AFFAIRE SUD FONDI SRL ET AUTRES c. ITALIE

Conclusion Violation de l'art. 7 ; Violation de P1-1 ; Dommage matériel - décision réservée ; Préjudice moral - réparation
DEUXIÈME SECTION
AFFAIRE SUD FONDI SRL ET 2 AUTRES c. ITALIE
(Requête no 75909/01)
ARRÊT
STRASBOURG
20 janvier 2009
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire Sud Fondi Srl et 2 autres c. Italie,
La Cour européenne des droits de l'homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :
Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jo�ienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş, juges,
et de Sally Dollé, greffière de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 16 décembre 2008,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 75909/01) dirigée contre la République italienne et dont trois sociétés basées dans cet Etat, S. F. srl, M srl et I. srl (« les requérantes »), ont saisi la Cour le 25 septembre 2001 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »). Il ressort du dossier que la première requérante est en liquidation.
2. Les requérantes sont représentés par Me A. G., Me F. P. et Me P. M, avocats à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent,
Mme E. Spatafora, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Les requérantes alléguaient en particulier que la confiscation dont elles ont fait l'objet est incompatible avec l'article 7 de la Convention et l'article 1 du Protocole no1.
4. Par une décision du 23 septembre 2004, la Cour a déclaré la requête partiellement irrecevable. Le 30 août 2007, la Cour a déclaré recevable le restant de la requête.
5. Tant les requérantes que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l'affaire (article 59 § 1 du règlement).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
6. Les requérantes, trois sociétés ayant leur siège à Bari, étaient propriétaires des constructions et terrains objets de la requête.
A. L'adoption des conventions de lotissement
7. La société S. F. srl (infra « la première requérante ») était propriétaire d'un terrain sis à Bari, sur la côte de Punta Perotti, classé comme constructible par le plan général d'urbanisme (piano regolatore generale), et destiné à être utilisé dans le secteur tertiaire par les dispositions techniques du plan général d'urbanisme.
8. Par l'arrêté no 1042 du 11 mai 1992, le Conseil municipal de Bari approuva le projet de lotissement (piano di lottizzazione) présenté par cette société relativement à une partie de son terrain, dont la surface globale était de 58 410 mètres carrés. Ce projet – qui avait été pré-adopté le 20 mars 1990 - prévoyait la construction d'un complexe multifonctionnel, à savoir d'habitations, bureaux et magasins.
9. Le 3 novembre 1993, la première requérante et la Mairie de Bari conclurent une convention de lotissement ayant pour objet la construction d'un complexe de 199 327 mètres cubes ; en contrepartie la requérante céderait à la municipalité 36 571 mètres carrés dudit terrain.
10. Le 19 octobre 1995, l'administration municipale de Bari délivra le permis de construire.
11. Le 14 février 1996, la première requérante entama les travaux de construction, qui furent en grande partie terminés avant le 17 mars 1997.
12. Par l'arrêté no 1034 du 11 mai 1992, le Conseil municipal de Bari approuva un projet de lotissement (qui avait été pré-adopté le 20 mars 1990) concernant la construction d'un complexe multifonctionnel à réaliser sur un terrain de 41 885 mètres carrés classé comme constructible par le plan général d'urbanisme et limitrophe à celui de propriété de la société S. F. srl. Les sociétés M. srl et I. srl étaient propriétaires, respectivement, de 13 095 mètres carrés et 2 726 mètres carrés de ce terrain.
13. Le 1er décembre 1993, la société M srl (infra « la deuxième requérante ») conclut avec l'administration municipale de Bari une convention de lotissement prévoyant la construction d'habitations et bureaux pour 45 610 mètres cubes ; elle céderait à la municipalité 6 539 mètres carrés de terrain.
14. Le 3 octobre 1995, la Mairie de Bari délivra le permis de construire.
15. La deuxième requérante entama les travaux de construction ; il ressort du dossier qu'au 17 mars 1997, seules les fondations des bâtiments avaient été réalisées.
16. Le 21 juin 1993, la société I. srl conclut avec l'administration municipale de Bari une convention de lotissement prévoyant la construction d'un complexe de 9 150 mètres cubes, ainsi que la cession à la municipalité de 1 319 mètres carrés de terrain. Le 28 mars 1994, la société I. srl vendit son terrain à la société I. srl.
17. Le 14 juillet 1995, la Mairie de Bari délivra à la société I. srl (infra « la troisième requérante ») un permis de construire des habitations, des bureaux et un hôtel.
18. La troisième requérante entama les travaux de construction. Il ressort du dossier qu'au 17 mars 1997, une partie du complexe avait été terminée.
19. Entre-temps, le 10 février 1997, l'autorité nationale pour la protection du paysage (Sovrintendenza per i beni culturali e ambientali) s'était plainte auprès du maire de Bari de ce que les zones côtières soumises à une contrainte de paysage, telles qu'elles ressortaient des documents annexés au plan urbain de mise en œuvre, ne coïncidaient pas avec les zones marquées en rouge sur la planimétrie qui avait été transmise en 1984.
20. Il ressort du dossier qu'au moment de l'approbation des projets de lotissement litigieux, aucun plan urbain de mise en œuvre (piano di attuazione) du plan général d'urbanisme de Bari n'était en vigueur. En effet, le plan de mise en œuvre du 9 septembre 1986, en vigueur au moment de la pré-adoption des projets, avait expiré le 9 septembre 1991. Antérieurement, la ville de Bari avait élaboré un autre plan urbain de mise en œuvre, en vigueur du 29 décembre 1980 au 29 décembre 1985.
B. La procédure pénale
21. A la suite de la publication d'un article de presse concernant les travaux de construction effectués à proximité de la mer à « Punta Perotti », le 27 avril 1996, le procureur de la République de Bari ouvrit une enquête pénale.
22. Le 17 mars 1997, le procureur de la République ordonna la saisie conservatoire de l'ensemble des constructions litigieuses. Par ailleurs, il inscrivit dans le registre des personnes faisant l'objet de poursuites pénales les noms de M. M. Senior, D. A.et A. Q., en tant que représentants respectifs des sociétés S. F. srl, M. srl et I. srl, ainsi que les noms de trois autres personnes, en tant que directeurs et responsables des travaux de construction. Le procureur de la République estimait que la localité dénommée « Punta Perotti » était un site naturel protégé et que, par conséquent, l'édification du complexe était illégale.
23. Les requérantes attaquèrent la mesure de saisie conservatoire devant la Cour de cassation.
24. Par une décision du 17 novembre 1997, la Cour de cassation annula cette mesure et ordonna la restitution de l'ensemble des constructions aux propriétaires, au motif que le site n'était frappé d'aucune interdiction de bâtir par le plan d'urbanisme.
25. Par un jugement du 10 février 1999, le tribunal de Bari reconnut le caractère illégal des immeubles à « Punta Perotti » puisque non conformes à la loi no 431 de 1985 (« loi Galasso »), qui interdisait de délivrer des permis de construire relatifs aux sites d'intérêt naturel, parmi lesquelles figurent les zones côtières. Toutefois, vu qu'en l'espèce l'administration locale avait bien délivré les permis de construire, et vu la difficulté de coordination entre la loi no 431 de 1985 et la législation régionale, qui présentait des lacunes, le tribunal estima qu'il ne pouvait être reproché aux accusés ni faute ni intention. Par conséquent, le tribunal acquitta tous les accusés à défaut d'élément moral (« perché il fatto non costituisce reato »).
26. Dans ce même jugement, estimant que les projets de lotissement étaient matériellement contraires à la loi no 47 de 1985 et de nature illégale, le tribunal de Bari ordonna, aux termes de l'article 19 de cette loi, la confiscation de l'ensemble des terrains lotis à « Punta Perotti », ainsi que des immeubles y construits, et leur acquisition au patrimoine de la Mairie de Bari.
27. Par un arrêté du 30 juin 1999, le Ministre du Patrimoine (« Ministro dei beni culturali ») décréta une interdiction de construire dans la zone côtière près de la ville de Bari, y compris « Punta Perotti », au motif qu'il s'agissait d'un site de haut intérêt naturel. Cette mesure fut annulée par le tribunal administratif régional l'année suivante.
28. Le Procureur de la République interjeta appel du jugement du tribunal de Bari, demandant la condamnation des accusés.
29. Par un arrêt du 5 juin 2000, la cour d'appel réforma la décision de première instance. Elle estima que la délivrance des permis de construire était légale, en l'absence d'interdictions de bâtir à « Punta Perotti » et vu l'absence d'apparente illégalité dans la procédure d'adoption et approbation des conventions de lotissement.
30. Par conséquent, la cour d'appel acquitta les accusés au motif que l'élément matériel de l'infraction faisait défaut (« perché il fatto non sussiste ») et révoqua la mesure de confiscation de l'ensemble des constructions et terrains.
31. Le 27 octobre 2000, le Procureur de la République se pourvut en cassation.
32. Par un arrêt du 29 janvier 2001, déposé au greffe le 26 mars 2001, la Cour de cassation cassa sans renvoi la décision de la cour d'appel. Elle reconnut l'illégalité matérielle des projets de lotissement, au motif que les terrains concernés était frappés d'une interdiction absolue de construire et d'une contrainte de paysage, imposées par la loi. A cet égard, la cour releva qu'au moment de l'adoption des projets de lotissement (le 20 mars 1990), la loi régionale no 30 de 1990 en matière de protection du paysage n'était pas encore en vigueur. Par conséquent, les dispositions applicables en l'espèce étaient celles de la loi régionale no 56 de 1980 (en matière d'urbanisme) et la loi nationale no 431 de 1985 (en matière de protection du paysage).
33. Or, la loi no 56 de 1980 imposait une interdiction de construire au sens de l'article 51 F), à laquelle les circonstances de l'espèce ne permettaient pas de déroger. En effet, les projets de lotissement concernaient des terrains non situés dans l'agglomération urbaine. En outre, au moment de l'adoption des conventions de lotissement, les terrains concernés étaient inclus dans un plan urbain de mise en œuvre du plan général d'urbanisme qui était postérieur à l'entrée en vigueur de la loi régionale no 56 de 1980.
34. Enfin, la Cour de cassation releva qu'en mars 1992, soit au moment de l'approbation des projets de lotissement, aucun programme urbain de mise en œuvre n'était en vigueur. A cet égard la Cour rappela sa jurisprudence selon laquelle il fallait qu'un plan urbain de mise en œuvre soit en vigueur au moment de l'approbation des projets de lotissement (Cour de cassation Section 3, 21.197, Volpe ; 9.6.97, Varvara ; 24.3.98, Lucifero). Ceci puisque – toujours selon la jurisprudence – une fois un plan urbain de mise en œuvre expiré, l'interdiction de construire à laquelle le programme avait mis fin redéployait ses effets. Par conséquent, il fallait retenir l'existence de l'interdiction de construire sur les terrains en cause, au moment de l'approbation des projets de lotissement.
35. La Cour de cassation retint également l'existence d'une contrainte de paysage au sens de l'article 1 de la loi nationale no 431 de 1985. En l'espèce, l'avis de conformité avec la protection du paysage de la part des autorités compétentes faisait défaut (à savoir il n'y avait ni le nulla osta délivré par les autorités nationales et attestant de la conformité avec la protection du paysage - au sens de l'article 28 de la loi no 1150/1942 - ni l'avis préalable des autorités régionales selon les articles 21 et 27 de la loi no 1150/1942 ou l'avis du comité régional pour l'urbanisme prévu aux articles 21 et 27 de la loi régionale no 56/1980).
36. Enfin, la Cour de cassation releva que les projets de lotissement ne concernaient que 41 885 mètres carrés, alors que, selon les dispositions techniques du plan général d'urbanisme de la ville de Bari, la surface minimale était fixée à 50 000 mètres carrés.
37. A la lumière de ces considérations, la Cour de cassation retint donc le caractère illégal des projets de lotissement et des permis de construire délivrés. Elle acquitta les accusés au motif qu'il ne pouvait leur être reproché ni faute ni intention de commettre les faits délictueux et qu'ils avaient commis une « erreur inévitable et excusable » dans l'interprétation de dispositions régionales « obscures et mal formulées » et qui interféraient avec la loi nationale. La Cour de cassation prit également en compte le comportement des autorités administratives, et notamment le fait que, à l'obtention des permis de construire, les requérantes avaient été rassurés par le directeur du bureau communal compétent ; que les interdictions visant la protection des sites contre lesquelles le projet de construction se heurtait ne figuraient pas dans le plan d'urbanisme ; que l'administration nationale compétente n'était pas intervenue. Enfin, la Cour de cassation affirma qu'en l'absence d'une enquête portant sur les raisons des comportements tenus par les organes publics, il n'était pas permis de faire des suppositions.
38. Par le même arrêt, la Cour de cassation ordonna la confiscation de l'ensemble des constructions et des terrains, au motif que, conformément à sa jurisprudence, l'application de l'article 19 de la loi no 47 de 1985 était obligatoire en cas de lotissement illégal, même en l'absence d'une condamnation pénale des constructeurs.
C. Les développements postérieurs à l'issue de la procédure pénale
39. Le 23 avril 2001, l'administration municipale communiqua aux requérantes qu'à la suite de l'arrêt de la Cour de cassation du 29 janvier 2001, la propriété des terrains dédites sociétés sis à « Punta Perotti » avait été transférée à la municipalité.
40. Le 27 juin 2001, l'administration municipale de Bari procéda à l'occupation matérielle des terrains.
41. Des tiers dont les terrains étaient concernés par le projet de lotissement se virent également privés des terrains par l'effet de la confiscation.
42. Les requérantes, ainsi que des tiers qui n'avaient jamais fait l'objet de poursuite pénale, introduisirent un recours en opposition pour tenter de bloquer l'exécution de l'arrêt de la Cour de cassation pénale, qui avait ordonné la confiscation. Le recours des requérantes fut rejeté par le tribunal de Bari et puis par la Cour de cassation le 27 janvier 2005. L'État introduisit également un recours en opposition pour éviter que des biens lui appartenant ne soient confisqués au bénéfice de la ville de Bari. Par une décision du 9 mai 2005, la Cour de cassation rejeta le recours, au motif que la confiscation devait frapper toute la zone concernée par le projet de lotissement, y compris les lots non construits et les lots qui n'avaient pas encore été vendus, étant donné que tous ces terrains avaient perdu leur vocation et destination d'origine à cause du projet de lotissement litigieux.
43. En avril 2006 les immeubles érigés par les requérantes furent démolis.
44. Entre-temps, le 28 janvier 2006, S. F. avait saisi le tribunal civil de Bari d'une demande en dommages-intérêts dirigée contre le Ministère des biens culturels, la région des Pouilles et la ville de Bari, autorités auxquelles elle reprochait pour l'essentiel d'avoir accordé des permis de construire sans la diligence requise et d'avoir garanti que tout le dossier était conforme à la loi. La requérante demandait 150 000 000 EUR correspondant à la valeur actuelle du terrain confisqué, plus 134 530 910,69 EUR pour dommage ultérieur, 152 332 517,44 EUR pour manque à gagner et 25 822 844,95 EUR pour dommage immatériel. En outre, ses associés (M.) demandaient un dédommagement pour atteinte à leur réputation.
45. Les parties ont indiqué que M. a intenté une procédure séparée pour demander les dommages à l'égard des mêmes autorités, et que I. n'a pas saisi les tribunaux nationaux, elle s'est bornée à envoyer un courrier aux autorités concernés.
46. Les 28 mars, 7 avril et 7 juin 2006, les requérantes ont déposé des articles de presse portant sur la démolition des bâtiments et mentionnant une procédure en dommages-intérêts intentée par la famille M.. En particulier, un article paru le 26 avril 2006 dans La Stampa informait les lecteurs qu'une demande en dommages-intérêts à concurrence de 570 millions d'euros avait été adressée à la ville de Bari et que celle-ci avait répliqué en demandant en dédommagement à concurrence de 105 millions d'euros pour atteinte à l'image de la ville.
47. Le 10 mars 2008, le Gouvernement a transmis un article de presse, paru à une date non précisée, duquel il ressort qu'après la décision sur la recevabilité, la Cour a invité les parties à trouver un accord amiable ou à lui soumettre une demande en dommages-intérêts. L'article indique que « si Matarrese (Sud Fondi) semble avoir l'intention de réclamer quelques centaines de millions d'euros, le Gouvernement n'entend même pas faire une proposition (......). L'article indique ensuite : « Nous ne donnerons aucun euro et nous n'adhérons pas à la proposition » et puis : La défense du Gouvernement à Strasbourg (c'est un magistrat) se plaint de ne pas avoir reçu toute la documentation sur l'affaire (...). En particulier, la nouvelle qu'une procédure en dommages-intérêts au plan national avait été intentée ne lui serait pas parvenue. Autrement, cette nouvelle aurait pu amener la Cour à décider autrement sur la recevabilité de la requête.
48. Le 9 avril 2008, dans le cadre d'un procès pénal ne concernant pas les requérantes, la cour d'appel de Bari – ayant pris bonne note de ce que la présente requête avait été déclarée recevable par la Cour – a saisi la Cour constitutionnelle pour que celle-ci se prononce sur la légalité de la confiscation infligée automatiquement même dans le cas ou aucune responsabilité pénale n'a été constatée.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. Les dispositions permettant d'apprécier le caractère abusif du lotissement
La loi no 1497 de 1939
49. La protection des lieux pouvant être considérés comme sites naturels remarquables (bellezze naturali) est réglementée par la loi no 1497 du 29 juin 1939, qui prévoit le droit de l'Etat d'imposer une « contrainte de paysage » (vincolo paesaggistico) sur les sites à protéger.
Le Décret du Président de la République no 616 de 1977
50. Par le Décret du Président de la République, DPR no 616 du 1977, l'Etat a délégué aux Régions les fonctions administratives en matière de protection des sites naturels remarquables.
La loi no 431 de 8 août 1985 (Dispositions urgentes en matière des sites présentant un grand intérêt pour l'environnement).
51. L'article 1 de cette loi soumet à des « limitations visant à protéger le paysage et l'environnement au sens de la loi no 1497 de 1939 (vincolo paesaggistico ed ambientale), entre autres, les zones côtières situées à moins de 300 mètres de la ligne de brisement des vagues, même pour les terrains surplombant la mer. »
Il en découle l'obligation de demander aux autorités compétentes un avis de conformité avec la protection du paysage de tout projet de modification des lieux.
« Ces limitations ne s'appliquent pas aux terrains inclus dans les « zones urbaines A et B ». Pour les terrains inclus dans d'autres zones, ces limitations ne s'appliquent pas à ceux qui sont inclus dans un plan urbain de mise en œuvre. »
Par cette loi, le législateur a soumis le territoire à une protection généralisée. Celui qui ne respecte pas les contraintes prévues à l'article 1, est puni notamment aux termes de l'article 20 de la loi no 47 de 1985 (sanctions prévues en matière d'urbanisme, voir infra).
La loi no 10 du 27 janvier 1977 (Dispositions en matière de constructibilité des sols)
52. La loi no 10 du 27 janvier 1977 prévoit à l'article 13 que les plans généraux d'urbanisme peuvent être réalisés à condition qu'un plan ou un programme urbain de mise en œuvre (piano o programma di attuazione) existe. Ce programme de mise en œuvre doit délimiter les zones dans lesquelles les dispositions des plans généraux d'urbanisme doivent être mises en œuvre.
Il incombe aux Régions de décider du contenu et de la procédure permettant d'aboutir à un plan urbain de mise en œuvre et d'établir la liste des villes exonérées de l'obligation d'adopter un plan de mise en œuvre.
Lorsqu'une ville est obligée d'adopter un plan de mise en œuvre, les permis de construire ne peuvent être délivrés par le maire que si les permis litigieux ne visent une zone incluse dans le programme de réalisation (sauf exceptions prévues par la loi) et que si le projet est conforme au plan général d'urbanisme.
Aux termes de l'article 9, les villes exonérées de l'obligation d'adopter un plan de mise en œuvre peuvent délivrer des permis de construire.
La loi de la Région des Pouilles no 56 du 31 mai 1980
53. La loi régionale no 56 du 31 mai 1980, à son article 51 alinéa f), dispose :
« ... Jusqu'à l'entrée en vigueur des plans d'urbanisme territoriaux...
F) Il est interdit de construire à moins de 300 mètres de la limite avec le domaine maritime1 ou du point le plus élevé surplombant la mer.
En cas de plan d'urbanisme (strumento urbanistico) déjà en vigueur ou adopté au moment de l'entrée en vigueur de cette loi, il est possible de construire seulement dans les zones A, B et C au sein des centres habités et au sein des installations touristiques. En outre, il est possible de construire des ouvrages publics et d'achever des installations industrielles et artisanales qui étaient en cours de construction à l'entrée en vigueur de cette loi »
L'article 18 de la loi no 47 de 1985
54. La loi no 47 du 27 février 1985 (Dispositions en matière de contrôle de l'activité urbaine et de construction, sanctions, récupération et régularisation des ouvrages) définit le « lotissement abusif » à son article 18 :
« Il y a lotissement abusif d'un terrain en vue de la construction,
a) en cas de commencement d'ouvrages impliquant une transformation urbaine non conforme aux plans d'urbanisme (strumenti urbanistici), déjà en vigueur ou adoptés, ou en tout cas non conforme aux lois de l'Etat ou des Régions ou bien en l'absence de l'autorisation requise ; (...) »
55. Cette disposition a été interprétée dans un premier temps dans le sens d'exclure le caractère abusif d'un lotissement lorsque les autorités compétentes ont délivré les permis requis (Cour de cassation, Section 3, arrêt no 6094/1991, Ligresti ; 18 octobre 1988, Brulotti).
Elle a ensuite été interprétée dans le sens que, même s'il est autorisé par les autorités compétentes, un lotissement non conforme aux dispositions urbaines en vigueur est abusif (voir l'arrêt de la Cour de cassation du cas d'espèce, précédé par Cour de cassation, section 3, 16 novembre 1995, Pellicani, et 13 mars 1987, Ginevoli ; confirmé par le Sections Réunies de la Cour de cassation, arrêt no 5115 de 2002, Spiga).
