promuovere le esistenti misure alternative alla detenzione, compresi gli arresti domiciliari e gli istituti a custodia attenuata per le donne con prole, tenendo in debito conto la natura non violenta della gran parte dei reati per cui scontano una pena detentiva, nonché l’interesse superiore dei minori;
h. Adottare una politica sostenibile di lungo periodo attenta alle specificità di genere che sia finalizzata all’inclusione sociale nonché all’autonomizzazione e responsabilizzazione [empowerment] delle comunità emarginate, con un’attenzione specifica per la salute, l’istruzione, l’occupazione e la sicurezza delle donne;
i. Garantire il coinvolgimento dei rappresentanti delle suddette comunità, in particolare delle donne, nella messa a punto, sviluppo e applicazione delle politiche che le riguardano;
j. Stabilire l’inclusività nelle scuole, in particolare disponendo la revoca della circolare del Ministero dell’Istruzione, dell’università e della ricerca relativa al limite del 30% di alunni non italiani per classe.
k. Modificare il «pacchetto sicurezza», in generale, e il reato di immigrazione clandestina, in particolare, al fine di assicurare alle donne migranti in situazioni di irregolarità l’accesso alla giustizia e alle forze di polizia senza paura di essere arrestate e espulse;
l. Affrontare le esistenti disparità di genere nel settore pubblico e privato, attuando in modo efficace le misure previste dalla Costituzione, dalla legislazione e dalle politiche, al fine di aumentare il numero di donne, provenienti anche da gruppi emarginati, nella sfera politica, economica, sociale, culturale, e giudiziaria;
m. Rimuovere gli ostacoli giuridici che gravano sull’occupazione delle donne, resa più difficile dalla prassi di firmare le dimissioni in bianco nonché dal fatto che le donne occupano posizioni più basse e percepiscono retribuzioni inferiori. Rafforzare il sistema di welfare rimuovendo gli impedimenti all’integrazione delle donne nel mercato del lavoro;
n. Ratificare e applicare la Convenzione dell’Aia in materia di responsabilità genitoriale e di misure di protezione dei minori, la Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie, la Convenzione ILO sulle lavoratrici e i lavoratori domestici n. 189 (2011), la Convenzione europea relativa al risarcimento delle vittime di reati violenti e la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica.
B. Cambiamenti sociali e iniziative di sensibilizzazione
95. Il Governo dovrebbe anche:
a. Predisporre campagne di sensibilizzazione finalizzate all’eliminazione di atteggiamenti stereotipati riguardo al ruolo e alle responsabilità di donne e uomini nella famiglia, nella società e sul lavoro;
b. Rafforzare la capacità dell’Ufficio nazionale antidiscriminazioni razziali (UNAR) di realizzare programmi atti a modificare la percezione della società nei confronti delle donne appartenenti a comunità e gruppi emarginati;
c. Predisporre, anche in collaborazione con le organizzazioni della società civile, campagne mirate di sensibilizzazione finalizzate ad accrescere la consapevolezza circa la violenza contro le donne in generale, e contro le donne appartenenti a gruppi emarginati in particolare;
d. Formare e sensibilizzare i media circa i diritti delle donne, compresa la violenza contro le donne, al fine di pervenire ad una rappresentazione non stereotipata di donne e uomini nei media nazionali.
C. Servizi di sostegno
96. Il Governo dovrebbe inoltre:
a. Adottare le misure necessarie, anche di natura finanziaria, per mantenere i centri antiviolenza esistenti e/o istituirne di nuovi per l’accoglienza e la protezione delle donne vittime di violenza;
b. Assicurare che i centri operino conformemente agli standard internazionali e nazionali in materia di diritti umani e che vi siano meccanismi di imputazione delle responsabilità per verificare il sostegno fornito alle donne vittime di violenza;
c. Potenziare il coordinamento e lo scambio di informazioni fra magistratura, polizia, operatori psicosociali e sanitari che si occupano di violenza contro le donne;
d. Riorganizzare, incoraggiare e sostenere il partenariato pubblico privato con le organizzazioni della società civile e le istituzioni di istruzione superiore al fine di fornire ricerche e risposte al problema della violenza contro le donne.»
60. Nel 2015 è stato pubblicato un rapporto dell’organizzazione non governativa WAVE (Women against violence Europe) relativo all’Italia. La parte pertinente nel caso di specie è così formulata:
«Nel 2014, 681 donne e 721 minori sono stati ospitati presso 45 case rifugio che fanno parte della rete nazionale Associazione Nazionale Donne in Rete contro la violenza - D.i.R.e.
Inoltre vi sono tre rifugi per donne di colore e appartenenti a minoranze etniche (BME), migranti e richiedenti asilo nelle città di Reggio Emilia, Imola e Modena, una casa rifugio per ragazze e giovani donne vittime di matrimonio forzato e 12 case rifugio per vittime di tratta.
Centri per le donne
Esistono 140 centri per le donne che forniscono servizi non residenziali a donne sopravvissute a ogni tipo di violenza in Italia: 113 di questi centri sono gestiti da ONG, 19 dallo Stato e 8 da organizzazioni di ispirazione religiosa. Anche se non se ne conosce il numero esatto, vi sono diversi centri per le donne di colore e appartenenti a minoranze etniche (BME), e centri per donne vittime di tratta. Tutti i centri per le donne forniscono informazioni e consulenza di tipo psicologico e legale, e sostegno pratico per l’accesso ai diritti sociali (p. es., abitazione, reddito, assistenza sanitaria) e servizi legali. Alcuni forniscono esclusivamente sostegno specializzato ai minori e alle famiglie e collaborano con programmi per responsabili di violenza sulle donne.
Reti di donne
Esiste una rete nazionale di donne in Italia, chiamata Associazione Nazionale Donne in Rete contro la violenza - D.i.R.e. La rete comprende 73 membri, tutte associazioni di donne che gestiscono case rifugio e centri antiviolenza in Italia. Costituitasi nel 2008 e con sede a Roma, la rete svolge attività nei settori della sensibilizzazione della popolazione, delle attività di lobbying e di consulenza legale, formazione, ricerca e creazione di reti. Nel 2014, la rete ha ricevuto EUR 66.747 in finanziamenti da parte di vari donatori privati e fondazioni per progetti specifici e EUR 20.000 in quote associative.
Politiche e finanziamenti
Il Piano di Azione Straordinario contro la violenza sessuale e di genere ai sensi dell’art 5 comma 1 D.L. 14 agosto 2013 n. 93 convertito con modifiche nella legge del 15 ottobre 2013 n. 119 è stato avviato nel 2015 e copre un periodo di tre anni [si veda paragrafo 53 supra]. Il Piano affronta lo stupro e la violenza sessuale solo marginalmente, e non prevede un finanziamento adeguato dei servizi esistenti o la creazione di nuovi servizi nelle molte regioni dove non esistono. Anche se nel Piano vengono menzionati il matrimonio precoce e forzato, non viene prevista alcuna misura specifica. Concepito come una misura straordinaria contenuta in un decreto legge relativo ad altre materie, il Piano in linea generale non affronta le caratteristiche strutturali della violenza sulle donne e di genere. Le misure e gli interventi previsti dal Piano non considerano le case rifugio e i centri antiviolenza come elementi fondamentali per il sostegno specialistico alle sopravvissute alla violenza, con una prospettiva di genere.
Il Dipartimento per le Pari Opportunità – Presidenza del Consiglio dei Ministri –svolge funzioni di coordinamento per l’attuazione di politiche in materia di violenza sulle donne, ma la sua azione ha in pratica scarsa efficacia soprattutto perché la Presidenza del Consiglio dei Ministri non ha nominato un Ministro dotato di poteri decisionali.
Attualmente non esiste in Italia un ente nazionale a cui siano affidati il controllo e la valutazione delle strategie nazionali in materia di violenza sulle donne, e le associazioni di donne sono raramente invitate a formulare tali valutazioni. Tuttavia, nel 2014, una coalizione di ONG italiane (tra le quali D.i.R.e.) ha presentato una relazione ombra sull’attuazione della Dichiarazione di Pechino e sulla Piattaforma di Azione per il quinquennio 2009-2014, nella quale si effettuava una analisi delle strategie nazionali in materia di violenza sulle donne.
Nel 2014, i finanziamenti per l’attività governativa per la lotta alla violenza sulle donne sono ammontati a EUR 7 milioni, mentre finanziamenti veramente esigui sono stati concessi per l’attività delle ONG tramite i locali governi regionali; non si dispone di informazioni più precise sui finanziamenti all’attività delle ONG a causa della decentralizzazione dei bilanci. I finanziamenti dello Stato alle associazioni di donne che forniscono servizi sono basati esclusivamente su progetti.
Campagne di prevenzione e di sensibilizzazione
La rete nazionale delle donne, insieme alla maggior parte delle case rifugio e dei centri per le donne, e Telefono Rosa svolgono campagne di prevenzione e di sensibilizzazione; a parte Telefono Rosa (1522), nel 2014 nessuno di loro ha ricevuto finanziamenti per svolgere tali attività.
Formazione
La maggior parte delle case rifugio e centri per le donne svolgono attività di formazione rivolta a gruppi mirati: polizia, magistratura, dipendenti pubblici, operatori sanitari, psicologi, assistenti sociali, educatori professionisti, mezzi di informazione, e altri.»
IN DIRITTO
I. SULLA RICEVIBILITÀ
61. Il Governo solleva due eccezioni di irricevibilità.
A. Sulla dedotta inosservanza del termine di sei mesi previsto dall’articolo 35 § 1 della Convenzione
62. Il Governo sostiene che il ricorso è tardivo in quanto la ricorrente lo ha presentato successivamente all’archiviazione della denuncia, ossia il 1o agosto 2013. Peraltro, la ricorrente non avrebbe espresso la volontà di essere informata dell’eventuale archiviazione della denuncia.
63. Facendo riferimento alla giurisprudenza della Corte (Varnava e altri c. Turchia [GC], nn. 16064/90, 16065/90, 16066/90, 16068/90, 16069/90, 16070/90, 16071/90, 16072/90 e 16073/90, §156-158, CEDU 2009, e Edwards c. Regno Unito (dec.), n. 46477/99, 7 giugno 2001), la ricorrente indica che ha preso coscienza soltanto il 26 novembre 2013 del fatto che l’unico rimedio a sua disposizione non era effettivo, e ritiene che sia questa la data da considerare come punto di partenza del termine di sei mesi.
64. La stessa aggiunge che le indagini per maltrattamenti in famiglia sono state riavviate subito dopo l’omicidio, e che A.T. è stato condannato dal GUP nel 2015 e dalla corte d’appello nel 2016, e afferma che, di conseguenza, il termine di sei mesi è stato rispettato.
65. La Corte osserva che la ricorrente ha presentato il suo ricorso entro un termine di sei mesi a decorrere dalla data in cui il figlio è stato ucciso e in cui lei stessa ha subìto un tentato omicidio da parte di A.T., e considera che quest’ultima abbia preso coscienza dell’ineffettività dei ricorsi disponibili nell’ordinamento interno quando si è resa conto dell’incapacità delle autorità di impedire ad A.T. di commettere nuove violenze (Opuz, sopra citata, § 112). Inoltre, la Corte osserva che la denuncia della ricorrente è stata archiviata solo parzialmente e che A.T. è stato rinviato a giudizio per le lesioni personali che aveva inflitto alla ricorrente durante l’aggressione di agosto 2012, e constata altresì che le indagini per maltrattamenti in famiglia sono state riavviate nel novembre 2013 e che A.T. è stato condannato per lesioni personali aggravate.
66. Alla luce di quanto precede, la Corte ritiene che il termine di sei mesi abbia iniziato a decorrere non prima del 26 novembre 2013.
67. Tenuto conto delle peculiarità della causa, è opportuno considerare che la ricorrente ha presentato il ricorso entro il termine di sei mesi previsto dall’articolo 35 § 1 della Convenzione. Di conseguenza, la Corte respinge l’eccezione preliminare del Governo relativa al mancato rispetto del termine di sei mesi.
B. Sul dedotto mancato esaurimento delle vie di ricorso interne
68. Il Governo eccepisce il mancato esaurimento delle vie di ricorso interne per due motivi. In primo luogo, indica che la ricorrente ha presentato il suo ricorso quando il procedimento per omicidio e tentato omicidio sarebbe stato ancora pendente. In secondo luogo, il Governo afferma che la stessa non ha proposto opposizione contro la richiesta di archiviazione fatta dal procuratore al GIP relativamente al reato di maltrattamenti in famiglia e non ha nemmeno presentato ricorso per cassazione contro la decisione di archiviazione.
69. Il Governo argomenta che, del resto, la ricorrente avrebbe anche potuto chiedere al giudice civile di applicare le misure di protezione previste dall’articolo 342 bis e ter del codice civile, anche se, a suo parere, il giudice civile avrebbe potuto non applicarle in quanto, al momento del deposito della denuncia, la ricorrente aveva lasciato il domicilio famigliare e non viveva più con A.T.
70. La ricorrente contesta gli argomenti del Governo. Anzitutto, afferma di aver esaurito le vie di ricorso interne, considerando che la denuncia penale da lei depositata il 5 settembre 2012 non fosse un rimedio effettivo. A questo proposito, dichiara che, nonostante la richiesta di misure di protezione e l’urgenza segnalata dal procuratore alla polizia, incaricata delle indagini (paragrafo 21 supra), è stata sentita soltanto dopo sette mesi. La stessa espone che la prima udienza si è svolta solo nel 2014, dopo l’omicidio di suo figlio, e aggiunge che, per di più, le autorità italiane hanno omesso di proteggerla e di fornirle assistenza dopo le violenze che avrebbe subìto.
71. La ricorrente dichiara infine che la sua denuncia è stata archiviata solo in parte, che la prima udienza nell’ambito della causa relativa al reato di lesioni personali per l’aggressione commessa da A.T. nell’agosto 2012 si è svolta nel 2014 e che le indagini per maltrattamenti sono state riavviate dopo i fatti del 26 novembre 2013. La stessa ribadisce che la sua denuncia non ha costituito un rimedio effettivo e che ha esaurito le vie di ricorso interne.
72. Quanto al fatto che il procedimento penale contro A.T. per l’omicidio di suo figlio e il tentato omicidio sulla sua persona è ancora pendente, la ricorrente indica che il suo ricorso verte sull’inazione delle autorità dal 2 giugno 2012 fino alla data dell’omicidio di suo figlio e non riguarda il procedimento relativo alla responsabilità penale di A.T.
