AFFAIRE SPADEA ET SCALABRINO c. ITALIE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (non-épuisement) ; Non-violation de P1-1 ; Non-violation de l'Art. 14+P1-1

En l'affaire Spadea et Scalabrino c. Italie (1),

La Cour europeìenne des Droits de l'Homme, constitueìe,
conformeìment aÌ l'article 43 (art. 43) de la Convention de sauvegarde
des Droits de l'Homme et des Liberteìs fondamentales ("la Convention")
et aux clauses pertinentes de son reÌglement A (2), en une chambre
composeìe des juges dont le nom suit:

MM. R. Ryssdal, preìsident,
F. Matscher,
L.-E. Pettiti,
B. Walsh,
C. Russo,
S.K. Martens,
A.N. Loizou,
L. Wildhaber,
G. Mifsud Bonnici,

ainsi que de M. H. Petzold, greffier,

ApreÌs en avoir deìlibeìreì en chambre du conseil les 23 mars et
1er septembre 1995,

Rend l'arrêt que voici, adopteì aÌ cette dernieÌre date:
_______________
Notes du greffier

1. L'affaire porte le n° 23/1994/470/551. Les deux premiers chiffres
en indiquent le rang dans l'anneìe d'introduction, les deux derniers la
place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur
celle des requêtes initiales (aÌ la Commission) correspondantes.

2. Le reÌglement A s'applique aÌ toutes les affaires deìfeìreìes aÌ la Cour
avant l'entreìe en vigueur du Protocole n° 9 (P9) et, depuis celle-ci,
aux seules affaires concernant les Etats non lieìs par ledit Protocole
(P9). Il correspond au reÌglement entreì en vigueur le 1er janvier 1983
et amendeì aÌ plusieurs reprises depuis lors.
_______________

PROCEDURE

1. L'affaire a eìteì deìfeìreìe aÌ la Cour par la Commission europeìenne
des Droits de l'Homme ("la Commission") le 7 juillet 1994, dans le
deìlai de trois mois qu'ouvrent les articles 32 par. 1 et 47 (art. 32-1,
art. 47) de la Convention. A son origine se trouve une requête
(n° 12868/87) dirigeìe contre la Reìpublique italienne et dont deux
ressortissants de cet Etat, Me G. S. et Mme M.
S., avaient saisi la Commission le 15 avril 1987 en vertu de
l'article 25 (art. 25).

La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48
(art. 44, art. 48) ainsi qu'aÌ la deìclaration italienne reconnaissant
la juridiction obligatoire de la Cour (article 46) (art. 46). Elle a
pour objet d'obtenir une deìcision sur le point de savoir si les faits
de la cause reìveÌlent un manquement de l'Etat deìfendeur aux exigences
des articles 1 du Protocole n° 1 (P1-1) et 14 de la Convention, combineì
avec la preìceìdente disposition (art. 14+P1-1).

2. En reìponse aÌ l'invitation preìvue aÌ l'article 33 par. 3 d) du
reÌglement A, les inteìresseìs ont manifesteì le deìsir de participer aÌ
l'instance. Le preìsident a autoriseì Me S. aÌ assurer lui-même la
deìfense de ses inteìrêts ainsi que de ceux de Mme S. et aÌ
employer la langue italienne (articles 27 par. 3 et 30).

3. La chambre aÌ constituer comprenait de plein droit M. C. Russo,
juge eìlu de nationaliteì italienne (article 43 de la Convention)
(art. 43), et M. R. Ryssdal, preìsident de la Cour (article 21 par. 3 b)
du reÌglement A). Le 18 juillet 1994, celui-ci a tireì au sort le nom
des sept autres membres, aÌ savoir MM. F. Matscher, L.-E. Pettiti,
B. Walsh, S.K. Martens, A.N. Loizou, L. Wildhaber et G. Mifsud Bonnici,
en preìsence du greffier (articles 43 in fine de la Convention et 21
par. 4 du reÌglement A) (art. 43).

4. En sa qualiteì de preìsident de la chambre (article 21 par. 5
du reÌglement A), M. Ryssdal a consulteì, par l'intermeìdiaire du
greffier, l'agent du gouvernement italien ("le Gouvernement"),
Me Spadea et le deìleìgueì de la Commission au sujet de l'organisation de
la proceìdure (articles 37 par. 1 et 38). Conformeìment aÌ l'ordonnance
rendue en conseìquence, le greffier a reçu le meìmoire du Gouvernement
le 18 janvier 1995 et celui des requeìrants le 31. Le deìleìgueì de la
Commission n'a pas preìsenteì d'observations eìcrites.

5. Le 17 mars 1995, la Commission a produit le dossier de la
proceìdure suivie devant elle; le greffier l'y avait inviteìe sur les
instructions du preìsident.

6. A cette dernieÌre date, Me S. a indiqueì au greffe qu'il
n'assisterait pas aÌ l'audience.

7. Ainsi qu'en avait deìcideì le preìsident, les deìbats se sont
deìrouleìs en public le 21 mars 1995, au Palais des Droits de l'Homme aÌ
Strasbourg. La Cour avait tenu auparavant une reìunion preìparatoire.

Ont comparu:

- pour le Gouvernement

MM. G. Raimondi, magistrat deìtacheì au service
du contentieux diplomatique du ministeÌre
des Affaires eìtrangeÌres, coagent,
V. Esposito,
G. Colla, magistrats deìtacheìs au cabinet
leìgislatif du ministeÌre de la Justice, conseils;

- pour la Commission

M. B. Conforti, deìleìgueì.

La Cour a entendu en leurs deìclarations MM. Conforti, Raimondi
et Colla.

EN FAIT

I. Les circonstances de l'espeÌce

8. Respectivement avocat et professeur d'universiteì, Me S.
et Mme S. habitent Milan.

9. En avril 1982, ils acheteÌrent, dans le but d'en faire leur
habitation, deux appartements contigus. L'ancien proprieìtaire les
avait donneìs en location aÌ Mme B. et Mme Z., lesquelles payaient un
loyer soumis au contrôle des pouvoirs publics.

10. Par un acte notifieì le 13 octobre 1982, les requeìrants
donneÌrent congeì aux locataires des biens en question, en les sommant
de quitter les lieux aÌ l'eìcheìance des baux, le 31 deìcembre 1983, et les
assigneÌrent devant le juge d'instance (pretore) de Milan.

11. Les 22 deìcembre 1982 et 13 janvier 1983, ce dernier homologua
l'injonction et fixa la date de l'expulsion au 31 deìcembre 1984. Les
deìcisions furent rendues exeìcutoires les 22 deìcembre 1982 et
19 janvier 1983.

12. Par application du deìcret-loi n° 12 du 7 feìvrier 1985,
converti en la loi n° 118 du 5 avril 1985 ("la loi n° 118"), le juge
d'instance suspendit l'exeìcution des mesures d'expulsion jusqu'au
30 janvier 1986.

13. Le 14 mars 1986, Me S.et Mme S. engageÌrent la
proceìdure d'exeìcution des deìcisions d'expulsion, les locataires ne s'y
eìtant pas encore conformeìes. Cependant, l'huissier de justice chargeì
de l'exeìcution se heurta aÌ trois reprises - les 9 juin, 9 septembre et
10 octobre 1986 - au refus de Mmes B. et Z. de libeìrer les
appartements. Celles-ci, des personnes âgeìes aux revenus modestes,
avaient en effet demandeì aÌ la municipaliteì de Milan l'attribution d'une
habitation aÌ loyer modeìreì.

14. Le deìcret-loi n° 708 du 29 octobre 1986, converti en la
loi n° 899 du 23 deìcembre 1986, suspendit l'exeìcution des mesures
d'expulsion jusqu'au 31 mars 1987: aÌ compter de cette date et jusqu'au
31 mars 1988, seul le preìfet (prefetto) pouvait, dans certains cas,
faire exeìcuter lesdites mesures avec l'assistance de la force publique.

15. Les 14 mai, 15 juin, 22 septembre, 9 novembre,
10 deìcembre 1987 et 14 janvier 1988, l'huissier de justice tenta en
vain de proceìder aÌ l'exeìcution litigieuse.

16. A partir du 8 feìvrier 1988, l'exeìcution des mesures
d'expulsion fut une nouvelle fois suspendue, d'abord jusqu'au
31 deìcembre 1988 par le deìcret-loi n° 26 du même jour, converti en la
loi n° 108 du 8 avril 1988, puis jusqu'au 30 avril 1989 par le
deìcret-loi n° 551 du 30 deìcembre 1988, converti en la loi n° 61 du
21 feìvrier 1989.

17. En août 1988, Mme Z. deìceìda et les requeìrants entreÌrent en
possession de l'un des appartements. Le second fut libeìreì par Mme B.
en feìvrier 1989. Entre-temps, le 22 feìvrier 1988, Me S. et
Mme S. avaient dû acheter un autre logement.