B. La confiscation
Principes généraux de droit pénal
56. a) L'article 27 § 1 de la Constitution italienne prévoit que « la responsabilité pénale est personnelle ». La Cour constitutionnelle a affirmé à plusieurs reprises qu'il ne peut y avoir de responsabilité objective en matière pénale (voir, parmi d'autres, Cour constitutionnelle, arrêt no 1 du 10 janvier 1997, et infra, « autres cas de confiscation ». L'article 27 § 3 de la Constitution prévoit que « les peines ...doivent tendre à la rééducation du condamné ».
b) L'article 25 de la Constitution prévoit, à ses deuxième et troisième alinéas, que « personne ne peut être puni en l'absence d'une loi entrée en vigueur avant la commission des faits » et que « personne ne peut être sujette à une mesure de sureté sauf dans les cas prévus par la loi ».
c) L'article 1 du code pénal prévoit que « personne ne peut être puni pour un fait qui n'est pas expressément prévu par la loi comme étant constitutif d'une infraction pénale, et avec une peine qui n'est pas établie par la loi ». L'article 199 du code pénal, concernant les mesures de sureté, prévoit que personne ne peut être soumis à des mesures de sûreté non prévues par la loi et en dehors des cas prévus par la loi.
d) L'article 42, 1er alinéa du code pénal prévoit que « l'on ne peut être puni pour une action ou une omission constituant une infraction pénale prévue par la loi si, dans la commission des faits, l'auteur n'avait pas de conscience et volonté (coscienza e volontà) ». La même règle est établie par l'article 3 de la loi du 25 novembre 1989 no 689 en ce qui concerne les infractions administratives.
e) L'article 5 du code pénal prévoit que « Nul ne peut se prévaloir de son ignorance de la loi pénale pour obtenir une excuse ». La Cour constitutionnelle (arrêt n.364 de 1988) a statué que ce principe ne s'applique pas quand il s'agit d'une erreur inévitable, de sorte que cet article doit désormais être lu comme suit : « Nul ne peut se prévaloir de son ignorance de la loi pénale pour obtenir une excuse, sauf s'il s'agit d'une erreur inévitable ». La Cour constitutionnelle a indiqué comme possible origine de l'inévitabilité objective de l'erreur sur la loi pénale l' « obscurité absolue de la loi », les « assurances erronées » de la part de personnes en position institutionnelle pour juger de la légalité des faits à accomplir, l'état « gravement chaotique » de la jurisprudence.
La confiscation prévue par le code pénal
57. Aux termes de l'article 240 du code pénal :
« 1er alinéa : En cas de condamnation, le juge peut ordonner la confiscation des choses qui ont servi ou qui furent destinées à la commission de l'infraction, ainsi que les choses qui sont le produit ou le bénéfice de l'infraction.
2ème alinéa : La confiscation est toujours ordonnée :
1. Pour les choses qui constituent le prix de l'infraction ;
2. Pour les choses dont la fabrication, l'usage, le port, la détention ou l'aliénation sont pénalement interdites.
3ème alinéa : Dans les cas prévus au premier alinéa et au point 1 du deuxième alinéa, la confiscation ne peut frapper les tiers (« personnes étrangères à l'infraction ») propriétaires des choses en question.
4ème alinéa : Dans le cas prévu au point 2 du deuxième alinéa, la confiscation ne peut frapper les tiers (« personnes étrangères à l'infraction ») propriétaires lorsque la fabrication, l'usage, le port, la détention ou l'aliénation peuvent être autorisés par le biais d'une autorisation administrative. »
58. En tant que mesure de sûreté, la confiscation relève de l'article 199 du code pénal qui prévoit que « personne ne peut être soumis à des mesures de sûreté non prévues par la loi et en dehors des cas prévus par la loi ».
Autres cas de confiscation / La jurisprudence de la Cour constitutionnelle
59. En matière de douanes et de contrebande, les dispositions applicables prévoient la possibilité de confisquer des biens matériellement illicites, même si ces derniers sont détenus par des tiers. Par l'arrêt no 229 de 1974, la Cour constitutionnelle a déclaré les dispositions pertinentes incompatibles avec la Constitution (notamment l'article 27), sur la base du raisonnement suivant :
« Il peut y avoir des choses matériellement illicites, dont le caractère illicite ne dépend pas de la relation avec la personne qui en dispose. Ces choses doivent être confisquées auprès toute personne les détenant à n'importe quel titre (... ).
Pour éviter que la confiscation obligatoire des choses appartenant à des tiers -étrangers à la contrebande - ne se traduise en une responsabilité objective à leur charge - à savoir une responsabilité du simple fait qu'ils sont propriétaires des choses impliquées - et pour éviter qu'ils subissent les conséquences patrimoniales des actes illicites commis par d'autres, il faut que l'on puisse reprocher à ces tiers un quid sans lequel l'infraction (...) n'aurait pas eu lieu ou n'aurait pas été favorisée. En somme, il faut pouvoir reprocher à ces tiers un manque de vigilance. »
60. La Cour constitutionnelle a réitéré ce principe dans les arrêts no 1 de 1997 et no 2 de 1987, en matière de douanes et d'exportation d'œuvres d'art.
La confiscation du cas d'espèce (article 19 de la loi no 47 du 28 février 1985)
61. L'article 19 de la loi no 47 du 28 février 1985 prévoit la confiscation des ouvrages abusifs aussi bien que des terrains lotis de manière abusive, lorsque les juridictions pénales ont établi par un arrêt définitif que le lotissement est abusif. L'arrêt pénal est immédiatement transcrit dans les registres immobiliers.
L'article 20 de la loi no 47 du 28 février 1985
62. Cette disposition prévoit des sanctions définies comme étant des « sanctions pénales ». La confiscation n'y figure pas.
En cas de lotissement abusif - tel que défini à l'article 18 de cette même loi – les sanctions prévues sont l'emprisonnement jusqu'à deux ans et l'amende jusqu'à 100 millions de lires italiennes (environ 516 460 euros).
L'article 44 du code de la construction (DPR no 380 de 2001)
63. Le Décret de Président de la République no 380 du 6 juin 2001 (Testo unico delle disposizioni legislative et regolamentari in materia edilizia) a codifié les dispositions existantes notamment en matière de droit de bâtir. Au moment de la codification, les articles 19 et 20 de la loi no 47 de 1985 ci-dessus ont été unifiés en une seule disposition, à savoir l'article 44 du code, qui est ainsi titré :
« Art. 44 (L) – Sanctions pénales
(...)
2. La confiscation des ouvrages abusifs aussi bien que des terrains lotis de manière abusive, lorsque les juridictions pénales ont établi par un arrêt définitif que le lotissement est illégal. »
La jurisprudence relative à la confiscation pour lotissement abusif
64. Dans un premier temps, les juridictions nationales avaient classé la confiscation applicable en cas de lotissement abusif comme étant une sanction pénale. Dès lors, elle ne pouvait être appliquée qu'aux biens du prévenu reconnu coupable du délit de lotissement illégal, conformément à l'article 240 du code pénal (Cour de cassation, Sec. 3, 18 octobre 1988, Brunotti ; 8 mai 1991, Ligresti ; Sections Unies, 3 février 1990, Cancilleri).
65. Par un arrêt du 12 novembre 1990, la Section 3 de la Cour de cassation (affaire Licastro) affirma que la confiscation était une sanction administrative et obligatoire, indépendante de la condamnation au pénal. Elle pouvait donc être prononcée à l'égard de tiers, puisqu'à l'origine de la confiscation il y a une situation (une construction, un lotissement) qui doit être matériellement abusive, indépendamment de l'élément moral. De ce fait, la confiscation peut être ordonnée lorsque l'auteur est acquitté en raison de l'absence d'élément moral (« perché il fatto non costituisce reato »). Elle ne peut pas être ordonnée si l'auteur est acquitté en raison de la non matérialité des faits (« perché il fatto non sussiste »).
66. Cette jurisprudence fut largement suivie (Cour de Cassation, Section 3, arrêt du 16 novembre 1995, Besana ; no 12471, no 1880 du 25 juin 1999, Negro ; 15 mai 1997 no 331, Sucato ; 23 décembre 1997 no 3900, Farano ; no 777 du 6 mai 1999, Iacoangeli). Par l'ordonnance no 187 de 1998, la Cour constitutionnelle a reconnu la nature administrative de la confiscation.
Tout en étant considérée comme étant une sanction administrative par la jurisprudence, la confiscation ne peut être annulée par un juge administratif, la compétence en la matière relevant uniquement du juge pénal (Cour de cassation, Sec. 3, arrêt 10 novembre 1995, Zandomenighi).
La confiscation de biens se justifie puisque ceux-ci sont les « objets matériels de l'infraction ». En tant que tels, les terrains ne sont pas « dangereux », mais ils le deviennent lorsqu'ils mettent en danger le pouvoir de décision qui est réservé à l'autorité administrative (Cour de cassation, Sec. 3, no 1298/2000, Petrachi et autres).
Si l'administration régularise ex post le lotissement, la confiscation doit être révoquée (Cour de cassation, arrêt du 14 décembre 2000 no 12999, Lanza ; 21 janvier 2002, no 1966, Venuti).
Le but de la confiscation est de rendre indisponible une chose dont on présume qu'on connaît la dangerosité : les terrains faisant l'objet d'un lotissement abusif et les immeuble abusivement construits. On évite ainsi la mise sur le marché immobilier de tels immeubles. Quant aux terrains, on évite la commission d'infractions ultérieures et on ne laisse pas de place à des pressions éventuelles sur les administrateurs locaux afin qu'ils régularisent la situation (Cour de cassation, Sec. 3, 8 février 2002, Montalto).
EN DROIT
I. SUR LES EXCEPTIONS PRÉLIMINAIRES DU GOUVERNEMENT
67. Dans ses observations du 5 décembre 2007, le Gouvernement a soulevé une exception de non-épuisement des voies de recours internes. Il aurait appris grâce à des articles de presse que S. F. et M., avant la décision sur la recevabilité, avaient engagé une procédure en dommages-intérêts au niveau national à l'encontre de la ville de Bari, de la région Pouilles et de l'Etat. Le Gouvernement a précisé que la requérante I. n'avait pas intenté de recours et qu'elle avait sommé l'administration publique de la dédommager à concurrence de 47 millions d'euros. D'après le Gouvernement, les procédures engagées sont identiques à celle intentée à Strasbourg tant pour le petitum que pour la causa petendi. La Cour devrait dès lors rayer la requête du rôle ou la déclarer irrecevable.
68. Le Gouvernement observe ensuite que « les requérantes sont porteuses de plusieurs vérités », car au niveau européen, elles revendiquent leur droit de bâtir alors qu'au niveau national elles admettent d'avoir commis une erreur causée par le comportement de l'administration. Il en découle que les requérantes demandent la déclaration de la responsabilité de l'Etat italien pour des motifs contradictoires entre eux devant la Cour et devant les juges nationaux.
69. Le 14 janvier 2008, le Gouvernent a dénoncé un abus de procédure des requérantes au motif que celles-ci n'avaient pas informé la Cour de ce qu'elles avaient réclamé des dommages-intérêts au niveau national. Elles auraien voulu cacher ces informations à la Cour, ce qui ne se concilie pas avec l'article 47 § 6 du Règlement de la Cour, d'après lequel les parties doivent informer cette dernière de tout fait pertinent pour l'examen de l'affaire. Vu que les requérantes ont transmis des communications incomplètes et donc trompeuses, la Cour devrait rayer la requête du rôle ou la déclarer irrecevable car abusive. Il se réfère sur ce point à l'affaire Hadrabova et autres c. République tchèque (déc.), 25 septembre 2007.
70. Le 10 mars 2008, le Gouvernement a dénoncé un deuxième abus des requérantes relatif à un article de presse (voir paragraphe 47 ci-dessus) publié à une date non connue. Selon lui, cet article révèle le non-respect de la confidentialité de la procédure de la part des requérantes et confirme le caractère abusif de la requête.
71. Les requérantes s'opposent aux arguments du Gouvernement.
72. S'agissant de l'exception de non-épuisement, elles observent que celle-ci est tardive, car le Gouvernement ne pouvait pas ignorer l'existence de ces procédures bien avant la décision sur la recevabilité vu que Sud Fondi et MABAR ont assigné en justice des organismes publics (la ville de Bari, le ministère des biens culturels et la région des Pouilles) en date du 28 janvier 2006. L'État a déposé un mémoire de constitution en réponse le 18 avril 2006. Ce n'est donc pas sérieux de la part du Gouvernement de soutenir qu'il n'était pas au courant de ces procédures avant la recevabilité. Par conséquent, elles demandent à la Cour de rejeter cette exception, vu qu'elle n'a été soulevée que le 5 décembre 2007. En tout état de cause, les requérantes observent que IEMA n'a pas intenté de recours et n'est donc pas concernée par cette exception.
73. En outre, les requérantes observent que le Gouvernement n'a pas montré l'accessibilité et efficacité des recours intentés par rapport aux violations alléguées. Elles soutiennent que la possibilité d'intenter un recours en dommages-intérêts comme elles l'ont fait n'existe que depuis l'arrêt de la Cour constitutionnelle no 204 de 2004. L'accès à ce remède étant inexistant au moment de l'introduction de la requête, ce remède n'est pas à épuiser. En outre, les requérantes ayant déjà épuisé la voie pénale, un recours civil n'est pas à épuiser. Ensuite, elles observent que les arguments soutenus par le Gouvernement devant le tribunal civil de Bari, à savoir l'absence de juridiction et la prescription du droit à réparation, ne se concilient pas avec l'argument soulevé devant la Cour, selon lequel le recours intenté est efficace et donc à épuiser. Enfin, les recours engagés au niveau national ne visent pas à doubler le recours engagé à Strasbourg car ils ne concernent pas la procédure pénale s'étant terminée par la confiscation des biens, et donc ne visent pas la réparation des violations de la Convention. Les recours nationaux se fondent sur la responsabilité extracontractuelle des administrations pour avoir pendant de longues années certifié la nature constructible des terrains en cause et pour avoir délivré des permis de construire.
74. Quant au prétendu caractère abusif de la requête, les requérantes observent que dans l'affaire Hadrabova citée par le Gouvernement, la partie requérante avait déjà obtenu au plan national un dédommagement pour le même motif invoqué devant la Cour et elle l'avait caché. Or, en l'espèce aucun dédommagement n'a été payé par l'État italien. En outre, les informations passées sous silence dans l'affaire Hadrabova concernaient l'existence d'une procédure ayant le même objet que celle pendante à Strasbourg, alors qu'en l'espèce il s'agit de deux procédures différentes. En outre, les requérantes observent qu'elles n'ont jamais eu l'intention de cacher à la Cour l'existence de ces procédures, dont, par ailleurs, il était fait mention dans les articles de presse qu'elles ont envoyés à la Cour. Tout simplement, vu que le but des procédures nationales n'est pas le même que celui de la procédure à Strasbourg, elles n'estimaient pas nécessaire d'envoyer un courrier ad hoc.
75. Quant à la prétendue divulgation d'informations confidentielles, les requérantes nient d'avoir fait de révélations à la presse concernant le fait que le Gouvernement avait refusé le règlement amiable, vu que le refus ne leur avait pas été notifié par les autorités italiennes. En tout état de cause, elles observent que les informations qui se trouvent dans la presse ne sont pas sous leur contrôle.
76. Enfin, les requérantes tiennent à critiquer la teneur de certains passages des observations du Gouvernement (paragraphes 97, 145 et 159 ci-dessous), qu'elles qualifient d'offensantes. Elles tiennent à souligner leur bonne foi, tant dans la procédure à Strasbourg qu'au niveau national.
77. La Cour rappelle qu'aux termes de l'article 55 de son règlement,
« Si la Partie contractante défenderesse entend soulever une exception d'irrecevabilité, elle doit le faire, pour autant que la nature de l'exception et les circonstances le permettent, dans les observations écrites ou orales sur la recevabilité de la requête (...) ».
78. En l'espèce, la Cour estime qu'avant la décision sur la recevabilité du 30 août 2007, le Gouvernement ne pouvait pas ignorer les demandes en dommages-intérêts des requérantes dûment notifiées en 2006 à l'encontre d'organismes publics, dont le Ministère des biens culturels. Il y a donc forclusion pour ce qui est des exceptions ayant trait aux procédures en dommages-intérêts intentées au niveau national.
79. La Cour rappelle ensuite qu'elle peut rejeter une requête qu'elle considère comme irrecevable « à tout moment de la procédure » (article 35 § 4 de la Convention). Des faits nouveaux portés à sa connaissance peuvent la conduire, même au stade de l'examen du fond, à revenir sur la décision par laquelle la requête a été déclarée recevable et à la déclarer ultérieurement irrecevable, en application de l'article 35 § 4 de la Convention (voir, par exemple, Medeanu c. Roumanie (déc.), no 29958/96, du 8 avril 2003 ; İlhan c. Turquie [GC], no 22277/93, § 52, CEDH 2000-VII ; Azinas c. Chypre [GC], no 56679/00, §§ 37-43, CEDH 2004-III). Elle peut aussi rechercher, même à un stade avancé de la procédure, si la requête se prête à l'application de l'article 37 de la Convention. Pour conclure que le litige a été résolu au sens de l'article 37 § 1 b) et que le maintien de la requête par le requérant ne se justifie donc plus objectivement, la Cour doit examiner, d'une part, la question de savoir si les faits dont le requérant tire directement grief persistent ou non et, d'autre part, si les conséquences qui pourraient résulter d'une éventuelle violation de la Convention à raison de ces faits ont également été effacées (Pisano c. Italie [GC] (radiation),
no 36732/97, § 42, 24 octobre 2002).
80. En l'espèce, la Cour ne relève pas l'existence d'un « fait nouveau » survenu après la recevabilité qui pourrait l'amener à revenir sur sa décision quant à la recevabilité. En outre, elle note que le litige n'a pas été résolu de sorte qu'il n'y a pas lieu de rayer la requête du rôle.
81. La Cour rappelle enfin qu'une requête peut être rejetée comme étant abusive si elle a été fondée sciemment sur des faits erronés (voir, entre autres, Kérétchavili c. Géorgie, no 5667/02, 2 mai 2006 ; Varbanov c. Bulgarie, no 31365/96, § 37, CEDH 2000-X ; Akdivar et autres c. Turquie, 16 septembre 1996, §§ 53-54, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV ; Řehàk c. République tchèque (déc.), no 67208/01, 18 mai 2004), en vue d'induire délibérément la Cour en erreur (Assenov et autres c. Bulgarie, décision de la Commission, no 24760/94, 27 juin 1996 ; Varbanov c. Bulgarie, no 31365/96, § 36, CEDH 2000-X).
82. La Cour, tout en regrettant que les requérantes n'aient pas formellement informé la Cour de leurs démarches auprès des tribunaux internes, ne considère pas établi qu'elles aient essayé de l'induire en erreur. La requête n'est donc pas abusive.
83. Partant, il y a lieu de rejeter les exceptions du Gouvernement.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 7 DE LA CONVENTION
84. Les requérantes dénoncent l'illégalité de la confiscation qui a frappé leurs biens au motif que cette sanction aurait été infligée dans un cas non prévu par la loi. Elles allèguent la violation de l'article 7 de la Convention, qui dispose :
« 1. Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. De même il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise.
2. Le présent article ne portera pas atteinte au jugement et à la punition d'une personne coupable d'une action ou d'une omission qui, au moment où elle a été commise, était criminelle d'après les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées. »
A. Sur l'applicabilité de l'article 7 de la Convention
85. La Cour rappelle que, dans sa décision du 30 août 2007, elle a estimé que la confiscation litigieuse s'analyse en une peine et que, partant, l'article 7 de la Convention trouve à s'appliquer.
B. Sur l'observation de l'article 7 de la Convention
1. Arguments des requérantes
86. Les requérantes soutiennent que le caractère abusif du lotissement n'était pas « prévu par la loi ». Leurs doutes quant à l'accessibilité et à la prévisibilité des dispositions applicables seraient confirmés par l'arrêt de la Cour de cassation, ayant constaté que les accusés s'étaient trouvés dans une situations de « ignorance inévitable » ; ceux-ci ont été acquittés pour l'« erreur excusable » commise dans l'interprétation du droit applicable, compte tenu de la législation régionale obscure, de l'obtention des permis de construire, des assurances reçues de la part des autorités locales quant à la régularité de leurs projets et de l'inertie des autorités compétentes en matière de protection du paysage jusqu'en 1997. Sur le point de savoir si, une fois tous les permis de construire accordés, un lotissement pouvait être ou non qualifié d'abusif, la jurisprudence a en outre connu beaucoup d'hésitations qui n'ont été résolues que le 8 février 2002, par les Sections Réunies de la Cour de cassation. Ceci prouve donc que jusqu'en 2001 il y avait incertitude et que le fait d'avoir qualifié d'abusif le lotissement des requérantes, antérieurement au prononcé à sections réunies, constitue une interprétation non littérale, extensive, et donc imprévisible et incompatible avec l'article 7 de la Convention.
87. Les requérantes soutiennent ensuite qu'il n'y avait en tout cas pas d'illégalité matérielle en l'espèce, puisque les lotissements ne se heurtaient pas à des limitations frappant leurs terrains. Sur ce point, elles se réfèrent à l'arrêt de la cour d'appel de Bari, qui n'avait constaté aucune illégalité matérielle, estimant qu'aucune interdiction de construire ne frappait les terrains en cause. En outre, au fait que le ministère des biens culturels ait pris un arrêté le 30 juin 1999 soumettant les terrains en cause à des contraintes prouverait qu'antérieurement, aucune contrainte ne gravait sur lesdits terrains. Enfin, le plan d'urbanisme « territorial thématique du paysage », adopté le 15 décembre 2000 par décision du conseil régional des Pouilles no 1748, confirmerait qu'il n'y avait aucune interdiction de bâtir.
88. S'agissant de la légalité de la sanction qui leur a été infligée, les requérantes soutiennent que, pour être légale, une peine doit être prévisible, à savoir il doit être possible de prévoir raisonnablement au moment de la commission de l'infraction les conséquences y afférentes au niveau de la sanction, aussi bien en ce qui concerne le type de sanction que la mesure de la sanction. En outre, pour être compatible avec l'article 7 de la Convention, une peine doit se rattacher à un comportement reprochable. Les requérantes estiment qu'aucune de ces conditions n'est remplie.
