AFFAIRE SILVIU MARIN c. ROUMANIE

TROISIÈME SECTION
AFFAIRE SILVIU MARIN c. ROUMANIE
(Requête no 35482/06)
ARRÊT
(fond)
STRASBOURG
2 juin 2009
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire Silviu Marin c. Roumanie,
La Cour européenne des droits de l'homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
Josep Casadevall, président,
Elisabet Fura-Sandström,
Corneliu Bîrsan,
Alvina Gyulumyan,
Egbert Myjer,
Ineta Ziemele,
Ann Power, juges,
et de Santiago Quesada, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 12 mai 2009,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 35482/06) dirigée contre la Roumanie et dont un ressortissant de cet Etat, M. S. M (« le requérant »), a saisi la Cour le 24 août 2006 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le gouvernement roumain (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. Răzvan-Horaţiu Radu, du ministère des Affaires étrangères.
3. Le 5 mars 2008, la Cour a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Comme le permet l'article 29 § 3 de la Convention, elle a en outre décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le fond de l'affaire.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
4. Le requérant est né en 1950 et réside à Slobozia.
5. Par une décision du 31 juillet 1991 de la mairie d'Amara, il se vit accorder un terrain de 800 m2 en vue de la construction d'une maison. La décision mentionnait qu'elle était adoptée en vertu de la loi no 4/1973 et de l'article 8 du décret-loi no 42/1990 (voir paragraphes 14-15 ci-dessous) ; elle précisait également les quatre propriétés limitrophes du terrain, sans toutefois préciser les dimensions de chaque côté.
Par une décision du 25 février 1992, la préfecture du département d'Ialomiţa attribua en propriété au requérant un terrain ayant les mêmes propriétés limitrophes et une surface de 1 000 m2. Cette décision précisait les dimensions de chaque côté du terrain, à savoir 40 m en longueur et 20 m en largeur. Elle était adoptée en vertu de l'article 35 §§ 2 et 6 de la loi no 18/1991 (voir paragraphe 16 ci-dessous).
Par une décision du 29 janvier 1993, le conseil départemental d'Ialomiţa modifia la décision du 25 février 1992, dans le sens de préciser que la superficie du terrain était de 800 m2. Cette dernière décision mentionnait expressément :
« Le terrain de 800 m2 (...), accordé en usage en vue de la construction d'un logement propriété privée, est attribué en propriété à Monsieur M. S. ».
6. A une date non précisée, la décision du 25 février 1992 fut inscrite dans les registres de propriété immobilière. Le 9 mars 1993, la décision du 29 janvier 1993 y fut également enregistrée.
7. Les 7 décembre 1993 et 18 décembre 1995, la mairie délivra au requérant des autorisations de construction pour l'édification d'une maison. La construction fut ensuite effectivement réalisée sur le terrain en question, et le requérant jouit alors de son bien sans perturbation aucune.
8. Le 31 octobre 2005, le préfet d'Ialomiţa saisit le tribunal de première instance de Slobozia d'une action contre le requérant, la mairie d'Amara et le conseil départemental, afin de faire constater la nullité absolue des trois décisions susmentionnées, qu'il estimait contraires à la loi no 18/1991 sur le fonds foncier. Le préfet considérait que l'article 35 §§ 2 et 6 de ladite loi avaient été méconnu, compte tenu que le logement du requérant n'était, à l'époque des trois décisions, pas encore édifié. Tant le requérant que la mairie et le conseil départemental déposèrent des mémoires en réponse, demandant le rejet de l'action, au motif que les trois décisions étaient légales.
9. Par un jugement du 15 décembre 2005, le tribunal de
première instance rejeta l'action, retenant que les décisions contestées étaient conformes à la loi.