73. Considerato che non ha proposto opposizione contro la richiesta della procura di archiviare in parte la denuncia, la ricorrente assicura di non essere stata informata della decisione di archiviazione.
74. La Corte osserva che la questione centrale che si pone nella fattispecie per quanto riguarda l’esaurimento delle vie di ricorso interne è quella di stabilire se la ricorrente si sia avvalsa delle vie di diritto disponibili nell’ordinamento giuridico interno, e osserva inoltre che l’oggetto principale del ricorso è anzitutto stabilire se le autorità abbiano dimostrato la diligenza richiesta per prevenire gli atti di violenza commessi contro la ricorrente e suo figlio, in particolare adottando nei confronti di A.T. misure adeguate di tipo repressivo o preventivo. Essendo queste due questioni indissolubilmente legate, la Corte decide di unirle al merito e di esaminarle sotto il profilo degli articoli 2 e 3 della Convenzione (Opuz, sopra citata, § 116).
75. Considerato quanto sopra esposto, la Corte ritiene che il ricorso non sia manifestamente infondato ai sensi dell’articolo 35 § 3 della Convenzione e, constatando peraltro che esso non incorre in altri motivi di irricevibilità, lo dichiara ricevibile.
II. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 2 E 3 DELLA CONVENZIONE
76. Invocando gli articoli 2, 3 e 8 della Convenzione la ricorrente lamenta che, con la loro inerzia e la loro indifferenza, le autorità italiane, benché ripetutamente avvertite della violenza di suo marito, non hanno adottato le misure necessarie e appropriate per proteggere la sua vita e quella di suo figlio contro il pericolo, a suo parere reale e conosciuto, costituito da suo marito, e non hanno impedito la perpetrazione di altre violenze domestiche. Le autorità perciò sono venute meno al loro obbligo positivo sancito dalla Convenzione.
77. La Corte rammenta che, essendo libera di qualificare giuridicamente i fatti di causa, non si considera vincolata dalla qualificazione data a tali fatti dai ricorrenti o dai governi. In virtù del principio jura novit curia, essa ha, ad esempio, esaminato d’ufficio alcuni motivi di ricorso dal punto di vista di un articolo o di un paragrafo che le parti non avevano invocato. Un motivo di ricorso si caratterizza in effetti per i fatti che denuncia e non semplicemente per i mezzi di ricorso o gli argomenti di diritto invocati (Aksu c. Turchia [GC], nn. 4149/04 e 41029/04, § 43, CEDU 2012). Considerate le circostanze denunciate dalla ricorrente e la formulazione dei suoi motivi, la Corte esaminerà questi ultimi sotto il profilo degli articoli 2 e 3 della Convenzione (per un approccio simile, si vedano E.M. c. Romania, n. 43994/05, § 51, 30 ottobre 2012, Valiulien? c. Lituania, n. 33234/07, § 87, 26 marzo 2013, e M.G. c. Turchia, n. 646/10, § 62, 22 marzo 2016).
Ai sensi di questi articoli:
Articolo 2
«1. Il diritto alla vita di ogni persona è protetto dalla legge. Nessuno può essere intenzionalmente privato della vita, salvo che in esecuzione di una sentenza capitale pronunciata da un tribunale, nel caso in cui il reato sia punito dalla legge con tale pena.»
Articolo 3
«Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti.»
78. Il Governo si oppone a questa tesi.
A. Argomenti della ricorrente
79. La ricorrente afferma che l’inadempimento da parte delle autorità al loro obbligo di proteggere la sua vita e quella di suo figlio, ucciso da suo marito, ha comportato la violazione dell’articolo 2 della Convenzione, e afferma a questo proposito che le autorità italiane non hanno protetto il diritto alla vita di suo figlio e hanno dato prova di negligenza dinanzi agli atti di violenza, alle minacce e alle ferite che lei stessa avrebbe ripetutamente subito.
80. La stessa argomenta che le autorità italiane hanno tollerato de facto la violenza di suo marito, e ritiene che gli agenti di polizia, essendo a conoscenza da giugno 2012 che lei era vittima di violenze, avrebbero dovuto sapere che vi era un rischio reale e serio che A.T. perpetrasse delle azioni violente contro di lei. Secondo la ricorrente, vi sono stati dei segni evidenti del persistere del pericolo che la minacciava, ma le autorità non hanno adottato le misure necessarie subito dopo che lei ha presentato denuncia e, in tal modo, l’hanno lasciata sola e indifesa.
81. La ricorrente afferma inoltre che, nonostante il certificato dell’ospedale del 19 agosto 2012 attestasse che era stata percossa e minacciata con un coltello, questa circostanza non è stata presa seriamente.
82. Secondo la ricorrente, l’unico rimedio disponibile era la denuncia penale e non è stato effettivo. La ricorrente indica di avere presentato una denuncia il 5 settembre 2012 e di essere stata sentita nell’aprile 2013, e aggiunge che, durante i sette mesi intercorsi tra il deposito della denuncia e la sua audizione, non sono stati condotti atti di indagine e non sono stati sentiti testimoni. Nel marzo 2013 il procuratore ha dovuto nuovamente sollecitare la polizia affinché fossero condotte le indagini (paragrafo 29 supra).
83. La ricorrente denuncia l’inerzia delle autorità e afferma di avere cambiato la propria versione dei fatti una volta interrogata dalla polizia sette mesi dopo aver depositato la sua denuncia. Secondo lei, è evidente che lo Stato non l’ha protetta e che è stata abbandonata dalle autorità, che non avrebbero adottato misure di protezione nei suoi confronti malgrado lei avesse presentato una domanda in tal senso. La ricorrente afferma inoltre che il Comune di Udine, pur essendo a conoscenza della situazione difficile nella quale si trovava, le aveva negato l’aiuto sospendendo il finanziamento del suo soggiorno presso il centro gestito dall’associazione di tutela delle donne vittime di violenze, e ritiene che le autorità avrebbero dovuto intervenire d’ufficio, tenuto conto delle circostanze del caso di specie e della sua vulnerabilità.
84. La ricorrente argomenta che, secondo la giurisprudenza della Corte, gli obblighi positivi derivanti dall’articolo 2 della Convenzione implicano, per lo Stato, principalmente il dovere di assicurare il diritto alla vita mediante la realizzazione di una legislazione penale concreta che dissuada dal commettere reati contro la persona e basata su un meccanismo di applicazione concepito per prevenirne, reprimerne e sanzionarne le violazioni. La stessa ritiene che questo possa anche significare, in alcune circostanze, porre a carico delle autorità l’obbligo positivo di adottare preventivamente delle misure di ordine pratico per proteggere l’individuo la cui vita è minacciata dalle azioni criminali di altri (Osman c. Regno Unito, 28 ottobre 1998, § 115, Recueil des arrêts et décisions 1998-VIII, citato in Kontrová c. Slovacchia, n. 7510/04, § 49, 31 maggio 2007). Essa conclude che, nel caso di specie, lo Stato italiano non ha adottato le misure necessarie per proteggere la sua vita e quella di suo figlio.
85. Facendo riferimento alla giurisprudenza della Corte (Opuz, sopra citata, § 159), la ricorrente lamenta di essere stata vittima anche di un trattamento inumano e degradante. Essa ribadisce che ha depositato una denuncia, suffragata da una cartella clinica, nel settembre 2012 e che, per sette mesi, le autorità non hanno fatto nulla per proteggerla, aggiungendo che, durante questo periodo, suo marito era riuscito a convincerla a ritornare a vivere con lui.
86. In conclusione, la ricorrente considera che lo Stato si sia sottratto ai suoi obblighi positivi derivanti dagli articoli 2 e 3 della Convenzione.
B. Argomenti del Governo
87. Dopo avere esposto i principi che deriverebbero dalla giurisprudenza della Corte, il Governo indica che una qualsiasi minaccia contro la vita non obbliga le autorità, rispetto alla Convenzione, ad adottare misure concrete per prevenirne la realizzazione (Opuz, sopra citata, § 129), e considera che, inoltre, deve essere accertato che le autorità sapevano o avrebbero dovuto sapere sul momento che la vita di un determinato individuo era minacciata in maniera reale e immediata a causa di atti criminali da parte di un terzo, e non hanno adottato, nell’ambito dei loro poteri, le misure che, da un punto di vista ragionevole, avrebbero senza dubbio ovviato a questo rischio.
88. Inoltre, il Governo ritiene che la presente causa debba essere distinta dalla causa Opuz (sentenza sopra citata) e ritiene che, nella fattispecie, le autorità non sapessero e non avrebbero potuto sapere che la ricorrente e suo figlio erano in pericolo di morte, in quanto non esistevano prove tangibili di un pericolo imminente per la vita dell’interessata e di suo figlio. Il Governo espone che, dopo i due episodi di violenze che si sono verificati nei mesi di giugno e di agosto 2012, la ricorrente aveva trovato rifugio in un centro di assistenza alle vittime e aveva poi trovato un lavoro che le garantiva una indipendenza economica. A suo parere, i due episodi segnalati in giugno e in agosto 2012 facevano verosimilmente pensare a semplici conflitti famigliari. Il Governo considera che le autorità abbiano fatto tutto quanto era in loro potere verbalizzando A.T. per porto abusivo di arma, e che per avviare le indagini per maltrattamenti e lesioni personali fosse necessario il deposito di una denuncia penale.
89. Il Governo afferma inoltre che la ricorrente ha lasciato il centro in cui si era rifugiata e, quando è stata interrogata dalla polizia nell’aprile 2013, ha modificato le sue precedenti dichiarazioni. Esso assicura che le autorità, prima di procedere all’archiviazione della denuncia per maltrattamenti in famiglia, hanno verificato se la sua versione dei fatti fosse esatta, se vi fossero stati altri eventi di questo tipo e se l’interessata si trovasse in una situazione di vulnerabilità che potesse portarla a modificare le sue dichiarazioni. Secondo il Governo, la ricorrente aveva allora dichiarato che non vi erano più stati incidenti e che A.T. era tranquillo.
90. In queste circostanze, il Governo giudica che un intervento delle autorità avrebbe potuto contravvenire all’articolo 8 della Convenzione.
91. A suo parere, il tempo trascorso tra il deposito della denuncia e l’audizione della ricorrente non ha avuto come conseguenza quella di lasciare la ricorrente esposta alle violenze di A.T. Il Governo riferisce inoltre che, non essendo state segnalate altre richieste di intervento, non vi erano segni concreti di violenze reali e immediate, e aggiunge che le autorità hanno deciso di non procedere nei confronti di A.T. per maltrattamenti in famiglia sulla base degli elementi sopra citati.
92. Il Governo afferma che la ricorrente non ha mai dimostrato di avere subito in maniera continua abusi o violenze, né di aver vissuto nella paura di essere aggredita, e precisa che, invece, durante la sua audizione dinanzi alla polizia nell’aprile 2013, la stessa ha affermato che non subiva più violenze.
93. Di conseguenza, il Governo ritiene che gli atti di violenza presumibilmente subiti dalla ricorrente non possano essere definiti trattamenti inumani e degradanti.
94. Dal punto di vista procedurale, il Governo ritiene di avere adempiuto ai propri obblighi positivi derivanti dalla Convenzione, e afferma che, in seguito alle indagini, poiché la ricorrente aveva modificato le sue dichiarazioni, la procura ha dovuto chiedere l’archiviazione della denuncia. Aggiunge peraltro che il procedimento è continuato per il reato di lesioni personali e che A.T. è stato condannato il 1o ottobre 2015 a pagare una multa di 2.000 EUR.
C. Valutazione della Corte
1. Principi applicabili
95. La Corte esaminerà le doglianze dal punto di vista degli articoli 2 e 3 della Convenzione alla luce dei principi convergenti derivanti dall’una e dall’altra di queste disposizioni, principi ben consolidati in materia e riassunti, tra l’altro, nelle sentenze Natchova e altri c. Bulgaria ([GC], nn. 43577/98 e 43579/98, §§ 110 e 112-113, CEDU 2005-VII), Ramsahai e altri c. Paesi Bassi ([GC], n. 52391/99, §§ 324-325, CEDU 2007 II).
96. La Corte ha già precisato che deve interpretare gli articoli 2 e 3 tenendo presente che l’oggetto e lo scopo della Convenzione, in quanto strumento di protezione degli esseri umani, richiedono che le disposizioni di quest’ultima siano comprese e applicate in modo tale che le esigenze in esse contenute risultino concrete ed effettive.
97. Essa rammenta che, come l’articolo 2, l’articolo 3 deve essere considerato tra le clausole fondamentali della Convenzione che sanciscono uno dei valori fondanti delle società democratiche che formano il Consiglio d’Europa (Soering c. Regno Unito, sentenza del 7 luglio 1989, serie A n. 161, p. 34, § 88). Contrariamente alle altre disposizioni della Convenzione, esso è formulato in termini assoluti, che non prevedono eccezioni né limitazioni, e conformemente all’articolo 15 della Convenzione non è soggetto ad alcuna deroga (Pretty c. Regno Unito, n. 2346/02, § 49, CEDU 2002 III).
98. La Corte rammenta anche i principi generali che derivano dalla sua giurisprudenza in materia di violenze domestiche come enunciati nella causa Opuz (sentenza sopra citata, § 159, con i riferimenti giurisprudenziali ivi citati).
99. A questo proposito, la Corte ribadisce che i bambini e le altre persone vulnerabili – tra cui vi sono le vittime di violenze domestiche – in particolare, hanno diritto alla protezione dello Stato, sotto forma di una prevenzione efficace, che li metta al riparo da forme altrettanto gravi di offese all’integrità della persona (Opuz, sopra citata, § 159). Essa rammenta inoltre che gli obblighi positivi di cui alla prima frase dell’articolo 2 della Convenzione implicano anche l’obbligo di istituire un sistema giudiziario efficace ed indipendente che permetta di stabilire la causa dell’omicidio di un individuo e di punire i colpevoli. Lo scopo fondamentale di tale inchiesta è assicurare l’attuazione effettiva delle disposizioni di diritto interno che proteggono il diritto alla vita e, quando il comportamento di agenti o di autorità dello Stato potrebbe essere chiamato in causa, vigilare affinché questi ultimi rispondano dei decessi verificatisi sotto la loro responsabilità. Un’esigenza di prontezza e di diligenza ragionevole è implicita in questo contesto (idem, §§ 150-151).