89. Au moment où les permis de construire ont été délivrés, et à l'époque de la construction des bâtiments, il était impossible pour les requérantes de prévoir l'application de la confiscation. En effet, la loi no 47 de 1985 ne prévoyant pas de manière explicite la possibilité de confisquer les biens de tiers en cas d'acquittement des accusés, la confiscation infligée dans le cas d'espèce serait « non prévue par la loi ». Pour infliger la confiscation, les juridictions nationales ont donné une interprétation non littérale de l'article 19 de la loi no 47/1985 et ceci est arbitraire puisqu'on est dans le domaine pénal et l'interprétation par analogie au détriment de l'intéressé ne peut pas être utilisée. En outre, une telle interprétation se heurte à l'article 240 du code pénal, qui établit le régime général des confiscations.
90. Même à supposer que l'interprétation ayant conduit à confisquer les biens d'une personne acquittée puisse être qualifiée d'interprétation littérale, il faut néanmoins encore démontrer que le caractère abusif du lotissement était effectivement prévu par la loi. Sur ce point, les requérantes rappellent que le caractère abusif du lotissement en question était loin d'être manifeste, vu l'acquittement au motif que la législation était tellement complexe que l'ignorance de la loi était inévitable et excusable.
91. Les requérantes observent ensuite que la sanction ne se rattache pas à un comportement reprochable, vu que la confiscation a été ordonnée à elles qui sont « tierces » par rapport aux accusés et compte tenu surtout de l'acquittement de ceux-ci et des motivations de l'acquittement. Les requérantes invoquent à cet égard le principe de la « responsabilité pénale personnelle » prévu par la Constitution, ce qui interdit de répondre pénalement du fait d'autrui. Ce principe n'est qu'un aspect complémentaire de l'interdiction de l'analogie in malam partem et de l'obligation d'énumérer de manière limitative les cas auxquels une sanction pénale s'applique (principio di tassatività).
92. Les requérantes rappellent enfin que, jusqu'en 1990, la confiscation avait été classée par les juridictions nationales parmi les sanctions pénales. De ce fait, elle pouvait frapper uniquement les biens de l'accusé (Cour de cassation, Section 3, 16 novembre 1995, Befana; 24 février 1999, Iacoangeli). Ce n'est qu'à partir de 1990 que la jurisprudence a évolué dans le sens de considérer la confiscation comme étant une sanction administrative et donc pouvant s'infliger indépendamment de la condamnation pénale et aussi à l'égard de tiers. Selon elles, un tel revirement de jurisprudence a eu lieu uniquement pour permettre la confiscation des biens de tiers en cas d'acquittement des accusés, comme en l'espèce.
93. Enfin, les requérantes observent que l'Etat soutient devant la Cour une thèse différente par rapport à celle soutenue au niveau national par les avocats ayant assumé la défense de la Région des Pouilles et de l'automobile club italien, qui a contesté la légalité de la confiscation à leur égard car infligée à des sujets étrangers à la procédure pénale.
94. En conclusion, la confiscation de l'espèce se heurte à l'interdiction de la responsabilité pénale pour fait d'autrui et est dès lors arbitraire.
95. De surcroît, les requérantes rappellent la jurisprudence de la Cour constitutionnelle selon laquelle une confiscation ne peut frapper les biens des tiers étrangers à l'infraction que « lorsqu'à ceux-ci l'on peut reprocher un quid sans lequel l'infraction n'aurait pas eu lieu ou n'aurait pas été favorisée ». Ensuite, les requérantes invoquent le principe selon lequel une personne morale ne peut pas être pénalement responsable (societas delinquere non potest).
2. Arguments du Gouvernement
96. Le Gouvernement soutient que tant l'infraction que la confiscation étaient « prévues par la loi », à savoir par des dispositions accessibles et prévisibles. Aucun problème de rétroactivité ni d'interprétation extensive ne se pose en l'espèce.
97. Il y avait illégalité matérielle, car les terrains litigieux étaient frappés par les limitations ex lege, prévues, d'une part, par l'article 51 f) de la loi régionale no 56 de 1980 et, d'autre part, par la loi no 431 de 1985 en vigueur depuis le 15 septembre 1985. Ces contraintes existaient avant l'arrêté ministériel du 30 juin 1999 déclarant certaines parties du territoire de la ville de Bari comme étant d'intérêt remarquable pour le paysage. Elles étaient accessibles et prévisibles, car publiées. Elles devaient être claires pour les requérantes, vu qu'elles ne sont pas assimilables à un citadin quelconque mais sont des professionnels de la construction et donc une diligence spéciale pouvait être attendue d'elles (Chorherr c. Autriche, 25 août 1993, § 25, série A no 266-B ; Open Door et Dublin Well Woman c. Irlande, 29 octobre 1992, § 60, série A no 246-A). Le Gouvernement admet que l'administration s'est conduite comme si tout était dans l'ordre. Cependant, le comportement de celle-ci n'aurait pas été transparent et conforme aux normes de bonne administration.
98. S'agissant de la confiscation, celle-ci est prévue par l'article 19 de la loi no 47 de 1985. Cette disposition était accessible et prévisible.
99. Quant à l'interprétation de cette disposition par les juridictions nationales, selon le Gouvernement elle n'a pas été extensive au détriment des requérantes. En l'espèce, l'interprétation judiciaire a été cohérente avec la substance de l'infraction et raisonnablement prévisible (sur ce point le Gouvernement se réfère notamment à S.W. c. Royaume-Uni, 22 novembre 1995, § 36, série A no 335-B ; Streletz, Kessler et Krenz c. Allemagne [GC], nos 34044/96, 35532/97 et 44801/98, § 82, CEDH 2001-II). A cet égard, le Gouvernement observe que l'article 19 de la loi no 47 de 1985 n'exige pas la condamnation de l'auteur de l'infraction, mais seulement le constat du caractère illégal du lotissement. Si le législateur national avait voulu prévoir la confiscation seulement dans le cas d'un prévenu condamné, dans le texte de l'article 19 de la loi no 47/1985 après le mot « décision » il y aurait le mot « condamnation ». Le fait que cette disposition ne spécifie pas que la confiscation peut avoir lieu uniquement en cas de condamnation permet au juge pénal d'ordonner la confiscation dans le cas d'un acquittement où il a tout de même constaté le caractère matériellement illégal d'un lotissement. Il s'agit en effet d'une sanction réelle et non personnelle. Il est donc possible de confisquer dans le cas d'un acquittement comme celui de l'espèce, où l'élément moral fait défaut. En conclusion, il y a eu interprétation littérale de la loi, car en l'espèce, après avoir constaté l'élément matériel du crime, à savoir l'illégalité du lotissement, la confiscation est appliqué de manière légitime.
100. Le Gouvernement observe que la Convention n'impose pas qu'il y ait un lien nécessaire entre accusation en matière pénale et répercussions sur les droits patrimoniaux, à savoir rien n'empêche d'adopter des mesures de confiscation même si on les classe comme sanctions pénales résultant d'un acte qui n'a pas entraîné l'inculpation du sujet, étranger à la procédure pénale (n'ayant pas fait l'objet d'accusation pendant la procédure pénale). Sur ce point, le Gouvernement se réfère à trois arrêts de la Cour (AGOSI c. Royaume-Uni, 24 octobre 1986, série A no 108, Air Canada c. Royaume-Uni, 5 mai 1995, série A no 316-A et Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi c. Irlande [GC], no 45036/98, CEDH 2005-VI) et observe que dans ces affaires, les requérantes avaient subi la confiscation de leurs biens même si l'accusation pénale ne portait par contre eux et ils n'avaient commis aucune faute.
101. Selon le Gouvernement, la confiscation pourrait s'analyser en une « mesure de sûreté patrimoniale » relevant de l'article 240 du code pénal, deuxième alinéa, point 2. Cette disposition indique que « le juge ordonne toujours la confiscation des choses dont la fabrication, l'usage, le port, la détention ou l'aliénation constitue une infraction pénale, même s'il n'y a pas eu de condamnation pénale ». Le Gouvernement observe que toute mesure de sûreté, comme toute peine, est ordonnée dans le respect du principe de légalité et renvoie à l'article 199 du code pénal, qui prévoit que « personne ne peut être soumis à des mesures de sûreté non prévues par la loi et en dehors des cas prévus par la loi ». La possibilité de confisquer les constructions abusives est prévue par l'article 240 du code pénal, 2ème alinéa, dans la mesure où ces constructions sont des « choses dont la fabrication est pénalement interdite ». Elle est également prévue par l'article 19 de la loi no 47 de 1985. La possibilité de confisquer les sols faisant l'objet d'un lotissement abusif est uniquement prévue par l'article 19 de la loi no 47 de 1985. En effet, les sols ne sont pas « intrinsèquement dangereux ». Le fait que la confiscation ait été ordonnée à l'égard des sociétés requérantes, tierces par rapport aux accusés, se justifie par la nature « réelle » de la sanction. Selon le Gouvernement, il n'y a pas de conflit avec le principe de « responsabilité personnelle » selon l'article 27 de la Constitution, au motif que la confiscation n'a pas une finalité répressive mais préventive. Il s'agit de rendre indisponible pour le possesseur une chose dont on présume ou on connaît la dangerosité, d'éviter de mettre sur le marché des constructions abusives, et d'empêcher la commission d'infractions ultérieures.
102. L'interprétation de l'article 19 de la loi no 47 de 1985 n'a pas été non plus imprévisible. A cet égard, le Gouvernement renvoie à l'abondante jurisprudence en la matière et soutient que la Cour de cassation avait déjà affirmé en 1987 (arrêt no 614 du 13 mars 1987, Ginevoli) qu'une construction autorisée mais non conforme aux dispositions sur l'urbanisme pouvait faire l'objet de saisie. En outre, l'arrêt Ligresti de 1991 de la Cour de cassation aurait affirmé que tout permis de construire doit faire l'objet d'un test de compatibilité et doit donc passer pour illicite et inexistant s'il s'avère contraire à la loi. Ensuite, le Gouvernement observe que s'il est vrai que l'interprétation judiciaire en matière pénale doit être raisonnablement prévisible, les revirements de jurisprudence constituent une matière soustraite à la juridiction de la Cour qui ne peut ni comparer les décisions rendues par les tribunaux nationaux ni interdir la possiblité d'un revirement jurisprudentiel.
103. De surcroît, le Gouvernement observe que depuis 2001 (décret législatif no 231/01), une société peut faire l'objet d'une mesure patrimoniale découlant d'un acte commis par son représentant légal.
104. En conclusion, le Gouvernement demande à la Cour de rejeter la requête comme étant « irrecevable et/ou mal fondée. »
3. Appréciation de la Cour
a) Rappel des principes pertinents applicables
105. La garantie que consacre l'article 7, élément essentiel de la prééminence du droit, occupe une place primordiale dans le système de protection de la Convention, comme l'atteste le fait que l'article 15 n'y autorise aucune dérogation en temps de guerre ou autre danger public. Ainsi qu'il découle de son objet et de son but, on doit l'interpréter et l'appliquer de manière à assurer une protection effective contre les poursuites, les condamnations et les sanctions arbitraires (arrêts S.W. et C.R. c. Royaume-Uni du 22 novembre 1995, série A nos 335-B et 335-C, p. 41, § 34, et p. 68, § 32, respectivement).
106. L'article 7 § 1 consacre notamment le principe de la légalité des délits et des peines (nullum crimen, nulla poena sine lege). S'il interdit en particulier d'étendre le champ d'application des infractions existantes à des faits qui, antérieurement, ne constituaient pas des infractions, il commande en outre de ne pas appliquer la loi pénale de manière extensive au détriment de l'accusé, par exemple par analogie (voir, parmi d'autres, Coëme et autres c. Belgique, nos 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 et 33210/96, § 145, CEDH 2000-VII).
107. Il s'ensuit que la loi doit définir clairement les infractions et les peines qui les répriment. Cette condition se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et au besoin à l'aide de l'interprétation qui en est donnée par les tribunaux, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale.
108. La notion de « droit » (« law ») utilisée à l'article 7 correspond à celle de « loi » qui figure dans d'autres articles de la Convention ; elle englobe le droit d'origine tant législative que jurisprudentielle et implique des conditions qualitatives, entre autres celles de l'accessibilité et de la prévisibilité (Cantoni c. France, 15 novembre 1996, § 29, Recueil 1996-V ; S.W. c. Royaume-Uni, § 35, 22 novembre 1995 ; Kokkinakis c. Grèce, 25 mai 1993, §§ 40-41, série A no 260-A). Aussi clair que le libellé d'une disposition légale puisse être, dans quelque système juridique que ce soit, y compris le droit pénal, il existe immanquablement un élément d'interprétation judiciaire. Il faudra toujours élucider les points douteux et s'adapter aux changements de situation. D'ailleurs il est solidement établi dans la tradition juridique des Etats parties à la Convention que la jurisprudence, en tant que source du droit, contribue nécessairement à l'évolution progressive du droit pénal (Kruslin c. France, 24 avril 1990, § 29, série A no 176-A). On ne saurait interpréter l'article 7 de la Convention comme proscrivant la clarification graduelle des règles de la responsabilité pénale par l'interprétation judiciaire d'une affaire à l'autre, à condition que le résultat soit cohérent avec la substance de l'infraction et raisonnablement prévisible (Streletz, Kessler et Krenz c. Allemagne [GC], nos 34044/96, 35532/97 et 44801/98, § 50, CEDH 2001-II).
109. La portée de la notion de prévisibilité dépend dans une large mesure du contenu du texte dont il s'agit, du domaine qu'il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires. La prévisibilité d'une loi ne s'oppose pas à ce que la personne concernée soit amenée à recourir à des conseils éclairés pour évaluer, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d'un acte déterminé. Il en va spécialement ainsi des professionnels, habitués à devoir faire preuve d'une grande prudence dans l'exercice de leur métier. Aussi peut-on attendre d'eux qu'ils mettent un soin particulier à évaluer les risques qu'il comporte (Pessino c. France, no 40403/02, § 33, 10 octobre 2006).
110. La tâche qui incombe à la Cour est donc de s'assurer que, au moment où un accusé a commis l'acte qui a donné lieu aux poursuites et à la condamnation, il existait une disposition légale rendant l'acte punissable et que la peine imposée n'a pas excédé les limites fixées par cette disposition (Murphy c. Royaume-Uni, requête no 4681/70, décision de la Commission des 3 et 4 octobre 1972, Recueil de décisions 43 ; Coëme et autres, arrêt précité, § 145).
b) L'application de ces principes dans la présente affaire
111. Dans leurs volumineuses observations, les parties se sont livrées à un échange d'arguments portant sur la « prévisibilité » du caractère abusif du lotissement litigieux ainsi que sur la prévisibilité de la confiscation au regard de l'évolution de la jurisprudence des cours nationales. La Cour n'estime pas devoir donner un compte-rendu détaillé des décisions citées dans le présent arrêt car il ne lui revient pas de juger du caractère imprevisible de l'infraction in abstracto. En effet, elle va se fonder sur les conclusions de la Cour de cassation qui, dans le cas d'espèce, a prononcé un acquittement à l'égard des representants des sociétés requérantes, accusés de lotissement abusif.
112. Selon la Haute juridiction nationale, les prévenus ont commis une erreur inévitable et excusable dans l'interprétation des normes violées ; la loi régionale applicable en combinaison avec la loi nationale était « obscure et mal rédigée » ; son interférence avec la loi nationale en la matière avait produit une jurisprudence contradictoire; les responsables de la municipalité de Bari avaient autorisé le lotissement et avaient assuré les requérantes de sa régularité ; à tout cela s'était ajoutée l'inertie des autorités chargées de la tutelle de l'environnement. La présomption de connaissance de la loi (article 5 du code pénal) ne jouait plus et, en conformité avec l'arrêt n. 364 de 1988 de la Cour constitutionnelle (paragraphe 56 e) ci-dessus) et l'arrêt des Sections Unies de la même Cour de Cassation du 18 juillet 1994 n. 8154, l'élément moral de l'infraction (articles 42 et suivants du code pénal) devait être exclu puisque, avant même qu'on puisse examiner l'existence du dol ou d'une faute par négligence ou imprudence, il fallait exclure la « conscience et volonté » de violer la loi pénale. Dans ce cadre à la fois légal et factuel, l'erreur des accusés sur la légalité du lotissement était, selon la Cour de Cassation, inévitable.
113. Il n'appartient pas à la Cour de conclure différemment et, encore moins, de se livrer à des hypothèses sur les raisons qui ont poussé l'administration communale de Bari à gérer de telle manière une question aussi importante ainsi que sur les motifs du défaut d'une enquête efficace à cet égard de la part du parquet de Bari (paragraphe 37 ci-dessus).
114. Il convient donc de reconnaitre que les conditions d'accessibilité et prévisibilité de la loi, dans les circonstances spécifiques de la présente affaire, ne sont pas remplies. En d'autres termes, vu que la base légale de l'infraction ne répondait pas aux critères de clarté, d'accessibilité et de prévisibilité, il était dès lors impossible de prévoir qu'une sanction serait infligée. Cela vaut pour les sociétés requérantes, qui ont mis en place le lotissement illégal, comme pour leurs représentants, accusés au procès pénal.
115. Un ordre d'idée complementaire mérite d'être developpé. Au niveau interne, la qualification d'« administrative » (paragraphes 65-66) donnée à la confiscation litigieuse permet de soustraire la sanction dont il s'agit aux principes constitutionnels régissant la matière pénale. L'article 27/1 de la Constitution prévoit que la « responsabilité pénale est personnelle » et l'interprétation jurisprudentielle qui en est donnée précise qu'un élément moral est toujours nécessaire. En outre l'article 27/3 de la Constitution (« Les peines .... doivent tendre à la rééducation du condamné ») aurait du mal à s'appliquer à une personne condamnée sans que sa responsabilité ne puisse être engagée.
116. En ce qui concerne la Convention, l'article 7 ne mentionne pas expressément le lien moral entre l'élément matériel de l'infraction et la personne qui en est considérée comme l'auteur. Cependant, la logique de la peine et de la punition ainsi que la notion de « guilty » (dans la version anglaise) et la notion correspondante de « personne coupable » (dans la version française) vont dans le sens d'une interprétation de l'article 7 qui exige, pour punir, un lien de nature intellectuelle (conscience et volonté) permettant de déceler un élément de responsabilité dans la conduite de l'auteur matériel de l'infraction. A défaut, la peine ne serait pas justifiée. Il serait par ailleurs incohérent, d'une part, d'exiger une base légale accessible et prévisible et, d'autre part, de permettre qu'on considère une personne comme « coupable » et la « punir » alors qu'elle n'était pas en mesure de connaître la loi pénale, en raison d'une erreur invincible ne pouvant en rien être imputée à celui ou celle qui en est victime.
117. Sous l'angle de l'article 7, pour les raisons développées plus haut, un cadre législatif qui ne permet pas à un accusé de connaître le sens et la portée de la loi pénale est défaillant non seulement par rapport aux conditions générales de « qualité » de la « loi » mais également par rapport aux exigences spécifiques de la légalité pénale.
118. Pour l'ensemble de ces raisons, il s'ensuit que la confiscation litigieuse n'était pas prévue par la loi au sens de l'article 7 de la Convention. Elle s'analyse dès lors en une sanction arbitraire. Partant il y a eu violation de l'article 7 de la Convention.
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
119. Les requérantes dénoncent l'illégalité ainsi que le caractère disproportionné de la confiscation qui a frappé leurs biens. Elles allèguent la violation de l'article 1 du Protocole no 1, qui dispose dans sa partie pertinente ainsi:
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...). »
A. Sur l'applicabilité de l'article 1 du Protocole no 1
1. Thèses des parties
120. Se référant à la jurisprudence de la Cour (Giannetaki E. & S. Metaforiki Ltd et Giannetakis c. Grèce, no 29829/05, §§ 15-19, 6 décembre 2007 ; Mamidakis c. Grèce, no 35533/04, §§ 17 et 48, 11 janvier 2007), les requérantes soutiennent que l'article 1 du Protocole no 1 s'applique en l'espèce et que la Cour peut examiner une ingérence dans le droit au respect des biens sous l'angle de cette disposition même s'il s'agit d'une peine (Valico S.r.l. c. Italie (déc.), no 70074/01, CEDH 2006-... ; Phillips c. Royaume-Uni, no 41087/98, § 50, CEDH 2001-VII). En tout cas, rien n'empêche que la Cour examine un grief sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1 lorsqu'il vise une législation concernant les droits patrimoniaux.
121. Pour les requérantes, la situation dénoncée s'analyse en une privation de biens, qui relève de la deuxième phrase du premier alinéa, vu que la confiscation est une peine infligée suite à l'acquittement des accusés, dans le but de priver les requérantes de leurs biens de manière définitive. Elles demandent à la Cour de considérer la situation dénoncée comme une expropriation de fait. A cet égard elles font observer que le cas d'espèce se distingue de ceux où la Cour a conclu que la confiscation découlait de la réglementation de l'usage des biens, car ici il ne s'agit pas d'une peine infligée à des tiers étrangers à un procès pénal ayant débouché sur la condamnation des coupables. En effet, il s'agit d'une peine appliquée suite à l'acquittement des prévenus (voir, a contrario AGOSI c. Royaume-Uni,
24 octobre 1986, série A no 108 ; C.M. c. France (déc.), no 28078/95, CEDH 2001-VII). Il ne s'agit pas non plus d'une mesure patrimoniale de prévention (a contrario, Arcuri c. Italie (déc.), no 52024/99, CEDH 2001-VII), mais d'une peine.
122. Pour le Gouvernement, vu que la Cour a qualifié la confiscation de sanction pénale, l'on ne peut pas spéculer sur l'application de l'article 1 du Protocole no 1. Affirmer que le principe du respect du droit de propriété devrait aussi rentrer dans le champ d'évaluation de la Cour serait comme prétendre d'évaluer la détention régulière sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1, puisque par exemple la privation de liberté interdit au détenu de gagner sa propre vie, en l'empêchant de continuer à exercer son métier. On finirait par spéculer sur la proportionnalité de la réponse répressive par rapport au crime commis. D'autre part, seulement en matière de liberté d'expression la Convention s'occupe de garantir un rapport de proportionnalité entre crime et sanction ; pour le reste, la mesure de la peine ou la proportionnalité de cette dernière par rapport au crime sont hors du champ d'application de la Convention, attendu qu'il s'agit d'une matière constituant un des terrains de prédilection de la souveraineté des États contractants.