II. Le droit interne pertinent

18. Sur la base du rapport de la Commission, la leìgislation
italienne en matieÌre de baux d'habitation peut se reìsumer ainsi:

Depuis 1947, la leìgislation en question a eìteì marqueìe par
diffeìrentes interventions des pouvoirs publics, visant le contrôle des
loyers au moyen du blocage de ceux-ci, mitigeì par les augmentations
leìgales deìcreìteìes de temps aÌ autre par le Gouvernement, ainsi que la
prorogation leìgale de tous les baux en cours et la prorogation, la
suspension ou l'eìchelonnement de l'exeìcution forceìe des expulsions.

1. En matieÌre de prorogation leìgale

La dernieÌre prorogation leìgale concernant tous les baux en
cours, sauf dans certains cas limitativement preìvus par la loi, est
celle eìtablie par la loi n° 392 du 27 juillet 1978 jusqu'au
31 deìcembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 deìcembre 1983 selon les dates de
conclusion des contrats de bail.

Il y a lieu de noter cependant que, en ce qui concerne les
immeubles destineìs aÌ un usage autre que l'habitation, la prorogation
leìgale des baux en cours preìvue par l'article 1 par. 9 bis de la loi
n° 118 du 5 avril 1985 a eìteì deìclareìe inconstitutionnelle par un arrêt
de la Cour constitutionnelle (n° 108) du 23 avril 1986: les limites
leìgales au droit de proprieìteì, preìvues par l'article 42 de la
Constitution afin d'assurer les finaliteìs sociales de celle-ci,
permettaient de consideìrer leìgitime la reìglementation imposant des
restrictions, aÌ condition que cette reìglementation ait un caracteÌre
extraordinaire et temporaire, mais le fait de perpeìtuer de telles
limitations eìtait incompatible avec la protection du droit de proprieìteì
consacreìe aÌ l'article 42 de la Constitution.

Dans sa deìcision, la Cour constitutionnelle a rappeleì
eìgalement que la prorogation leìgale des baux pour une dureìe de
six mois, eìtablie par la loi n° 118, ne pouvait être consideìreìe
isoleìment, mais dans le contexte de la reìglementation d'ensemble des
baux. Elle s'est reìfeìreìe notamment au fait que cette prorogation
prenait le relais d'autres prorogations leìgales et pouvait être un
point de deìpart aÌ de nouvelles limitations aÌ l'autonomie contractuelle
en la matieÌre. De surcroît, la mesure perpeìtuait des contrats pour
lesquels le loyer, nonobstant les augmentations applicables
conformeìment aÌ l'indice des prix aÌ la consommation, n'eìtait même pas
approximativement en rapport avec la nouvelle reìaliteì socio-eìconomique.
De plus, cette leìgislation n'accordait au bailleur la possibiliteì de
rentrer en possession de l'immeuble qu'en cas d'extrême neìcessiteì.

La Cour a eìgalement estimeì que la loi n° 118, dans la mesure
ouÌ elle preìvoyait une prorogation geìneìraliseìe des baux en cours sans
tenir compte des diffeìrentes conditions eìconomiques des bailleurs et
locataires, ce qui aurait pourtant eìteì neìcessaire aÌ des fins de justice
sociale, contrevenait au principe de l'eìgaliteì des citoyens devant la
loi, reconnu par l'article 3 de la Constitution.

2. En matieÌre d'exeìcution forceìe

De nombreuses dispositions ont reìglementeì la prorogation, la
suspension ou l'eìchelonnement de l'exeìcution forceìe des deìcisions
judiciaires ordonnant aux locataires de libeìrer les lieux (ordinanze
di sfratto).

Une premieÌre suspension a eìteì mise en place par le deìcret-loi
n° 795 du 1er deìcembre 1984. Ses dispositions ont eìteì reprises par le
deìcret-loi n° 12 du 7 feìvrier 1985, converti en la loi n° 118 du
5 avril 1985. Elle concerne la peìriode du 1er deìcembre 1984 au
30 juin 1985. Par ailleurs, ces textes preìvoyaient l'eìchelonnement de
l'exeìcution forceìe des mesures d'expulsion, aux 1er juillet 1985,
30 septembre 1985, 30 novembre 1985 ou 31 janvier 1986, suivant la date
aÌ laquelle le jugement constatant la fin du bail eìtait devenu
exeìcutoire.

L'article 1 par. 3 de la loi n° 118 preìvoyait qu'une telle
suspension ne s'appliquait pas lorsque la libeìration des lieux avait
eìteì ordonneìe en raison de retards dans le paiement des loyers. De
même, aucune suspension ne pouvait être deìcideìe dans les cas suivants:

a) lorsque le bailleur, apreÌs la conclusion du contrat de
bail, se trouvait dans le besoin d'affecter l'immeuble aÌ son usage
propre ou aÌ celui de son conjoint ou de ses descendants en ligne
directe jusqu'au second degreì, soit aÌ titre d'habitation, soit aÌ titre
commercial ou professionnel, ou bien quand le bailleur qui avait
l'intention d'utiliser les locaux comme preìvu ci-dessus offrait, d'une
part, aÌ son locataire un immeuble similaire, dont le loyer ne deìpassant
pas de 20 % celui payeì eìtait compatible avec ses possibiliteìs et,
d'autre part, s'engageait aÌ payer les frais de deìmeìnagement de son
locataire (article 59, premier alineìa, numeìros 1, 2, 7, 8, de la
loi n° 392 du 27 juillet 1978 ("la loi n° 392"));

b) dans l'hypotheÌse notamment ouÌ le bailleur avait un besoin
urgent de reìcupeìrer son appartement pour y habiter lui-même ou y loger
ses enfants ou ses ascendants (article 3, premier alineìa, numeìros 1, 2,
4, 5, du deìcret-loi n° 629 du 15 deìcembre 1979, converti en la
loi n° 25 du 15 feìvrier 1980 ("la loi n° 25")).

Une deuxieÌme suspension a eìteì mise en place par le deìcret-loi
n° 708 du 29 octobre 1986, converti en la loi n° 899 du
23 deìcembre 1986.

Elle concernait la peìriode du 29 octobre 1986 au 31 mars 1987
et preìvoyait aux articles 2 et 3 les mêmes exceptions que les
dispositions preìceìdentes.

Cette loi a eìgalement eìtabli qu'il appartenait au preìfet de
deìterminer les criteÌres aÌ suivre pour accorder le concours de la force
publique en vue de proceìder aÌ l'exeìcution forceìe dans le cas de
locataires reìcalcitrants, sur avis d'une commission comprenant les
repreìsentants des locataires et proprieìtaires.

Le paragraphe 5 bis de l'article 3 de la loi n° 899 du
23 deìcembre 1986 preìvoyait aussi que l'exeìcution forceìe des expulsions
eìtait en tout cas suspendue jusqu'au 31 deìcembre 1987 aÌ l'eìgard des
locataires ayant droit aÌ l'attribution d'un logement social.

Une troisieÌme suspension a eìteì mise en place par le deìcret-loi
n° 26 du 8 feìvrier 1988, converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988.
Elle concerne la peìriode du 8 feìvrier 1988 au 30 septembre 1988 tout
d'abord, puis de cette dernieÌre date au 31 deìcembre 1988.

Une quatrieÌme suspension a eìteì mise en place par le deìcret-loi
n° 551 du 30 deìcembre 1988, converti en la loi n° 61 du
21 feìvrier 1989, jusqu'au 30 avril 1989. Dans les reìgions toucheìes par
des calamiteìs naturelles la suspension allait jusqu'au
31 deìcembre 1989.

Cette loi preìvoyait eìgalement, sauf en cas de neìcessiteì,
l'eìchelonnement de l'octroi du concours de la force publique pour
l'exeìcution des expulsions sur une peìriode de quarante-huit mois, aÌ
compter du 1er janvier 1990, et creìait une commission preìfectorale
chargeìe de fixer les prioriteìs dans l'octroi du concours de la force
publique.

L'ensemble de ces lois et deìcrets contenait de surcroît des
dispositions concernant le financement de logements sociaux et les
aides au logement.

PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION

19. Me S. et Mme S. ont saisi la Commission le
15 avril 1987. Ils se plaignaient:

a) d'une atteinte injustifieìe aÌ leur droit de proprieìteì
(article 1 du Protocole n° 1) (P1-1);

b) de ce que l'application de la leìgislation en question avait
entraîneì une discrimination entre proprieìtaires d'immeubles aÌ usage
d'habitation et locataires, ainsi qu'entre les premiers et les
proprieìtaires d'immeubles destineìs aÌ d'autres usages (articles 14 de
la Convention et 1 du Protocole n° 1, combineìs) (art. 14+P1-1);

c) de l'absence de tout contrôle reìpondant aux exigences de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention quant aÌ l'exercice par
le preìfet de son pouvoir discreìtionnaire entre le 31 mars 1987 et le
8 feìvrier 1988.