100. La Corte, inoltre, ha già affermato che gli obblighi positivi che gravano sulle autorità – in alcuni casi in virtù dell’articolo 2 o dell’articolo 3 della Convenzione, e in altri casi in virtù dell’articolo 8 considerato da solo o in combinato disposto con l’articolo 3 – possono comportare un dovere di istituire e applicare un quadro normativo adeguato che offra una protezione contro gli atti di violenza che possono essere commessi da privati (si veda, tra altre, Bevacqua e S. c. Bulgaria, n. 71127/01, § 65, 12 giugno 2008, Sandra Jankovi? c. Croazia, n. 38478/05, § 45, 5 marzo 2009, A. c. Croazia, n. 55164/08, § 60, 14 ottobre 2010, e ?or?evi? c. Croazia, n. 41526/10, §§ 141-143, CEDU 2012 M. e M. c. Croazia, n. 10161/13, § 136, CEDU 2015 (estratti).
101. Così, in alcune circostanze ben definite, l’articolo 2 può porre a carico delle autorità l’obbligo positivo di adottare in via preliminare delle misure di ordine pratico per proteggere l’individuo la cui vita sia minacciata dagli atti criminali altrui (Osman c. Regno Unito, 28 ottobre 1998, § 115, Recueil 1998 VIII; Branko Tomaši? e altri c. Croazia, n. 46598/06, § 50, 15 gennaio 2009, e Opuz, sopra citata § 128; Mahmut Kaya c. Turchia, n. 22535/93, § 85, CEDU 2000 III, K?l?ç c. Turchia, n. 22492/93, § 62, CEDU 2000 III).
La portata dell’obbligo positivo deve essere interpretata in modo da non imporre alle autorità un onere insostenibile o eccessivo, senza perdere di vista le difficoltà per la polizia di esercitare le sue funzioni nelle società contemporanee, l’imprevedibilità del comportamento umano e le scelte operative da fare in termini di priorità e di risorse. Pertanto, ogni asserita minaccia contro la vita non obbliga le autorità, rispetto alla Convenzione, ad adottare misure concrete per prevenirne la realizzazione. Perché vi sia un obbligo positivo, deve essere accertato che le autorità sapevano o avrebbero dovuto sapere lì per lì che una determinata persona era minacciata in maniera effettiva e immediata nella sua vita e che esse non hanno adottato, nell’ambito dei loro poteri, le misure che, da un punto di vista ragionevole, avrebbero senza dubbio ovviato a tale rischio (Keenan c. Regno Unito, n. 27229/95, §§ 89-90, CEDU 2001 III, Gongadzé c. Ucraina, n. 34056/02, § 165, CEDU 2005 XI, e Opuz sopra citata, § 129-130). Un’altra considerazione pertinente è la necessità di assicurarsi che la polizia eserciti il proprio potere di reprimere e prevenire la criminalità rispettando pienamente le vie legali ed altre garanzie che limitano legittimamente la portata dei suoi atti di indagine penale e di traduzione dei delinquenti in giustizia, ivi comprese le garanzie di cui agli articoli 5 e 8 della Convenzione (Osman, sopra citata, § 116 e Opuz, sopra citata, § 129).
102. La Corte rammenta che, combinato con l’articolo 3 della Convenzione, l’obbligo che l’articolo 1 della Convenzione pone a carico delle Alte Parti contraenti di garantire a ogni persona sottoposta alla loro giurisdizione i diritti e le libertà sanciti dalla Convenzione impone loro di adottare misure idonee a impedire che tali persone siano sottoposte a torture, a trattamenti o punizioni inumani o degradanti, anche inflitti da privati.
103. Ciò premesso, non rientra nelle attribuzioni della Corte sostituirsi alle autorità nazionali ed operare al posto di quest’ultime una scelta tra la vasta gamma di misure idonee a garantire il rispetto degli obblighi positivi che l’articolo 3 della Convenzione impone loro (?or?evi?, sopra citata, § 165). Peraltro, in virtù dell’articolo 19 della Convenzione e del principio secondo il quale lo scopo di quest’ultima consiste nel garantire diritti concreti ed effettivi, e non teorici o illusori, la Corte deve vigilare affinché gli Stati adempiano correttamente al loro obbligo di proteggere i diritti delle persone sottoposte alla loro giurisdizione (Sandra Jankovi?, sopra citata, § 46, e Hajduová c. Slovacchia, n. 2660/03, § 47, 30 novembre 2010). La questione dell’adeguatezza della risposta delle autorità può sollevare un problema rispetto alla Convenzione (Bevacqua e S., sopra citata, § 79).
104. L’obbligo positivo di proteggere l’integrità fisica dell’individuo riguarda anche le questioni relative all’effettività di un’inchiesta penale, il che non può essere limitato ai soli casi di maltrattamenti inflitti da agenti dello Stato (M.C. c. Bulgaria, n. 39272/98, § 151, CEDU 2003 XII).
105. Questo aspetto dell’obbligo positivo non richiede necessariamente una condanna ma l’applicazione effettiva delle leggi, soprattutto penali, per assicurare la protezione dei diritti garantiti dall’articolo 3 della Convenzione (M.G. c. Turchia, sopra citata, § 80).
106. Un’esigenza di celerità e di diligenza ragionevole è implicita nell’obbligo di indagare. I meccanismi di protezione previsti nel diritto interno devono funzionare in pratica entro termini ragionevoli che permettano di concludere l’esame sul merito delle cause concrete ad essi sottoposte (Opuz, sopra citata, §§ 150-151). In effetti, l’obbligo dello Stato rispetto all’articolo 3 della Convenzione non si può considerare soddisfatto se i meccanismi di protezione previsti nel diritto interno esistono soltanto in teoria: è soprattutto necessario che essi funzionino effettivamente nella pratica, il che presuppone un esame della causa sollecito e senza inutili ritardi.
2. Applicazione dei principi sopra menzionati nel caso di specie
a) Sull’articolo 2
107. La Corte osserva anzitutto che senza alcun dubbio l’articolo 2 della Convenzione si applica alla situazione risultante dal decesso del figlio della ricorrente.
108. La Corte rileva poi che, nel caso di specie, la forza utilizzata nei confronti della ricorrente non è stata in definitiva omicida. Tuttavia, questo elemento non esclude in linea di principio un esame delle doglianze dal punto di vista dell’articolo 2, il cui testo, considerato complessivamente, dimostra che tale articolo non riguarda unicamente l’omicidio intenzionale ma anche le situazioni in cui è possibile fare ricorso alla forza, il che può portare a dare la morte in maniera involontaria (Makaratzis c. Grecia [GC], n. 50385/99, §§ 49-55, CEDU 2004 XI). In effetti la prima frase dell’articolo 2 § 1 della Convenzione obbliga lo Stato non soltanto ad astenersi dal provocare la morte in maniera volontaria e irregolare, ma anche ad adottare le misure necessarie alla protezione della vita delle persone sottoposte alla sua giurisdizione (L.C.B. c. Regno Unito, 9 giugno 1998, § 36, Recueil des arrêts et décisions 1998 III).
109. È inoltre necessario tenere presente che, quando si tratta di obblighi positivi dello Stato relativi alla protezione del diritto alla vita, si può trattare sia del ricorso alla forza omicida da parte delle forze dell’ordine , sia di una omissione delle autorità di adottare misure di protezione per fronteggiare un eventuale pericolo proveniente da terze persone (si veda, ad esempio, Osman c Regno Unito, 28 ottobre 1998, §§ 115-122, Recueil 1998 VIII).
110. La Corte considera che la ricorrente sia stata vittima di una condotta che, per la sua stessa natura, ha messo in pericolo la sua vita, sebbene alla fine sia riuscita a sopravvivere alle ferite (si veda Camekan c. Turchia, n. 54241/08, § 38, 28 gennaio 2014). L’articolo 2 della Convenzione si applica pertanto nel caso di specie anche in capo alla ricorrente.
111. Passando a esaminare le circostanze del caso di specie, la Corte osserva che, in seguito alle violenze di cui era stata oggetto nei mesi di giugno e agosto 2012, la ricorrente ha depositato, il 5 settembre 2012, una denuncia penale per le violenze inflitte da A.T. (paragrafo 21 supra). Essa osserva che la ricorrente ha allegato alla denuncia un rapporto medico redatto dopo l’aggressione, che descriveva le contusioni visibili sul suo corpo (paragrafo 16 supra). In tale occasione, l’interessata ha espresso i timori che provava per la sua vita e per quella della figlia e ha chiesto di beneficiare di misure di protezione. È pertanto opportuno esaminare il comportamento delle autorità interne a partire da tale data.
112. La Corte osserva che nei confronti di A.T. è stata aperta un’inchiesta giudiziaria per i reati di maltrattamenti in famiglia, lesioni personali e minacce. La polizia ha trasmesso la denuncia della ricorrente alla procura il 9 ottobre 2012. Il 15 ottobre 2012 la procura, considerata la richiesta di misure di protezione formulata dalla ricorrente, ha disposto con urgenza che fossero eseguite misure di indagine. In particolare, ha chiesto alla polizia di verificare se vi fossero stati testimoni, compresa la figlia della ricorrente. La Corte osserva che, nel frattempo, la ricorrente ha trovato rifugio, per il tramite di un’associazione, in un centro per le vittime di violenze, dove è rimasta per tre mesi.
113. La Corte rileva che non è stata emessa alcuna misura di protezione, che la procura ha reiterato la sua richiesta presso la polizia nel marzo 2013 sottolineando l’urgenza della situazione e che la ricorrente è stata sentita soltanto nell’aprile 2013.
114. In effetti, mentre nel contesto delle violenze domestiche, le misure di protezione sono, in linea di principio, destinate a fronteggiare quanto prima una situazione di pericolo, la Corte osserva che si sono dovuti attendere sette mesi prima che la ricorrente fosse sentita. Un tale ritardo non poteva che privare la ricorrente del beneficio della protezione immediata che la situazione richiedeva. Certo, come afferma il Governo, durante il periodo in questione, la ricorrente non è stata vittima di nuove violenze fisiche da parte di A.T. Ciò premesso, la Corte ritiene che non si possa ignorare il sentimento di paura nel quale la ricorrente, tormentata telefonicamente da A.T., ha vissuto quando è stata ospitata nel centro.
115. Per la Corte, erano le autorità nazionali a dover tenere conto della situazione di precarietà e di particolare vulnerabilità morale, fisica e materiale, nella quale si trovava la ricorrente e valutare la situazione di conseguenza, offrendole un’assistenza appropriata. Così non è stato nel caso di specie.
116. Se è vero che, sette mesi dopo, nell’aprile 2013, la ricorrente ha in parte modificato le sue dichiarazioni, il che ha portato le autorità a archiviare parzialmente la denuncia, la Corte osserva tuttavia che un procedimento per lesioni personali aggravate sulla persona della ricorrente era ancora pendente in tale data. In questo modo, le autorità non hanno proceduto ad alcuna valutazione dei rischi che correva la ricorrente, compreso il rischio di nuove aggressioni di cui avrebbe potuto essere oggetto.
117. Considerato quanto sopra esposto, la Corte ritiene che, non agendo rapidamente in seguito al deposito della denuncia della ricorrente, le autorità nazionali abbiano privato la stessa denuncia di ogni efficacia, creando un contesto di impunità tale da permettere ad A.T. di reiterare le violenze nei confronti della moglie e dei famigliari (Halime K?l?ç c. Turchia, n. 63034/11, § 99, 28 giugno 2016).
118. Benché il Governo affermi che non esisteva alcuna prova tangibile di un pericolo imminente per la vita della ricorrente e per quella di suo figlio, la Corte ritiene che le autorità non sembrano aver proceduto alla valutazione dei rischi che A.T. faceva correre a quest’ultima.
119. La Corte ritiene infatti che il contesto di impunità sopra menzionato (paragrafo 117) sia culminato alla fine nei tragici eventi della notte del 25 novembre 2013. La Corte osserva a questo proposito che le forze dell’ordine sono intervenute due volte durante la notte in questione. Allertati dall’interessata, gli agenti hanno inizialmente trovato la porta della camera da letto spaccata e il pavimento cosparso di bottiglie di alcool. La ricorrente li aveva informati che il marito aveva bevuto e lei aveva deciso di chiamarli perché riteneva che quest’ultimo avesse bisogno di un medico; aveva detto loro che aveva presentato denuncia contro il marito in passato, ma poi aveva cambiato le accuse. Il figlio della coppia aveva dichiarato che il padre non era violento nei suoi confronti. Infine, né la ricorrente né suo figlio presentavano segni di violenze. A.T. era stato condotto in ospedale in stato di ubriachezza ma ne era poi uscito per recarsi in una sala giochi.
La polizia è intervenuta una seconda volta la stessa notte quando A.T. è stato sottoposto a un controllo di identità per la strada. Dal relativo verbale risulta che A.T. era in stato di ubriachezza, che faceva fatica a mantenersi in equilibrio e che la polizia lo aveva lasciato andare dopo avere redatto il verbale.
120. La Corte osserva che in nessuna delle due occasioni suddette le autorità hanno adottato disposizioni particolari al fine di fornire alla ricorrente una protezione adeguata rispetto alla gravità della situazione, sebbene le violenze esercitate da A.T. nei confronti della moglie fossero note alla forze dell’ordine, essendo ancora pendente, in tale data, un procedimento per lesioni personali aggravate sulla persona della ricorrente (paragrafo 35 supra).
121. La Corte non può sapere come sarebbero andati i fatti se le autorità avessero adottato un comportamento diverso, e rammenta tuttavia che la mancata attuazione di misure ragionevoli che avrebbero avuto una possibilità reale di cambiare il corso degli eventi o di attenuare il danno provocato è sufficiente per chiamare in causa la responsabilità dello Stato (E. e altri c. Regno Unito, n. 33218/96, § 99 26 novembre 2002; Opuz, sopra citata § 136; Bljakaj e altri c. Croazia, n. 74448/12, § 124, 18 settembre 2014).