123. Par ailleurs, le Gouvernement observe qu'il s'agit de griefs identiques, et que ceci est démontré par la circonstance que les requérantes reprennent pour l'essentiel les mêmes arguments déjà avancés sous l'angle de l'article 7 de la Convention. Le Gouvernement renvoie aux considérations déjà développées sous ce chapitre.
2. Appréciation de la Cour
124. Rien dans la jurisprudence de la Cour ne donne à penser que la présente affaire doit être examinée uniquement du point de vue de l'article 7 de la Convention. Les deux droits en question ont un objet différent (cf. Valico S.r.l. c. Italie (déc.), no 70074/01, CEDH 2006-...). En outre, rien n'empêche en principe d'examiner un grief sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1 lorsqu'il vise une législation concernant les droits patrimoniaux (J.A. Pye (Oxford) Ltd et J.A. Pye (Oxford) Land Ltd,
c. Royaume Uni, no44302/02, § 60.) L'article 1 du Protocole no 1 protège des « biens », notion qui peut recouvrir tant des « biens actuels » que des valeurs patrimoniales, y compris des créances, en vertu desquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une « espérance légitime » d'obtenir la jouissance effective d'un droit de propriété. Par contre, il ne garantit pas un droit à acquérir des biens (Kopecký c. Slovaquie [GC], no 44912/98, § 35, CEDH 2004-IX). Lorsqu'il y a controverse sur le point de savoir si un requérant a un intérêt patrimonial pouvant prétendre à la protection de l'article 1 du Protocole no 1, la Cour est appelée à définir la situation juridique de l'intéressé (Beyeler c. Italie, précité).
125. Aux yeux de la Cour, la confiscation des terrains et des bâtiments litigieux dont les requérantes étaient propriétaires a constitué une ingérence dans la jouissance de leur droit au respect des biens. Force est de conclure que l'article 1 du Protocole no 1 s'applique. Reste à savoir si cette situation est couverte par la première ou la deuxième norme de cette disposition.
126. L'article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes :
« la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...). Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 37, série A no 98, et Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
127. Les requérantes se sont clairement exprimées sur la norme applicable, en demandant à la Cour d'examiner l'affaire sous l'angle de la « privation des biens ».
128. La Cour note que la présente affaire se différencie de l'affaire Agosi c. Royaume-Uni (arrêt du 24 octobre 1986, série A no108), où la confiscation a été ordonnée à l'égard de biens constituant l'objet de l'infraction (objectum sceleris), à la suite de la condamnation des prévenus, car en l'espèce la confiscation a été ordonnée à la suite d'un acquittement. Pour la même raison, la présente affaire se distingue de C.M. c. France ([déc.], no 28078/95, CEDH 2001-VII) ou d'Air Canada c. Royaume-Uni (arrêt du 5 mai 1995, série A no 316-A), où la confiscation, ordonnée après la condamnation des accusés, avait frappé des biens qui étaient l'instrumentum sceleris et qui se trouvaient en possession de tiers. S'agissant des revenus d'une activité criminelle (productum sceleris), la Cour rappelle qu'elle a examiné une affaire où la confiscation avait suivi la condamnation du requérant (voir Phillips v. the United Kingdom, no. 41087/98, §§ 9-18, ECHR 2001-VII) ainsi que des affaires où la confiscation avait été ordonnée indépendamment de l'existence de toute procédure pénale, car le patrimoine des requérantes était présumé être d'origine illicite (voir Riela et autres c. Italie (déc.), no. 52439/99,
4 septembre 2001; Arcuri et autres c. Italie(déc.), no. 52024/99, 5 juillet 2001; Raimondo c. Italie, 22 Février 1994, Série A no. 281-A, § 29) ou être utilisé pour des activités illicites (Butler c. Royaume-Uni (déc.),
no. 41661/98, 27 juin 2002). Dans la première affaire citée ci-dessus, la Cour a dit que la confiscation constituait une peine au sens du deuxième paragraphe de l'article 1 du Protocole no 1. 1 (Phillips, arrêt précité, § 51, et, mutatis mutandis, Welch c. Royaume-Uni, 9 février 1995, série A no. 307-A, § 35), tandis que dans les autres affaires elle estimé qu'il s'agissait de la réglementation de l'usage des biens.
129. Dans le cas d'espèce, la Cour estime qu'il n'est pas nécessaire de déterminer si la confiscation tombe dans la première ou dans la deuxième catégorie, car dans tous les cas c'est le deuxième paragraphe de l'article 1 du Protocole no 1 qui s'applique (Frizen c. Russie, no 58254/00, § 31, 24 mars 2005).
B. Sur l'observation de l'article 1 du Protocole no 1
130. Les requérantes soutiennent que la confiscation litigieuse ne repose pas sur une « base légale » au sens de la Convention. Elles renvoient à cet égard aux arguments exposés pour les besoins de l'article 7 de la Convention. Elles observent ensuite que l'administration a tiré bénéfice d'une situation illégale, alors qu'il est nécessaire de maintenir un certain degré de « sécurité juridique ». En outre, elles indiquent qu'il n'y a pas de remède national susceptible de leur faire obtenir la restitution des biens confisqués, et la situation est dès lors définitive.
131. Pour le cas où la Cour examinerait sur le terrain de la proportionnalité leur grief, les requérantes observent que l'infraction pour lesquelles elles ont été poursuivies et acquittées était de « lotissement matériel », à savoir elle impliquait l'activité de construction. La sanction infligée serait disproportionnée pour les raisons suivantes. En premier lieu, l'étendue de la sanction : seulement 15% des terrains confisqués était construite. En deuxième lieu, l'innocence des requérantes, étant donne que l'attitude du propriétaire, et notamment le degré de faute ou de prudence dont il fait preuve » doit être pris en compte (Agosi, précité, §§ 54-55 et
58-60) ; Air Canada, précité, §§ 44-46). En outre, les procédures applicables en l'espèce ne permettaient aucunement de prendre en compte le degré de faute ou de prudence des requérantes ou, pour le moins, au rapport entre la conduite des requérantes et l'infraction litigieuse. En dernier lieu, l'absence totale d'indemnisation ne saurait se justifier sur le terrain de l'article 1 du Protocole no 1 (N.A. et autres c. Turquie, no 37451/97, CEDH 2005-X du 11 octobre 2005 ; Papachelas c. Grèce [GC], no 31423/96, CEDH 1999-II. Les requérantes font de surcroît observer que les autorités nationales ne sont pas intervenues au début des travaux de construction, mais ont attendu longtemps de sorte que l'impact de la confiscation qui en est résulté, à savoir le préjudice subi, est très important.
132. Le Gouvernement conteste les thèses des requérantes et observe que la confiscation visait à assurer « le bon et bien ordonné aménagement du territoire, domaine où les États jouissent d'une large marge d'appréciation ».
133. Aucune charge exorbitante ne peut être reconnue à une confiscation frappant aussi bien les constructions que les sols, construits ou pas. En effet, le lotissement abusif d'un terrain suppose une transformation urbaine, notion qui concerne la totalité du terrain et non pas seulement la partie construite. Il ne s'agit pas d'un cas de construction simple mais dans un projet impliquant aussi des ouvrages d'urbanisation primaire et secondaires (au sens de la loi no. 847/1964 et de la loi 865/1971). Si la confiscation concernait seulement la partie destinée à être construite, l'administration serait obligée à suivre le projet établi par le particulier, et l'ordre urbanistique violé ne pourrait pas être rétabli car l'administration deviendrait propriétaire seulement d'une portion du terrain et le particulier resterait propriétaire seulement des portions affectées à l'urbanisation primaire et secondaire. Par conséquent, la confiscation était proportionnée.
134. Le fait que la même municipalité qui avait délivré les permis illégitimes soit devenue propriétaire des terrains ne revêt aucune importance particulière : le patrimoine est en effet celui de la collectivité des habitants de la ville, et non pas celui des administrateurs responsables de la procédure administrative incriminée. Au demeurant, les circonstances de la cause montrent en l'espèce « que la position de l'individu face au pouvoir n'a pas été certes celle d'un particulier écrasé par un État Léviathan mais, plutôt, celle d'un particulier qui a conclu un accord contra legem (n'étant, ontologiquement, un accord contra legem rien d'autre que la rencontre entre une demande visée à obtenir quelque chose d'interdit et une réponse positive à cette demande) avec un secteur déterminé de l'État, qui a opéré au mépris de la loi et des intérêts de la collectivité.(...) », comme l'auraient reconnu les juridictions nationales.
135. En conclusion, le Gouvernement demande à la Cour de rejeter la requête comme étant irrecevable et/ou mal fondée.
136. La Cour rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect de biens soit légale : la seconde phrase du premier alinéa de cet article n'autorise une privation de propriété que « dans les conditions prévues par la loi » ; le second alinéa reconnaît aux États le droit de réglementer l'usage des biens en mettant en vigueur des « lois ». De plus, la prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II ; Amuur c. France, 25 juin 1996, § 50, Recueil 1996-III). Il s'ensuit que la nécessité de rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 69, série A no 52 ; Ex-roi de Grèce et autres c. Grèce [GC], no 25701/94, § 89, CEDH 2000-XII) ne peut se faire sentir que lorsqu'il s'est avéré que l'ingérence litigieuse a respecté le principe de la légalité et n'était pas arbitraire.
137. La Cour vient de constater que l'infraction par rapport à laquelle la confiscation a été infligée aux requérantes n'avait pas de base légale au sens de la Convention et que la sanction infligée aux requérantes était arbitraire (paragraphes 114 et 118 ci-dessus). Cette conclusion l'amène à dire que l'ingérence dans le droit au respect des biens des requérantes était arbitraire et qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
138. En principe, cette conclusion dispense la Cour de rechercher s'il y a eu rupture du « juste équilibre » évoqué ci-dessus (paragraphe 136 ci-dessus; voir, parmi beaucoup d'autres, Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, § 62, CEDH 2000-VI). Toutefois, compte tenu de la gravité des faits dénoncés dans la présente affaire, la Cour estime opportun de se livrer à certaines considérations sur l'équilibre devant régner entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la protection des droits fondamentaux de l'individu, en ayant présent à l'esprit qu'il doit y avoir un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but poursuivi (Air Canada précité, § 36).
139. La Cour relève tout d'abord que la bonne foi et l'absence de responsabilité des requérantes n'ont pu jouer aucun rôle (a contrario, Agosi, précité, §§ 54-55 et 58-60 ; Air Canada, précité, §§ 44-46) et que les procédures applicables en l'espèce ne permettaient aucunement de prendre en compte le degré de faute ou d'imprudence ni, à tout le moins, le rapport entre la conduite des requérantes et l'infraction litigieuse.
140. Ensuite, la Cour estime que l'étendue de la confiscation (85% de terrains non construits), en l'absence de toute indemnisation, ne se justifie pas par rapport au but annoncé, à savoir mettre en conformité avec les dispositions d'urbanisme les lots concernés. Il aurait amplement suffi de prévoir la démolition des ouvrages incompatibles avec les dispositions pertinentes et de déclarer sans effet le projet de lotissement.
141. Enfin, la Cour observe que la commune de Bari - responsable d'avoir octroyé des permis de construire illégaux – est l'organisme qui est devenu propriétaire des biens confisqués, ce qui est paradoxal.
142. Compte tenu de ces éléments, il y a eu rupture du juste équilibre et violation de l'article 1 du Protocole no 1 également pour cette raison.
IV. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
143. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage matériel
144. Les requérantes ont formulé leurs prétentions en s'appuyant sur deux expertises, réalisées en 2007 par le Real Estate Advisory Group (REAG). La première expertise a établi la valeur marchande des biens confisqués ; la deuxième expertise a déterminé les coût effectivement supportés par les requérantes jusqu'à la confiscation.
145. Les prétentions des requérantes peuvent se résumer ainsi :
S. F.
terrain de 59 761 mètres carrés Valeur 2007 : 260 200 000 EUR
volume de construction 289 803,656 mètres cubes Valeur 2007 : 14 200 000 EUR
Coûts supportés jusqu'à la confiscation 92 267 508, 49 EUR + indexation + intérêts
TOTAL RECLAMÄ– 274 400 000 EUR
I.
un terrain de 2 717 mètres carrés,
un deuxième terrain de 1 407 mètres carrés Valeur 2007 : 10 500 000 EUR
Volumes de construction respectifs 13 585 / 13 559 mètres cubes Valeur 2007 : 2 800 000 EUR
Coûts supportés jusqu'à la confiscation 3 597 370, 51 EUR + indexation + intérêts
TOTAL RECLAMĖ 13 300 000 EUR + 305 920,28 EUR pour coûts prévus
M.
un terrain de 13 077 mètres carrés
un deuxième terrainde 6 556 mètres carrés Valeur 2007 : 61 000 000 EUR
Volumes de construction 65 385/65 157,80 mètres cubes Valeur 2007 : 4 200 000 EUR
Coûts supportés jusqu'à la confiscation 10 550 579,12 EUR
TOTAL RECLAMÄ– 65 200 000 EUR
146. Les requérantes demandent l'exonération fiscale sur les montants que la Cour leur accordera.
147. Pour le Gouvernement, il est crucial de prendre en compte le fait que les requérantes ont demandé plus ou moins le même montant à titre d'indemnistation au niveau national, ainsi qu'au titre de la satisfaction équitable. Cette situation empêche d'allouer n'importe quelle satisfaction équitable, dont l'octroi conduirait à un résultat déraisonnable, injsute et incompatible avec l'esprit de la Convention et se traduirait en une aubaine injustifiée pour les requérantes. Le Gouvernement fait observer que la procédure en indemnisation engagée par les requérantes au niveau national est toujours pendante. Si la Cour accordait une somme aux requérantes, celles-ci pourraient être indemnisés deux fois.
148. Le Gouvernement observe ensuite que les critères indemnitaires proposés par les requérantes sont tout à fait disproportionnés et ne sont pas afférents au cas d'espèce, alors que la Cour a toujours estimé que l'État concerné est libre de choisir les moyens dont il usera pour se conformer à un arrêt qui le concerne. En outre, les requérantes demandent réparation, alors qu'elles n'ont pas respecté la théorie des « mains propres ». Tout en admettant qu'il est possible en l'espèce d'entrevoir un manque de transparence dans l'activité de l'admnistration, s'il y a co-responsabilité des requérantes ou des tiers impliqués dans la procédure administrative, cela fait l'objet de procédures nationales en cours et donc le problème devra être résolu dans ce domaine national.
149. La Cour considère que, dans les circonstances de la cause, la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état pour ce qui est du dommage matériel, étant donné la complexité de l'affaire et l'éventualité que les parties trouvent une forme de réparation au niveau nationale. Partant, il y a lieu de réserver cette question et de fixer la procédure ultérieure en tenant compte d'un éventuel accord entre l'État défendeur et la requérante (article 75 § 1 du règlement).
B. Dommage moral
150. Les requérantes réclament une somme au titre du préjudice moral que leur aurait causé le comportement de l'État. S. F. sollicite le versement de 25 000 000 EUR, tandis que I. et M. demandent respectivement 4 000 000 EUR et 6 000 000 EUR.
151. Le Gouvernement s'oppose à l'octroi de toute somme et reprend pour l'essentiel les arguments avancés pour le dommage matériel.
152. La Cour rappelle que l'on ne doit pas écarter de manière générale la possibilité d'octroyer une réparation pour le préjudice moral allégué par les personnes morales ; cela dépend des circonstances de chaque espèce (Comingersoll c. Portugal [GC], no 35382/97, CEDH 2000-IV, §§ 32-35). La Cour ne peut donc exclure, au vu de sa propre jurisprudence, qu'il puisse y avoir, pour une société commerciale, un dommage autre que matériel appelant une réparation pécuniaire.
153. Dans la présente affaire, la manque de cadre juridique prévisible pour la confiscation et la persistance de cette situation ont dû causer, dans le chef des requérantes ainsi que de leurs administrateurs et associés, des désagréments considérables, ne serait-ce que dans la conduite des affaires courantes des sociétés. A cet égard, on peut donc estimer que les sociétés requérantes ont subi une situation qui justifie l'octroi d'une indemnité.
154. Statuant en équité, comme le veut l'article 41, la Cour alloue à chaque requérante 10 000 EUR, soit une somme globale de 30 000 EUR.
C. Frais et dépens
155. Justificatifs à l'appui, les requérantes demandent le remboursement des frais encourus dans la procédure nationale, qui s'élèvent respectivement à 202 805,38 EUR pour M., 160 248, 34 EUR pour I. et 221 130,94 EUR pour S. F..
156. Elles sollicitent également le remboursement des frais exposés devant la Cour, s'élevant à 129 024 EUR pour M., à 55 296 EUR pour I. et 197 202,48 EUR pour S. F., contributions sociales de 2% inclues. Les requérantes réclament en outre le remboursement des frais d'expertise à concurrence de 12 500 EUR pour M., 6 500 EUR pour I. et 26 500 EUR pour S. F..
157. Selon le Gouvernement, abstraction faite du mal fondé du petitum demandé, les frais réclamés sont excessifs.
158. La Cour rappelle que l'allocation des frais et dépens au titre de l'article 41 présuppose que se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et, de plus, le caractère raisonnable de leur taux (Iatridis c. Grèce (satisfaction équitable) précité, § 54). En outre, les frais de justice ne sont recouvrables que dans la mesure où ils se rapportent à la violation constatée (Van de Hurk c. Pays-Bas, arrêt du 19 avril 1994, série A no 288, § 66).
159. La Cour estime que la procédure pénale nationale concernait la responsabilité pénale personnelle des administrateurs des sociétés requérantes. Ces frais ne peuvent dès lors pas être remboursés. Quant aux frais concernant la procédure devant la Cour, il n'y a pas lieu de douter de la nécessité de ceux-ci ni du fait qu'ils aient été effectivement engagés à ce titre. Elle juge cependant trop élevés les honoraires totaux revendiqués. Elle considère dès lors qu'il n'y a lieu de les rembourser qu'en partie.
160. Compte tenu des circonstances de la cause, et statuant en équité comme le veut l'article 41 de la Convention, la Cour juge raisonnable d'allouer 30 000 EUR à S. F., 30 000 EUR à M. et 30 000 EUR à I., soit 90 000 EUR globalement, pour les frais exposés devant la Cour.
D. Intérêts moratoires
161. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d'intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,
1. Dit, qu'il y a eu violation de l'article 7 de la Convention ;
2. Dit, qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit,
a) que l'Etat défendeur doit verser aux requérantes, dans les trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, respectivement les sommes suivantes :
(i) à la requérante S. F. :
- 10 000 EUR (dix mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt, pour dommage moral et
- 30 000 EUR (trente mille euros), plus tout montant pouvant être dû par la requérante à titre d'impôt, pour frais et dépens ;
(ii) à la requérante I. :
- 10 000 EUR (dix mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt, pour dommage moral et
- 30 000 EUR (trente mille euros), plus tout montant pouvant être dû par la requérante à titre d'impôt, pour frais et dépens ;
(iii) à la requérante M. :
- 10 000 EUR (dix mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt, pour dommage moral, et
- 30 000 EUR (trente mille euros) plus tout montant pouvant être dû par la requérante à titre d'impôt, pour frais et dépens ;
b) qu'à compter de l'expiration dudit délai et jusqu'au versement, ces montants seront à majorer d'un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
4. Dit, que la question de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état pour le dommage matériel ; en conséquence,
a) réserve cette question ;
b) invite le Gouvernement et les requérantes à lui donner connaissance, dans les six mois, de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure et délègue au président le soin de la fixer au besoin ;
5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 20 janvier 2009, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Sally Dollé Françoise Tulkens
Greffière Présidente
1 Le domaine maritime est défini à l’article 28 du code de la navigation. Il comprend notamment les plages et le « lido », à savoir (selon la jurisprudence) la zone du rivage qui est submergée par la mer en cas de « mareggiata » (mer agitée), exclusion faite des tempêtes.

Conclusione Violazione dell'art. 7; violazione di P1-1; Danno materiale - decisione riservata; Danno morale - risarcimento
SECONDA SEZIONE
CAUSA SUD FONDI SRL E 2 ALTRI C. ITALIA
( Richiesta no 75909/01)
SENTENZA
STRASBURGO
20 gennaio 2009
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Sud Fondi Srl e 2 altri c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, seconda sezione, riunendosi in una camera composta da:
Francesca Tulkens, presidentessa, Ireneu Cabral Barreto, Vladimiro Zagrebelsky, Danutė Jo�ienė, Dragoljub Popović, András Sajó, Işıl Karakaş, giudici,
e da Sally Dollé, cancelliera di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 16 dicembre 2008,
Rende la sentenza che ha adottato in questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 75909/01) diretta contro la Repubblica italiana e in cui tre società con sede in questo Stato, S. F. srl, M srl ed I. srl ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 25 settembre 2001 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione"). Risulta dalla pratica che il primo richiedente è in liquidazione.
2. I richiedenti sono rappresentati da A. G., F. P. ed P. M, avvocati a Roma. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra E. Spatafora, e dal suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. I richiedenti adducevano in particolare che la confisca di cui hanno fatto oggetto è incompatibile con l'articolo 7 della Convenzione e l'articolo 1 del Protocollo no1.
4. Con una decisione del 23 settembre 2004, la Corte ha dichiarato la richiesta parzialmente inammissibile. Il 30 agosto 2007, la Corte ha dichiarato ammissibile il restante della richiesta.
5. Tanto i richiedenti che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa (articolo 59 § 1 dell'ordinamento).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
6. I richiedenti, tre società che hanno la loro sede a Bari, erano proprietarie delle costruzioni e terreni oggetto della richiesta.