20. La Commission a deìclareì la requête (n° 12868/87) recevable le
5 avril 1993 quant aux deux premiers griefs et a rejeteì, pour deìfaut
manifeste de fondement, le grief tireì du non-respect de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Dans son rapport du 9 mai 1994
(article 31) (art. 31), elle conclut qu'il n'y a eu violation ni de
l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) (vingt et une voix contre deux),
ni de l'article 14 de la Convention, combineì avec l'article 1 du
Protocole n° 1 (art. 14+P1-1) (vingt-deux voix contre une). Le texte
inteìgral de son avis et des deux opinions dissidentes dont il
s'accompagne figure en annexe au preìsent arrêt (1).
_______________
1. Note du greffier: pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera
que dans l'eìdition imprimeìe (volume 315-B de la seìrie A des
publications de la Cour) mais chacun peut se le procurer aupreÌs du
greffe.
_______________

CONCLUSIONS PRESENTEES A LA COUR PAR LE GOUVERNEMENT

21. Dans son meìmoire, le Gouvernement a demandeì aÌ la Cour de
deìclarer la requête irrecevable pour non-eìpuisement des voies de
recours internes et, aÌ titre subsidiaire, de juger qu'il n'y a eu
infraction ni de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) ni de
l'article 14 (art. 14) de la Convention.

EN DROIT

I. SUR L'OBJET DU LITIGE

22. Les requeìrants invoquent devant la Cour, outre les articles 1
du Protocole n° 1 (P1-1) et 14 de la Convention, combineì avec la
preìceìdente disposition (art. 14+P1-1), l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention.

Selon la Cour, ce dernier grief sort toutefois du cadre de
l'affaire tel que l'a deìlimiteì la deìcision de la Commission sur la
recevabiliteì (voir notamment, mutatis mutandis, l'arrêt Brincat
c. Italie du 26 novembre 1992, seìrie A n° 249-A, p. 10, par. 16).

II. SUR L'EXCEPTION PRELIMINAIRE DU GOUVERNEMENT

23. Le Gouvernement excipe, comme deìjaÌ devant la Commission, du
non-eìpuisement des voies de recours internes. Me S.et
Mme S. auraient neìgligeì de soulever devant le juge d'instance
la question de la leìgitimiteì constitutionnelle des dispositions
leìgislatives litigieuses. En outre, ils auraient omis d'attaquer
devant la justice administrative les mesures du preìfet relatives aÌ
l'octroi de l'assistance de la force publique dans le cadre de la
proceìdure d'expulsion.

24. Au sujet de la premieÌre partie de l'exception, la Cour
rappelle que dans le systeÌme juridique italien un individu ne jouit pas
d'un acceÌs direct aÌ la Cour constitutionnelle pour l'inviter aÌ veìrifier
la constitutionnaliteì d'une loi: seule a la faculteì de la saisir, aÌ la
requête d'un plaideur ou d'office, une juridiction qui connaît du fond
d'une affaire. DeÌs lors, pareille demande ne saurait s'analyser en un
recours dont l'article 26 (art. 26) exige l'eìpuisement (voir, mutatis
mutandis, les arrêts Brozicek c. Italie du 19 deìcembre 1989, seìrie A
n° 167, p. 17, par. 34, et Padovani c. Italie du 26 feìvrier 1993,
seìrie A n° 257-B, p. 19, par. 20).

Le second volet de l'exception ne reìsiste pas non plus aÌ
l'examen. Les articles 59 de la loi n° 392, 3 de la loi n° 25 et 1 de
la loi n° 118 preìvoient que la suspension de l'exeìcution forceìe des
expulsions ne s'applique pas notamment au cas ouÌ le proprieìtaire a un
besoin urgent de reìcupeìrer son bien pour y loger sa famille ou dans
l'hypotheÌse de retards dans le paiement du loyer par le locataire
(paragraphe 18 ci-dessus). C'est uniquement dans ce cadre que le
preìfet est compeìtent pour accorder l'assistance de la force publique.
Or Me S.et Mme S., ne remplissant pas les conditions
requises par les dispositions susmentionneìes, ne pouvaient pas
s'adresser au preìfet pour demander l'aide de la police ou, en cas de
refus, aux juridictions administratives pour contester sa deìcision.
Un tel moyen eìtait donc deìpourvu de toute chance de succeÌs.

25. En conclusion, l'exception doit être rejeteìe.

III. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N° 1
(P1-1)

26. D'apreÌs les requeìrants, l'impossibiliteì prolongeìe de reìcupeìrer
leurs deux appartements, reìsultant de l'application des dispositions
leìgislatives d'urgence en matieÌre de baux d'habitation, a porteì
atteinte aÌ leur droit au respect de leurs biens, consacreì par
l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1), ainsi libelleì:

"Toute personne physique ou morale a droit au respect de
ses biens. Nul ne peut être priveì de sa proprieìteì que pour
cause d'utiliteì publique et dans les conditions preìvues par
la loi et les principes geìneìraux du droit international.

Les dispositions preìceìdentes ne portent pas atteinte au
droit que posseÌdent les Etats de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent neìcessaires pour reìglementer l'usage des biens
conformeìment aÌ l'inteìrêt geìneìral ou pour assurer le paiement
des impôts ou d'autres contributions ou des amendes."

A. La reÌgle applicable

27. L'article 1 (P1-1) garantit en substance le droit de
proprieìteì. Il contient trois normes distinctes: la premieÌre, qui
s'exprime dans la premieÌre phrase du premier alineìa (P1-1) et revêt un
caracteÌre geìneìral, eìnonce le principe du respect de la proprieìteì; la
deuxieÌme, figurant dans la seconde phrase du même alineìa (P1-1), vise
la privation de proprieìteì et la soumet aÌ certaines conditions; quant
aÌ la troisieÌme, consigneìe dans le second alineìa (P1-1), elle reconnaît
aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de reìglementer l'usage
des biens conformeìment aÌ l'inteìrêt geìneìral et en mettant en vigueur les
lois qu'ils jugent neìcessaires aÌ cette fin. Il ne s'agit pas pour
autant de reÌgles deìpourvues de rapport entre elles: la deuxieÌme et la
troisieÌme ont trait aÌ des exemples particuliers d'atteintes au droit
de proprieìteì; deÌs lors, elles doivent s'interpreìter aÌ la lumieÌre du
principe consacreì par la premieÌre (voir notamment l'arrêt Mellacher et
autres c. Autriche du 19 deìcembre 1989, seìrie A n° 169, pp. 24-25,
par. 42).

28. La Cour note avec la Commission qu'il n'y a eu, en l'espeÌce,
ni expropriation de fait ni transfert de proprieìteì. Les requeìrants
gardaient toujours la possibiliteì d'alieìner leurs biens et percevaient
reìgulieÌrement les loyers. L'application des mesures litigieuses ayant
entraîneì le maintien des locataires dans les appartements, elle
s'analyse, aÌ n'en pas douter, en une reìglementation de l'usage des
biens. DeÌs lors, le second alineìa de l'article 1 (P1-1) joue en
l'occurrence.

B. Le respect des conditions du second alineìa (P1-1)

29. Le second alineìa (P1-1) laisse aux Etats le droit d'adopter
les lois qu'ils jugent neìcessaires pour reìglementer l'usage des biens
conformeìment aÌ l'inteìrêt geìneìral.

Pareilles lois sont particulieÌrement freìquentes dans le
domaine du logement, qui occupe une place centrale dans les politiques
sociales et eìconomiques de nos socieìteì modernes.

Dans la mise en oeuvre de telles politiques, le leìgislateur
doit jouir d'une grande latitude pour se prononcer tant sur l'existence
d'un probleÌme d'inteìrêt public appelant une reìglementation que sur le
choix des modaliteìs d'application de cette dernieÌre. La Cour respecte
la manieÌre dont il conçoit les impeìratifs de l'inteìrêt geìneìral, sauf
si son jugement se reìveÌle manifestement deìpourvu de base raisonnable
(arrêt Mellacher et autres preìciteì, pp. 25-26, par. 45).

1. But de l'ingeìrence

30. Les requeìrants contestent la leìgitimiteì du but des lois en
cause; en substance, seule la politique aveugle de l'Etat deìfendeur en
matieÌre de logement est responsable de la peìnurie de locaux aÌ loyer
modeìreì qui a toucheì et touche encore surtout les grandes villes de la
peìninsule italienne. Le Gouvernement serait maintenant malvenu aÌ
justifier les mesures leìgislatives d'urgence en faisant appel aÌ
l'inteìrêt geìneìral.

En eìtablissant un paralleÌle entre les raisons invoqueìes par
l'Italie devant les organes de la Convention aÌ l'eìgard du respect de
la reÌgle du deìlai raisonnable (article 6 par. 1) (art. 6-1), et celles
concernant la preìsente affaire, les inteìresseìs invitent la Cour aÌ
rejeter ces dernieÌres au motif qu'ici aussi la lenteur et l'inertie de
l'Etat seraient inacceptables.

31. Avec la Commission, la Cour observe que les mesures
leìgislatives qui ont suspendu les expulsions durant la peìriode
1984-1988 obeìissaient aÌ la neìcessiteì de faire face au nombre eìleveì de
baux venus aÌ eìcheìance en 1982 et 1983, ainsi que par le souci de
permettre aux locataires concerneìs de se reloger dans des conditions
adeìquates ou d'obtenir des logements sociaux.