122. Secondo la Corte, il rischio di una minaccia reale e immediata (paragrafo 99 supra) deve essere valutato tenendo debitamente conto del contesto particolare delle violenze domestiche. Si tratta in tali situazioni non soltanto di un obbligo di assicurare una protezione generale della società (Mastromatteo c. Italia [GC], n. 37703/97, § 69, CEDU 2002 VIII; Maiorano e altri c. Italia, n. 28634/06, § 111 15 dicembre 2009; e Choreftakis e Choreftaki c. Grecia, n. 46846/08, § 50, 17 gennaio 2012; Bljakaj, sopra citata § 121) ma soprattutto di tenere conto del fatto che degli episodi di violenza si ripetono nel tempo all’interno del nucleo famigliare. In questo contesto, la Corte ribadisce che le forze dell’ordine sono dovute intervenire due volte la notte del 25 novembre 2013: dapprima hanno constatato che l’appartamento era stato devastato e successivamente hanno fermato A.T., che si trovava in stato di ubriachezza, e redatto un verbale nei suoi confronti. Tenendo conto anche che le forze dell’ordine avevano la possibilità di verificare in tempo reale i precedenti di A.T., la Corte considera che le stesse avrebbero dovuto sapere che il marito della ricorrente rappresentava per quest’ultima una minaccia reale, per la quale non si poteva escludere una realizzazione imminente. Essa conclude pertanto che le autorità competenti non hanno adottato, nell’ambito delle loro attribuzioni, le misure che, da un punto di vista ragionevole, avrebbero senza dubbio attenuato, se non addirittura impedito, il concretizzarsi di un rischio reale per la vita della ricorrente e di suo figlio.
123. La Corte rammenta che, nelle cause in materia di violenza domestica, i diritti dell’aggressore non possono prevalere sui diritti alla vita e all’integrità fisica e psichica delle vittime (Opuz, sopra citata, § 147). Per di più, lo Stato ha l’obbligo positivo di mettere in atto preventivamente delle misure di ordine pratico per proteggere l’individuo la cui vita sia minacciata.
124. In queste circostanze, la Corte conclude che non si possa considerare che le autorità abbiano dimostrato la diligenza richiesta. Pertanto, essa ritiene che le stesse si siano sottratte al loro obbligo positivo di proteggere la vita della ricorrente e di suo figlio a titolo dell’articolo 2 della Convenzione.
125. Alla luce di quanto sopra esposto, la Corte ritiene che le inosservanze sopra constatate abbiano reso inoperante la denuncia penale della ricorrente nelle circostanze del caso di specie. Pertanto, essa rigetta l’eccezione preliminare del Governo relativa al mancato esaurimento delle vie di ricorso interne (paragrafo 68 supra) e conclude che vi è stata violazione dell’articolo 2 della Convenzione.
b) Sull’articolo 3
126. La Corte ritiene che la ricorrente possa essere considerata come appartenente alla categoria delle «persone vulnerabili» che hanno diritto alla protezione dello Stato (A. c. Regno Unito, 23 settembre 1998, § 22, Recueil 1998 VI). A questo proposito, essa prende atto delle violenze che la ricorrente ha subito in passato, e osserva inoltre che le violenze inflitte all’interessata, che si sono tradotte in lesioni personali e pressioni psicologiche, sono sufficientemente gravi per essere qualificate come maltrattamenti ai sensi dell’articolo 3 della Convenzione. È pertanto opportuno determinare se le autorità interne abbiano agito in maniera da soddisfare le esigenze di questo articolo.
127. La Corte ha appena constatato dal punto di vista dell’articolo 2 della Convenzione (paragrafo 117 supra) che, non agendo con rapidità dopo il deposito della denuncia della ricorrente, le autorità nazionali hanno privato detta denuncia della sua efficacia, creando un contesto di impunità favorevole alla reiterazione da parte di A.T. dei suoi atti di violenza nei confronti della moglie e dei suoi famigliari. Essa osserva anche che A.T. è stato condannato il 1o ottobre 2015 per lesioni personali aggravate in seguito all’incidente dell’agosto 2012, mentre, nel frattempo, aveva ucciso suo figlio e commesso un tentato omicidio sulla ricorrente, e che è stato inoltre condannato l’8 gennaio 2015 dal giudice dell’udienza preliminare («il GUP») di Udine alla pena dell’ergastolo per l’omicidio di suo figlio e il tentato omicidio nei confronti di sua moglie, e per i maltrattamenti commessi nei confronti della ricorrente e di sua figlia. Fu accertato che la ricorrente e i suoi figli vivevano in un clima di violenze (paragrafo 47 supra).
128. La Corte rammenta su questo punto che il semplice passare del tempo può nuocere all’inchiesta ma anche compromettere definitivamente le possibilità che questa sia portata a termine (M.B. c. Romania, n. 43982/06, § 64, 3 novembre 2011), e ricorda anche che il passare del tempo intacca inevitabilmente la quantità e la qualità delle prove disponibili e che, inoltre, l’apparenza di una mancanza di diligenza porta a dubitare della buona fede con cui vengono condotte le indagini e fa perdurare lo stato di prostrazione cui sono sottoposti i denuncianti (Paul e Audrey Edwards c. Regno Unito, n. 46477/99, § 86, CEDU 2002 II).
129. La Corte insiste nuovamente sulla diligenza particolare che richiede il trattamento delle denunce per violenze domestiche e ritiene che, nell’ambito dei procedimenti interni, si debba tenere conto delle specificità dei fatti di violenza domestica, riconosciute nel preambolo della Convenzione di Istanbul (paragrafo 58 supra).
Essa sottolinea in tal senso che la Convenzione di Istanbul impone agli Stati parti di adottare «le misure legislative o di altro tipo necessarie per garantire che le indagini e i procedimenti penali relativi a tutte le forme di violenza che rientrano nel campo di applicazione della (...) Convenzione siano avviati senza indugio ingiustificato, prendendo in considerazione i diritti della vittima in tutte le fasi del procedimento penale».
130. A questo proposito, la Corte ritiene anche che, nel trattamento giudiziario del contenzioso delle violenze contro le donne, spetti ai giudici nazionali tenere conto della situazione di precarietà e di particolare vulnerabilità morale, fisica e/o materiale della vittima, e di valutare la situazione di conseguenza, nel più breve tempo possibile. Nella fattispecie, nulla può spiegare la passività delle autorità per un periodo così lungo – sette mesi – prima che fosse avviata l’azione penale. Parimenti, nulla può spiegare perché il procedimento penale per lesioni personali aggravate avviato in seguito alla denuncia depositata dalla ricorrente sia durato tre anni, per concludersi il 1o ottobre 2015.
131. Considerate le constatazioni operate nel caso di specie, la Corte ritiene che anche il modo in cui le autorità interne hanno condotto il procedimento penale nella presente causa contribuisca a questa passività giudiziaria e che non si possa considerare che esso soddisfi le esigenze dell’articolo 3 della Convenzione.
132. Ritenendo che il ricorso idoneo a porre rimedio, secondo il Governo, alla doglianza basata sull’articolo 3 della Convenzione non si è rivelato efficace nel caso di specie, la Corte rigetta l’eccezione di mancato esaurimento da esso formulata (paragrafo 68 supra) e conclude che vi è stata violazione dell’articolo 3 della Convenzione.
III. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 14 DELLA CONVENZIONE IN COMBINATO DISPOSTO CON GLI ARTICOLI 2 E 3
133. Invocando l’articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con gli articoli 2 e 3, la ricorrente sostiene, da un lato, che le omissioni delle autorità italiane dimostrano la discriminazione di cui sarebbe stata oggetto in quanto donna e, dall’altro lato, che il sistema legislativo nazionale in materia di contrasto alla violenza domestica non è appropriato.
L’articolo 14 della Convenzione è così formulato:
«Il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella (...) Convenzione deve essere assicurato senza nessuna discriminazione, in particolare quelle fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche o quelle di altro genere, l’origine nazionale o sociale, l’appartenenza a una minoranza nazionale, la ricchezza, la nascita od ogni altra condizione.»
A. Tesi delle parti
134. La ricorrente fa riferimento a tutta la legislazione interna e internazionale pertinente secondo lei nel caso di specie, ed invoca le conclusioni del relatore speciale delle Nazioni Unite, che ha chiesto all’Italia di eliminare gli atteggiamenti stereotipati riguardanti la ripartizione dei ruoli e delle responsabilità tra uomo e donna nella famiglia, nel lavoro e nella società.
135. La ricorrente sostiene di non aver beneficiato di una tutela legislativa appropriata e che le autorità non hanno dato una risposta adeguata alle sue affermazioni secondo le quali lei era vittima di violenza domestica. Ritiene che ciò costituisca un trattamento discriminatorio basato sul sesso.
136. Facendo riferimento alla conclusione della Corte sotto il profilo dell’articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l’articolo 3 nella causa T.M. e C.M. c. Repubblica di Moldavia (n. 26608/11, § 49 e § 62, 28 gennaio 2014), la ricorrente chiede alla Corte di concludere che vi è stata violazione dell’articolo 14.
137. Il Governo ritiene che nel caso di specie non vi sia stata alcuna discriminazione fondata sul sesso. Inoltre, a suo parere, la tesi secondo la quale esisterebbe una discriminazione istituzionalizzata dalla legislazione penale o dalla prassi amministrativa o giudiziaria, non reggerebbe se sottoposta ad un esame serio.
138. Il Governo indica peraltro che il Consiglio superiore della magistratura ha adottato due risoluzioni, l’11 febbraio 2009 e il 18 marzo 2014, con cui richiede ai capi degli uffici giudiziari di organizzarsi e di specializzarsi in questo settore in modo da poter dare risposte efficaci ai casi di violenza domestica.
139. Il Governo aggiunge inoltre che la legislazione nazionale prevede una risposta ferma contro questi atti di violenza: a tale riguardo, la legge relativa al reato di molestie (stalking) (paragrafo 54 supra) contiene delle norme per contrastare la violenza nei confronti delle donne.
B. Valutazione della Corte
1. Sulla ricevibilità
140. La Corte, pur evidenziando che questo motivo di ricorso non è mai stato esaminato in quanto tale dai giudici nazionali, ritiene, alla luce delle circostanze del caso di specie, che lo stesso sia talmente collegato a quelli precedentemente esaminati da doverne seguire la sorte e, di conseguenza, essere dichiarato ricevibile.
2. Sul merito
141. La Corte rammenta che, secondo la sua giurisprudenza, l’inadempimento – anche involontario – di uno Stato al suo obbligo di proteggere le donne dalla violenza domestica costituisce una violazione del diritto di queste ultime ad una pari tutela da parte della legge (Opuz, sopra citara, § 191). Infatti, la Corte ha già concluso che la «passività generalizzata e discriminatoria della polizia» che creava «un clima favorevole a questa violenza» comportava una violazione dell’articolo 14 della Convenzione (ibidem, §§ 191 e segg.). La Corte ha peraltro constatato che si era in presenza di un trattamento discriminatorio di questo tipo quando era possibile stabilire che gli atti delle autorità non costituivano un semplice inadempimento o ritardo a trattare i fatti di violenza in questione, ma una tolleranza reiterata nei confronti di questi fatti e riflettevano un atteggiamento discriminatorio verso l’interessata in quanto donna (Eremia c. Repubblica di Moldavia, n. 3564/11, § 89, 28 maggio 2013).
142. Nella presente causa, la Corte rileva che la ricorrente è stata vittima di violenze da parte di A.T. a più riprese (paragrafi 10, 16, 21 e 47 supra) e che le autorità erano a conoscenza di tali fatti.
143. La Corte rammenta che le autorità non hanno svolto alcuna indagine nei sette mesi successivi al deposito della denuncia della ricorrente e che non è stata adottata nessuna misura di protezione. Se è vero che la denuncia della ricorrente è stata archiviata circa un anno dopo, a causa della modifica delle dichiarazioni di quest’ultima, la Corte nota anche che A.T. è stato condannato per lesioni personali aggravate tre anni dopo, il 1º ottobre 2015, ossia dopo aver ucciso suo figlio e tentato di assassinare la ricorrente.
144. L’inerzia delle autorità nel caso di specie è ancor più evidente in quanto il pubblico ministero aveva chiesto alle forze dell’ordine, rimaste inattive per sei mesi, di agire immediatamente tenuto conto della domanda di misure di protezione presentata dalla ricorrente. Al riguardo la Corte rammenta le conclusioni cui è pervenuta quanto all’inadempimento delle autorità nazionali che non hanno assicurato alla ricorrente una protezione effettiva, e al contesto di impunità nel quale si trovava A.T. (paragrafo 117 supra).
145. Secondo la Corte, la combinazione degli elementi sopra menzionati, dimostra che, sottovalutando, con la loro inerzia, la gravità della violenza in questione, le autorità italiane l’hanno sostanzialmente causata. La ricorrente di conseguenza è stata vittima, in quanto donna, di una discriminazione contraria all’articolo 14 della Convenzione. (T.M. e C.M. c. Repubblica di Moldavia [GC], n. 26608/11, § 62, 28 gennaio 2014; Eremia, sopra citata, § 98, e Mudric contro Repubblica di Moldavia, n. 74839/10, § 63, 16 luglio 2013). Inoltre, le conclusioni presentate del relatore speciale incaricato della questione della violenza contro le donne, delle sue cause e conseguenze in seguito alla sua missione in Italia (paragrafo 59 supra), quelle del comitato della CEDAW (paragrafo 57 supra) nonché quelle dell’Ufficio nazionale di statistica (paragrafo 55 supra) dimostrano l’entità del problema della violenza domestica in Italia e la discriminazione subita dalle donne a questo proposito. La Corte ritiene che la ricorrente abbia fornito un inizio di prova, suffragato da dati statistici non contestati che dimostrano, da una parte, che la violenza domestica colpisce soprattutto le donne e che, nonostante le riforme intraprese, un considerevole numero di donne muoiono uccise dai loro compagni o ex compagni (femminicidi) e, dall’altro, che gli atteggiamenti socioculturali di tolleranza nei confronti della violenza domestica persistono (paragrafi 57 e 59 supra).
146. L’inizio di prova in questione, non contestato dal Governo, distingue il caso di specie dalla causa Rumor (sopra citata, § 76), in cui la Corte aveva affermato – in circostanze di fatto molto diverse da quelle qui esaminate – che il quadro normativo in Italia in materia di lotta contro la violenza domestica si era rivelato in quel caso efficace punendo l’autore del crimine di cui la ricorrente era stata vittima ed impedendo la reiterazione di aggressioni violente contro la sua integrità fisica e pertanto aveva concluso che non vi era stata violazione dell’articolo 3, considerato separatamente e in combinato disposto con l’articolo 14.