A. L'adozione delle convenzioni di lottizzazione
7. La società S. F. srl (infra "il primo richiedente") era proprietaria di un terreno ubicato a Bari, sulla costa di Punta Perotti, classificato come edificabile dal piano generale di urbanistica (piano regolatore generale) e destinato ad essere utilizzato nel settore terziario dalle disposizioni tecniche del piano generale di urbanistica.
8. Con l'ordinanza no 1042 dell’ 11 maggio 1992, il Consiglio comunale di Bari approvò il progetto di lottizzazione (piano di lottizzazione) presentato da questa società relativamente ad una parte del suo terreno di cui la superficie globale era di 58 410 metri quadrati. Questo progetto-che era stato pre-adottato il 20 marzo 1990 - contemplava la costruzione di un complesso multifunzionale, ossia di abitazioni, uffici e negozi.
9. Il 3 novembre 1993, il primo richiedente ed il Municipio di Bari conclusero una convenzione di lottizzazione avente per oggetto la costruzione di un complesso di 199 327 metri cubi; in compenso il richiedente avrebbe ceduto 36 571 metri quadrati di suddetto terreno alla municipalità.
10. Il 19 ottobre 1995, l'amministrazione municipale di Bari rilasciò il permesso di costruire.
11. Il 14 febbraio 1996, il primo richiedente iniziò i lavori di costruzione che furono in grande parte finiti prima del 17 marzo 1997.
12. Con l'ordinanza no 1034 dell’ 11 maggio 1992, il Consiglio comunale di Bari approvò un progetto di lottizzazione che era stata pre-adottato il 20 marzo 1990, concernente la costruzione di un complesso multifunzionale da realizzare su un terreno di 41 885 metri quadrati classificato come edificabile dal piano generale di urbanistica e limitrofo a quello di proprietà della società S. F. srl. Le società M. srl ed I. srl erano proprietarie, rispettivamente, di 13 095 metri quadrati e 2 726 metri quadrati di questo terreno.
13. Il 1 dicembre 1993, la società M srl (infra "il secondo richiedente") conclude con l'amministrazione municipale di Bari una convenzione di lottizzazione che contemplava la costruzione di abitazioni ed uffici per 45 610 metri cubi; avrebbe ceduto 6 539 metri quadrati del terreno alla municipalità.
14. Il 3 ottobre 1995, il Municipio di Bari rilasciò il permesso di costruire.
15. Il secondo richiedente iniziò i lavori di costruzione; risulta dalla pratica che al 17 marzo 1997, solo le fondamenta degli edifici erano state realizzate.
16. Il 21 giugno 1993, la società I. srl conclude con l'amministrazione municipale di Bari una convenzione di lottizzazione che contemplava la costruzione di un complesso di 9 150 metri cubi, così come la cessione alla municipalità di 1 319 metri quadrati di terreno. Il 28 marzo 1994, la società I. srl vendette il suo terreno alla società I. srl.
17. Il 14 luglio 1995, il Municipio di Bari rilasciò alla società I. srl (infra "il terzo richiedente") un permesso di costruire delle abitazioni, degli uffici ed un hotel.
18. Il terzo richiedente iniziò i lavori di costruzione. Risulta dalla pratica che al 17 marzo 1997, una parte del complesso era stata finita.
19. Nel frattempo, il 10 febbraio 1997, l'autorità nazionale per la protezione del paesaggio (Sovrintendenza per i beni culturali ed ambientali) si era lamentata presso il sindaco di Bari del fatto che le zone costiere sottoposte ad un vincolo del paesaggio, come risultavano dai documenti annessi al piano urbano di collocamento in opera, non coincidevano con le zone segnate in rosso sulla planimetria che era stato trasmessa nel 1984.
20. Risulta dalla pratica che al momento dell'approvazione dei progetti di lottizzazione controversi, nessuno piano urbano di collocamento in opera (piano di attuazione) del piano generale di urbanistica di Bari era in vigore. Difatti, il piano di collocamento in opera del 9 settembre 1986, in vigore al momento della pre-adozione dei progetti, era scaduto il 9 settembre 1991. Anteriormente, la città di Bari aveva elaborato un altro piano urbano di collocamento in opera, in vigore dal 29 dicembre 1980 al 29 dicembre 1985.
B. Il procedimento penale
21. In seguito alla pubblicazione di un articolo di stampa concernente i lavori di costruzione effettuati vicino al mare a "Punta Perotti", il 27 aprile 1996, il procuratore della Repubblica di Bari aprì un'inchiesta penale.
22. Il 17 marzo 1997, il procuratore della Repubblica ordinò il sequestro conservativa dell'insieme delle costruzioni controverse. Peraltro, inserì nel registro delle persone che sono oggetto di perseguimenti penali i nomi di M. M. Senior, D. A. ed A. Q., in quanto rappresentanti rispettivi delle società S. F. srl, M. srl ed I. srl, così come i nomi di tre altre persone, in quanto direttori e responsabili dei lavori di costruzione. Il procuratore della Repubblica stimava che la località denominata "Punta Perotti" fosse un sito naturale protetto e che, di conseguenza, l'edificazione del complesso fosse illegale.
23. I richiedenti attaccarono la misura di sequestro conservativo dinnanzi alla Corte di cassazione.
24. Con una decisione del 17 novembre 1997, la Corte di cassazione annullò questa misura ed ordinò la restituzione dell'insieme delle costruzioni ai proprietari, al motivo che il sito non era colpito da nessuna interdizione a costruire dal piano di urbanistica.
25. Con un giudizio del 10 febbraio 1999, il tribunale di Bari riconobbe il carattere illegale degli immobili a "Punta Perotti" poiché non conformi alla legge no 431 del 1985 ("legge Galasso") che vietava di rilasciare dei permessi di costruzione relativi ai siti di interesse naturale tra cui figuravano le zone costiere. Tuttavia, visto che nello specifico l'amministrazione locale aveva rilasciato i permessi di costruzioni, e visto la difficoltà di coordinamento tra la legge no 431 del 1985 e la legislazione regionale che presentava delle lacune, il tribunale stimò che non poteva essere rimproverato agli imputati né colpa né intenzione. Di conseguenza, il tribunale prosciolse tutti gli imputati in mancanza di elemento giuridico (« perché il fatto non costituisce reato »).
26. In questo stesso giudizio, stimando che i progetti di lottizzazione erano materialmente contrari alla legge no 47 di 1985 e di natura illegale, il tribunale di Bari ordinò, ai termini dell'articolo 19 di questa legge, la confisca dell'insieme dei terreni lottizzati a "Punta Perotti", così come degli immobili costruiti, e la loro acquisizione al patrimonio del Municipio di Bari.
27. Con un'ordinanza del 30 giugno 1999, il Ministro del Patrimonio ("Ministro dei beni culturali") decretò un'interdizione a costruire nella zona costiera vicino alla città di Bari, ivi compreso "Punta Perotti", al motivo che si trattava di un sito di alto interesse naturale. Questa misura fu annullata dal tribunale amministrativo regionale il seguente anno.
28. Il Procuratore della Repubblica interpose appello al giudizio del tribunale di Bari, chiedendo la condanna degli imputati.
29. Con una sentenza del 5 giugno 2000, la corte di appello riformò la decisione di prima istanza. Stimò che il rilascio dei permessi di costruzione fosse legale, in mancanza di interdizioni a costruire a "Punta Perotti" e visto la mancanza di apparente illegalità nel procedimento di adozione ed approvazione delle convenzioni di lottizzazione.
30. Di conseguenza, la corte di appello prosciolse gli imputati al motivo che l'elemento materiale della violazione non sussisteva (« perché il fatto non sussiste ») e revocò la misura di confisca dell'insieme delle costruzioni e dei terreni.
31. Il 27 ottobre 2000, il Procuratore della Repubblica ricorse in cassazione.
32. Con una sentenza del 29 gennaio 2001, depositata presso la cancelleria la Corte di cassazione annullò senza rinvio la decisione della corte di appello il 26 marzo 2001. Riconobbe l'illegalità materiale dei progetti di lottizzazione, al motivo che i terreni riguardati erano colpiti da un'interdizione assoluta a costruire e di un vincolo del paesaggio, imposti dalla legge. A questo riguardo, la corte rilevò che al momento dell'adozione dei progetti di lottizzazione, il 20 marzo 1990, la legge regionale no 30 del 1990 in materia di protezione del paesaggio non era ancora in vigore. Di conseguenza, le disposizioni applicabili nello specifico erano quelle della legge regionale no 56 di 1980, in materia di urbanistica, e la legge nazionale no 431 di 1985, in materia di protezione del paesaggio.
33. Ora, la legge no 56 del 1980 imponeva un'interdizione a costruire ai sensi dell'articolo 51 F a cui le circostanze dello specifico non permettevano di derogare. Difatti, i progetti di lottizzazione riguardavano dei terreni non situati nell'agglomerazione urbana. Inoltre, al momento dell'adozione delle convenzioni di lottizzazione, i terreni riguardati erano inclusi in un piano urbano di collocamento in opera del piano generale di urbanistica che era posteriore all'entrata in vigore della legge regionale no 56 del 1980.
34. Infine, la Corte di cassazione rilevò che nel marzo 1992, o al momento dell'approvazione dei progetti di lottizzazione, nessuno programma urbano di collocamento in opera era in vigore. A questo riguardo la Corte ricordò la sua giurisprudenza secondo la quale occorreva che un piano urbano di collocamento in opera fosse in vigore al momento dell'approvazione dei progetti di lottizzazione (Corte di cassazione Sezione 3, 21.197, Volpe; 9.6.97, Varvara; 24.3.98, Lucifero). Questo poiché -sempre secondo la giurisprudenza-una volta scaduto un piano urbano di collocamento in opera, l'interdizione a costruire a cui il programma aveva messo fine riorganizzava i suoi effetti. Di conseguenza, bisognava considerare l'esistenza dell'interdizione a costruire sui terreni in causa, al momento dell'approvazione dei progetti di lottizzazione.
35. La Corte di cassazione considerò anche l'esistenza di un vincolo del paesaggio ai sensi dell'articolo 1 della legge nazionale no 431 del 1985. Nello specifico, l'avviso di conformità con la protezione del paesaggio da parte delle autorità competenti faceva difetto (ossia non c'era né il nulla osta rilasciato dalle autorità nazionali e che attestava la conformità con la protezione del paesaggio - a sensi dell'articolo 28 della legge no 1150/1942 - né l'avviso preliminare delle autorità regionali secondo gli articoli 21 e 27 della legge no 1150/1942 o l'avviso del comitato regionale per l'urbanistica contemplato agli articoli21 e 27 della legge regionale no 56/1980).
36. Infine, la Corte di cassazione rilevò che i progetti di lottizzazione riguardavano solamente 41 885 metri quadrati, mentre, secondo le disposizioni tecniche del piano generale di urbanistica della città di Bari, la superficie minima era fissata a 50 000 metri quadrati.
37. Alla luce di queste considerazioni, la Corte di cassazione considerò dunque il carattere illegale dei progetti di lottizzazione e dei permessi a costruire rilasciati. Prosciolse gli imputati al motivo che non poteva essere rimproverato loro né colpa né intenzione di commettere i fatti delittuosi e che avevano commesso un "errore inevitabile e scusabile" nell'interpretazione di disposizioni regionali "oscure e mal formulate" e che avevano interferivano con la legge nazionale. La Corte di cassazione prese anche in conto il comportamento delle autorità amministrative, ed in particolare il fatto che, all'ottenimento dei permessi di costruzione, i richiedenti erano stati rassicurati dal direttore dell'ufficio comunale competente; che le interdizioni che prevedevano la protezione dei siti contro cui il progetto di costruzione si urtava non figuravano nel piano di urbanistica; che l'amministrazione nazionale competente non era intervenuta. Infine, la Corte di cassazione affermò che in mancanza di un'inchiesta riguardante le ragioni dei comportamenti tenuti dagli organi pubblici, non era permesso di fare delle supposizioni.
38. Con la stessa sentenza, la Corte di cassazione ordinò la confisca dell'insieme delle costruzioni e dei terreni, al motivo che, conformemente alla sua giurisprudenza, l'applicazione dell'articolo 19 della legge no 47 del 1985 era obbligatorio in caso di lottizzazione illegale, anche in mancanza di una condanna penale dei costruttori.
C. Gli sviluppi posteriori alla conclusione del procedimento penale
39. Il 23 aprile 2001, l'amministrazione municipale comunicò ai richiedenti che in seguito alla sentenza della Corte di cassazione del 29 gennaio 2001, la proprietà dei terreni di suddette società ubicati a "Punta Perotti" era stata trasferita alla municipalità.
40. Il 27 giugno 2001, l'amministrazione municipale di Bari procedette all'occupazione materiale dei terreni.
41. Anche dei terzi i cui terreni erano riguardati dal progetto di lottizzazione si videro privati dei terreni per effetto della confisca.
42. I richiedenti, così come dei terzi che non mai erano stati oggetto di perseguimento penale, introdussero un ricorso di opposizione per tentare di bloccare l'esecuzione della sentenza della Corte di cassazione penale che aveva ordinato la confisca. Il ricorso dei richiedenti fu respinto dal tribunale di Bari e poi dalla Corte di cassazione il 27 gennaio 2005. Lo stato introdusse anche un ricorso di opposizione per evitare che i beni che gli appartenevano non venissero confiscati a favore della città di Bari. Con una decisione del 9 maggio 2005, la Corte di cassazione respinse il ricorso, al motivo che la confisca doveva colpire tutta la zona riguardata dal progetto di lottizzazione, ivi compreso i lotti non costruiti ed i lotti che non erano ancora stati venduti, dato che tutti questi terreni avevano perso la loro vocazione e destinazione di origine a causa del progetto di lottizzazione controverso.
43. Nell'aprile 2006 gli immobili eretti dai richiedenti furono demoliti.
44. Nel frattempo, S. F. aveva investito il tribunale civile di Bari di una domanda in danno-interessi diretta contro il Ministero dei beni culturali il 28 gennaio 2006, la regione Puglia e la città di Bari, autorità alle quali rimproverava essenzialmente di avere accordato dei permessi di costruzione senza lo zelo richiesto e di avere garantito che tutta la pratica fosse conforme alla legge. Il richiedente chiedeva 150 000 000 EUR corrispondenti al valore reale del terreno confiscato, più 134 530 910,69 EUR per danno ulteriore, 152 332 517,44 EUR per mancanza di guadagno e 25 822 844,95 EUR per danno morale. Inoltre, i suoi soci (M.) chiedevano un risarcimento per attentato alla loro reputazione.
45. Le parti hanno indicato che M. ha intentato un procedimento separato per chiedere i danni a riguardo delle stesse autorità, e che I. non ha investito i tribunali nazionali, si è limitata a mandare una lettera alle autorità riguardate.
46. Il 28 marzo, il 7 aprile e il 7 giugno 2006, i richiedenti hanno depositato degli articoli di stampa riguardanti la demolizione degli edifici e menzionando un procedimento per danno-interessi intentato dalla famiglia M.. In particolare, un articolo apparso il 26 aprile 2006 su La Stampa informava i lettori che una richiesta per danno-interessi a concorrenza di 570 milioni di euro era stata indirizzata alla città di Bari e che questa aveva replicato chiedendo un risarcimento a concorrenza di 105 milioni di euro per attentato all'immagine della città.
47. Il 10 marzo 2008, il Governo ha trasmesso un articolo di stampa, apparso in una data non precisata dal quale risulta che dopo la decisione sull'ammissibilità, la Corte ha invitato le parti a trovare un accordo amichevole o a sottoporle una richiesta per danno-interessi. L'articolo indica che "se M., S. F., sembra avere l'intenzione di richiedere alcune centinaia di milioni di euro, il Governo non intende fare una proposta (......). L'articolo indica poi: "Non daremo nessuno euro e non aderiamo alla proposta" e poi: La difesa del Governo a Strasburgo (è un magistrato) si lamenta di non avere ricevuto tutta la documentazione sulla causa. In particolare, la notizia che un procedimento per danno-interessi sul piano nazionale era stato intentato non gli sarebbe giunta. Diversamente, questa notizia avrebbe potuto portare la Corte a decidere diversamente sull'ammissibilità della richiesta.
48. Il 9 aprile 2008, nella cornice di un processo penale che non riguarda i richiedenti, la corte di appello di Bari -avendo preso ben nota del fatto che la presente richiesta era stata dichiarata ammissibile dalla Corte -ha investito la Corte costituzionale affinché questa si pronunciasse sulla legalità della confisca inflitta automaticamente anche nel caso non fosse stata constatata alcuna responsabilità penale.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI
A. Le disposizioni che permettono di valutare il carattere abusivo della lottizzazione
La legge no 1497 di 1939
49. La protezione dei luoghi che possono essere considerati come siti naturali notevoli (bellezze naturali) è regolamentata dalla legge no 1497 del 29 giugno 1939 che contempla il diritto dello stato di imporre un "vincolo del paesaggio" (vincolo paesaggistico) sui siti da proteggere.
Il Decreto del Presidente della Repubblica no 616 del 1977
50. Col Decreto del Presidente della Repubblica (DPR no 616 del 1977) lo stato ha delegato alle Regioni le funzioni amministrative in materia di protezione dei siti naturali notevoli.
La legge no 431 dell’ 8 agosto 1985 (Disposizioni urgenti in materia dei siti che presentano un grande interesse per l'ambiente).
51. L'articolo 1 di questa legge sottopone a "limitazioni che mirano a proteggere il paesaggio e l'ambiente ai sensi della legge no 1497 di 1939 (vincolo paesaggistico ed ambientale), tra altre , anche le zone costiere situate a meno di 300 metri della linea di rottura delle onde, per i terreni che sovrastano il mare. "
Ne deriva l'obbligo di chiedere alle autorità competenti un avviso di conformità con la protezione del paesaggio di ogni progetto di modifica dei luoghi.
"Queste limitazioni non si applicano ai terreni inclusi nelle "zone urbane A e B." Per i terreni inclusi in altre zone, queste limitazioni non si applicano a quelli che sono inclusi in un piano urbano di collocamento in opera. "
Con questa legge, il legislatore ha sottoposto il territorio ad una protezione generalizzata. Colui che non rispetta i vincoli contemplati all'articolo 1, è punito in particolare ai termini dell'articolo 20 della legge no 47 del 1985 (sanzioni previste in materia di urbanistica, vedere infra).
La legge no 10 del 27 gennaio 1977 (Disposizioni in materia di edificabilità dei suoli)
52. La legge no 10 del 27 gennaio 1977 contempla all'articolo 13 che i piani generali di urbanistica possono essere realizzati purché un piano o un programma urbano di collocamento in opera (piano o programma di attuazione) esista. Questo programma di collocamento in opera deve delimitare le zone in cui le disposizioni dei piani generali di urbanistica devono essere messe in opera.
Incombe sulle Regioni di decidere in merito al contenuto e al procedimento che permette di arrivare ad un piano urbano di collocamento in opera e di stabilire l'elenco delle città esonerate dall'obbligo di adottare un piano di collocamento in opera.
Quando una città è obbligata ad adottare un piano di collocamento in opera, i permessi a costruire possono essere rilasciati dal sindaco solo se i permessi controversi non prevedono una zona inclusa nel programma di realizzazione, salvo eccezioni previste dalla legge, e solo se il progetto è conforme al piano generale di urbanistica.
Ai termini dell'articolo 9, le città esonerate dell'obbligo di adottare un piano di collocamento in opera possono rilasciare dei permessi di costruzione.
La legge della Regione Puglia no 56 del 31 maggio 1980
53. La legge regionale no 56 del 31 maggio 1980, al suo articolo 51 capoverso f, dispone:
"... Fino all'entrata in vigore dei piani di urbanistica territoriale...
F) è vietato costruire a meno di 300 metri dal limite con il demanio marittimo1 o dal punto più elevato a strapiombo sul mare.
In caso di piano di urbanistica (strumento urbanistico) già in vigore o adottato al momento dell'entrata in vigore di questa legge, è possibile costruire solamente nelle zone A, B e C in seno ai centri abitati ed in seno agli insediamenti turistici. Inoltre, è possibile costruire dei lavori pubblici e finire degli insediamenti industriali ed artigianali che erano in costruzione all'entrata in vigore di questa legge"
L'articolo 18 della legge no 47 del 1985
54. La legge no 47 del 27 febbraio 1985 (Disposizioni in materia di controllo dell'attività urbana e di costruzione, sanzioni, recupero e regolarizzazione dei lavori) definisce la "lottizzazione abusiva" al suo articolo 18:
C'è lottizzazione abusiva di un terreno in vista della costruzione,
a) in caso di inizio di lavori che implicano una trasformazione urbana non conforme ai piani di urbanistica (strumenti urbanistici) già in vigore o adottati, o in ogni caso non conforme alle leggi dello stato o delle Regioni o in mancanza dell'autorizzazione richiesta; (...) "
55. Questa disposizione è stata interpretata in un primo tempo nel senso di escludere il carattere abusivo di una lottizzazione quando le autorità competenti hanno rilasciato i permessi richiesti (Corte di cassazione, Sezione 3, sentenza no 6094/1991, Ligresti; 18 ottobre 1988, Brulotti).
È stata interpretata poi nel senso che, anche se viene autorizzata dalle autorità competenti, una lottizzazione non conforme alle disposizioni urbane in vigore è abusiva (vedere la sentenza della Corte di cassazione del caso di specifico, preceduta da Corte di cassazione, sezione 3, 16 novembre 1995, Pellicani, e 13 marzo 1987, Ginevoli; confermata dalle Sezioni Riunite della Corte di cassazione, sentenza no 5115 del 2002, Spiga).