Proceìder simultaneìment aÌ toutes les expulsions aurait sans nul
doute entraîneì d'importantes tensions sociales et mis en danger l'ordre
public.

L'alleìgation des requeìrants, selon laquelle la politique de
l'Etat en matieÌre de logement serait mal conçue, ne se fonde que sur
la peìnurie persistante de logements aÌ loyer modeìreì; deÌs lors, le
paralleÌle qu'ils eìtablissent avec l'article 6 par. 1 (art. 6-1) est
inacceptable. En effet, alors que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) exige
la ceìleìriteì des proceìdures, les gouvernements ne sont pas tenus aÌ une
telle obligation dans le domaine du logement social.

32. En conclusion, la leìgislation contesteìe poursuivait un but
leìgitime conforme aÌ l'inteìrêt geìneìral, comme le veut le second alineìa
de l'article 1 (P1-1).

2. Proportionnaliteì de l'ingeìrence

33. Comme la Cour l'a souligneì dans l'arrêt Mellacher et autres
preìciteì (p. 27, par. 48), le second alineìa de l'article 1 du
Protocole n° 1 (P1-1) doit se lire aÌ la lumieÌre du principe consacreì
par la premieÌre phrase de l'article (P1-1). Par conseìquent, une mesure
d'ingeìrence doit meìnager un juste eìquilibre entre les exigences de
l'inteìrêt geìneìral de la communauteì et les impeìratifs de la sauvegarde
des droits fondamentaux de l'individu (voir, entre autres, l'arrêt
Sporrong et Lönnroth c. SueÌde du 23 septembre 1982, seìrie A n° 52,
p. 26, par. 69). La recherche de pareil eìquilibre se refleÌte dans la
structure de l'article 1 (P1-1) tout entier (ibidem), donc aussi dans
le second alineìa (P1-1). Il doit exister un rapport raisonnable de
proportionnaliteì entre les moyens employeìs et le but viseì (arrêt James
et autres c. Royaume-Uni du 21 feìvrier 1986, seìrie A n° 98, p. 34,
par. 50).

34. Les inteìresseìs trouvent disproportionneìe l'ingeìrence en
question. S'ils admettent que les locataires avaient droit aÌ une
protection sociale renforceìe, en raison de leurs âge et revenus, ils
n'acceptent pas le fait d'avoir dû supporter pendant de longues anneìes
les choix politiques de l'Etat italien dans le domaine du logement,
choix qu'ils jugent erroneìs. Au lieu de bloquer les loyers et de
proroger la validiteì des baux en cours jusqu'en 1983 pour s'apercevoir
finalement qu'il fallait suspendre et eìchelonner les expulsions, les
autoriteìs italiennes auraient dû adopter des mesures visant
l'introduction sur le marcheì immobilier d'appartements adeìquats aÌ des
prix raisonnables.

35. Selon le Gouvernement, s'il est vrai que les requeìrants n'ont
pu reìcupeìrer leurs biens qu'en août 1988 et feìvrier 1989, l'ingeìrence
qu'ils deìnoncent ne saurait passer pour disproportionneìe, compte tenu
de ce que les pouvoirs publics se sont toujours efforceìs, dans un
domaine aussi sensible, de meìnager un juste eìquilibre entre les
inteìrêts en cause.

36. La Cour note que la crise du logement constitue un pheìnomeÌne
quasi geìneìral pour les socieìteìs modernes.

Pour remeìdier aÌ ce probleÌme, le gouvernement italien a adopteì
une seìrie de mesures d'urgence destineìes, d'une part, aÌ contrôler les
augmentations de loyer au moyen de blocages tempeìreìs par des hausses
ponctuelles et, d'autre part, aÌ proroger la validiteì des baux en cours.
La situation italienne s'est compliqueìe lorsque l'industrialisation des
grandes villes du Nord du pays exerça une forte attraction sur la
population des reìgions les plus deìfavoriseìes et des campagnes en
geìneìral.

37. Dans les anneìes 1982 et 1983, quand la dernieÌre prorogation
leìgale, introduite par la loi n° 118, vint aÌ eìcheìance, l'Etat italien
jugea neìcessaire de recourir aÌ des dispositions d'urgence visant la
prorogation, la suspension ou l'eìchelonnement de l'exeìcution forceìe des
deìcisions judiciaires ordonnant la libeìration des immeubles par les
locataires. Ces mesures meìnageaient toutefois des exceptions en vertu
desquelles, notamment, les proprieìtaires qui avaient un besoin urgent
de reìcupeìrer leurs immeubles ou qui ne percevaient pas les loyers
eìchus, pouvaient obtenir l'exeìcution des expulsions avec l'assistance
de la force publique.

38. Pour deìterminer si lesdites dispositions eìtaient
proportionneìes au but poursuivi - proteìger les inteìrêts des locataires
aÌ faibles revenus et eìviter tout risque de trouble de l'ordre public -,
la Cour estime, avec la Commission, qu'il y a lieu de rechercher si,
en l'espeÌce, le traitement reìserveì aux locataires de Me Spadea et
Mme Scalabrino a permis le maintien de l'eìquilibre entre les inteìrêts
en cause.

39. En l'occurrence, le seul motif aÌ l'origine des expulsions
litigieuses eìtait l'expiration des baux des appartements en litige,
aucune exception aÌ la reÌgle de la suspension des exeìcutions ne jouant
aÌ l'eìgard des requeìrants. En outre, Mme Z. et Mme B., des personnes
âgeìes aux revenus modestes, s'eìtaient adresseìes aÌ la municipaliteì de
Milan afin de pouvoir beìneìficier de logements sociaux.

40. Certes, les requeìrants durent acheter un autre logement et ne
reìcupeìreÌrent leurs biens qu'aÌ la suite du deìceÌs de la premieÌre
locataire et du deìpart volontaire de la seconde (paragraphe 17
ci-dessus).

Toutefois, eu eìgard au but leìgitime rechercheì, les mesures
leìgislatives adopteìes par l'Etat italien et critiqueìes par les
inteìresseìs ne sauraient passer pour disproportionneìes compte tenu de
la marge d'appreìciation meìnageìe par le second alineìa de l'article 1 du
Protocole n° 1 (P1-1).

3. Conclusion

41. La Cour conclut deÌs lors qu'en adoptant des mesures d'urgence
le leìgislateur italien pouvait raisonnablement estimer, eìtant donneì la
neìcessiteì de meìnager un juste eìquilibre entre les inteìrêts de la
communauteì et le droit des proprieìtaires et des requeìrants en
particulier, que les moyens choisis convenaient pour atteindre le but
leìgitime poursuivi. Elle consideÌre que la restriction aÌ l'usage de
leurs appartements, subie par Me Spadea et Mme Scalabrino en vertu
desdites dispositions, n'eìtait pas contraire aux exigences du second
alineìa de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1). Il n'y a donc pas eu
violation de celui-ci (P1-1).

IV. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 14 DE LA CONVENTION,
COMBINE AVEC L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N° 1 (art. 14+P1-1)

42. Aux termes de l'article 14 (art. 14) de la Convention,

"La jouissance des droits et liberteìs reconnus dans la
(...) Convention doit être assureìe, sans distinction aucune,
fondeìe notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue,
la religion, les opinions politiques ou toutes autres
opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance aÌ
une minoriteì nationale, la fortune, la naissance ou toute
autre situation."

43. D'apreÌs les requeìrants, l'article 14 de la Convention, combineì
avec l'article 1 du Protocole n° 1 (art. 14+P1-1), se trouve enfreint
par les lois en cause, pour autant que celles-ci proteÌgent les
locataires au preìjudice des proprieìtaires et surtout les proprieìtaires
d'immeubles aÌ usage autre que l'habitation au preìjudice des
proprieìtaires d'immeubles aÌ usage d'habitation.

44. Le Gouvernement se rallie aÌ l'avis de la Commission, qui
conclut aÌ l'absence de violation de l'article 14 (art. 14).

45. La Cour rappelle d'abord que, selon sa jurisprudence,
l'article 14 (art. 14) interdit de traiter de manieÌre diffeìrente, sauf
justification objective et raisonnable, des personnes placeìes en la
matieÌre dans des situations comparables. Un grief tireì de lui
(art. 14) ne saurait donc prospeìrer que si, notamment, la situation de
la victime preìtendue se reìveÌle comparable aÌ celle de personnes mieux
traiteìes (arrêt Fredin c. SueÌde (n° 1) du 18 feìvrier 1991, seìrie A
n° 192, p. 19, par. 60).

46. En ce qui concerne la premieÌre partie du grief, la Cour note
qu'il souleÌve la question de la proportionnaliteì des mesures d'urgence
litigieuses par rapport aÌ leur but, deìjaÌ examineìe sous l'angle de
l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) (paragraphes 33-41 ci-dessus).

Quant aÌ la diffeìrence de traitement par rapport aux
proprieìtaires d'immeubles aÌ usage autre que l'habitation, la Cour
consideÌre que la distinction entre ces deux cateìgories de personnes aux
fins de l'exeìcution forceìe des expulsions est objective et raisonnable
eu eìgard au but de la loi - la protection des locataires dans le cadre
d'une crise grave du logement - et aÌ l'utilisation des biens - location
aÌ des fins d'habitation, d'une part, et usage notamment commercial, de
l'autre.