147. La Corte rammenta che, avendo constatato che l’applicazione del diritto penale nel presente caso non ha avuto l’effetto dissuasivo richiesto per prevenire efficacemente le violazioni dell’integrità personale della ricorrente e del figlio commesse da A.T., essa ha dichiarato che i diritti della ricorrente sotto il profilo degli articoli 2 e 3 della Convenzione erano stati violati.
148. Tenuto conto delle conclusioni cui è giunta sopra (paragrafo 145), la Corte ritiene che le violenze inflitte all’interessata debbano essere considerate fondate sul sesso e che costituiscano perciò una forma di discriminazione nei confronti delle donne.
149. Pertanto, nelle circostanze della presente causa, la Corte conclude che vi è stata violazione dell’articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con gli articoli 2 e 3 della Convenzione.
IV. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 8 E 13 DELLA CONVENZIONE
150. La ricorrente invoca anche, a sostegno delle sue affermazioni, gli articoli 8 e 13 della Convenzione.
151. Avendo già concluso che vi è stata violazione degli articoli 2, 3 e 14 della Convenzione (paragrafi 125, 132 e 149 supra), la Corte ritiene che non sia necessario esaminare gli stessi fatti dal punto di vista di queste disposizioni (Opuz, sopra citata, § 205).
V. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
152. Ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione,
«Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette se non in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa.»
A. Danno
153. La ricorrente fa riferimento alla decisione del GUP di Udine e chiede la somma di 300.000 EUR a titolo di risarcimento del danno materiale che avrebbe subìto per la morte di suo figlio. Chiede inoltre la somma di 30.000 EUR per danno morale in seguito alla morte di suo figlio e la somma di 80.000 EUR per danno morale a causa del tentato omicidio di cui è stata oggetto. Ritiene infine che il danno morale derivante dalla violenza domestica che essa avrebbe subito per un lungo periodo ammonti a 20.000 EUR.
154. Il Governo contesta le richieste della ricorrente e dichiara che, nelle cause simili esaminate dalla Corte (Kontrová, sopra citata, Branko Tomaši? e altri c. Croazia, n. 46598/06, 15 gennaio 2009, e Civek c. Turchia, n. 55354/11, 23 febbraio 2016), quest’ultima ha riconosciuto somme inferiori a quelle richieste dalla ricorrente. Ritiene pertanto che le somme richieste siano eccessive.
155. La Corte non vede il nesso causale tra la violazione accertata e il danno materiale dedotto e rigetta questa richiesta. Ritiene invece doversi accordare alla ricorrente la somma di 30.000 EUR a titolo di risarcimento del danno morale.
B. Spese
156. Producendo la relativa documentazione, la ricorrente chiede anche la somma di 18.208,68 EUR per le spese che avrebbe sostenuto dinanzi alla Corte.
157. Il Governo contesta la domanda formulata dalla ricorrente, affermando che la stessa non ha dimostrato di aver sostenuto le spese richieste.
158. Secondo la giurisprudenza della Corte, un ricorrente può ottenere il rimborso delle spese sostenute solo nella misura in cui ne siano accertate la realtà e la necessità, e il loro importo sia ragionevole. Nella fattispecie, tenuto conto dei documenti di cui dispone e della sua giurisprudenza, la Corte ritiene ragionevole la somma di 10.000 EUR per il procedimento dinanzi ad essa e la accorda alla ricorrente.
C. Interessi moratori
159. La Corte ritiene opportuno basare il tasso degli interessi moratori sul tasso di interesse delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea maggiorato di tre punti percentuali.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE
1. Unisce al merito dei motivi di ricorso formulati in base agli articoli 2 e 3 della Convenzione le eccezioni preliminari del Governo relative al mancato esaurimento delle vie di ricorso interne e le rigetta all’unanimità;
2. Dichiara, all’unanimità, il ricorso ricevibile;
3. Dichiara, con sei voti contro uno, che vi è stata violazione dell’articolo 2 della Convenzione in ragione dell’omicidio del figlio della ricorrente e del tentato omicidio nei confronti di quest’ultima;
4. Dichiara, all’unanimità, che vi è stata violazione dell’articolo 3 della Convenzione in ragione dell’inadempimento delle autorità al loro obbligo di proteggere la ricorrente dagli atti di violenza domestica commessi da A.T.;
5. Dichiara, all’unanimità, non doversi esaminare i motivi di ricorso formulati in base agli articoli 8 e 13 della Convenzione;
6. Dichiara, con cinque voti contro due, che vi è stata violazione dell’articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con gli articoli 2 e 3;
7. Dichiara, con cinque voti contro due,
a. che lo Stato convenuto deve versare alla ricorrente, entro tre mesi a decorrere dal giorno in cui la sentenza sarà divenuta definitiva conformemente all’articolo 44 § 2 della Convenzione, le somme seguenti:
i. 30.000 EUR (trentamila euro), più l’importo eventualmente dovuto a titolo di imposta, per il danno morale,
ii. 10.000 EUR (diecimila euro), più l’importo eventualmente dovuto dalla ricorrente a titolo di imposta, per le spese;
b. che a decorrere dalla scadenza di detto termine e fino al versamento tali importi dovranno essere maggiorati di un interesse semplice a un tasso equivalente a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea applicabile durante quel periodo, aumentato di tre punti percentuali;
8. Rigetta, all’unanimità, la domanda di equa soddisfazione per il resto.
Fatta in francese, poi comunicata per iscritto il 2 marzo 2017, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento della Corte.
Abel Campos
Cancelliere
Mirjana Lazarova Trajkovska
Presidente
Alla presente sentenza è allegata, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 del regolamento, l’esposizione delle opinioni separate seguenti:
• opinione parzialmente concordante e parzialmente dissenziente del giudice Eicke;
• opinione parzialmente dissenziente del giudice Spano.
M.L.T.
A.C.
OPINIONE PARZIALMENTE CONCORDANTE E PARZIALMENTE DISSENZIENTE DEL GIUDICE EICKE
I. L’articolo 2 e/o 3 della Convenzione
1. Avendo avuto l’opportunità di leggere, in bozza, l’opinione parzialmente dissenziente del giudice Spano sulla presente causa, concordo con la sua formulazione dei principi applicabili (derivati da Opuz c. Turchia, n. 33401/02, CEDU 2009, e da Osman c. Regno Unito , 28 ottobre 1998, Reports 1998-VIII), nonché con l’individuazione delle due questioni cui occorre rispondere che concernono «l’immediatezza del rischio» e «la realtà del rischio»: si vedano le sezioni I e II di tale opinione parzialmente dissenziente. Tuttavia, diversamente dal mio collega, e non senza notevoli esitazioni, sono pervenuto a una conclusione diversa sull’applicazione di tali principi ai fatti del caso di specie e ho votato a favore della constatazione di violazione degli articoli 2 e 3.
2. Per quanto riguarda la questione dell’immediatezza del rischio il giudice Spano si concentra sugli «intervalli di tempo» intercorsi tra gli episodi iniziali culminati nella presentazione della denuncia da parte della ricorrente il 5 settembre 2012 e i tragici eventi del 25 novembre 2013, e conclude che tali intervalli «mettono in dubbio l’imminenza del rischio nella presente causa» (§ 5). Tuttavia, dal punto di vista delle competenti «forze dell’ordine», per le quali un rischio imminente e reale doveva risultare ragionevolmente prevedibile, vi erano, come suggerito dalle prove, una serie di eventi rilevanti nel periodo di tempo intercorso fino alla fine del 2013, che comprendono:
a. Il 19 agosto 2012 – 4 dicembre 2012, a seguito della asserita seconda aggressione alla ricorrente da parte del marito (con il potenziale utilizzo di un coltello a serramanico), la ricorrente, col sostegno della polizia e dei servizi sociali locali che ne erano a conoscenza, ha vissuto in una casa rifugio gestita da un’associazione per la protezione delle donne vittime di violenza domestica (§§ 18-19 e 27);
b. La denuncia penale presentata dalla ricorrente in data 5 settembre 2012 è stata trasmessa alle autorità giudiziarie competenti con la richiesta di adozione di misure cautelari finalizzate alla protezione della stessa;
c. Il 18 marzo 2013 il procuratore, rilevando che, nonostante l’ordine del 15 ottobre 2012 di adottare urgenti misure investigative, nessuna delle indagini era stata conclusa, ha dato nuovamente disposizioni alla polizia affinché indagasse senza indugio sulle dichiarazioni della ricorrente (§ 29);
d. Il 4 aprile 2013 la ricorrente è stata sentita per la prima volta dalla polizia (§ 30). Benché, durante tale colloquio, abbia modificato le sue accuse iniziali, asseritamente a seguito di pressioni psicologiche del marito (fenomeno non insolito nel contesto della violenza domestica), la ricorrente ha tuttavia confermato che l’alcolismo del marito era il fulcro dei suoi problemi famigliari;
e. Il 30 maggio 2013, il pubblico ministero ha invitato il giudice delle indagini preliminari a chiudere le indagini sul reato di maltrattamenti in famiglia ma a proseguire le indagini sul marito della ricorrente per lesioni personali gravi nei confronti della stessa (§ 32);
f. Il 1o agosto 2013, il giudice per le indagini preliminari ha chiuso le indagini sul reato di maltrattamenti in famiglia ma ha rimesso al giudice di pace l’accusa di lesioni personali (§§ 33-34);
g. Il 28 ottobre 2013, il marito della ricorrente è stato rinviato al giudizio del giudice di pace per aver cagionato lesioni personali (la prima udienza è stata fissata per il 13 febbraio 2014) (§ 35);
h. Il 18 novembre 2013, al marito della ricorrente è stata notificata la data del suo processo (19 maggio 2014) relativo all’aggressione contro la ricorrente dell’agosto 2012 (§ 36); e infine
i. In data imprecisata nel novembre 2013 il pubblico ministero ha riaperto le indagini a carico del marito della ricorrente per maltrattamenti fisici nei confronti della moglie (§ 44).
3. Considerando tutto ciò assieme alle aggressioni iniziali contro la ricorrente ad opera del marito (nel giugno e nell’agosto 2012), verbalizzate dalla polizia, e il fatto che esse erano apparentemente collegate a (se non causate da) l’abuso di alcol del marito, non mi sembra irragionevole partire dal presupposto che la polizia sapeva o avrebbe dovuto sapere che (a) il marito della ricorrente era stato ed era nuovamente indagato per ripetuti episodi di maltrattamenti in famiglia nei confronti della ricorrente, (b) era stato accusato di aver cagionato lesioni fisiche alla ricorrente in due diverse occasioni e le date del processo erano state notificate il 28 ottobre 2013 e il 18 novembre 2013 (una settimana prima dei tragici eventi del 25 novembre 2013) e (c) le aggressioni per le quali il marito era indagato e/o imputato erano avvenute quando egli era in grave stato di ubriachezza (se non in conseguenza del suo abuso di alcol).
4. Occorre esaminare gli eventi del 24 e 25 novembre 2013 tenendo presente tale quadro.
5. La sentenza al paragrafo 38 spiega che, stando all’evidenza, la polizia ha verbalizzato che quando è arrivata al domicilio della ricorrente (si suppone il 24 novembre) chiamata da quest’ultima a seguito di un litigio tra lei e il marito:
a. ha trovato la porta della stanza da letto spaccata e il pavimento cosparso di bottiglie di alcolici vuote;
b. la ricorrente ha confermato che il marito era ubriaco e ha detto di aver chiamato aiuto poiché riteneva che egli potesse avere necessità dell’assistenza di un medico; e
c. ha rammentato agli agenti la sua denuncia penale precisando di averla successivamente modificata.
6. In seguito il marito della ricorrente era stato condotto in ospedale in stato di ubriachezza (§ 39) ma aveva lasciato la struttura la notte stessa.
7. Mi sembra che la questione cruciale, pertanto, sia se si possa affermare che gli agenti di polizia che alle 2.25 del 25 novembre 2013 hanno fermato il marito della ricorrente per controllarne l’identità e hanno constatato che egli era (di nuovo) in stato di ubriachezza e aveva difficoltà a mantenersi in equilibrio fossero o avrebbero dovuto essere a conoscenza (dopo aver controllato la sua identità) dei fatti e delle circostanze sopra esposti. A quel punto avrebbero dovuto, anziché impartirgli un semplice ammonimento verbale, giungere alla conclusione che, nello stato in cui era, egli costituiva un rischio imminente e reale all’integrità fisica e/o alla vita della ricorrente se gli fosse stato consentito di tornare a casa (dalla ricorrente) in tale stato.
8. Come ho detto sopra, e non senza notevoli esitazioni, sono giunto alla conclusione che le forze dell’ordine avrebbero dovuto sapere, quando hanno fermato il marito della ricorrente e ne hanno controllato l’identità alle 2.25 del 25 novembre 2013, dell’esistenza di un rischio reale e immediato per l’integrità fisica e/o la vita della ricorrente (e dei suoi figli), per via dei suoi atti criminali, e hanno omesso di adottare misure nell’ambito delle loro attribuzioni che si poteva ragionevolmente presumere avrebbero scongiurato tale rischio.
9. Nell’affermare ciò, sono naturalmente consapevole delle limitazioni (con cui concordo) individuate al paragrafo 116 della causa Osman:
«(...) tenendo presenti le difficoltà inerenti al mantenimento dell’ordine nelle società moderne, l’imprevedibilità del comportamento umano e le scelte operative che occorre compiere in termini di priorità e di risorse, tale obbligo deve essere interpretato in modo tale da non imporre un onere impossibile o sproporzionato alle autorità. Di conseguenza, ogni asserito rischio per la vita non comporta per le autorità l’obbligo, ai sensi della Convenzione, di adottare misure operative per impedire che tale rischio si concretizzi. Un’altra considerazione pertinente riguarda la necessità di garantire che la polizia eserciti le proprie funzioni di controllo e prevenzione dei reati in maniera tale da rispettare pienamente le procedure previste dalla legge e le altre garanzie che legittimamente impongono restrizioni al suo raggio di azione nell’indagare i reati e assicurare i rei alla giustizia, tra cui le garanzie di cui agli articoli 5 e 8 della Convenzione.»