B. La confisca
Principi generali di diritto penale
56. a) L'articolo 27 § 1 della Costituzione italiana contempla che "la responsabilità penale è personale." La Corte costituzionale ha affermato a più riprese che non può esserci responsabilità obiettiva in materia penale (vedere, tra altre, Corte costituzionale, sentenza no 1 del 10 gennaio 1997, ed infra, "altri casi di confisca.") L'articolo 27 § 3 della Costituzione contempla che "le pene... devono tendere alla rieducazione del condannato."
b) L'articolo 25 della Costituzione contempla, nel suo secondo e terzo capoverso che "nessuno può essere punito in mancanza di una legge entrata in vigore prima della commissione dei fatti" e che "nessuno può essere soggetto ad una misura di sicurezza salvo in casi previsti dalla legge."
c) L'articolo 1 del codice penale contempla che "nessuno può essere punito per un fatto che non è espressamente previsto dalla legge come costitutivo di una violazione penale, e con una pena che non è stabilita dalla legge." L'articolo 199 del codice penale, concernente le misure di sicurezza, contempla che nessuno può essere sottomesso alle misure di sicurezza non contemplate dalla legge ed all'infuori dei casi previsti dalla legge.
d) L'articolo 42, 1 capoverso del codice penale contempla che " nessuno può essere punito per un'azione o un'omissione che costituisce una violazione penale prevista dalla legge se, nella commissione dei fatti, l'autore non aveva consapevolezza e volontà (“coscienza e volontà.") La stessa regola è stabilita dall'articolo 3 della legge del 25 novembre 1989 no 689 per ciò che riguarda le violazioni amministrative.
e) L'articolo 5 del codice penale contempla che "nessuno può avvalersi della sua ignoranza della legge penale per ottenere una scusa." La Corte costituzionale (sentenza n.364 del 1988) ha deliberato che questo principio non si applica quando si tratta di un errore inevitabile, così che questo articolo deve essere letto oramai come segue: "Nessuno può avvalersi della sua ignoranza della legge penale per ottenere una scusa, salvo se si tratta di un errore inevitabile." La Corte costituzionale ha indicato come possibile origine dell'inevitabilità obiettiva dell'errore sulla legge penale l' "oscurità assoluta della legge", le "assicurazioni erronee" da parte di persone in posizione istituzionale per giudicare lalegalità dei fatti da compiere, lo stato "gravemente caotico" della giurisprudenza.
La confisca prevista dal codice penale
57. Ai termini dell'articolo 240 del codice penale:
"1 capoverso: In caso di condanna, il giudice può ordinare la confisca delle cose che sono servite o che furono destinate alla perpetrazione della violazione, così come le cose che sono il prodotto o il beneficio della violazione.
2 capoverso: La confisca è ordinata sempre:
1. Per le cose che costituiscono il prezzo della violazione;
2. Per le cose di cui la fabbricazione, l'uso, il porto, la detenzione o l'alienazione sono vietate penalmente.
3 capoverso: Nei casi contemplati al primo capoverso ed al punto 1 del secondo capoverso, la confisca non può colpire terzi ("persone estranee alla violazione") proprietari delle cose in questione.
4 capoverso: Nel caso contemplato al punto 2 del secondo capoverso, la confisca non può colpire terzi ("persone estranee alla violazione") proprietari quando la fabbricazione, l'uso, il porto, la detenzione o l'alienazione possono essere autorizzate tramite un'autorizzazione amministrativa. "
58. In quanto misura di sicurezza, la confisca dipende dall'articolo 199 del codice penale che contempla che "nessuno può essere sottomesso alle misure di sicurezza non contemplate dalla legge ed all'infuori dei casi previsti dalla legge."
Altri casi di confisca / La giurisprudenza della Corte costituzionale
59. In materia di dogane e di contrabbando, le disposizioni applicabili contemplano la possibilità di confiscare dei beni materialmente illeciti, anche se questi ultimi sono detenuti da terzi. Con la sentenza no 229 del 1974, la Corte costituzionale ha dichiarato le disposizioni pertinenti incompatibili con la Costituzione, in particolare l'articolo 27, sulla base del seguente ragionamento:
"Ci possono essere delle cose materialmente illecite il cui carattere illecito non dipende dalla relazione con la persona che ne dispone. Queste cose devono essere confiscate presso ogni persona che li detiene a qualsiasi titolo (... ).
Per evitare che la confisca obbligatoria delle cose che appartengono a terzi - estranei al contrabbando - si traduca in una responsabilità obiettiva a loro carico - ossia una responsabilità del semplice fatto di essere proprietari delle cose implicate - e per evitare che subiscano le conseguenze patrimoniali degli atti illeciti commessi da altri, occorre che si possa rimproverare a questi terzi un quid senza il quale la violazione non avrebbe avuto luogo o non sarebbe stata favorita. Tutto sommato, bisogna potere rimproverare a questi terzi una mancanza di vigilanza. "
60. La Corte costituzionale ha reiterato questo principio nelle sentenze no 1 del 1997 e no 2 del 1987, in materia di dogane e di esportazione di opere d’ arte.
La confisca del caso di specifico (articolo 19 della legge no 47 del 28 febbraio 1985)
61. L'articolo 19 della legge no 47 del 28 febbraio 1985 contempla sia la confisca dei lavori abusivi che dei terreni lottizzati in modo abusivo, quando le giurisdizioni penali hanno stabilito con una sentenza definitiva che la lottizzazione è abusiva. La sentenza penale è trascritta immediatamente nei registri immobiliari.
L'articolo 20 della legge no 47 del 28 febbraio 1985
62. Questa disposizione contempla delle sanzioni definite come delle "sanzioni penali." La confisca non vi figura.
In caso di lottizzazione abusiva - come definito all'articolo 18 di questa stessa legge-le sanzioni contemplate sono la detenzione fino a due anni e la multa fino a 100 milioni di lire italiane (circa 516 460 euro).
L'articolo 44 del codice della costruzione (DPR no 380 di 2001)
63. Il Decreto del Presidente della Repubblica no 380 del 6 giugno 2001 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) ha codificato in particolare le disposizioni esistenti in materia di diritto di costruzione. Al momento della codificazione, gli articoli 19 e 20 della legge no 47 del 1985 qui sopra sono stati unificati in una sola disposizione, ossia l'articolo 44 del codice che è titolato così,:
"Art. 44 (L)-Sanzioni penali
(...)
2. La confisca dei lavori abusivi così come dei terreni lottizzati in modo abusivo, quando le giurisdizioni penali hanno stabilito con una sentenza definitiva che la lottizzazione è illegale. "
La giurisprudenza relativa alla confisca per lottizzazione abusiva
64. In un primo tempo, le giurisdizioni nazionali avevano classificato la confisca applicabile in caso di lottizzazione abusiva come sanzione penale. Poteva essere applicata quindi, solamente ai beni dell'imputato riconosciuto colpevole del reato di lottizzazione illegale, conformemente all'articolo 240 del codice penale (Corte di cassazione Sez. 3, 18 ottobre 1988, Brunotti; 8 maggio 1991, Ligresti; Sezioni Unite, 3 febbraio 1990, Cancilleri).
65. Con una sentenza del 12 novembre 1990, la Sezione 3 della Corte di cassazione (causa Licastro) affermò che la confisca era una sanzione amministrativa ed obbligatoria, indipendente dalla condanna al penale. Poteva essere pronunciata a riguardo di terzi dunque, poiché all'origine della confisca c'è una situazione, una costruzione, una lottizzazione che deve essere materialmente abusiva, a prescindere dall'elemento giuridico. Per questo fatto, la confisca può essere ordinata quando l'autore viene prosciolto in ragione della mancanza di elemento giuridico (« perché il fatto non costituisce reato »). Non può essere ordinata se l'autore è prosciolto in ragione della non materialità dei fatti (« perché il fatto non sussiste »).
66. Questa giurisprudenza fu seguita largamente (Corte di Cassazione, Sezione 3, sentenza del 16 novembre 1995, Besana; no 12471, no 1880 del 25 giugno 1999, Negro; 15 maggio 1997 no 331, Sucato; 23 dicembre 1997 no 3900, Farano; no 777 del 6 maggio 1999, Iacoangeli)). Con l'ordinanza no 187 del 1998, la Corte costituzionale ha riconosciuto la natura amministrativa della confisca.
Pure essendo considerata come una sanzione amministrativa dalla giurisprudenza, la confisca non può essere annullata da un giudice amministrativo, dipendendo la competenza in materia unicamente del giudice penale (Corte di cassazione Sez. 3, sentenza del 10 novembre 1995, Zandomenighi).
La confisca di beni si giustifica poiché questi sono gli "oggetti materiali della violazione." In quanto tali, i terreni non sono "pericolosi", ma lo diventano quando mettono in pericolo il potere decisionale che è riservato all'autorità amministrativa (Corte di cassazione Sez. 3, no 1298/2000, Petrachi ed altri).
Se l'amministrazione regolarizza ex post la lottizzazione, la confisca deve essere revocata (Corte di cassazione sentenza del 14 dicembre 2000 no 12999, Lanza; 21 gennaio 2002, no 1966, Venuti).
Lo scopo della confisca è di rendere indisponibile una cosa di cui si presume si conosca la pericolosità: i terreni che sono oggetto di una lottizzazione abusiva e gli immobile abusivamente costruiti. Si evita così il collocamento sul mercato immobiliare di tali immobili. In quanto ai terreni, si evita la perpetrazione di ulteriori violazioni e non si lascia posto alle eventuali pressioni sugli amministratori locali affinché regolarizzino la situazione (Corte di cassazione Sez. 3, 8 febbraio 2002, Montalto).
IN DIRITTO
I. SULLE ECCEZIONI PRELIMINARI DEL GOVERNO
67. Nelle sue osservazioni del 5 dicembre 2007, il Governo ha sollevato un'eccezione di no-esaurimento delle vie di ricorso interne. Avrebbe appreso grazie agli articoli di stampa che S. F. e M., prima della decisione sull'ammissibilità, avevano impegnato un procedimento per danno-interessi a livello nazionale contro la città di Bari, la regione Puglia e lo stato. Il Governo ha precisato che il richiedente I. non aveva intentato alcun ricorso e che aveva intimato l'amministrazione pubblica di risarcirlo a concorrenza di 47 milioni di euro. Secondo il Governo, i procedimenti impegnati sono identici a quelli intentati a Strasburgo tanto per il petitum che per la causa petendi. La Corte dovrebbe cancellare quindi la richiesta dal ruolo o dovrebbe dichiararla inammissibile.
68. Il Governo osserva poi che "i richiedenti sono portatori di differenti verità", perché a livello europeo, rivendicano il loro diritto a costruire mentre a livello nazionale ammettono di avere commesso un errore causato dal comportamento dell'amministrazione. Ne deriva che i richiedenti chiedono la dichiarazione della responsabilità dello stato italiano per i motivi contraddittori tra loro dinnanzi alla Corte e dinnanzi ai giudici nazionali.
69. Il 14 gennaio 2008, il Governano ha denunciato un abuso di procedimento dei richiedenti al motivo che questi non avevano informato la Corte del fatto che avevano richiesto dei danno-interessi a livello nazionale. Avrebbero voluto nascondere queste informazioni alla Corte, il che non si concilia con l'articolo 47 § 6 dell'Ordinamento della Corte per cui le parti devono informare questa ultima di ogni fatto pertinente all'esame della causa. Visto che i richiedenti hanno trasmesso delle comunicazioni incomplete e dunque ingannevoli, la Corte dovrebbe cancellare la richiesta dal ruolo o dichiararla inammissibile perché abusiva. Si riferisce su questo punto alla causa Hadrabova ed altri c. Repubblica ceca (déc.), 25 settembre 2007.
70. Il 10 marzo 2008, il Governo ha denunciato un secondo abuso dei richiedenti relativo ad un articolo di stampa (vedere sopra paragrafo 47) pubblicato in una data non conosciuta. Secondo lui, questo articolo rivela la mancata osservanza della confidenzialità del procedimento da parte dei richiedenti e conferma il carattere abusivo della richiesta.
71. I richiedenti si oppongono agli argomenti del Governo.
72. Trattandosi dell'eccezione di non-esaurimento, osservano che questa è tardiva, perché il Governo non poteva ignorare l'esistenza di questi procedimenti molto prima la decisione sull'ammissibilità visto che S. F. e M. hanno citato in giustizia degli organismi pubblici, la città di Bari, il ministero dei beni culturali e la regione Puglia, in data 28 gennaio 2006. Lo stato ha depositato un esposto di costituzione in risposta il 18 aprile 2006. Non è serio da parte del Governo sostenere dunque che non era informato di questi procedimenti prima dell'ammissibilità. Di conseguenza, chiedono alla Corte di respingere questa eccezione, visto che non è stata sollevata che il 5 dicembre 2007. Ad ogni modo, i richiedenti osservano che I. non ha intentato alcun ricorso e non è riguardata dunque da questa eccezione.
73. Inoltre, i richiedenti osservano che il Governo non ha mostrato l'accessibilità e l’efficacia dei ricorsi intentati rispetto alle violazioni addotte. Sostengono che la possibilità di intentare un ricorso per danno-interessi come hanno fatto esiste solamente dalla sentenza della Corte costituzionale no 204 del 2004. L'accesso a questo rimedio essendo inesistente al momento dell'introduzione della richiesta, questo rimedio non è da esaurire. Avendo inoltre già esaurito i richiedenti la via penale, un ricorso civile non è da esaurire. Poi, osservano che gli argomenti sostenuti dal Governo dinnanzi al tribunale civile di Bari, ossia la mancanza di giurisdizione e la prescrizione del diritto al risarcimento, non si conciliano con l'argomento sollevato dinnanzi alla Corte secondo cui il ricorso intentato è efficace e dunque da esaurire. Infine, i ricorsi impegnati a livello nazionale non mirano a raddoppiare il ricorso impegnato a Strasburgo perché non riguardano il procedimento penale che è finita con la confisca dei beni, e non prevedono dunque il risarcimento delle violazioni della Convenzione. I ricorsi nazionali si basano sulla responsabilità extracontrattuale delle amministrazioni per avere per lunghi anni certificato la natura edificabile dei terreni in causa e per avere rilasciato dei permessi a costruire.
74. In quanto al preteso carattere abusivo della richiesta, i richiedenti osservano che nel causa Hadrabova citata dal Governo, la parte richiedente aveva ottenuto già sul piano nazionale un risarcimento per lo stesso motivo invocato dinnanzi alla Corte e l'aveva nascosto. Ora, nello specifico nessun risarcimento è stato pagato dallo stato italiano. Inoltre, le informazione passate sotto silenzio nel causa Hadrabova riguardavano l'esistenza di un procedimento che aveva lo stesso oggetto di quello pendente a Strasburgo, mentre nello specifico si tratta di due procedimenti differenti. Inoltre, i richiedenti osservano che non hanno avuto mai l'intenzione di nascondere alla Corte l'esistenza di questi procedimenti di cui, peraltro, era stata fatta menzione negli articoli di stampa che hanno mandato alla Corte. Semplicemente, visto che lo scopo dei procedimenti nazionali non è lo stesso di quello del procedimento a Strasburgo, non stimavano necessario mandare una lettera ad hoc.
75. In quanto alla presunta divulgazione di informazione confidenziali, i richiedenti negano di avere fatto rivelazioni alla stampa concernenti il fatto che il Governo aveva rifiutato l'ordinamento amichevole, visto che il rifiuto non era stato notificato loro dalle autorità italiane. Ad ogni modo,osservano che le informazione che si trovano nella stampa non sono sotto il loro controllo.
76. Infine, i richiedenti tengono a criticare il tenore di certi passaggi delle osservazioni del Governo (paragrafi 97, 145 e 159 sotto) che qualificano come offensive. Tengono a sottolineare la loro buona fede, tanto nel procedimento a Strasburgo che a livello nazionale.
77. La Corte ricorda che ai termini dell'articolo 55 del suo ordinamento, "
Se la Parte contraente convenuta intende sollevare un'eccezione di inammissibilità, deve farlo, per quanto la natura dell'eccezione e le circostanze lo permettono, nelle osservazioni scritte od orali sull'ammissibilità della richiesta ."
78. Nello specifico, la Corte stima che prima della decisione sull'ammissibilità del 30 agosto 2007, il Governo non poteva ignorare le richieste per danno-interessi dei richiedenti debitamente notificate nel 2006 contro organismi pubblici tra cui il Ministero dei beni culturali. C'è dunque decadenza per ciò che riguarda le eccezioni che hanno fatto riferimento ai procedimenti per danno-interessi intentati a livello nazionale.
79. La Corte ricorda poi che può respingere una richiesta che considera come inammissibile “ in ogni momento del procedimento" (articolo 35 § 4 della Convenzione). Dei fatti nuovi portati alla sua cognizione possono condurla, anche allo stadio dell'esame del merito, a ritornare sulla decisione con cui la richiesta è stata dichiarata ammissibile ed a dichiararla ulteriormente inammissibile, in applicazione dell'articolo 35 § 4 della Convenzione (vedere, per esempio, Medeanu c. Romania (déc.), no 29958/96, dell’ 8 aprile 2003; İlhan c. Turchia [GC], no 22277/93, § 52, CEDH 2000-VII; Azinas c. Cipro [GC], no 56679/00, §§ 37-43, CEDH 2004-III). Può ricercare anche, anche ad un stadio avanzato del procedimento, se la richiesta suscita l'applicazione dell'articolo 37 della Convenzione. Per concludere che la controversia è stata decisa ai sensi dell'articolo 37 § 1 b) e che il mantenimento della richiesta da parte richiedente non si giustifica dunque più obiettivamente, la Corte deve esaminare, da una parte, la questione di sapere se i fatti di cui il richiedente deriva direttamente motivo di appello persistono o meno e, dall’altra parte, anche se le conseguenze che potrebbero risultare da un'eventuale violazione della Convenzione a ragione di questi fatti sono state cancellate (Pisano c. Italia [GC] (radiazione), no 36732/97, § 42, 24 ottobre 2002.
80. Nello specifico, la Corte non rileva l'esistenza di un "fatto nuovo" sopraggiunto dopo l'ammissibilità che potrebbe portarla a ritornare sulla sua decisione in quanto all'ammissibilità. Inoltre, nota che la controversia non è stata decisa così che non c'è luogo di cancellare la richiesta dal ruolo.
81. La Corte ricorda infine che una richiesta può essere respinta come abusiva se è stata fondata volontariamente su dei fatti erronei (vedere, tra altri, Kérétchavili c. Georgia, no 5667/02, 2 maggio 2006; Varbanov c. Bulgaria, no 31365/96, § 37, CEDH 2000-X; Akdivar ed altri c. Turchia, 16 settembre 1996, §§ 53-54, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-IV; Řehŕk c. Repubblica ceca (déc.), no 67208/01, 18 maggio 2004) in vista di indurre deliberatamente la Corte in errore (Assenov ed altri c. Bulgaria, decisione della Commissione, no 24760/94, 27 giugno 1996; Varbanov c. Bulgaria, no 31365/96, § 36, CEDH 2000-X).
82. La Corte, pure dispiacendosi che i richiedenti non abbiano informato formalmente la Corte dei loro passi presso dei tribunali interni, non considera stabilito che abbiano provato ad indurla in errore. La richiesta non è abusiva dunque.
83. Pertanto, c'è luogo di respingere le eccezioni del Governo.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 7 DELLA CONVENZIONE
84. I richiedenti denunciano l'illegalità della confisca che ha colpito i loro beni al motivo che questa sanzione sarebbe stata inflitta in un caso non previsto dalla legge. Adducono la violazione dell'articolo 7 della Convenzione che dispone:
"1. Nessuno può essere condannato per un'azione o un'omissione che, nel momento in cui è stata commessa, non costituiva una violazione secondo il diritto nazionale o internazionale. Parimenti non è inflitto nessuna pena più forte di quella che era applicabile al momento in cui la violazione è stata commessa.
2. Il presente articolo non recherà offesa al giudizio ed alla punizione di una persona colpevole di un'azione o di un'omissione che, nel momento in cui è stata commessa, era colpevole secondo i principi generali di diritto riconosciuto dalle nazioni civilizzate. "
A. Sull'applicabilità dell'articolo 7 della Convenzione
85. La Corte ricorda che, nella sua decisione del 30 agosto 2007, ha stimato che la confisca controversa si analizza in una pena e che, pertanto, l'articolo 7 della Convenzione si trova ad applicare.
B. Sull'osservazione dell'articolo 7 della Convenzione
1. Argomenti dei richiedenti
86. I richiedenti sostengono che il carattere abusivo della lottizzazione non "era previsto dalla legge." I loro dubbi in quanto all'accessibilità ed alla prevedibilità delle disposizioni applicabili sarebbe confermato dalla sentenza della Corte di cassazione, che ha constatato che gli imputati si erano trovati in una situazione di "ignoranza inevitabile"; questi sono stati prosciolti per l' "errore scusabile" commesso nell'interpretazione del diritto applicabile, tenuto conto della legislazione regionale oscura, dell'ottenimento dei permessi a costruire, delle assicurazioni ricevute da parte delle autorità locali in quanto alla regolarità dei loro progetti e dell'inerzia delle autorità competenti in materia di protezione del paesaggio fino al 1997. Sul punto di sapere se, una volta accordati tutti i permessi a costruire, una lottizzazione potesse essere o meno qualificata come abusiva, la giurisprudenza ha conosciuto inoltre molte esitazioni che sono state decise solamente l’ 8 febbraio 2002, dalle Sezioni Riunite della Corte di cassazione. Questo prova dunque che fino al 2001 c'era incertezza e che il fatto di avere qualificato come abusiva la lottizzazione dei richiedenti, anteriormente alla decisione a sezioni riunite, costituisce un'interpretazione non letterale, ampia, e dunque imprevedibile ed incompatibile con l'articolo 7 della Convenzione.
87. I richiedenti sostengono poi che non c'era in ogni caso illegalità materiale nello specifico, poiché le lottizzazioni non cozzavano contro le limitazioni che colpivano i loro terreni. Su questo punto, si riferiscono alla sentenza della corte di appello di Bari che non aveva constatato nessuna illegalità materiale, stimando che nessuna interdizione a costruire non colpiva i terreni in causa. Inoltre, al fatto che il ministero dei beni culturali abbia preso un'ordinanza il 30 giugno 1999 che sottopone i terreni in causa a vincoli proverebbe che anteriormente, nessun vincolo pesava su suddetti terreni. Infine, il piano di urbanistica "territoriale tematica del paesaggio", adottato il 15 dicembre 2000 con decisione del consiglio regionale della Puglia no 1748, confermerebbe che non c'era nessuna interdizione a costruire.