47. En conclusion, il n'y a pas eu, en l'espeÌce, violation de
l'article 14 de la Convention, combineì avec l'article 1 du
Protocole n° 1 (art. 14+P1-1).

PAR CES MOTIFS, LA COUR, A L'UNANIMITE,

1. Rejette l'exception preìliminaire du Gouvernement;

2. Dit qu'il n'y a pas eu violation de l'article 1 du
Protocole n° 1 (P1-1);

3. Dit qu'il n'y a pas eu violation de l'article 14 de la
Convention, combineì avec l'article 1 du Protocole n° 1
(art. 14+P1-1).

Fait en français et en anglais, puis prononceì en audience
publique au Palais des Droits de l'Homme, aÌ Strasbourg, le
28 septembre 1995.

Signeì: Rolv RYSSDAL
Preìsident

Signeì: Herbert PETZOLD
Greffier

Conclusione Eccezione preliminare respinta (no-esaurimento); No-violazione di P1-1; No-violazione dell'art. 14+P1-1

Nel causa Spadea e Scalabrino c. Italia (1),

La Corte europea dei Diritti dell'uomo, costituita,
conformemente all'articolo 43 (art. 43) della Convenzione di salvaguardia,
dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione")
ed alle clausole pertinenti del suo regolamento A (2), in una camera
composta dai giudici di cui il nome segue:

SIGG.. R. Ryssdal, presidente,
F. Matscher,
L. - E. Pettiti,
B. Walsh,
C. Russo,
S.K. Martens,
A.N. Loizou,
L. Wildhaber,
G. Mifsud Bonnici,

così come del Sig. H. Petzold, cancelliere,

Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 23 marzo e
1 settembre 1995,

Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
_______________
Note del cancelliere

1. La causa porta il n° 23/1994/470/551. Le prime due cifre
ne indicano il posto nell'anno di introduzione, le due ultime il
posto sull'elenco delle immissione nel processo della Corte dall'origine e su
quella delle richieste iniziali (alla Commissione) corrispondenti.

2. Il regolamento A applicato a tutte le cause deferite alla Corte
prima dell'entrata in vigore del Protocollo n° 9 (P9) e, da questa,
alle sole cause concernente gli Stati non legate da suddetto Protocollo
(P9). Corrisponde al regolamento entrato in vigore il 1 gennaio 1983
ed emendato a più riprese da allora.
_______________

PROCEDIMENTO

1. La causa è stata deferita alla Corte per la Commissione europea
dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 7 luglio 1994, nel,
termine di tre mesi che aprono gli articoli 32 paragrafo 1 e 47 (art. 32-1
art. 47) della Convenzione. Alla sua origine si trova una richiesta
(n° 12868/87) diretta contro la Repubblica italiana e in cui due
Cittadini residenti all’estero di questo Stato, G. S. e la Sig.ra M.
S., avevano investito la Commissione il 15 aprile 1987 in virtù di
l'articolo 25 ( art. 25).

La domanda della Commissione rinvia agli articoli 44 e 48
(art. 44, art. 48) così come alla dichiarazione italiana che riconosce
la giurisdizione obbligatoria della Corte (articolo 46) (art. 46). Ha
per oggetto di ottenere una decisione sul punto di sapere se i fatti
della causa rivelano una trasgressione dello stato convenuto alle esigenze
degli articoli 1 del Protocollo n° 1 (P1-1) e 14 della Convenzione, combinato
con la precedente disposizione (art. 14+P1-1).

2. In risposta all'invito previsto all'articolo 33 paragrafo 3 d, del,
regolamento A, gli interessati hanno manifestato il desiderio di partecipare
all'istanza. Il presidente ha autorizzato il Sig. S. ad assicurarsi la
difesa dei suoi interessi così come di quelli della Sig.ra S. ed a
adoperare la lingua italiana (articoli 27 paragrafo 3 e 30).

3. La camera da costituire comprendeva di pieno dritto Sig. C. Russo,
giudice eletto di nazionalità italiana (articolo 43 della Convenzione)
( art. 43) ed il Sig. R. Ryssdal, presidente della Corte (articolo 21 paragrafo 3 b)
del regolamento A). Il 18 luglio 1994, questo ha tirato alla sorte il nome
degli altri sette membri, ossia i Sigg.. F. Matscher, L. - E. Pettiti,
B. Walsh, S.K. Martens, A.N. Loizou, L. Wildhaber e G. Mifsud Bonnici,
in presenza del cancelliere (articoli 43 in fine della Convenzione e 21
paragrafo 4 del regolamento A) (art. 43).

4. Nella sua qualità di presidente della camera (articolo 21 paragrafo 5
del regolamento A) il Sig. Ryssdal ha consultato, tramite il
cancelliere, l'agente del governo italiano ("il Governo"),
Io Spadea ed il delegato della Commissione a proposito dell'organizzazione del
procedimento (articoli 37 paragrafo 1 e 38). Conformemente all'ordinanza
resa in conseguenza, il cancelliere ha ricevuto l'esposto del Governo
il 18 gennaio 1995 e quello dei richiedenti il 31. Il delegato della
Commissione non ha presentato osservazioni scritte.

5. Il 17 marzo 1995, la Commissione ha prodotto la pratica del
procedimento seguito dinnanzi a lei; il cancelliere l'aveva invitato su
istruzioni del presidente.

6. A questa ultima data, lo S. ha indicato alla cancelleria che egli
non avrebbe assistito all'udienza.

7. Così come aveva deciso il presidente, i dibattimenti si sono
svolti in pubblico il 21 marzo 1995, al Palazzo dei Diritti dell'uomo a
Strasburgo. La Corte aveva tenuto prima una riunione preparatoria.

Sono comparsi:

- per il Governo

SIGG.. G. Raimondi, magistrato distaccato al servizio
del contenzioso diplomatico del ministero
delle Cause estere, coagente,
V. Esposito,
G. Colla, magistrati distaccati al gabinetto
legislativo del ministero della Giustizia, consiglieri,;

- per la Commissione

Il Sig. B. Conforti, delegato.

La Corte ha ascoltato nelle loro dichiarazioni i Sigg.. Conforti, Raimondi,
e Colla.

IN EFFETTI

I. Le circostanze dello specifico

8. Rispettivamente avvocato e professore di università, S.
e la Sig.ra S. abitano Milano.

9. Nell'aprile 1982, acquistarono, nello scopo di farne loro
abitazione, due appartamenti contigui. Il vecchio proprietario li
aveva dato in locazione alla Sig.ra B. e la Sig.ra Z. che pagavano uno
pigione sottomessa al controllo dei poteri pubblici.

10. Per un atto notificato il 13 ottobre 1982, i richiedenti,
diedero disdetta agli inquilini dei beni in questione, intimandoli
di lasciare i luoghi alla scadenza degli affitti (il 31 dicembre 1983) ed li
assegna dinnanzi al giudice di istanza (pretore) di Milano.

11. Il 22 dicembre 1982 e 13 gennaio 1983, questo ultimo omologò
l'ingiunzione e fissò la data dell'espulsione al 31 dicembre 1984. Le
decisioni furono rese esecutive il 22 dicembre 1982 e
19 gennaio 1983.

12. Per applicazione de decreto-legge n° 12 del 7 febbraio 1985,
convertito nella legge n° 118 del 5 aprile 1985 ("la legge n° 118"), il giudice
di istanza sospese l'esecuzione delle misure di espulsione fino al
30 gennaio 1986.

13. Il 14 marzo 1986, Io S. e la Sig.ra S. impegnarono il
procedimento di esecuzione delle decisioni di espulsione, gli inquilini non essendovi
ancora conformati. Tuttavia, l'ufficiale giudiziario di giustizia incaricato
dell'esecuzione urtò a tre riprese - il 9 giugno, 9 settembre e
10 ottobre 1986 - al rifiuto delle Sig.re B. e Z. di liberare gli
appartamenti. Queste, delle persone anziane a redditi modesti,
avevano difatti chiesto alla municipalità di Milano l'attribuzione di una
abitazione a affitto moderato.

14. Il decreto-legge n° 708 del 29 ottobre 1986, convertito nella
legge n° 899 del 23 dicembre 1986, sospese l'esecuzione delle misure
di espulsione fino al 31 marzo 1987: a contare da questa data e fino al
31 marzo 1988, solo il prefetto (prefetto) poteva, in certi casi,
fare eseguire suddette misure con l'assistenza della forza pubblica.

15. Il 14 maggio, 15 giugno, 22 settembre, 9 novembre,
10 dicembre 1987 e 14 gennaio 1988, l’ufficiale giudizioario tentò in
vano di procedere all'esecuzione controversa.