10. Ad ogni modo, a mio avviso esiste una distinzione fondamentale tra la presente causa e la causa Osman. Dopotutto, nel caso di specie, a differenza della causa Osman, il marito della ricorrente è stato sotto il controllo della polizia per poco più di due ore e mezza prima della mortale aggressione contro sua moglie e suo figlio, in un momento in cui era presente il fattore comune a (e probabilmente la causa di) tutte le sue precedenti aggressioni (ovvero l’abuso di alcol), fattore evidente a tutti quando la polizia aveva controllato la sua identità (e pertanto aveva avuto, o avrebbe dovuto avere, accesso a informazioni inerenti al rischio da lui rappresentato specialmente in stato di ubriachezza) e aveva proceduto ad ammonirlo verbalmente. Dopo tutto, è provato che quando è stato fermato dalla polizia, il marito della ricorrente era talmente ubriaco da avere difficoltà a mantenersi in equilibrio. La presente causa, pertanto, non concerne le misure supplementari (proattive) che la polizia avrebbe potuto o dovuto adottare (che avrebbero potuto imporre a quest’ultima un onere impossibile o sproporzionato) ma le decisioni adottate quando il marito della ricorrente era già sottoposto a controllo.
11. In questo diverso contesto, non sembra esservi alcuna evidente ragione per ritenere che un intervento a breve termine a scopo cautelare delle autorità di polizia, sotto forma di obbligo di ritornare in ospedale o sotto altra forma, fino al recupero della sobrietà (e solo fino ad allora) sarebbe stato incompatibile con i diritti del marito della ricorrente ai sensi dell’articolo 5 o dell’articolo 8. Alla luce delle particolari circostanze della presente causa e delle mie conclusioni in relazione all’articolo 2 (supra) un tale intervento rapido (ed efficacemente preventivo) poteva essere pienamente giustificato, ai sensi dell’articolo 5 § 1, sulla base della necessità di garantire l’esecuzione del «suo obbligo di rispettare la quiete pubblica non commettendo un reato specifico e concreto» (si veda Ostendorf c. Germania, n. 15598/08, § 94, 7 marzo 2013) ai sensi dell’articolo 5 § 1(b), sulla base del fatto che «vi sono motivi fondati di ritenere che sia necessario impedirgli di commettere un reato» come previsto dall’articolo 5 § 1(c), e/o sulla base dell’articolo 5 § 1(e) (arresto o detenzione regolare di alcolizzati «la cui condotta e il cui comportamento sotto l’influenza dell’alcol costituiscono una minaccia per l’ordine pubblico o per loro stessi (...) per la protezione del pubblico o dei loro stessi interessi quali la salute o l’incolumità personale»; Kharin c. Russia, n. 37345/03, § 34, 3 febbraio 2011, si veda anche Witold Litwa c. Polonia, n. 26629/95, § 62, CEDU 2000 III). Ciò, naturalmente, è particolarmente vero in un caso in cui l’ovvia alternativa meno restrittiva a tale intervento era consentire al marito della ricorrente di tornare a casa (cioè nel luogo in cui erano avvenute le precedenti aggressioni e dove, per di più, risiedeva la vittima di queste ultime, la ricorrente, come era noto a seguito del precedente intervento della polizia).
II. L’articolo 14 in combinato disposto con gli articoli 2 e/o 3 della Convenzione
12. Oltre alla doglianza ai sensi degli articoli 2 e/o 3 della Convenzione, la ricorrente ha lamentato anche che «l’irragionevole passività delle autorità dimostra che il sistema di norme e di tutela messo in opera non è sufficientemente idoneo ad assicurare la protezione delle donne vittime di violenza domestica» (§ 124 delle osservazioni della ricorrente del 9 marzo 2016), e che, di conseguenza, l’inefficacia, o l’inidoneità del sistema interno di norme e di tutela costituiva una violazione dell’articolo 14 in combinato disposto con gli articoli 2 e/o 3. Tale doglianza, pertanto riguardava una carenza sistemica nella tutela delle donne basata su una discriminazione illegittima.
13. Non vi è dubbio che la violenza di genere, e in particolare la violenza domestica, continuino a «rispecchiare (...) e rafforzare (...) le diseguaglianze tra uomini e donne continuando ad essere un grave problema in seno all’Unione europea, molto diffuso in tutte le società e basato su rapporti di forza non paritetici tra uomini e donne che fanno prevalere gli uni sulle altre (Istituto europeo per l’uguaglianza di genere (EIGE) (2016) p. 8). Il fatto che la violenza di genere continui ad essere un grave problema non solo nell’Unione europea ma anche oltre i suoi confini non solo costituisce il fulcro dell’attuale operato dell’Agenzia per i diritti fondamentali della UE e dell’EIGE nella lotta alle cause sociali e giuridiche soggiacenti al problema, ma, evidentemente, ha anche spinto il Consiglio d’Europa, nel 2011, ad adottare la Convenzione sulla prevenzione e la lotta alla violenza (la «Convenzione di Istanbul»). Come spiega ulteriormente il paragrafo 5 del rapporto esplicativo di tale Convenzione:
«La violenza contro le donne è un fenomeno mondiale. Il Comitato per l’eliminazione delle discriminazioni nei confronti delle donne (Comitato CEDAW) della Convenzione delle Nazioni Unite sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione nei confronti delle donne (in prosieguo CEDAW) con la sua raccomandazione generale n. 19 (1992) sulla violenza contro le donne ha favorito il riconoscimento della violenza di genere contro le donne come forma di discriminazione nei loro confronti. L’Assemblea generale delle Nazioni Unite, nel 1993, ha adottato una dichiarazione sull’eliminazione della violenza contro le donne che ha posto le fondamenta dell’azione internazionale relativa alla violenza contro le donne. Nel 1995 la dichiarazione e piattaforma d’azione di Pechino ha individuato nel debellamento della violenza contro le donne un obiettivo strategico tra gli altri requisiti dell’uguaglianza di genere. Nel 2006 il Segretario generale delle Nazioni Unite ha pubblicato uno Studio approfondito su tutte le forme di violenza contro le donne in cui ha indicato le manifestazioni e i quadri giuridici internazionali relativi alla violenza contro le donne e ha anche riepilogato i dettagli delle «prassi promettenti» che hanno dimostrato una certa efficacia nell’affrontare tale problema.»
14. Ciò premesso, concordo con la convinzione espressa nella frase iniziale dell’opinione parzialmente dissenziente del giudice Spano «il diritto ha i suoi limiti, persino il diritto in materia di diritti umani». Questa Corte, ovviamente, è un organo giurisdizionale ed è pertanto costretta ad agire entro i limiti del diritto, la cui osservanza è chiamata ad assicurare (articolo 19), e sulla base delle prove di cui dispone. Di conseguenza, il ruolo che la Convenzione e questa Corte possono giocare nell’affrontare la questione della violenza di genere è chiaramente delimitato dai termini della Convenzione e dalla giurisprudenza della Corte; circostanza che, ovviamente, è rispecchiata anche dal fatto che inter alia il Consiglio d’Europa, le Nazioni Unite e l’Unione europea hanno concluso convenzioni, adottato politiche e legislazioni, e creato agenzie specializzate allo specifico scopo di affrontare tale problema.
15. Esaminando ora il diritto applicabile, con la storica sentenza nella causa Opuz c. Turchia (n. 33401/02, § 191, CEDU 2009) questa Corte, ispirandosi ai termini della CEDAW e al lavoro del Comitato CEDAW, ha riconosciuto per la prima volta che l’incapacità dello Stato di proteggere le donne dalla violenza domestica favorisce la violazione del loro diritto ad un’eguale tutela giuridica, a prescindere dal fatto che tale incapacità sia o meno intenzionale. Sulla base dei fatti di tale causa, la Corte ha concluso che la Turchia aveva violato i diritti della ricorrente ai sensi dell’articolo 14 in combinato disposto con gli articoli 2 e 3 della Convenzione poiché:
a. vi era un’«indicazione» che la violenza domestica era tollerata dalle autorità e che le vie di ricorso indicate dal Governo non funzionavano concretamente (§ 197);
b. vi erano «elementi prima facie» che indicavano che «la generale e discriminatoria passività giudiziaria in Turchia creava un clima che favoriva la violenza domestica» (§ 198); e
c. la «generale e discriminatoria passività giudiziaria in Turchia, sebbene non intenzionale, colpiva principalmente le donne, [e] la Corte ritiene che la violenza subita dalla ricorrente e da sua madre possa essere considerata violenza di genere, che è una forma di discriminazione nei confronti delle donne» (§ 200).
16. Applicando l’approccio definito nella causa Opuz, la Corte ha in seguito avuto occasione di valutare se altre Alte parti contraenti avessero agito in violazione dell’articolo 14 in combinato disposto con gli articoli 2 e/o 3 nel contesto della violenza domestica.
17. Per quanto riguarda la Repubblica di Moldavia, la Corte ha riscontrato una violazione dell’articolo 14 in combinato disposto con gli articoli 2 e/o 3 fondata espressamente come segue:
«(...) Nelle azioni delle autorità non vi era semplicemente incapacità o ritardo nell’affrontare la violenza nei confronti della prima ricorrente, esse equivalevano bensì a atti di ripetuta acquiescenza verso tale violenza e rivelavano un atteggiamento discriminatorio nei confronti della prima ricorrente in quanto donna. Le conclusioni del Relatore speciale delle Nazioni Unite sulla violenza contro le donne, le sue cause e le sue conseguenze (si veda il paragrafo 37 supra) non fanno che confermare l’impressione che le autorità non comprendano a pieno la gravità e la portata del problema della violenza domestica nella Moldavia e il suo effetto discriminatorio sulle donne (si vedano Eremia c. Repubblica di Moldavia (n. 3564/11, § 89, 28 maggio 2013), Mudric c. Repubblica di Moldavia, n. 74839/10, § 63, 16 luglio 2013 e T.M. e C.M. c. Repubblica di Moldavia, n. 26608/11, § 62, 7 gennaio 2014; sottolineatura mia)».
18. Per contro, quando ha esaminato una doglianza analoga nei confronti della Croazia, la Corte, con la sentenza nella causa A c. Croazia, n. 55164/08, §§ 94-104, 14 ottobre 2010, ha concluso che la doglianza ai sensi dell’articolo 14 della Convenzione era manifestamente infondata; «la ricorrente non ha prodotto sufficienti elementi di prova prima facie che dimostrino che le misure o le prassi adottate in Croazia nel contesto della violenza domestica, o gli effetti di tali misure o prassi siano discriminatori» (§ 104). Nel pervenire a tale conclusione la Corte ha individuato la soglia probatoria necessaria per la constatazione di violazione dell’articolo 14 in tale contesto (in riferimento e in contrasto con la conclusione della Corte nella causa Opuz):
«96. A sostegno di tali conclusioni la Corte ha invocato il riconoscimento da parte del Governo turco dell’atteggiamento generale delle autorità locali, ad esempio il modo in cui le donne erano trattate nei commissariati quando denunciavano la violenza domestica, e la passività dei giudici nel fornire effettiva protezione alle vittime (si veda Opuz, sopra citata, § 192). Inoltre i rapporti presentati indicavano che quando le vittime denunciavano la violenza domestica alla polizia, gli agenti non indagavano sulle loro denunce ma cercavano di assumere il ruolo di mediatori tentando di convincere le vittime a ritornare a casa e a ritirare la denuncia. Gli agenti consideravano il problema una questione di famiglia nella quale non potevano intromettersi (si veda Opuz, sopra citata, §§ 92, 96, 102 e 195). I rapporti mostravano inoltre che vi erano ritardi irragionevoli nell’emettere le ordinanze e nel notificarle agli aggressori a causa dell’atteggiamento negativo della polizia. Inoltre, gli autori di reati di violenza domestica non sembravano ricevere delle sanzioni dissuasive, e i tribunali riconoscevano nelle sentenze attenuanti sulla base della consuetudine, della tradizione o dell’«onore» (si veda Opuz, sopra citata, §§ 91-93, 95, 101, 103, 106 e 196).
97. La Corte osserva anzitutto che, nel caso di specie, la ricorrente non ha presentato rapporti relativi alla Croazia analoghi a quelli presentati relativamente alla Turchia nella causa Opuz. Non vi sono sufficienti dati statistici o di altro genere che rivelino un apparente trattamento discriminatorio di donne vittime di violenza domestica da parte di autorità quali la polizia, il personale preposto alla sicurezza o all’assistenza sanitaria, i servizi sociali, i magistrati inquirenti o i giudici. La ricorrente non ha affermato che gli agenti incaricati delle indagini relative agli atti di violenza contro di lei avevano tentato di dissuaderla dal perseguire B o dal testimoniare nel procedimento instaurato contro di lui, o avevano tentato in qualsiasi altra maniera di ostacolare i suoi sforzi per cercare protezione contro la violenza di B.
(...)
101. La Corte ha già stabilito che non tutte le sanzioni e le misure disposte o raccomandate nel contesto di tale procedimento sono state applicate. Benché tale inadempienza appaia problematica dal punto di vista dell’articolo 8 della Convenzione, essa di per sé non rivela la presenza di discriminazione o di intento discriminatorio basati sul genere nei confronti della ricorrente.»
19. Tale giurisprudenza chiarisce che:
a. La valutazione ai sensi dell’articolo 14 in combinato disposto con gli articoli 2 e/o 3 è distinta dall’analisi relativa alle asserite violazioni degli obblighi positivi di cui ai medesimi articoli 2 e/o 3 in relazione alle circostanze di una specifica ricorrente;
b. In assenza di prove che dimostrino che gli agenti incaricati del caso specifico hanno agito in maniera discriminatoria o con intento discriminatorio nei confronti di una determinata ricorrente, prove assenti in tali cause e nella presente causa, si produrrebbe una violazione dell’articolo 14 soltanto in presenza di carenze sistemiche derivanti da un’incapacità evidente e sistemica (anche se non intenzionale) delle autorità nazionali di comprendere e affrontare la gravità e l’ampiezza del problema della violenza domestica nell’ambito della propria giurisdizione e i suoi effetti discriminatori sulle donne; e
c. La mancata applicazione delle «sanzioni e misure» presenti nel diritto nazionale alle circostanze di una causa particolare sottoposta alla Corte, benché potenzialmente problematica ai sensi degli articoli 2, 3 o 8 della Convenzione, non è di per sé sufficiente a chiamare in causa l’articolo 14 della Convenzione in modo tale da trasferire l’onere della prova di dimostrare che le differenze di trattamento non sono discriminatorie sul governo convenuto.