10. Par un arrêt du 16 février 2006, le tribunal départemental d'Ialomiţa fit droit au pourvoi en recours formé par le préfet, accueillit l'action introductive d'instance et constata la nullité absolue des trois décisions, se fondant sur l'article III alinéa 1 lettre a) de la loi no 169/1997. Le tribunal retint que la situation du terrain en question était régie par la loi no 18/1991 et non par la loi no 4/1973 et le décret-loi no 42/1990. Il jugea également qu'il ressortait de l'article 35 §§ 2 et 6 de la loi no 18/1991 que pour se voir accorder le terrain en propriété, l'intéressé aurait dû être propriétaire de la maison à la date de l'adoption desdites décisions, ce qui n'était pas le cas en l'espèce.
11. Selon le requérant, bien qu'il y eût seize autres personnes dans la même situation que lui, il fut le seul cité à comparaître devant les tribunaux en vue de l'annulation des décisions administratives le concernant.
12. Le 24 juin 2008, la mairie informa le Gouvernement, en réponse à sa demande de renseignements, que le terrain en question avait été attribué au requérant tout d'abord à usage et ensuite en propriété, et l'intéressé occupait toujours ledit terrain, où il avait fait édifier une maison. Par une lettre du 26 juin 2008, la mairie compléta ces renseignements, estimant que le requérant avait la possibilité de demander la concession du terrain en vertu de la loi no 50/1991, compte tenu de ce qu'il y avait déjà dans la zone en question 107 contrats de concession portant sur des terrains afférents aux maisons.
13. Il ressort des dires du requérant qu'il acquitte toujours des impôts en vertu de la décision du 25 février 1992.
II. LE DROIT INTERNE PERTINENT
14. L'article 4 de la loi no 4 du 28 mars 1973 concernant le développement de la construction de logements (« la loi no 4/1973 ») était ainsi rédigé dans ses parties pertinentes en l'espèce :
« Les terrains se trouvant dans la propriété de l'Etat peuvent être attribués, en vue de la construction de logements, à l'usage de personnes physiques (...)
Le droit d'usage du terrain est attribué uniquement pour la durée d'existence de la construction en question. »
15. L'article 8 du décret-loi no 42 du 29 janvier 1990 concernant certaines mesures pour la protection des gens de la campagne (« le décret-loi no 42/1990 ») était libellé comme suit :
« Le terrain d'assiette du logement et de ses annexes, ainsi que la cour et le jardin qui les entourent (...) constituent la propriété privée de leurs possesseurs ; ils peuvent être aliénés et transmis par voie de succession ».
16. L'article 35 de la loi no 18/1991 sur le fonds foncier (« la loi no 18/1991 ») était ainsi rédigé :
« (2) Les terrains propriété de l'Etat situés à l'intérieur des localités et qui ont été, en vue de la construction d'un logement propriété personnelle, attribués à usage permanent ou limité à la durée de la construction (...) peuvent être transférés, à la demande des propriétaires des logements, dans leur propriété (...)
(6) L'attribution des terrains en propriété se fait par la voie d'une décision adoptée par la préfecture, sur proposition faite par la mairie après vérification de la situation juridique des terrains. »
17. A la suite de la republication de la loi no 18/1991 le
10 décembre 2007, l'article 35 précité est devenu l'article 36.
18. Les dispositions de la loi no 50 du 29 juillet 1991 concernant l'autorisation des constructions (« la loi no 50/1991 »), republiée le 13 octobre 2004, qui ont été invoquées par le Gouvernement sont les suivantes :
Article 13
« (2) Les terrains appartenant au domaine public de l'Etat (...) peuvent faire l'objet d'une concession uniquement en vue de la réalisation des constructions ou d'autres objectifs d'usage ou d'intérêt public, en conformité avec la documentation urbanistique approuvée en vertu de la loi.