16. A partire dall’ 8 febbraio 1988, l'esecuzione delle misure
di espulsione fu una nuova volta sospesa, prima fino al
31 dicembre 1988 per il decreto-legge n° 26 dello stesso giorno, convertito in
legge n° 108 del 8 aprile 1988, poi fino al 30 aprile 1989 per il
decreto-legge n° 551 del 30 dicembre 1988, convertito nella legge n° 61 del
21 febbraio 1989.

17. Nell'agosto 1988, la Sig.ra Z. decedette ed i richiedenti entrarono in
possesso di uno degli appartamenti. Il secondo fu liberato dalla Sig.ra B.
nel febbraio 1989. Nel frattempo, il 22 febbraio 1988, S. e
La Sig.ra S. avevano dovuto acquistare un altro alloggio.

II. Il diritto interno pertinente

18. Sulla base del rapporto della Commissione, la legislazione,
italiana in materia di affitti di abitazione può riepilogare così:

Da 1947, la legislazione in questione è stata segnata per
differenti interventi dei poteri pubblici, mirando il controllo degli
affitti per mezzo del blocco di questi, mitigati dagli aumenti
legali decretati ogni tanto dal Governo, così come la
proroga legale di tutti gli affitti in corso e la proroga, la
sospensione o lo scaglionamento dell'esecuzione forzata delle espulsioni.

1. In materia di proroga legale

L'ultima proroga legale che riguarda tutti gli affitti in
corso, salvo in certi casi limitatamente previsti dalla legge, è
quell'invalsa dalla legge n° 392 del 27 luglio 1978 fino al
31 dicembre 1982, 30 giugno 1983 o 31 dicembre 1983 secondo le date di
conclusione dei contratti di affitto.

C'è luogo di notare mentre, per ciò che riguarda gli
immobili destinati ad un uso differente dall'abitazione, la proroga,
legale degli affitti in corso previsti dall'articolo 1 paragrafo 9 bis della legge
n° 118 del 5 aprile 1985 è stata dichiarata incostituzionale tramite una sentenza
della Corte costituzionale (n° 108) del 23 aprile 1986: i limiti
legali al diritto di proprietà, prevista dall'articolo 42 della
Costituzione per assicurare le finalità sociali di questa,
permettevano di considerare legittimo la regolamentazione che impone delle
restrizioni, purché questa regolamentazione abbia un carattere
straordinario e temporaneo, ma il fatto di perpetuare tali
limitazioni erano incompatibili con la protezione del diritto di proprietà
consacrata all'articolo 42 della Costituzione.

Nella sua decisione, la Corte costituzionale ha ricordato
anche che la proroga legale degli affitti per una durata di
sei mesi, invalsa dalla legge n° 118, non poteva essere considerata
isolatamente ma nel contesto della regolamentazione di insieme degli
affitti. Si è riferita in particolare al fatto che questa proroga
prendeva il relè da altre proroghe legali e poteva essere un
punto di partenza alle nuove limitazioni all'autonomia contrattuale
in materia. Per di più, la misura perpetuava dei contratti per
quali l’affitto, nonostante gli aumenti applicabili,
conformemente all'indice dei prezzi al consumo, non era anche
approssimativamente in rapporto con la nuova realtà socioeconomica.
Di più, questa legislazione non accordava al locatore la possibilità di
ritornare in possesso dell'immobile che in caso di estrema necessità.

La Corte ha stimato anche che la legge n° 118, nella misura,
in cui prevedeva una proroga generalizzata degli affitti in corso senza
tenere conto delle differenti condizioni economiche dei locatori e
inquilini, ciò che sarebbe stato tuttavia necessario alle fini di giustizia,
sociale, contravveniva al principio dell'uguaglianza dei cittadini dinnanzi al
legge, riconosciuto per l'articolo 3 della Costituzione.

2. In materia di esecuzione forzata

Delle numerose disposizioni hanno regolamentato la proroga, la
sospensione o lo scaglionamento dell'esecuzione forzata delle decisioni
giudiziali ordinando agli inquilini di liberare i luoghi (ordinanze)
di sfratto.

Una prima sospensione è stata messa a posto per il decreto-legge
n° 795 del 1 dicembre 1984. Le sue disposizioni sono state riprese dal
decreto-legge n° 12 del 7 febbraio 1985, convertito nella legge n° 118 del
5 aprile 1985. Riguarda il periodo del 1 dicembre 1984 al
30 giugno 1985. Peraltro, questi testi prevedevano lo scaglionamento
dell'esecuzione forzata delle misure di espulsione, al 1 luglio 1985,
30 settembre 1985, 30 novembre 1985 o 31 gennaio 1986, seguendo la data,
alla quale il giudizio che constata la fine dell'affitto era diventato
esecutivo.

L'articolo 1 paragrafo 3 della legge n° 118 prevedeva che una tale
sospensione non si applicava quando la liberazione dei luoghi era
stata ordinata a causa di ritardi nel pagamento degli affitti. Ugualmente
nessuna sospensione poteva essere decisa nei seguenti casi:

a) quando il locatore, dopo la conclusione del contratto di
affitto, si trovava nel bisogno di destinare l'immobile al suo uso
proprio o a quello del suo coniuge o dei suoi discendenti in fila
diretta fino al secondo grado, o a titolo di abitazione, o a titolo
commerciale o professionale, o quando il locatore che aveva
l'intenzione di utilizzare i locali come previsto sopra offriva, da una
parte, al suo inquilino un immobile similare di cui l’affitto che non supera
del 20% di quello pagato era compatibile con le sue possibilità e,
d’altra parte, si impegnava a pagare gli oneri di trasloco del suo
inquilino (articolo 59, primo capoverso, numeri 1, 2, 7, 8, della
legge n° 392 del 27 luglio 1978 ("la legge n° 392"));

b) nell'ipotesi in particolare dove il locatore aveva un bisogno
urgente di ricuperare il suo appartamento per abitarvi o ospitare
i suoi bambini o i suoi ascendenti (articolo 3, primo capoverso, numeri 1, 2,
4, 5, del decreto-legge n° 629 del 15 dicembre 1979, convertito nella
legge n° 25 del 15 febbraio 1980 ("la legge n° 25")).

Una seconda sospensione è stata messa a posto per il decreto-legge
n° 708 del 29 ottobre 1986, convertito nella legge n° 899 del
23 dicembre 1986.

Riguardava il periodo dal 29 ottobre 1986 al 31 marzo 1987
e contemplava agli articoli 2 e 3 le stesse eccezioni delle
disposizioni precedenti.

Questa legge ha stabilito anche che apparteneva al prefetto di
determinare i criteri da seguire per accordare il concorso della forza
pubblica in vista di procedere all'esecuzione forzata nel caso di
inquilini ricalcitranti, su avviso di una commissione che comprende i
rappresentanti degli inquilini e proprietari.

Il paragrafo 5 bis dell'articolo 3 della legge n° 899 del
23 dicembre 1986 prevedeva anche che l'esecuzione forzata delle espulsioni
era sospesa in ogni caso fino al 31 dicembre 1987 al riguardo degli
inquilini che hanno diritto all'attribuzione di una casa popolare.

Una terza sospensione è stata messa a posto per il decreto-legge
n° 26 dell’ 8 febbraio 1988, convertito nella legge n° 108 del 8 aprile 1988.
Riguarda il periodo dall’ 8 febbraio 1988 al 30 settembre 1988 innanzi tutto,
poi da questa ultima data al 31 dicembre 1988.

Una quarta sospensione è stata messa a posto per il decreto-legge
n° 551 del 30 dicembre 1988, convertito nella legge n° 61 del
21 febbraio 1989, fino al 30 aprile 1989. Nelle regioni toccate per
delle calamità naturali la sospensione andava fino al
31 dicembre 1989.

Questa legge prevedeva anche, salvo in caso di necessità,
lo scaglionamento della concessione del concorso della forza pubblica per
l'esecuzione delle espulsioni su un periodo di quarantotto mesi, a
contare del 1 gennaio 1990, e creava una commissione prefettizia
incaricata di fissare le precedenze nella concessione del concorso della forza
pubblica.

L'insieme di queste leggi e decreti conteneva per di più delle
disposizioni concernenti il finanziamento di case popolari ed gli
aiuti all'alloggio.

PROCEDIMENTO DINNANZI ALLA COMMISSIONE

19. S. e la Sig.ra S. hanno investito la Commissione il
15 aprile 1987. Si lamentavano:

a) di un attentato ingiustificato al loro diritto di proprietà,
articolo 1 del Protocollo n° 1, (P1-1);

b) di ciò che l'applicazione della legislazione in questione aveva,
provocato una discriminazione tra proprietari di immobili ad uso
di abitazione ed inquilini, così come tra i primi ed i
proprietari di immobili destinati ad altri usi, articoli 14 della
Convenzione e 1 del Protocollo n° 1, combinati ( art. 14+P1-1);

c) della mancanza di ogni controllo che soddisfa le esigenze dell’articolo
6 paragrafo 1 (art. 6-1) della Convenzione in quanto all'esercizio per
il prefetto del suo potere discrezionale tra il 31 marzo 1987 ed i
8 febbraio 1988.