20. Questi sono gli antefatti e il contesto della decisione della Corte, fino al 27 maggio 2014, nella causa Rumor c. Italia, n. 72964/10. In tale causa si invitava la Corte a valutare la situazione dell’Italia sulla base della doglianza secondo la quale le «missioni, così come l’inadeguatezza del quadro normativo interno di contrasto alla violenza domestica, dimostravano che la ricorrente era stata discriminata sulla base del sesso» (§ 36). Dopo aver esaminato la doglianza della ricorrente, la Corte ha tuttavia concluso senza mezzi termini che:
«(...) le autorità avevano posto in essere un quadro normativo che consentiva loro di adottare delle misure nei confronti delle persone accusate di violenza domestica e che tale quadro era stato effettivo nel punire l’autore del reato di cui la ricorrente era stata vittima e nell’impedire il ripetersi di violenti attentati alla sua integrità fisica. (§ 76)»
21. Di conseguenza, nel caso di specie, la questione per la Corte era di stabilire non solo se (per usare il linguaggio della causa A c. Croazia) la ricorrente avesse prodotto «sufficienti dati statistici o di altro genere che rivel[assero] un apparente trattamento discriminatorio di donne vittime di violenza domestica da parte di autorità (...) quali la polizia, il personale preposto alla sicurezza o all’assistenza sanitaria, i servizi sociali, i magistrati inquirenti o i giudici», ma se ella avesse prodotto prove sufficienti a giustificare che la Corte concludesse che, alla luce di tali ulteriori prove, la sua decisione nella causa Rumor era errata (o come minimo prematura) o che dal 2014 si erano prodotti cambiamenti nel contesto legislativo e politico italiano sufficienti a consentire alla Corte di concludere che mentre allora il sistema italiano era conforme, non era più altrettanto conforme nel 2017.
22. Se si esamina la documentazione invocata nella sentenza (§§ 55-60), appare chiaro che, in effetti, tranne che in un caso, essa non è mai posteriore alla sentenza Rumor ed è di natura tale da non essere stata disponibile per le parti o per la Corte in tale causa. L’unico documento (appena) posteriore alla sentenza Rumor cui si fa riferimento è il rapporto dell’ISTAT «la violenza contro le donne» (2014) citato al paragrafo 55 della sentenza. Benché dipinga un quadro (ancora) deprimente del numero di donne vittime di violenza sessuale o fisica in Italia, il più delle volte per mano dei loro partner o ex partner, tale rapporto fornisce prove scarse o nulle a sostegno della conclusione dell’esistenza di «un trattamento discriminatorio di donne vittime di violenza domestica da parte di autorità (...) quali la polizia, il personale preposto alla sicurezza o all’assistenza sanitaria, i servizi sociali, i magistrati inquirenti o i giudici». Per quel che vale, il rapporto, in realtà, sembra registrare una riduzione dei casi di violenze fisiche o sessuali commesse dai partner o dagli ex partner e osserva che, in confronto al rapporto ISTAT del 2006, è aumentata la consapevolezza che la violenza domestica è un reato e viene denunciata alla polizia molto più spesso. Il rapporto osserva anche che «le donne sopravvissute sono molto più soddisfatte del lavoro svolto dalla polizia. Nei casi di violenza commessa dal partner o dall’ex partner, i dati mostrano un aumento dal 9,9% al 28,5%.»
23. In ogni caso, mi sembra che quando la Corte valuta (come si deve presumere la maggioranza abbia fatto nella presente causa) che vi siano prove sufficienti per pervenire alla conclusione che una precedente decisione era errata o prematura oppure che la situazione legislativa nello Stato convenuto è sufficientemente mutata da giustificare allo stato attuale una constatazione di violazione, sarebbe prudente che la Corte indicasse (a beneficio tanto del Governo convenuto quanto del Comitato dei ministri incaricato di vigilare sull’esecuzione della presente sentenza):
a. a quale delle suddette conclusioni essa è pervenuta; e
b. nel caso sia giunta alla seconda delle due, quali sono gli sviluppi intercorsi dall’ultima sentenza che indicano che un sistema che era conforme è ora divenuto carente.
La semplice dichiarazione, formulata nel paragrafo 147 della sentenza, che le circostanze fattuali della causa Rumor erano «chiaramente» diverse da quelle del caso di specie non mi sembra in grado di giustificare la conclusione di violazione ai sensi dell’articolo 14 o di spiegare perché la conclusione di cui al paragrafo 76 della causa Rumor sarebbe errata o prematura o cosa sarebbe mutato dal 2014 a punto da giustificare la conclusione che l’attuale «quadro normativo» italiano è divenuto carente.
OPINIONE PARZIALMENTE DISSENZIENTE DEL GIUDICE SPANO
I. Osservazioni preliminari
1. Il diritto ha i suoi limiti, persino il diritto in materia di diritti umani. Quando viene presentato un ricorso perché lo Stato non ha adottato ogni ragionevole misura per evitare che si perpetrasse un omicidio, sorge un conflitto tra la domanda di giustizia dei parenti delle vittime e l’imposizione di oneri poco realistici sulle forze di polizia governate dallo stato di diritto. La decisione giudiziaria in merito a tali controversie, derivanti come sono da avvenimenti drammatici, richiede pertanto che si raggiunga un delicato equilibrio tra questi due interessi contrastanti basato sull’applicazione oggettiva e imparziale di norme giuridiche chiare e prevedibili. In considerazione del fatto che, applicando i principi stabiliti dall’articolo 2 della Convenzione ai fatti della presente causa, la Corte indebitamente trova l’equilibrio a favore del primo, senza tenere in debito conto il secondo, dissento rispettosamente dalla maggioranza nella sua conclusione che vi è stata una violazione dell’articolo 2, come spiegherò più diffusamente nella Parte II della presente opinione. Inoltre, e per i motivi illustrati nella Parte III che segue, dissento dalla conclusione della Corte che vi è stata violazione dell’articolo 14 in combinato disposto con gli articoli 2 e 3 della Convenzione.
II. L’obbligo preventivo dello Stato di proteggere la vita ai sensi dell’articolo 2 della Convenzione – il test di Osman e la violenza domestica
2. Nella giurisprudenza della Corte sulla violenza domestica, in particolare nella storica sentenza Opuz c. Turchia, la Corte ha stabilito che l’obbligo positivo di proteggere il diritto alla vita ai sensi dell’articolo 2 della Convenzione richiede che le autorità nazionali mostrino la debita diligenza, ad esempio, adottando misure di prevenzione operative e proteggendo un individuo che si trovi in pericolo di vita. Nella causa Osman c. Regno Unito e, successivamente, nella causa Opuz c. Turchia la Corte ha ritenuto che “laddove si affermi che le autorità hanno violato il loro obbligo positivo di proteggere il diritto alla vita nell’ambito del loro sopra menzionato dovere di prevenire e reprimere i reati contro la persona, si deve stabilire in modo convincente che le autorità fossero a conoscenza, o avrebbero dovuto essere a conoscenza in quel momento, dell’esistenza di un pericolo reale e immediato per la vita di uno o più soggetti identificati a causa degli atti criminali di terzi e che esse non abbiano adottato le misure nell’ambito delle loro competenze che, considerate ragionevolmente, avrebbero potuto probabilmente evitare tale rischio” (si vedano Osman, § 116, e Opuz, § 130; corsivi miei).
3. Ne consegue pertanto che, affinché la conclusione che vi è stata una violazione dell’articolo 2 sia debitamente motivata nella presente causa, il test di Osman deve essere soddisfatto. Questo porta a chiedersi: le autorità nazionali sapevano, o avrebbero dovuto sapere, che la vita della ricorrente e di suo figlio erano in pericolo reale e immediato il 25 novembre 2013? La risposta a questa domanda richiede una analisi dei fatti con riferimento ai due cardini del test di Osman, vale a dire l’immediatezza e la realtà del pericolo nella misura in cui esse erano ragionevolmente prevedibili dalle forze dell’ordine, come vado ora a spiegare.
4. Il 2 giugno 2012, la polizia intervenne su richiesta della ricorrente dopo che la stessa aveva denunciato suo marito, A.T. per percosse nei confronti suoi e di sua figlia. Il 19 agosto 2012, la ricorrente chiese nuovamente l’intervento della polizia dopo essere stata aggredita fisicamente da suo marito. La ricorrente presentò una denuncia nei confronti del marito in data 5 settembre 2012 per lesioni personali, violenza domestica e minacce. L’evento finale, l’aggressione mortale, è poi avvenuta il 25 novembre 2013. La sera in questione, la ricorrente aveva richiesto un intervento della polizia in casa. Quando gli agenti erano arrivati, avevano notato una porta spaccata e alcune bottiglie sul pavimento, ma non vi erano segni di violenza né sulla ricorrente né su suo figlio, né erano state presentate denunce in tal senso. Sebbene la ricorrente avesse menzionato il fatto che in precedenza aveva presentato una denuncia nei confronti di suo marito, aveva anche detto che successivamente aveva modificato la sua accusa e che quella sera aveva chiesto aiuto in quanto pensava che lo stato di ubriachezza di suo marito richiedesse cure mediche. La polizia portò opportunamente A.T. in ospedale, da dove egli uscì la sera stessa. Quando venne fermato per strada dalla polizia più tardi quella notte, non minacciò alcuna violenza. Ritornando all’abitazione della famiglia nelle prime ore del mattino, egli perpetrò la sua aggressione mortale.
5. Nel determinare l’immediatezza del pericolo, è fondamentale rilevare il periodo trascorso tra il primo intervento della polizia nel giugno 2012, l’episodio dell’agosto 2012, e la presentazione della denuncia nel settembre 2012, e tra quel periodo e i tragici eventi del 25 novembre 2013, un intervallo di tempo di oltre quattordici mesi. Messo a confronto con la stretta connessione temporale e con la regolarità delle violente condotte nella causa Opuz c. Turchia, che ha dato luogo alla conclusione della Corte sulla conoscenza costruttiva, vale a dire che le autorità avrebbero dovuto essere a conoscenza di un pericolo reale e immediato ai sensi del test di Osman, è evidente che il requisito dell’intervallo di tempo che permette di concludere che vi fosse immediatezza non sussiste nella presente causa. Bljakaj e altri c. Croazia presenta un analogo netto contrasto e mostra la misura necessaria di immediatezza, visto che l’autore del reato in quella causa ha fatto delle minacce il giorno prima, nella mattina e ore prima dell’evento mortale. Vale la pena osservare che la giurisprudenza della Corte a questo proposito è in linea con gli obblighi stabiliti dalla Convenzione di Istanbul1, il cui rapporto esplicativo stabilisce che il termine “pericolo immediato” si riferisce a ogni situazione di violenza domestica nella quale il pericolo sia imminente o si sia già materializzato ed è probabile che si presenti in futuro2. L’intervallo di tempo evidenziato chiaramente contrasta con le possibilità dell’imminenza del pericolo nella presente causa.
6. Passando alla realtà del pericolo, oltre alla loro stretta connessione temporale, anche la misura e la regolarità delle condotte violente e la diretta conoscenza che le autorità avevano delle stesse hanno costituito la base affinché la Corte concludesse che nella causa Opuz esistesse la conoscenza costruttiva ai sensi di Osman. E’ evidente che le aggressioni del giugno e dell’agosto del 2012 e il loro impatto sulla ricorrente non avrebbero dovuto essere in alcun modo sottovalutate, e che i tribunali italiani avrebbero dovuto in ultimo condannare A.T. per le violenze commesse in quelle occasioni. Tuttavia, se messe a confronto con la gravità delle otto precedenti aggressioni identificate nella causa Opuz, che hanno compreso reiterate minacce di morte e hanno causato lesioni potenzialmente letali in svariate occasioni, la conoscenza costruttiva derivante inevitabilmente da tale corso di eventi non può essere imputata nella presente causa alle autorità, che non erano in possesso delle informazioni sulle aggressioni e sulle minacce di morte in questa misura. Analogamente, nel concludere che vi fosse una violazione dell’articolo 2 nella causa Kontrová c. Slovacchia, la Corte ha evidenziato che non erano state adottate misure rispetto al fatto che la ricorrente avesse denunciato che il marito era in possesso di un fucile e che le aveva rivolto delle violente minacce con lo stesso.
7. La maggioranza sostiene che le autorità non hanno effettuato una valutazione di rischio adeguata sia nella notte in questione che durante i mesi precedenti, per cui il contesto di impunità è culminato alla fine nell’aggressione mortale (si vedano i paragrafi 118-119). Avendo esaminato la precedente questione, sorge quindi la domanda rispetto alla seconda: la passività investigativa può dare luogo alla conoscenza costruttiva?
8. Nella causa Opuz c. Turchia, il Governo sostenne che non vi fosse prova tangibile che la vita della madre della ricorrente si trovasse in pericolo immediato. Tuttavia, la Corte concluse che non fosse evidente che le autorità avessero valutato la minaccia posta dall’autore del reato e solo allora conclusero che in tali circostanze il suo arresto fosse una misura sproporzionata; piuttosto, le autorità non hanno affatto affrontato la questione (si veda Opuz, § 147). Nonostante la vittima avesse denunciato che l’autore del reato la avesse molestata, girovagando per la sua proprietà e portando coltelli e fucili, la polizia e le autorità giudiziarie non lo avevano né arrestato, né avevano adottato altre azioni adeguate rispetto alla denuncia che egli era in possesso di un fucile e che aveva compiuto violente minacce con lo stesso. Pertanto l’inerzia mostrata nella presente causa e le conseguenze della stessa non creano di per sé conoscenza costruttiva tale da far scattare l’obbligo ai sensi dell’articolo 2 (sebbene normalmente, e accade nella presente causa, dia luogo a una violazione dell’articolo 3 nell’ambito della violenza domestica). Quello che si richiede, in definitiva, è una serie di eventi che renda indifendibile l’affermazione che le autorità non sapevano o non potevano aver saputo che vi fosse un pericolo di vita reale e immediato.
9. Di conseguenza, sebbene la maggioranza ritenga che la natura della condotta dell’agosto 2012 e le indagini in corso nel novembre 2013, insieme agli eventi di quella tragica sera, sono sufficienti per stabilire che vi fosse la conoscenza costruttiva di un pericolo reale e immediato per la vita della ricorrente e di suo figlio, il test di Osman, applicato ai fatti, punto cruciale dell’affermazione sostanziale dell’articolo 2, non è dimostrato. A prescindere da come la sentenza lo formuli, il test di Osman continua ad applicarsi nello stesso modo, in questo caso come in altri contesti, facendo scattare l’obbligo di prevenzione dello Stato ai sensi dell’articolo 2; la giurisprudenza della Corte in materia di violenza domestica ha continuato ad applicare un rigoroso test di Osman senza alcuna modifica. Abbassare lo standard di Osman, per prendere in considerazione la natura di diversi tipi di reati penali mortali tra i soggetti impone semplicemente un onere poco realistico sulle forze di polizia. Di nuovo, il diritto, persino il diritto in materia di diritti umani, ha i suoi limiti.