88. Trattandosi della legalità della sanzione che è stata inflitta loro, i richiedenti sostengono che, per essere legale, una pena deve essere prevedibile, ossia deve essere possibile contemplare ragionevolmente al momento della perpetrazione della violazione le conseguenze ivi afferenti a livello della sanzione, sia per ciò che riguarda il tipo di sanzione che la misura della sanzione. Inoltre, per essere compatibile con l'articolo 7 della Convenzione, una pena deve ricollegarsi ad un comportamento riprovevole. I richiedenti stimano che nessuna di queste condizioni viene assolta.
89. Nel momento in cui i permessi a costruire sono stati rilasciati, ed all'epoca della costruzione degli edifici, era impossibile per i richiedenti contemplare l'applicazione della confisca. Difatti, la legge no 47 di 1985 non contemplando in modo esplicito la possibilità di confiscare i beni di terzi in caso di proscioglimento degli imputati, la confisca inflitta nel caso specifico sarebbe “non contemplata dalla legge." Per infliggere la confisca, le giurisdizioni nazionali hanno dato un'interpretazione non letterale dell'articolo 19 della legge no 47/1985 e ciò è arbitrario poiché si è nell’ambito penale e l'interpretazione per analogia a scapito dell'interessato non può essere utilizzata. Inoltre, tale interpretazione cozza contro l'articolo 240 del codice penale che stabilisce il regime generale delle confische.
90. Anche supponendo che l'interpretazione che ha condotto a confiscare i beni di una persona prosciolta possa essere qualificata come interpretazione letterale, occorre tuttavia ancora dimostrare che il carattere abusivo della lottizzazione fosse previsto effettivamente dalla legge. Su questo punto, i richiedenti ricordano che il carattere abusivo della lottizzazione in questione era lontano dall’ essere manifesto, visto il proscioglimento al motivo che la legislazione era talmente complessa che l'ignoranza della legge era inevitabile e scusabile.
91. I richiedenti osservano poi che la sanzione non si ricollega ad un comportamento riprovevole, visto che la confisca è stata ordinata loro che sono "terzi" rispetto agli imputati e soprattutto tenuto conto del proscioglimento di questi e delle motivazioni del proscioglimento. I richiedenti invocano a questo riguardo il principio della "responsabilità penale personale" prevista dalla Costituzione, ciò che vieta di rispondere penalmente di fatti altrui. Questo principio è solamente un aspetto complementare dell'interdizione dell'analogia in malam partem e dell'obbligo di enumerare in modo limitativo i casi ai quali una sanzione penale si applica (principio di tassatività).
92. I richiedenti ricordano infine che, fino al 1990, la confisca era stata classificata dalle giurisdizioni nazionali tra le sanzioni penali. Per questo fatto, poteva colpire unicamente i beni dell'imputato (Corte di cassazione Sezione 3, 16 novembre 1995, Befana; 24 febbraio 1999, Iacoangeli). E’ solamente a partire dal 1990 che la giurisprudenza si è evoluta nel senso di considerare la confisca come una sanzione amministrativa e che si può infliggere dunque a prescindere dalla condanna penale ed anche a riguardo di terzi. Secondo loro, tale cambiamento improvviso di giurisprudenza ha avuto luogo unicamente per permettere la confisca di beni di terzi in caso di proscioglimento degli imputati, come nello specifico.
93. Infine, i richiedenti osservano che lo stato sostiene dinnanzi alla Corte una tesi differente rispetto a quella sostenuta al livello nazionale dagli avvocati che avevano assunto la difesa della Regione Puglia e dell'automobile club italiano che ha contestato la legalità della confisca al loro riguardo perché inflitta a dei soggetti estranei al procedimento penale.
94. In conclusione, la confisca dello specifico cozza contro l'interdizione della responsabilità penale per un fatto altrui e è quindi arbitraria.
95. Per di più, i richiedenti ricordano la giurisprudenza della Corte costituzionale secondo la quale una confisca può colpire i beni di terzi estranei alla violazione solo "quando si può rimproverare un quid senza il quale la violazione non avrebbe avuto luogo o non sarebbe stata favorita." Poi, i richiedenti invocano il principio secondo cui una persona giuridica non può essere penalmente responsabile (societas delinquere non potest).
2. Argomenti del Governo
96. Il Governo sostiene che tanto la violazione che la confisca erano "previste dalla legge", ossia da disposizioni accessibili e prevedibili. Nessun problema di retroattività né di interpretazione estensiva non si pone nello specifico.
97. C'era illegalità materiale, perché i terreni controversi erano colpiti da una parte dalle limitazioni ex lege, contemplate, da una parte dall'articolo 51 f) della legge regionale no 56 del 1980 e, dall’altra parte, dalla legge no 431 del 1985 in vigore dal 15 settembre 1985. Queste costrizioni esistevano prima dell'ordinanza ministeriale del 30 giugno 1999 dichiarante certe parti del territorio della città di Bari di interesse notevole per il paesaggio. Erano accessibili e prevedibili, perché pubblicate. Dovevano essere chiare per i richiedenti, visto che non sono assimilabili ad un cittadino qualsiasi ma sono dei professionisti della costruzione e dunque ci si poteva aspettare uno zelo speciale da loro (Chorherr c. Austria, 25 agosto 1993, § 25, serie A no 266-B; Open Door e Dublino Well Woman c. Irlanda, 29 ottobre 1992, § 60, serie A no 246-a). Il Governo ammette che l'amministrazione si è comportata come se tutto fosse in ordine. Pertanto, il comportamento di questa non sarebbe stato trasparente e conforme alle norme di buona amministrazione.
98. Trattandosi della confisca, questa è prevista dall'articolo 19 della legge no 47 del 1985. Questa disposizione era accessibile e prevedibile.
99. In quanto all'interpretazione di questa disposizione da parte delle giurisdizioni nazionali, secondo il Governo non è stata estensiva a scapito dei richiedenti. Nello specifico, l'interpretazione giudiziale è stata coerente con la sostanza della violazione e ragionevolmente prevedibile (su questo punto il Governo si riferisce in particolare a S.W. c. Regno Unito, 22 novembre 1995, § 36, serie Ha no 335-B; Streletz, Kessler e Krenz c. Germania [GC], numeri 34044/96, 35532/97 e 44801/98, § 82, CEDH 2001-II). A questo riguardo, il Governo osserva che l'articolo 19 della legge no 47 del 1985 non esige la condanna dell'autore della violazione, ma solamente la constatazione del carattere illegale della lottizzazione. Se il legislatore nazionale avesse voluto contemplare solamente la confisca nel caso di un imputato condannato, nel testo dell'articolo 19 della legge no 47/1985 dopo la parola "decisione" ci sarebbe stata la parola "condanna." Il fatto che questa disposizione non specifica che la confisca può avere luogo unicamente in caso di condanna permette al giudice penale di ordinare la confisca nel caso di un proscioglimento dove ha constatato però il carattere materialmente illegale di una lottizzazione. Si tratta di una sanzione reale difatti e non personale. È possibile confiscare nel caso di un proscioglimento come quello dello specifico dunque, dove manca l'elemento giuridico. In conclusione, c'è stata interpretazione letterale della legge, perché nello specifico, dopo avere constatato l'elemento materiale del crimine, ossia l'illegalità della lottizzazione, la confisca viene applicato in modo legittimo.
100. Il Governo osserva che la Convenzione non impone che ci sia un legame necessario tra accuse in materia penale e ripercussioni sui diritti patrimoniali, ossia niente impedisce di adottare delle misure di confisca anche se li si classifica come sanzioni penali che risultano da un atto che non ha provocato l'imputazione del soggetto, estraneo al procedimento penale, che non è stato oggetto di accusa durante il procedimento penale. Su questo punto, il Governo si riferisce a tre sentenze della Corte (AGOSI c. Regno Unito, 24 ottobre 1986, serie A no 108, Aria Canada c. Regno Unito, 5 maggio 1995, serie A no 316-ha e Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi c. Irlanda [GC], no 45036/98, CEDH 2005-VI) ed osserva che in queste cause, i richiedenti avevano subito la confisca dei loro beni anche se l'accusa penale non portava verso loro e non avevano commesso nessuna mancanza.
101. Secondo il Governo, la confisca si potrebbe analizzare in una "misura di sicurezza patrimoniale" che dipende dall'articolo 240 del codice penale, secondo capoverso, punto 2. Questa disposizione indica che "il giudice ordina sempre la confisca delle cose di cui la fabbricazione, l'uso, il porto, la detenzione o l'alienazione costituiscono una violazione penale, anche se non c'è stata condanna penale." Il Governo osserva che ogni misura di sicurezza, come ogni pena, è ordinata nel rispetto del principio di legalità e rinvia all'articolo 199 del codice penale che contempla che "nessuno può essere sottomesso alle misure di sicurezza non contemplate dalla legge ed all'infuori dei casi previsti dalla legge." La possibilità di confiscare le costruzioni abusive è prevista dall'articolo 240 del codice penale, 2 capoverso, nella misura in cui queste costruzioni sono delle "cose la cui fabbricazione è vietata" penalmente. È prevista anche dall'articolo 19 della legge no 47 del 1985. La possibilità di confiscare i suoli che sono oggetto di una lottizzazione abusiva è prevista unicamente dall'articolo 19 della legge no 47 del 1985. Difatti, i suoli non sono "intrinsecamente pericolosi." Il fatto che la confisca sia stata ordinata a riguardo delle società richiedenti, terze rispetto agli imputati, si giustifica con la natura "reale" della sanzione. Secondo il Governo, non c'è conflitto col principio di "responsabilità personale" secondo l'articolo 27 della Costituzione, al motivo che la confisca non ha una finalità repressiva ma preventiva. Si tratta di rendere indisponibile per il possessore una cosa di cui si presume o si conosce la pericolosità, di evitare di mettere sul mercato delle costruzioni abusive, e di impedire la perpetrazione di ulteriori violazioni.
102. Nemmeno l'interpretazione dell'articolo 19 della legge no 47 del 1985 è stata imprevedibile. A questo riguardo, il Governo rinvia in materia all'abbondante giurisprudenza e sostiene che la Corte di cassazione aveva affermato già nel 1987 (sentenza no 614 del 13 marzo 1987, Ginevoli) che una costruzione autorizzata ma non conforme alle disposizioni sull'urbanistica poteva essere oggetto di sequestro. Inoltre, la sentenza Ligresti del 1991 della Corte di cassazione avrebbe affermato che ogni permesso di costruzione deve essere oggetto di un test di compatibilità e deve passare dunque per illecito ed inesistente se si rivela contrario alla legge. Poi, il Governo osserva che se è vero che l'interpretazione giudiziale in materia penale deve essere ragionevolmente prevedibile, i cambiamenti improvvisi di giurisprudenza costituiscono una materia sottratta alla giurisdizione della Corte che non può né confrontare le decisioni rese dai tribunali nazionali né impedire la possibilità di un cambiamento improvviso giurisprudenziale.
103. Per di più, il Governo osserva che dal 2001, decreto legislativo no 231/01, una società può essere oggetto di una misura patrimoniale derivante da un atto commesso dal suo rappresentante legale.
104. In conclusione, il Governo chiede alla Corte di respingere la richiesta come "inammissibile e/o mal fondata. "
3. Valutazione della Corte
a) Richiamo dei principi pertinenti applicabili
105. La garanzia che consacra l'articolo 7, elemento essenziale della preminenza del diritto, occupa un posto primordiale nel sistema di protezione della Convenzione, come attesta il fatto che l'articolo 15 non vi autorizza nessuna derogazione in tempo di guerra o altro pericolo pubblico. Così come deriva dal suo oggetto e dal suo scopo, si deve interpretare e si deve applicare in modo da garantire una protezione effettiva contro i perseguimenti, le condanne e le sanzioni arbitrarie (sentenze S.W. e C.R. c. Regno Unito del 22 novembre 1995, serie A numeri 335-B e 335-C, p. 41, § 34, e p. 68, § 32, rispettivamente).
106. L'articolo 7 § 1 consacra in particolare il principio della legalità dei reati e delle pene (nullum crimen, nulla poena sine lege). Se vieta in particolare di estendere il campo di applicazione delle violazioni esistenti ai fatti che, anteriormente, non costituivano delle violazioni, comanda inoltre di non applicare la legge penale in modo estensivo a scapito dell'imputato, per esempio per analogia (vedere, tra altri, Coëme ed altri c. Belgio, numeri 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 e 33210/96, § 145, CEDH 2000-VII).
107. Ne segue che la legge deve definire chiaramente le violazioni e le pene che le reprimono. Questa condizione si trova assolta quando il giudicabile può sapere, a partire dalla formula della disposizione pertinente ed all'occorrenza con l'aiuto dell'interpretazione di cui viene data dai tribunali, quali atti ed omissioni impegnano la sua responsabilità penale.
108. La nozione di "diritto" ("law") utilizzata all'articolo 7 corrisponde a quella di "legge" che figura in altri articoli della Convenzione; ingloba il diritto di origine sia legislativa che giurisprudenziale ed implica delle condizioni qualitative, tra altri quelle dell'accessibilità e della prevedibilità (Cantoni c. Francia, 15 novembre 1996, § 29, Raccolta 1996-V; S.W. c. Regno Unito, § 35, 22 novembre 1995; Kokkinakis c. Grecia, 25 maggio 1993, §§ 40-41, serie A no 260-a). Per chiara che sia la formula di una disposizione legale, in qualunque sistema giuridico questo sia, ivi compreso il diritto penale, esiste immancabilmente un elemento di interpretazione giudiziale. Bisognerà chiarire sempre i punti dubbi ed adattarsi ai cambiamenti della situazione. È stabilito del resto solidamente nella tradizione giuridica degli Stati parti della Convenzione che la giurisprudenza, in quanto sorgente del diritto, contribuisce necessariamente all'evoluzione progressiva del diritto penale (Kruslin c. Francia, 24 aprile 1990, § 29, serie A no 176-a). Non si potrebbe interpretare l'articolo 7 della Convenzione come se proibisse il chiarimento graduale delle regole della responsabilità penale tramite l'interpretazione giudiziale da una causa all'altra, purché il risultato sia coerente con la sostanza della violazione e ragionevolmente prevedibile (Streletz, Kessler e Krenz c. Germania [GC], numeri 34044/96, 35532/97 e 44801/98, § 50, CEDH 2001-II).
109. La portata della nozione di prevedibilità dipende in un larga misura dal contenuto del testo di cui si tratta, dall’ambito che copre così come dal numero e dalla qualità dei suoi destinatari. La prevedibilità di una legge non si oppone al fatto che la persona riguardata è portata a ricorrere a consigli illuminati per valutare, ad un grado ragionevole nelle circostanze della causa, le conseguenze che possono risultare da un determinato atto. Ne va specialmente così dei professionisti, abituati a dovere dare prova di grande prudenza nell'esercizio del loro mestiere. Perciò ci si può aspettare da essi che mettano una cura particolare a valutare i rischi che comprende (Pessino c. Francia, no 40403/02, § 33, 10 ottobre 2006).
110. Il compito che incombe sulla Corte è di assicurarsi dunque che, nel momento in cui un imputato ha commesso l'atto che ha dato adito ai perseguimenti ed alla condanna, esisteva una disposizione legale che rendesse l'atto punibile e che la pena imposta non abbia superato i limiti fissati da questa disposizione (Murphy c. Regno Unito, richiesta no 4681/70, decisione della Commissione del 3 e 4 ottobre 1972, Raccolta di decisioni 43; Coëme ed altri, sentenza precitata, § 145).
b) L'applicazione di questi principi nella presente causa
111. Nelle loro voluminose osservazioni, le parti si sono concesse ad un scambio di argomenti che ricadono sulla "prevedibilità" del carattere abusivo della lottizzazione controversa così come sulla prevedibilità della confisca allo sguardo dell'evoluzione della giurisprudenza dei corsi nazionali. La Corte non stima dovere dare un resoconto dettagliato delle decisioni citate nella presente sentenza perché non le spetta giudicare il carattere imprevedibile della violazione in abstracto. Difatti, si baserà sulle conclusioni della Corte di cassazione che, nel caso specifico, ha pronunciato un proscioglimento a riguardo dei rappresentanti delle società richiedenti, imputati di lottizzazione abusiva.
112. Secondo l'Alta giurisdizione nazionale, gli imputati hanno commesso un errore inevitabile e scusabile nell'interpretazione delle norme violate; la legge regionale applicabile in combinazione con la legge nazionale era "oscura e mal redatta"; la sua interferenza con la legge nazionale in materia aveva prodotto una giurisprudenza contraddittoria; i responsabile della municipalità di Bari avevano autorizzato la lottizzazione ed avevano garantito i richiedenti della sua regolarità; a tutto ciò si era aggiunto l'inerzia delle autorità incaricate della tutela dell'ambiente. La presunzione di cognizione della legge (articolo 5 del codice penale) non giocava più e, in conformità con la sentenza n. 364 del 1988 della Corte costituzionale (paragrafo 56 e, sopra) e la sentenza delle Sezioni Unite della stessa Corte di Cassazione del 18 luglio 1994 n. 8154, l'elemento giuridico della violazione (articoli 42 e seguenti del codice penale) doveva essere esclusa poiché, anche prima che si possa esaminare l'esistenza del dolo o di una mancanza per negligenza o imprudenza, bisognava escludere la "consapevolezza e volontà" di violare la legge penale. In questa cornice al tempo stesso legale e dei fatti, l'errore degli imputati sulla legalità della lottizzazione era, secondo la Corte di Cassazione, inevitabile.
113. Non appartiene alla Corte di concludere differentemente e, ancora meno, di concedersi alle ipotesi sulle ragioni che hanno spinto l'amministrazione comunale di Bari a gestire di tale modo una questione così importante così come sui motivi del difetto di un'inchiesta efficace a questo riguardo da parte della procura di Bari (paragrafo 37 sopra).
114. Conviene riconoscere dunque che le condizioni di accessibilità e prevedibilità della legge, nelle circostanze specifiche della presente causa, non sono assolte. In altri termini, visto che la base legale della violazione non rispondeva ai criteri di chiarezza, di accessibilità e di prevedibilità, era quindi impossibile contemplare che una sanzione venisse inflitta. Ciò vale per le società richiedenti che hanno effettuato la lottizzazione illegale come per i loro rappresentanti, imputati al processo penale.
115. Un ordine di ide complementare merita di essere sviluppato. A livello interno, la qualifica di "amministrativa" (paragrafi 65-66) data alla confisca controversa permette di sottrarre la sanzione di cui si tratta ai principi costituzionali che regolano la materia penale. L'articolo 27/1 della Costituzione contempla che la "responsabilità penale è personale" e l'interpretazione giurisprudenziale che è data ne precisa che un elemento giuridico è sempre necessario. Inoltre l'articolo 27/3 della Costituzione ("Le pene.... devono tendere alla rieducazione del condannato") si applicar ebbe male ad una persona condannata senza che la sua responsabilità possa essere impegnata.
116. Per ciò che riguarda la Convenzione, l'articolo 7 non menziona espressamente il legame giuridico tra gli elementi materiali della violazione ed la persona di cui è considerata come l’autore. Però, la logica della pena e della punizione così come la nozione di "guilty", nella versione inglese, e la nozione corrispondente di « personne coupable » ("persona colpevole"), nella versione francese, va nel senso di un'interpretazione dell'articolo 7 che esige, per punire, un legame di natura intellettuale, consapevolezza e volontà, permettendo di scoprire un elemento di responsabilità nella condotta dell'autore materiale della violazione. A difetto, la pena non sarebbe giustificata. Sarebbe peraltro incoerente, da una parte, esigere una base legale accessibile e prevedibile e, dall’altra parte, di permettere che si consideri una persona come "colpevole" e "punirla" mentre non era in grado di conoscere la legge penale, in ragione di un errore invincibile che non può per nulla essere imputato a colui che ne è vittima.
117. Sotto l'angolo dell'articolo 7, per le ragioni sviluppate più in alto, una cornice legislativa che non permette ad un imputato di conoscere il senso e la portata della legge penale è non solo inadempiente rispetto alle condizioni generali del "requisito" della "legge" ma anche rispetto alle esigenze specifiche della legalità penale.
118. Per l'insieme di queste ragioni, ne segue che la confisca controversa non era prevista dalla legge ai sensi dell'articolo 7 della Convenzione. Si analizza quindi in una sanzione arbitraria. Pertanto c'è stata violazione dell'articolo 7 della Convenzione.
III. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
119. I richiedenti denunciano l'illegalità così come il carattere sproporzionato della confisca che ha colpito i loro beni. Adducono la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 che dispone nella sua parte pertinente così:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'applicabilità dell'articolo 1 del Protocollo no 1
1. Tesi delle parti
120. Riferendosi alla giurisprudenza della Corte (Giannetaki E. & S. Metaforiki Ltd e Giannetakis c. Grecia, no 29829/05, §§ 15-19, 6 dicembre 2007; Mamidakis c. Grecia, no 35533/04, §§ 17 e 48, 11 gennaio 2007) i richiedenti sostengono che l'articolo 1 del Protocollo no 1 si applica nello specifico e che la Corte può esaminare un'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni sotto l'angolo di questa disposizione anche se si tratta di una pena (Valico S.r.l. c. Italia (déc.), no 70074/01, CEDH 2006 -... ; Phillips c. Regno Unito, no 41087/98, § 50, CEDH 2001-VII). Niente impedisce in ogni caso, che la Corte esamini un motivo di appello sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 quando prevede una legislazione concernente i diritti patrimoniali.
121. Per i richiedenti, la situazione denunciata si analizza in una privazione di beni che dipende della seconda frase del primo capoverso, visto che la confisca è una pena inflitta a seguito del proscioglimento degli imputati, allo scopo di privare i richiedenti dei loro beni in modo definitivo. Chiedono alla Corte di considerare la situazione denunciata come un'espropriazione di fatto. A questo riguardo fanno osservare che il caso specifico si distingue da quelli in cui la Corte ha concluso che la confisca derivava dalla regolamentazione dell'uso dei beni, perché qui non si tratta di una pena inflitta a terzi estranei ad un processo penale che è arrivato alla condanna dei colpevoli. Difatti, si tratta di una pena applicata in seguito al proscioglimento degli imputati (vedere, a contrario AGOSI c. Regno Unito,
24 ottobre 1986, serie A no 108; C.M. c. Francia (déc.), no 28078/95, CEDH 2001-VII. Non si tratta neanche di una misura patrimoniale di prevenzione (a contrario, Arcuri c. Italia (déc.), no 52024/99, CEDH 2001-VII) ma di una pena.