20. La Commissione ha dichiarato la richiesta (n° 12868/87) accettabile il
5 aprile 1993 in quanto alle prime due lagnanze e ha respinto, per difetto
manifesto di fondamento, la lagnanza derivata del mancata osservanza dell'articolo 6,
paragrafo 1 (art. 6-1) della Convenzione. Nel suo rapporto del 9 maggio 1994
(articolo 31) (art. 31) conclude che non vi è stata violazione né dell’articolo
1 del Protocollo n° 1 (P1-1) (ventuno voci contro due)
né dell'articolo 14 della Convenzione, composto con l'articolo 1 del
Protocollo n° 1 (art. 14+P1-1) (ventidue voci contro una). Il testo
integrale del suo avviso e delle due opinioni dissidenti che lo
accompagnano figura qui accluso con la presente sentenza (1).
_______________
1. Nota del cancelliere: per le ragioni di ordine pratico non vi figurerà
che nell'edizione stampata, volume 315-B della serie A delle
pubblicazioni della Corte, ma ciascuno se lo può procurare presso la cancelleria
_______________

CONCLUSIONI PRESENTATE ALLA CORTE DAL GOVERNO

21. Nel suo esposto, il Governo ha chiesto alla Corte di
dichiarare la richiesta irricevibile per non-esaurimento delle vie di
ricorso interne e, a titolo sussidiario, di giudicare che non si è avuto
infrazione né dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 (P1-1) né dell’articolo
14(art. 14) della Convenzione.

IN DIRITTO

I. SULL'OGGETTO DELLA CONTROVERSIA

22. I richiedenti invocano dinnanzi alla Corte, oltre gli articoli 1,
del Protocollo n° 1( P1-1) e 14 della Convenzione, composto con la
precedente disposizione ( art. 14+P1-1) l'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1)
della Convenzione.

Secondo la Corte, questa ultima lagnanza esce tuttavia della cornice della
causa come l'ha delimitato la decisione della Commissione
sull’ammissibilità (vedere in particolare, mutatis mutandis, la sentenza Brincat
c. Italia del 26 novembre 1992, serie a n° 249-a, p. 10, paragrafo 16).

II. SULL'ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO

23. Il Governo eccepisce, come già dinnanzi alla Commissione, il
non-esaurimento delle vie di ricorso interni. S. e
La Sig.ra S. avrebbero trascurato di sollevare dinnanzi al giudice di istanza
la questione della legittimità costituzionale delle disposizioni
legislative controverse. Inoltre, avrebbero omesso di attaccare
dinnanzi alla giustizia amministrativa le misure del prefetto relativo
alla concessione dell'assistenza della forza pubblica nella cornice del
procedimento di espulsione.

24. A proposito della prima parte dell'eccezione, la Corte,
ricorda che nel sistema giuridico italiano un individuo non gode
di un accesso diretto alla Corte costituzionale per invitarla a verificare
la costituzionalità di una legge: ha l’unica facoltà di investirla, a
richiesta di una parte in causa o d’ufficio, una giurisdizione che conosce il fondo
di una causa. Da allora, uguale domanda non saprebbe analizzarsi in uno
ricorso incui l'articolo 26 (art. 26,)esige l'esaurimento (vedere, mutatis,
mutandis, le sentenze Brozicek c. Italia del 19 dicembre 1989, serie a
n° 167, p. 17, paragrafo 34, e Padovani c. Italia del 26 febbraio 1993,
serie a n° 257-B, p. 19, paragrafo 20).

La seconda anta dell'eccezione non resiste neanche
all'esame. Gli articoli 59 della legge n° 392, 3 del legge n° 25 e 1
della legge n° 118 prevedono che la sospensione dell'esecuzione costretta delle
espulsioni non si applica in particolare nel caso in cui il proprietario ha un
bisogno urgente di ricuperare il suo bene per ospitare la sua famiglia o
nell'ipotesi di ritardi nel pagamento dell’affitto da parte dell'inquilino
(paragrafo 18 sopra). È unicamente in questa cornice che il
prefetto è competente per accordare l'assistenza della forza pubblica.
Ora S. e la Sig.ra S., non assolvendo le condizioni,
richieste dalle disposizioni suddette, non potevano
rivolgersi al prefetto per chiedere l'aiuto della polizia o, in caso di
rifiuto, alle giurisdizioni amministrative per contestare la sua decisione.
Un tale mezzo era privato di ogni fortuna di successo dunque.

25. In conclusione, l'eccezione deve essere respinta.

III. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N° 1
(P1-1)

26. Secondo i richiedenti, l'impossibilità prolungata di ricuperare,
i loro due appartamenti, risultante dell'applicazione delle disposizioni
legislative di emergenza in materia di affitti di abitazione, ha portato
attentato al loro diritto al rispetto dei loro beni, consacrato
dall’'articolo 1 del Protocollo n° 1 (P1-1), così formulato,:

"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto di
i suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che per
causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste per
la legge ed i principi generali del diritto internazionale.

Le disposizioni precedenti non recano offesa al
diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi
che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni
conformemente all'interesse generale o per assicurare il pagamento
delle imposte o di altri contributi o delle multe."

A. la regola applicabile

27. L'articolo 1 (P1-1) garantisce in sostanza il diritto di
proprietà. Contiene tre norme distinte: la prima che si
esprime nella prima frase del primo capoverso (P1-1) e riveste un
carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; il
secondo, figurando nella seconda frase dello stesso capoverso (P1-1), mira
la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; quanto
alla terza, registrata nel secondo capoverso (P1-1), riconosce
agli Stati contraenti il potere, tra altri, di regolamentare l'uso,
dei beni conformemente all'interesse generale e mettendo in vigore le
leggi che giudicano necessarie a questo fine. Non si tratta per
tanto di regole prive di rapporto tra esse: la seconda ed il
terzo hnnoa munto agli esempi particolari di attentati al diritto
di proprietà; da allora, devono interpretarsi alla luce del
principio consacrato dalla prima (vedere in particolare il sentenza Mellacher e
altri c. Austria del 19 dicembre 1989, serie a n° 169, pp. 24-25,
paragrafo 42).

28. La Corte nota con la Commissione che non si è avuto, nello specifico,
né espropriazione di fatto né trasferimento di proprietà. I richiedenti
si conservavano sempre la possibilità di alienare i loro beni e percepivano
regolarmente gli affitti. L'applicazione delle misure controverse che hanno
provocato il mantenimento degli inquilini negli appartamenti si analizza
senza dubbio, in una regolamentazione dell'uso dei
beni. Da allora, il secondo capoverso dell'articolo 1 (P1-1) gioca
all'occorrenza.

B. Il rispetto delle condizioni del secondo capoverso (P1-1)

29. Il secondo capoverso (P1-1) lascia agli Stati il diritto di adottare
le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni
conformemente all'interesse generale.

Simili leggi sono particolarmente frequenti nel
campo dell'alloggio che occupa un posto centrale nelle politiche
sociali ed economiche della nostra società moderna.

Nella messa in opera di tali politiche, il legislatore
deve godere di una grande latitudine per pronunciarsi tanto sull'esistenza
di un problema di interesse pubblico ricorrente una regolamentazione che sul
scelta delle modalità di applicazione di questa ultima. La Corte rispetta
il modo in cui concepisce gli imperativi dell'interesse generale, salvo
se il suo giudizio si rivela manifestamente privo di base ragionevole
(sentenza Mellacher ed altri precitati, pp. 25-26, paragrafo 45).

1. Scopo dell'ingerenza

30. I richiedenti contestano la legittimità dello scopo delle leggi in
causa; in sostanza, la politica cieca dello stato convenuto in
materia di alloggio è l’unica responsabile della penuria di locali in affitto
moderato che ha toccato e tocca ancora soprattutto le grandi città del
penisola italiana. Il Governo sarebbe senza diritto adesso a
giustificare le misure legislative di emergenza facendo appello
all'interesse generale.

Stabilendo un confronto tra le ragioni invocate
dall'Italia dinnanzi agli organi della Convenzione al riguardo del rispetto
della regola del termine ragionevole, articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) e queste
concernenti la presente causa, gli interessati invitano la Corte a
respingere queste ultime al motivo che qui anche la lentezza e l'inerzia
dello stato sarebbe inaccettabile.

31. Con la Commissione, la Corte osserva che le misure
legislative che hanno sospeso le espulsioni durante il periodo
1984-1988 ubbidivano alla necessità di fare fronte al numero alzato di
affitti venuti a scadenza in 1982 e 1983, così come per la preoccupazione di
permettere agli inquilini riguardati di rialloggiarsi nelle condizioni
adeguate o di ottenere delle case popolari.

Procedere simultaneamente a tutte le espulsioni avrebbe senza alcun
dubbio trascinato dell'importanti tensioni sociali e messa in pericolo dell'ordine
pubblico.

L'affermazione dei richiedenti secondo la quale la politica
dello stato in materia di alloggio sarebbe male concepita, non si fonda solamente
sulla penuria persistente di alloggi ad affitto moderato; da allora, il
parallelo che stabiliscono con l'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) è
inaccettabile. Difatti, mentre l'articolo 6 paragrafo 1(art. 6-1) esige
la celerità dei procedimenti, i governi non sono tenuti ad una
tale obbligo nel campo della casa popolare.