10. E’ inoltre importante che i principi applicabili, come sintetizzati ai §§ 129-130 di Opuz c. Turchia, non si riflettono pienamente nella sentenza della maggioranza che, in particolare, non prende in considerazione le difficoltà delle attività di polizia nella società attuale, l’imprevedibilità della condotta umana e le scelte operative che devono essere effettuate in termini di priorità e di risorse, essendo richiesto alla Corte di interpretare la misura degli obblighi positivi di cui all’articolo 2 in modo da non imporre un onere impossibile o sproporzionato sulle autorità. Invero, «l’esigenza di garantire che la polizia eserciti i suoi poteri di controllo e di prevenzione del crimine in modo da rispettare pienamente il giusto processo e altre garanzie che legittimamente pongano delle restrizioni sulla misura della loro attività al fine di indagare sui reati e di assicurare i responsabili alla giustizia, comprese le garanzie contenute negli articoli 5 e 8 della Convenzione», è una considerazione particolarmente importante in casi come questi (si veda Opuz, § 129).
11. Non è chiaro quale tipo di misure conformi alla Convenzione la polizia avrebbe potuto adottare la notte in questione per evitare la tragica conclusione finale. Nonostante sia giunta alla conclusione, nel paragrafo 122 della sentenza, che vi fossero delle misure possibili al momento opportuno, la maggioranza non ne specifica né i dettagli, né spiega come fosse possibile rispettare i requisiti del giusto processo e delle garanzie della Convenzione utilizzando tali misure. In assenza di ogni prova o denuncia di violenza, la polizia non disponeva di prove sufficienti per arrestare A.T. L’aggressione mortale di quella sera, motivata come è stata da un comportamento umano imprevedibile e collerico piuttosto che da ininterrotte e ripetute minacce dirette e indirette di morte, non avrebbe potuto, a mio parere, essere ragionevolmente prevista dalla polizia.
12. Il giudice Eicke sostiene nella sua opinione parzialmente concorrente e parzialmente dissenziente che non sembra sussistere nessuna ragione oggettiva perché un intervento preventivo a breve termine da parte delle forze di polizia, sia nella forma di un nuovo ricovero forzato in ospedale che di altro tipo, fino a quando (e solo fino a quando) il marito della ricorrente fosse sobrio, sarebbe stato incompatibile con i suoi diritti sia ai sensi dell’articolo 5 che ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione. Tuttavia, a mio parere, la Corte dovrebbe essere molto cauta nell’emettere sentenze sulla possibile legalità di ipotetiche misure di polizia ai sensi dell’articolo 5 quando questo tipo di argomentazione non è mai stata sollevata né dinanzi a essa né dinanzi ai tribunali nazionali.
13. La cosa più importante è che non è stato in alcun modo dimostrato dinanzi a questa Corte che l’arresto o la detenzione di A.T. il 25 novembre 2013 sarebbero stati conformi a diritto ai sensi dell’articolo 5 § 1 (c), visto che, ai sensi di tale disposizione non vi erano ragionevoli sospetti del fatto che lui avrebbe commesso un reato. Né il suo arresto o la sua detenzione erano stati considerati ragionevolmente necessari per impedirgli di commettere un reato, visto che, come è risultato sia dalla situazione riscontrata dalla polizia che dalla conversazione con la ricorrente e suo figlio, non era stata effettuata nessuna minaccia e non era avvenuta alcuna violenza. Su quale base, dunque, egli avrebbe potuto essere detenuto, arrestato o tenuto in ospedale contro la sua volontà visto che avere dei «sospetti ragionevoli» presuppone l’esistenza di eventi o informazioni che convincerebbero un osservatore oggettivo del fatto che lui avrebbe potuto commettere un reato e che non avrebbe potuto sussistere chiaramente alcun «sospetto ragionevole» se gli atti o i fatti assunti a suo carico, come trovarsi in stato di ubriachezza nella sua casa, non costituiscono un reato al momento dei fatti?
14. Resta il fatto che, drammaticamente, il 25 novembre 2013 la polizia ha fatto tutto quello che poteva allontanandolo fisicamente dalla casa e portandolo in ospedale, ma non avrebbe potuto tenerlo lì con la forza. Inoltre, al contrario del Giudice Eicke, non posso accettare che fatti inerenti l’intervento della polizia in strada alle 2.25 del mattino in questione abbiano fornito alla polizia informazioni finalizzate all’azione, anche quando considerate ragionevolmente nel contesto delle altre informazioni disponibili, rispetto a un pericolo reale e immediato per la vita della ricorrente e dei suoi figli. Infatti, fatto salvo lo stato di ubriachezza del marito della ricorrente, che da solo non era sufficiente a questo fine, non vi furono commenti, minacce o altri segnali nel suo comportamento che avrebbero potuto giustificare l’utilizzo da parte della polizia delle misure operative dell’arresto o della detenzione a questo punto.
15. In sintesi, la dottrina degli obblighi positivi non può porre rimedio a tutte le violazioni di diritti umani che avvengono nella sfera privata a meno di dover ritenere superate le considerazioni sul giusto processo, che merita anche la protezione della Convenzione. In altri termini, è vero che gli Stati sono effettivamente sottoposti a un obbligo positivo basato sulla Convenzione, per combattere la violenza domestica. Ma, tale lotta, come ogni altra azione condotta dal Governo per tutelare la vita e proteggere l’integrità fisica dei suoi cittadini, deve essere combattuta entro i limiti previsti dalla legge, non al di fuori di essi.
16. Infine, è sin troppo facile ripercorrere eventi drammatici retrospettivamente e collocarne la responsabilità dove, dopo un esame oggettivo e imparziale non ve ne è alcuna. Esiste un limite rispetto a quanto gli obblighi positivi ai sensi dell’articolo 2 si possono estendere per proteggere le vittime da aggressioni imprevedibili senza imporre obblighi poco realistici sull’accuratezza della polizia nel prevedere comportamenti umani e nell’agire su tali previsioni limitando indebitamente altri diritti tutelati dalla Convenzione. Sebbene si possa essere tentati di attenuare concetti giuridici come il test di Osman di fronte a eventi strazianti e di offrire consolazione a soggetti che si trovano in situazioni come quella della ricorrente, esistono delle ragioni per le quali la Convenzione stabilisce una soglia alta che, a mio parere, deve continuare a rimanere tale. Anche in materia di violenza domestica i fini non possono giustificare i mezzi in una società democratica governata dallo Stato di diritto.
III. Discriminazione di genere sistemica ai sensi dell’articolo 14 della Convenzione
17. Sia il sottoscritto che il Giudice Eicke siamo concordi nel ritenere che una causa per la violazione dell’articolo 14 della Convenzione, in combinato disposto con gli articoli 2 e 3, non sia motivata dai fatti e dai documenti presentati dinanzi alla Corte e personalmente condivido ampiamente le argomentazione esposte nella sua opinione separata. Vorrei solamente evidenziare i seguenti elementi.
18. La Corte è giunta in precedenza alla conclusione, nella storica sentenza della causa Opuz, che la passività giudiziaria generalmente discriminatoria creando un clima favorevole alla violenza domestica comporta una violazione dell’articolo 14 della Convenzione, in combinato disposto con gli articoli 2 e 3 (si veda Opuz, §§ 198 e 202). Ha inoltre affermato che si giungerà a tale conclusione laddove le attività dell’autorità non sono semplicemente una disfunzione o un ritardo nella gestione della violenza, ma corrispondono a una reiterata tolleranza di tale violenza e riflettono un atteggiamento discriminatorio quando il soggetto che denuncia è una donna (si veda Eremia c. Repubblica di Moldavia, § 89). In considerazione di questa alta soglia e delle precedenti sentenze emesse in conformità con tale norma rispetto all’Italia nella causa Rumor c. Italia, non posso associarmi alla conclusione della maggioranza secondo la quale l’inerzia delle autorità, per come si è manifestata nella presente causa, riflette una sistemica discriminazione di genere, visto che non sussistono prove sufficienti che dimostrino passività discriminatoria generale del tipo precedentemente stabilito dalla giurisprudenza della Corte.
19. Nella causa Opuz, la Corte ha chiarito quali sono gli elementi che tendenzialmente dimostrano una violazione dell’articolo 14 in questo ambito. Ha fatto riferimento a una insensibilità complessiva del sistema giudiziario e all’impunità di cui godono gli aggressori. In particolare, ha rilevato il modo in cui le vittime di sesso femminile vengono trattate presso le stazioni di polizia, con rapporti che indicano che quando denunciano delle violenze domestiche gli agenti di polizia cercano di convincerle a tornare a casa e a ritirare la denuncia, considerando il problema come una questione familiare con la quale non è possibile interferire. Gli autori di reati di violenza domestica non sembrano ricevere delle sanzioni dissuasive, e i tribunali riconoscono nelle sentenze attenuanti sulla base della consuetudine, della tradizione o dell’«onore». Tali conclusioni sono state confermate in Halime K?l?ç c. Turchia, e la Corte ha evidenziato il rifiuto deliberato delle autorità di accettare la gravità dei casi di violenza domestica. Chiudendo regolarmente un occhio di fronte ai ripetuti atti di violenza e di minacce di morte le autorità hanno creato un clima favorevole alla violenza domestica. In entrambi i casi la Corte ha ritenuto che l’inerzia, i ritardi e, in particolare, i tentativi di dissuadere le donne dal presentare denuncia che hanno caratterizzato la gestione delle denunce di violenza domestica in Turchia derivassero direttamente dall’atteggiamento discriminatorio delle autorità.
20. Per contro, e più in linea con i fatti della presente causa, in A. c. Croazia, n. 55164/08, § 97, 14 ottobre 2010, la Corte è giunta alla conclusione che non vi fossero sufficienti statistiche o altre informazioni che rivelassero la presenza di trattamento discriminatorio di donne vittime di violenza domestica da parte di autorità quali la polizia, il personale preposto alla sicurezza o all’assistenza sanitaria, i servizi sociali, i magistrati inquirenti o i giudici. La ricorrente non ha dichiarato che hanno cercato di dissuaderla dal presentare denuncia nei confronti dell’aggressore o dal testimoniare contro di lui, o che hanno cercato in una maniera o nell’altra di ostacolare i suoi tentativi di trovare protezione contro la sua violenza. La Corte ha pertanto dichiarato il ricorso della ricorrente ai sensi dell’articolo 14 inammissibile, visto che la stessa non aveva fornito sufficienti prove del fatto che le prassi adottate in Croazia riguardo alla violenza domestica fossero discriminatorie.
21. La cosa più importante è che la Corte aveva in precedenza ritenuto che laddove il quadro normativo non può essere considerato discriminatorio anche se non tutte le sanzioni e i provvedimenti disposti o raccomandati sono risultati conformi, tale mancanza «di per sé non rivela la presenza di discriminazione o di un intento discriminatorio sulla base del genere» (si veda A. c. Croazia, § 101). Pertanto la discriminazione sociale e gli alti livelli di violenza domestica di cui al paragrafo 146, non sono di per sé, sufficienti per affermare che vi sia stata una violazione dell’articolo 14; è il quadro normativo e la sua applicazione da parte delle autorità nazionali che occorre valutare. A questo proposito, sia nella considerazione sostanziale degli articoli 2 e 3 che nell’ambito dell’articolo 14 la sentenza non tiene nel giusto conto le conclusioni della Corte nella causa Rumor c. Italia, nell’ambito dell’articolo 3, secondo le quali «le autorità avevano posto in essere un quadro normativo che consentiva loro di adottare delle misure nei confronti delle persone accusate di violenza domestica e che tale quadro era stato effettivo nel punire l’autore del reato di cui la ricorrente era stata vittima e nell’impedire il ripetersi di violenti attentati alla sua integrità fisica» (si veda Rumor c. Italia, § 76). Sebbene, come rilevato dalla sentenza, quella causa poteva riguardare un diverso insieme di circostanze, il sistema di cui si tratta è lo stesso. Visto che le omissioni impugnate non erano basate sull’intento discriminatorio delle autorità quanto piuttosto sulla pura passività, non costituiscono una valida ragione per allontanarsi dalle conclusioni sull’articolo 14 a cui si è arrivati in precedenza rispetto all’Italia.
22. Anche gli strumenti internazionali sui quali la maggioranza si basa per riscontrare una violazione dell’articolo 14 non evidenziano un difetto discriminatorio del sistema. Sebbene le Osservazioni Conclusive del 2010 della CEDAW (si veda il paragrafo 57 della sentenza) hanno rilevato che un sempre crescente numero di femminicidi potrebbe portare a pensare che le autorità italiane non stanno proteggendo a sufficienza le donne, nel 2012 il Relatore Speciale dell’ONU è giunto alla conclusione che il quadro normativo in Italia «fornisce in modo ampio protezione sufficiente dalla violenza contro le donne» (si veda il paragrafo 68 del rapporto citato dalla maggioranza al paragrafo 59 della sentenza). Nei casi in cui, in precedenza, la Corte si è basata su rapporti internazionali in questo ambito, le critiche contenute negli stessi erano state indubbiamente inequivocabili. Per esempio, in Mudric c. Repubblica di Moldavia, la Corte era dell’opinione che le conclusioni del Relatore Speciale avvalorassero «l’impressione che le autorità non si rendessero conto pienamente della gravità e dell’entità del problema della violenza domestica e del suo effetto discriminatorio sulle donne» (si veda Mudric, § 63).
23. Infine, la conclusione alla quale si è giunti nella causa Rumor combinata con la soglia stabilita nella causa Opuz rende evidente che non vi è prova sufficiente di discriminazione istituzionale in Italia sulla quale possa essere basata la conclusione di una violazione dell’articolo 14. Il relativo quadro normativo è ancora efficace, indipendentemente da quanto tutte le misure previste dallo stesso siano state utilizzate nel caso di specie (si veda A. c. Croazia, § 101).
1Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica.
2Rapporto esplicativo alla Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, paragrafo 265.