122. Per il Governo, visto che la Corte ha qualificato la confisca come sanzione penale, il non si può speculare sull'applicazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Affermare che il principio del rispetto del diritto di proprietà dovrebbe rientrare anche nel campo di valutazione della Corte sarebbe come pretendere di valutare la detenzione regolare sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1, poiché per esempio la privazione di libertà vieta al detenuto guadagnarsi da vivere, impedendogli di continuare ad esercitare il suo mestiere. Si finirebbe con speculare sulla proporzionalità della risposta repressiva rispetto al crimine commesso. D’Altra parte, in materia di libertà di espressione la Convenzione si occupa solamente di garantire un rapporto di proporzionalità tra crimine e sanzioni; per il resto, la misura della pena o la proporzionalità di questa ultima rispetto al crimine è fuori dal campo di applicazione della Convenzione, dato che si tratta di una materia che costituisce uno dei terreni prediletti della sovranità degli Stati contraenti.
123. Peraltro, il Governo osserva che si tratta di motivi di appello identici, e che questo è dimostrato dalla circostanza che i richiedenti riprendono già essenzialmente gli stessi argomenti avanzati sotto l'angolo dell'articolo 7 della Convenzione. Il Governo rinvia alle considerazioni già sviluppate sotto questo capitolo.
2. Valutazione della Corte
124. Niente nella giurisprudenza della Corte dà da pensare che la presente causa deve essere esaminata unicamente dal punto di vista dell'articolo 7 della Convenzione. I due diritti in questione hanno un oggetto differente (cf. Valico S.r.l. c. Italia (déc.), no 70074/01, CEDH 2006 -...). Inoltre, niente impedisce in principio di esaminare un motivo di appello sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 quando prevede una legislazione concernente i diritti patrimoniali (J.A. Pye, Oxford, Ltd e J.A. Pye (Oxford, Land Ltd, c. Regno Unito, no44302/02, § 60.) L'articolo 1 del Protocollo no 1 protegge dei "beni", nozione che può ricoprire tanti i "beni reali" che i valori patrimoniali, ivi compreso dei crediti, in virtù dei quali il richiedente può pretendere di avere almeno una "speranza legittima" di ottenere il godimento effettivo di un diritto di proprietà. Invece, non garantisce un diritto ad acquisire dei beni (Kopecký c. Slovacchia [GC], no 44912/98, § 35, CEDH 2004-IX). Quando c'è controversia sul punto di sapere se un richiedente ha un interesse patrimoniale che può pretendere la protezione dell'articolo 1 del Protocollo no 1, la Corte è chiamata a definire la situazione giuridica dell'interessato (Beyeler c. Italia, precitato).
125. Agli occhi della Corte, la confisca dei terreni e degli edifici controversi di cui i richiedenti erano proprietari ha costituito un'ingerenza nel godimento del loro diritto al rispetto dei beni. Si è forzati a concludere che l'articolo 1 del Protocollo no 1 si applica. Resta da sapere se questa situazione è coperta dalla prima o dalla seconda norma di questa disposizione.
126. L'articolo 1 del Protocollo no 1 contiene tre norme distinte: "la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, che figura nella seconda frase dello stesso capoverso, prevede la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra altri, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno fatto riferimento agli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà; quindi, si devono interpretare alla luce del principio consacrato dalla prima" (vedere, tra altri, James ed altri c. Regno Unito, 21 febbraio 1986, § 37, serie A no 98, ed Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
127. I richiedenti si sono espressi chiaramente sulla norma applicabile, chiedendo alla Corte di esaminare la causa sotto l'angolo della "privazione dei beni".
128. La Corte nota che la presente causa si differenzia dalla causa Agosi c. Regno Unito (sentenza del 24 ottobre 1986, serie A no108) in cui la confisca è stata ordinata a riguardo di beni che costituivano l'oggetto della violazione (objectum sceleris) in seguito alla condanna degli imputati, perché nello specifico la confisca è stata ordinata in seguito ad un proscioglimento. Per la stessa ragione, la presente causa si distingue da C.M. c. Francia ([déc.], no 28078/95, CEDH 2001-VII) o da Air Canada c. Regno Unito, sentenza del 5 maggio 1995, serie A no 316-a) dove la confisca, ordinata dopo la condanna degli imputati, aveva colpito dei beni che erano gli instrumentum sceleris e che si trovavano in possesso di terio. Trattandosi dei redditi di un'attività criminale (productum sceleris) la Corte ricorda che ha esaminato una causa in cui la confisca aveva seguito la condanna del richiedente (vedere Phillips v. the United Kingdom, no. 41087/98, §§ 9-18, ECHR 2001-VII) così come delle cause in cui la confisca era stata ordinata a prescindere dall'esistenza di ogni procedimento penale, perché il patrimonio dei richiedenti era presunto essere di origine illecita (vedere Riela ed altri ). Italia (déc.), no. 52439/99, 4 settembre 2001; Arcuri ed altri c. Italie(déc) no. 52024/99, 5 luglio 2001; Raimondo c. Italia, 22 Febbraio 1994, Serie A no. 281-a, § 29) o essere utilizzato per attività illecite (Butler c. Regno Unito (déc.), no. 41661/98, 27 giugno 2002). Nella prima causa sopraccitata, la Corte ha detto che la confisca costituiva una pena ai sensi del secondo paragrafo dell'articolo 1 del Protocollo no 1. 1 (Phillips, sentenza precitata, § 51, e, mutatis mutandis, Welch c. Regno Unito, 9 febbraio 1995, serie A no. 307-a, § 35) mentre nelle altre cause ha stimato che si trattava della regolamentazione dell'uso dei beni.
129. Nel caso di specifico, la Corte stima che non è necessario determinare se la confisca ricade nella prima o nella seconda categoria, perché in ogni caso è il secondo paragrafo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 che si applica( Frizen c. Russia, no 58254/00, § 31, 24 marzo 2005).
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
130. I richiedenti sostengono che la confisca controversa non si fonda su una "base legale" al senso della Convenzione. Rinviano a questo riguardo agli argomenti esposti per i bisogni dell'articolo 7 della Convenzione. Osservano poi che l'amministrazione ha tratto utile da una situazione illegale, mentre è necessario mantenere un certo grado di "sicurezza giuridica." Inoltre, indicano che non c'è rimedio nazionale suscettibile di far loro ottenere la restituzione dei beni confiscati, e la situazione è quindi definitiva.
131. Nel caso in cui la Corte esaminasse sul terreno della proporzionalità il loro motivo di appello, i richiedenti osservano che la violazione per cui sono state perseguiti e prosciolti era di "lottizzazione materiale", ossia implicava l'attività di costruzione. La sanzione inflitta sarebbe sproporzionata per le seguenti ragioni. In primo luogo, la superficie della sanzione: solamente il 15% dei terreni confiscati erano costruiti. In secondo luogo, l'innocenza dei richiedenti, essendo dato che l'atteggiamento del proprietario, ed in particolare il grado di mancanza o di prudenza di cui fa prova" deve essere preso in conto (Agosi, precitata, §§ 54-55 e 58-60,; Air Canada, precitata, §§ 44-46). I procedimenti applicabili nello specifico non permettevano inoltre, in nessun modo di prendere in conto il grado di mancanza o di prudenza dei richiedenti o, perlomeno, il rapporto tra le condotte dei richiedenti e la violazione controversa. Da ultimo, la mancanza totale di indennizzo non potrebbe giustificarsi nell’ambito dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (N.A. ed altri c. Turchia, no 37451/97, CEDH 2005-X dell’ 11 ottobre 2005; Papachelas c. Grecia [GC], no 31423/96, CEDH 1999-II). I richiedenti fanno osservare per di più che le autorità nazionali non sono intervenute all'inizio dei lavori di costruzione, ma hanno aspettato molto tempo così che l'impatto della confisca che ne è risultato, ossia il danno subito, è molto importante.
132. Il Governo contesta le tesi dei richiedenti ed osserva che la confisca mirava a garantire "il buono e ben ordinato piano di sviluppo del territorio� ambito in cui gli Stati godono di un largo margine di valutazione."
133. Nessun carico esorbitante può essere riconosciuto ad una confisca che colpisce sia le costruzioni che i suoli, costruiti o meno. Difatti, la lottizzazione abusiva di un terreno suppone una trasformazione urbana, nozione che riguarda la totalità del terreno e non solamente la parte costruita. Non si tratta di un caso di costruzione semplice ma in un progetto che implica anche dei lavori di urbanizzazione primaria e secondaria, ai sensi della legge no. 847/1964 e della legge 865/1971. Se la confisca riguardasse solamente la parte destinata ad essere costruita, l'amministrazione sarebbe obbligata a seguire il progetto stabilito dall'individuo, e l'ordine urbanistico violato non potrebbe essere ristabilito perché l'amministrazione diventerebbe solamente proprietaria di una porzione del terreno e l'individuo resterebbe proprietario solamente delle porzioni destinate all'urbanizzazione primaria e secondaria. Di conseguenza, la confisca era proporzionata.
134. Il fatto che la stessa municipalità che aveva rilasciato i permessi illegittimi sia diventata proprietaria dei terreni non riveste nessuna importanza particolare: il patrimonio è quello della collettività degli abitanti della città difatti, e non quello degli amministratori responsabili del procedimento amministrativo incriminato. Del resto, le circostanze della causa mostrano nello specifico "che la posizione dell'individuo di fronte al potere non è stata certo quella di un individuo schiacciato da uno Stato Leviatano ma, piuttosto, quella di un individuo che ha concluso un accordo contra legem (non essendo, ontologicamente , un accordo contra legem niente altro che l'incontro tra una domanda mirata ad ottenere qualche cosa di vietato ed una risposta positiva a questa domanda) con un determinato settore dello stato che ha operato al disprezzo della legge e degli interessi della collettività. (...) ", come avrebbero riconosciuto le giurisdizioni nazionali.
135. In conclusione, il Governo chiede alla Corte di respingere la richiesta come inammissibile e/o mal fondata.
136. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto di beni sia legale: la seconda frase del primo capoverso di questo articolo non autorizza una privazione di proprietà se non "nelle condizioni previste dalla legge"; il secondo capoverso riconosce agli Stati il diritto di regolamentare l'uso dei beni mettendo in vigore delle "leggi." In più, la preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II; Amuur c. Francia, 25 giugno 1996, § 50, Raccolta 1996-III). Ne segue che la necessità di ricercare se un giusto equilibrio è stato mantenuto tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, § 69, serie A no 52; Ex-re di Grecia ed altri c. Grecia [GC], no 25701/94, § 89, CEDH 2000-XII) può farsi sentire solamente quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio della legalità e non era arbitraria.
137. La Corte ha appena constatato che la violazione in rapporto a cui la confisca è stata inflitta ai richiedenti non aveva base legale al senso della Convenzione e che la sanzione inflitta ai richiedenti era arbitraria (paragrafi 114 e 118 sopra). Questa conclusione la porta a dire che l'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni dei richiedenti era arbitraria e che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
138. In principio, questa conclusione dispensa la Corte dal ricercare se c'è stata rottura del "giusto equilibrio" menzionato sopra (paragrafo 136 sopra; vedere, tra molti altri, Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, § 62, CEDH 2000-VI). Tuttavia, tenuto conto della gravità dei fatti denunciati nella presente causa, la Corte stima opportuno di concedersi a certe considerazioni sull'equilibrio che deve regnare tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della protezione dei diritti fondamentali dell'individuo, tenendo in mente che deve avere un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito (Air Canada precitata, § 36).
139. La Corte rileva innanzitutto che la buona fede e la mancanza di responsabilità dei richiedenti non hanno potuto giocare nessuno ruolo (a contrario, Agosi, precitata, §§ 54-55 e 58-60; Air Canada, precitata, §§ 44-46) e che i procedimenti applicabili nello specifico non permettevano in nessun modo di prendere in conto il grado di mancanza o di imprudenza né, meno che meno, il rapporto tra le condotte dei richiedenti e la violazione controversa.
140. Poi, la Corte stima che la superficie della confisca (l’ 85% dei terreni non costruiti) in mancanza di qualsiasi indennizzo, non si giustifica rispetto allo scopo annunciato, ossia mettere in conformità con le disposizioni di urbanistica i lotti riguardati. Sarebbe bastato contemplare ampiamente la demolizione dei lavori incompatibili con le disposizioni pertinenti e dichiarare senza effetto il progetto di lottizzazione.
141. Infine, la Corte osserva che il comune di Bari - responsabile di avere concesso dei permessi di costruzioni illegali -è l'organismo che è diventato proprietario dei beni confiscati, il che è paradossale.
142. Tenuto conto di questi elementi, c'è stata rottura del giusto equilibro e violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 per questa ragione.
IV. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
143. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
A. Danno materiale
144. I richiedenti hanno formulato le loro pretese appellandosi a due perizie, realizzate nel 2007 dal Real Estate Advisory Group (REAG). La prima perizia ha stabilito il valore commerciale dei beni confiscati; la seconda perizia ha determinato il costo effettivamente sopportato dai richiedenti fino alla confisca.
145. Le pretese dei richiedenti si possono riepilogare così:
S. F.
terreno di 59 761 metri quadrati Valore 2007: 260 200 000 EUR
volume di costruzione 289 803,656 metri cubi Valore 2007: 14 200 000 EUR
Costi sopportati fino alla confisca 92 267 508, 49 EUR + indicizzazione + interessi
TOTALE RECLAMATO 274 400 000 EUR
I.
un terreno di 2 717 metri quadrati,
un secondo terreno di 1 407 metri quadrati Valore 2007: 10 500 000 EUR
Volumi di costruzione rispettivi 13 585 / 13 559 metri cubi Valore 2007: 2 800 000 EUR
Costi sopportati fino alla confisca 3 597 370, 51 EUR + indicizzazione + interessi
TOTALE RECLAMATO 13 300 000 EUR + 305 920,28 EUR per costi previsti
M.
un terreno di 13 077 metri quadrati
un secondo terreno di 6 556 metri quadrati Valore 2007: 61 000 000 EUR
Volumi di costruzione 65 385/65 157,80 metri cubi Valore 2007: 4 200 000 EUR
Costi sopportati fino alla confisca 10 550 579,12 EUR
TOTALE RECLAMATO 65 200 000 EUR
146. I richiedenti chiedono l'esonero fiscale sugli importi che la Corte accorderà loro.
147. Per il Governo, è cruciale prendere in conto il fatto che i richiedenti hanno chiesto più o meno lo stesso importo a titolo di indennità a livello nazionale, così a titolo di soddisfazione equa. Questa situazione impedisce di assegnare qualsiasi soddisfazione equa la cui concessione condurrebbe ad un risultato irragionevole, ingiusto ed incompatibile con lo spirito della Convenzione e si tradurrebbe in una fortuna ingiustificata per i richiedenti. Il Governo fa osservare che il procedimento per indennizzo impegnato dai richiedenti a livello nazionale è sempre pendente. Se la Corte accordasse una somma ai richiedenti, questi potrebbero essere indennizzati due volte.
148. Il Governo osserva poi che i criteri indennizzanti proposti dai richiedenti sono completamente sproporzionati e non sono afferenti al caso specifico, mentre la Corte ha sempre stimato che lo stato riguardato è libero di scegliere i mezzi che utilizzerà per conformarsi ad una sentenza che lo riguarda. Inoltre, i richiedenti chiedono risarcimento, mentre non hanno rispettato la teoria delle "mani pulite." Pure ammettendo che sia possibile nello specifico intravedere una mancanza di trasparenza nell'attività dell'amministrazione, se c'è co-responsabilità dei richiedenti o di terzi implicati nel procedimento amministrativo, ciò è oggetto di procedimenti nazionali in corso e dunque il problema dovrà essere deciso in questo ambito nazionale.
149. La Corte considera che, nelle circostanze della causa, la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato per ciò che riguarda il danno materiale, considerando la complessità della causa e l'eventualità che le parti trovino una forma di risarcimento a livello nazionale. Pertanto, c'è luogo di riservare questa questione e di fissare l’ ulteriore procedimento tenendo conto di un eventuale accordo tra lo stato convenuto ed i richiedenti (articolo 75 § 1 dell'ordinamento).
B. Danno morale
150. I richiedenti richiedono una somma a titolo di danno morale che avrebbe causato loro il comportamento dello stato. S. F. sollecita il versamento di 25 000 000 EUR, mentre I. e M. chiedono rispettivamente 4 000 000 EUR e 6 000 000 EUR.
151. Il Governo si oppone alla concessione di ogni somma e riprende essenzialmente gli argomenti avanzati per il danno materiale.
152. La Corte ricorda che non si deve allontanare in generale la possibilità di concedere un risarcimento per il danno morale addotto dalle persone giuridiche; ciò dipende dalle circostanze di ogni specifico (Comingersoll c. Portogallo [GC], no 35382/97, CEDH 2000-IV, §§ 32-35). La Corte non può escludere dunque, alla vista della sua propria giurisprudenza, che ci possa essere, per una società commerciale, un danno diverso da quello materiale che richieda un risarcimento pecuniario.
153. Nella presente causa, la mancanza di una cornice giuridica prevedibile per la confisca e la persistenza di questa situazione hanno dovuto causare, a capo dei richiedenti così come dei loro amministratori e soci, dei dispiaceri considerevoli, se non fosse che per la condotta degli affari correnti delle società. A questo riguardo, si può stimare dunque che le società richiedenti hanno subito una situazione che giustifica la concessione di un'indennità.
154. Deliberando in equità, come vuole l'articolo 41, la Corte assegna ad ogni richiedente 10 000 EUR, o una somma globale di 30 000 EUR.
C. Oneri e spese
155. Giustificativi in appoggio, i richiedenti chiedono il rimborso degli oneri incorsi nel procedimento nazionale che ammontano rispettivamente a 202 805,38 EUR per M., 160 248, 34 EUR per I. e 221 130,94 EUR per S. F..
156. Sollecitano anche il rimborso degli oneri sostenuti dinnanzi alla Corte, che ammontano a 129 024 EUR per M., a 55 296 EUR per I. e 197 202,48 EUR per S. F., contributi sociali del 2% inclusi. I richiedenti richiedono inoltre il rimborso degli oneri di perizia a concorrenza di 12 500 EUR per M., 6 500 EUR per I. e 26 500 EUR per S. F..
157. Secondo il Governo, fatta eccezione del mal fondato petitum chiesto, gli oneri richiesti sono eccessivi.
158. La Corte ricorda che il sussidio di oneri e spese a titolo dell'articolo 41 presuppone che si trovino stabiliti la loro realtà, la loro necessità e, in più, il carattere ragionevole del loro tasso (Iatridis c. Grecia (soddisfazione equa) precitata, § 54,). Inoltre, gli oneri di giustizia sono recuperabili solamente nella misura in cui si riferiscono alla violazione constatata (Van di Hurk c. Paesi Bassi, sentenza del 19 aprile 1994, serie A no 288, § 66).
159. La Corte stima che il procedimento penale nazionale riguardava la responsabilità penale personale degli amministratori delle società richiedenti. Questi oneri non possono essere rimborsati quindi. In quanto agli oneri concernenti il procedimento dinnanzi alla Corte, non c'è luogo di dubitare della necessità di questi né del fatto che siano stati impegnati effettivamente a questo titolo. Giudica però troppo elevate le parcelle totali rivendicate. Considera dal momento che non c’è luogo di rimborsarli che in parte.
160. Tenuto conto delle circostanze della causa, e deliberando in equità come vuole l'articolo 41 della Convenzione, la Corte giudica ragionevole assegnare 30 000 EUR a S. F., 30 000 EUR a M. e 30 000 EUR ad I., o 90 000 EUR globalmente, per gli oneri sostenuti dinnanzi alla Corte.
D. Interessi moratori
161. La Corte giudica appropriato ricalcare il tasso degli interessi moratori sul tasso di interesse di facilità di prestito marginale della Banca centrale europea aumentato di tre punti percentuale.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 7 della Convenzione;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce
a) che lo stato convenuto deve versare ai richiedenti, nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, rispettivamente le seguenti somme:
(i) al richiedente S. F.:
- 10 000 EUR (diecimila euro) più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta, per danno morale e
- 30 000 EUR(trentamila euro) più ogni importo che può essere dovuto dal richiedente a titolo di imposta, per oneri e spese,;
( ii) al richiedente I.,:
- 10 000 EUR (diecimila euro) più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta, per danno morale e
- 30 000 EUR (trentamila euro) più ogni importo che può essere dovuto dal richiedente a titolo di imposta, per oneri e spese,;
( iii) al richiedente M.,:
- 10 000 EUR (diecimila euro) più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta, per danno morale, e
- 30 000 EUR (trentamila euro) più ogni importo che può essere dovuto dal richiedente a titolo di imposta, per oneri e spese,;
b) che a contare dalla scadenza di suddetto termine e fino al versamento, questi importi saranno da aumentare di un interesse semplice ad un tasso uguale a quello di facilità di prestito marginale della Banca centrale europea applicabile durante questo periodo, aumentato di tre punti percentuale,;
4. Stabilisce che la questione dell'articolo 41 della Convenzione non è matura per ciò che riguarda il danno materiale; perciò,
a) riserva questa questione;
b) invita il Governo ed i richiedenti a darle cognizione, nei sei mesi, di ogni accordo al quale potrebbero arrivare,;
c) riserva il procedimento e delega al presidente la cura di fissarlo all'occorrenza;
5. Respine la domanda di soddisfazione equa per il surplus.
Fatto in francese, poi comunicato per iscritto il 20 gennaio 2009, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Sally Dollé Francesca Tulkens
Cancelliera Presidentessa
1 l’ambito marittimo è definito all'articolo 28 del codice di navigazione. Comprende in particolare le spiagge ed il "lido", ossia, secondo la giurisprudenza, la zona della riva che è sommersa dal mare in caso di "mareggiata" (mare agitato), esclusione fatta delle tempeste.