32. In conclusione, la legislazione contestata inseguiva un scopo
legittimo conforme all'interesse generale, siccome lo vuole il secondo capoverso
dell'articolo 1 (P1-1).

2. Proporzionalità dell'ingerenza

33. Come la Corte l'ha sottolineato nella sentenza Mellacher ed altri
Precitato (p. 27, paragrafo 48) il secondo capoverso dell'articolo 1 del
Protocollo n° 1 (P1-1) si deve leggere alla luce del principio consacrato
dalla prima frase dell'articolo (P1-1). Di conseguenza, una misura
di ingerenza deve predisporre un giusto equilibro tra le esigenze
dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia
dei diritti fondamentali dell'individuo (vedere, tra altri, la sentenza,
Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie a n° 52,
p. 26, paragrafo 69). La ricerca di simile equilibrio si riflette nel
struttura dell'articolo 1( P1-1) tutto intero (ibidem) dunque anche
nel secondo capoverso (P1-1). Deve esistere un rapporto ragionevole di
proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo mirato (sentenza James,
ed altri c. Regno Unito del 21 febbraio 1986, serie a n° 98, p. 34,
paragrafo 50).

34. Gli interessati trovano sproporzionati l'ingerenza in
questione. Se ammettono che gli inquilini avevano diritto ad una
protezione sociale rinforzata, a causa della loro età e redditi, essi,
non accettano il fatto di avere dovuto sopportare durante i lunghi anni
le scelte politiche dello stato italiano nel campo dell'alloggio,
scelta che giudicano erronee. Al posto di bloccare gli affitti e di
prorogare la validità degli affitti in corso fino nel 1983 per accorgersi
alla fine che bisognava sospendere e scaglionare le espulsioni, le
autorità italiane avrebbero dovuto adottare delle misure che mirano
l'introduzione sul mercato immobiliare di appartamenti adeguati ai
prezzi ragionevoli.

35. Secondo il Governo, se è vero che i richiedenti non hanno
potuto ricuperare i loro beni che in agosto 1988 e febbraio 1989, l'ingerenza,
che denunciano saprebbe non passare per sproporzionata, tenuto conto
di ciò che i poteri pubblici si sempre sono sforzati, in un
campo tanto sensibile, di predisporre un giusto equilibrio tra gli
interessi in causa.

36. La Corte nota che la crisi dell'alloggio costituisce un fenomeno
quasi generale per le società moderne.

Per ovviare a questo problema, il governo italiano ha adottato
una serie di misure di emergenza destinate, da una parte, a controllare gli
aumenti degli affitti per mezzo di blocchi temperati tramite rialzi
puntuali e, d’altra parte, a prorogare la validità degli affitti in corso.
La situazione italiana si è complicata quando l'industrializzazione delle
grandi città del Nord del paese esercitarono una forte attrazione sulla
popolazione delle regioni più sfavorite e delle campagne in
generale.

37. Negli anni 1982 e 1983, quando l'ultima proroga
legale, introdotta dalla legge n° 118, venne a scadenza, lo stato italiano,
considera necessario di ricorrere alle disposizioni di emergenza che mirano alla
proroga, la sospensione o lo scaglionamento dell'esecuzione costretta delle
decisioni giudiziali che ordinano la liberazione degli immobili per gli
inquilini. Queste misure predisponevano tuttavia delle eccezioni in virtù
dalle quali, in particolare, i proprietari che avevano un bisogno urgente
di ricuperare i loro immobili o che non percepivano gli affitti
scaduti, potevano ottenere l'esecuzione delle espulsioni con l'assistenza
della forza pubblica.

38. Per determinare se suddette disposizioni erano
proporzionate allo scopo perseguito - proteggere gli interessi degli inquilini
a deboli redditi ed evitare ogni rischio di agitazione dell'ordine pubblico -,
la Corte stima, con la Commissione, che c'è luogo di ricercare se,
nello specifico, il trattamento riservato agli inquilini di Spadea e
della Sig.ra Scalabrino ha permesso il mantenimento dell'equilibrio tra gli interessi
in causa.

39. Nell'occorrenza, il solo motivo all'origine delle espulsioni
controverse era la scadenza degli affitti degli appartamenti in controversia,
nessuna eccezione alla regola della sospensione delle esecuzioni che non giocano
al riguardo dei richiedenti. Inoltre, la Sig.ra Z. e la Sig.ra B., delle persone,
vecchie ai redditi modesti, si erano rivolte alla municipalità di
Milano per potere beneficiare di case popolari.

40. Certo, i richiedenti dovettero acquistare un altro alloggio e non
si riprendono i loro beni che in seguito al decesso della prima
inquilina e della partenza volontaria della seconda (paragrafo 17
sopra).

Tuttavia, avuto riguardo allo scopo legittimo ricercato, le misure
legislative adottate dallo stato italiano e criticate dagli
interessati saprebbero non passare per sproporzionate tenuto conto
dell margine di valutazione predisposto dal secondo capoverso dell'articolo 1 del
Protocollo n° 1 (P1-1).

3. Conclusione

41. La Corte conclude dal momento che adottando delle misure di emergenza
il legislatore italiano poteva stimare ragionevolmente, considerando la
necessità di predisporre un giusto equilibro tra gli interessi della
comunità ed il diritto dei proprietari e dei richiedenti in
particolare, che mezzi scelti convenivano per raggiungere lo scopo
legittimo perseguito. Considera che la restrizione all'uso
dei loro appartamenti, subiti dal Sig. Spadea e dalla Sig.ra Scalabrino in virtù,
di suddette disposizioni, non era contrario alle esigenze del secondo
capoverso dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 (P1-1). Non c'è stato dunque
violazione di questo (P1-1).

IV. Sulla Violazione Addotta Dall'articolo 14 Della Convenzione,
Combinato Con L'articolo 1 Del Protocollo N° 1( art. 14+P1-1)

42. Ai termini dell'articolo 14, art. 14, della Convenzione,

"Il godimento dei diritti e libertà riconosciuto nella
(...) Convenzione deve essere assicurato, senza nessuna distinzione,
fondata in particolare sul sesso, la razza, il colore, la lingua,
la religione, le opinioni politiche o tutti altri
opinioni, l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza a
una minoranza nazionale, la fortuna, la nascita o tutta
altra situazione."

43. Secondo i richiedenti, l'articolo 14 della Convenzione, composto,
con l'articolo 1 del Protocollo n° 1 (art. 14+P1-1) si trova infranto
per le leggi in causa, per quanto queste proteggono gli
inquilini al danno dei proprietari e soprattutto i proprietari
di immobili ad uso altro che l'abitazione al danno dei
proprietari di immobili ad uso di abitazione.

44. Il Governo aderisce all'avviso della Commissione che
conclude alla mancanza di violazione dell'articolo 14 (art. 14).

45. La Corte prima ricorda che, secondo la sua giurisprudenza,
l'articolo 14 (art. 14) vieta di trattare in modo differente, salvo
giustificazione obiettiva e ragionevole, delle persone poste in
materia in situazioni comparabili. Una lagnanza derivata da questo
(art. 14,)non saprebbe prosperare dunque che se, in particolare, la situazione
della vittima pretesa si rivela comparabile a quella di persone
trattate meglio (sentenza Fredin c. Svezia (n° 1) del 18 febbraio 1991, serie a
n° 192, p. 19, paragrafo 60).

46. In ciò che riguarda la prima parte della lagnanza, la Corte nota
che solleva la questione della proporzionalità delle misure di emergenza
controverse rispetto al loro scopo, esaminata già sotto l'angolo
dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 (P1-1) (paragrafi 33-41 sopra).

In quanto alla differenza di trattamento rispetto ai
proprietari di immobili ad uso altro che l'abitazione, la Corte,
considera che la distinzione tra queste due categorie di persone ai
fini dell'esecuzione forzata delle espulsioni sia obiettiva e ragionevole
avuto riguardo allo scopo della legge - la protezione degli inquilini nella cornice
di una crisi grave dell'alloggio - ed all'utilizzazione dei beni - locazione
ai fini di abitazione, da una parte, ed uso particolarmente commerciale, dall'altra.

47. In conclusione, non c'è stata, nello specifico, violazione
dell'articolo 14 della Convenzione, composto con l'articolo 1 del
Protocollo n° 1 (art. 14+P1-1).

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,

1. Respinge l'eccezione preliminare del Governo;

2. Dice che non c'è stata violazione dell'articolo 1 del
Protocollo n° 1 (P1-1);

3. Dice che non c'è stata violazione dell'articolo 14 del
Convenzione, composto con l'articolo 1 del Protocollo n° 1
( art. 14+P1-1).

Fatta in francese ed in inglese, poi pronunciatain udienza,
pubblica al Palazzo dei Diritti dell'uomo, a Strasburgo, il,
28 settembre 1995.

Firmato: Rolv RYSSDAL
Presidente

Firmato: Herbert PETZOLD
Cancelliere