(3) La concession doit être faite à partir d'un appel d'offres à présenter par les candidats, dans le respect des dispositions légales et en poursuivant une mise en valeur considérable du potentiel du terrain. »
Article 15
« Par exception (...), les terrains destinés à la construction peuvent être attribués en concession sans appel d'offres, à la condition du paiement d'une redevance établie en conformité avec la loi ou peuvent, le cas échéant, être attribués en usage pour une durée limitée, dans les cas suivants :
e) en vue de l'extension de constructions sur des terrains avoisinants, à la demande du propriétaire ou en accord avec celui-ci. »
19. Selon l'article III alinéa 1 lettre a) de la loi no 169 du
27 octobre 1997 (« la loi no 169/1997 ») portant modification de la
loi no 18/1991, les actes de reconnaissance du droit de propriété en faveur des personnes qui n'en étaient pas autorisées sont entachés de nullité absolue.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 À LA CONVENTION
20. Le requérant se plaint d'une atteinte à son droit de propriété à raison de l'arrêt du 16 février 2006 du tribunal départemental d'Ialomiţa, qui a retenu que les décisions lui attribuant le terrain étaient entachées de nullité absolue. Il souligne que, bien que les autorités administratives lui aient accordé ce terrain, elles ont toutefois entamé, treize ans après leurs propres décisions, une procédure visant à faire constater leur nullité et ce, sans tenir compte du fait qu'il avait déjà édifié une maison sur ledit terrain. L'intéressé insiste sur le fait que le terrain lui avait été attribué en vue de la construction de la maison, ce qu'il a fait, en respectant les dispositions de la loi. Selon lui, la sanction de la nullité absolue n'était pas applicable, dans la mesure où il n'y avait aucun intérêt général à protéger en l'espèce. Il ajoute qu'à la suite de l'annulation des décisions en question, il se voit placé dans une situation permanente d'incertitude, n'ayant aucune idée de ce que les autorités entendent faire avec son terrain et même avec la maison édifiée sur celui-ci. Il invoque l'article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
21. La Cour constate que ce grief n'est pas manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs qu'il ne se heurte à aucun motif d'irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
22. Le Gouvernement considère que le droit du requérant au respect de ses biens n'a pas été violé. Il note à cet égard l'intéressé ne disposait pas d'un droit de propriété en l'espèce, la décision de la mairie de 1991 ne constituant pas un titre de propriété. En revanche, le requérant a le droit d'usage du terrain pendant la durée d'existence de la maison. En tout cas, celui-ci utilise toujours ledit terrain, où il a fait édifier une maison. De surcroît, il ressort de la lettre du 26 juin 2008 de la mairie d'Amara que le requérant aurait la possibilité de demander aux autorités de lui concéder le terrain. Le Gouvernement cite à cet égard les dispositions de l'article 13 §§ 2 et 3 e) de la loi no 50/1991.
23. Le Gouvernement note ensuite qu'à supposer même qu'il y ait eu une ingérence dans le droit du requérant au respect de ses biens, une telle ingérence était toutefois prévue par la loi (à savoir la loi no 18/1991 sur le fonds foncier), poursuivait un but légitime (celui d'assurer le respect de la loi) et ménageait un juste équilibre entre les intérêts en présence. Il cite à son appui l'affaire Wittek c. Allemagne, no 37290/97, §§ 58-61,
CEDH 2002-X.
24. Le requérant conteste les arguments du Gouvernement, faisant valoir que, du point de vue juridique, il n'a actuellement plus aucun droit sur le terrain, dans la mesure où les trois décisions administratives le lui attribuant ont été annulées. Il souligne que ces décisions avaient été émises par les autorités publiques après qu'elles eurent fait les vérifications nécessaires, qu'il n'a été ensuite aucunement perturbé dans l'exercice de son droit de propriété pendant treize ans, pour voir alors les décisions en question être annulées d'un coup, sans raison valable. L'intéressé note également qu'il avait enregistré la décision du 25 février 1992 dans les registres de publicité immobilière et qu'en vertu de cette décision il acquitte toujours les impôts sur le terrain en question.
25. Le requérant conteste avoir la possibilité de demander la concession du terrain, estimant les dispositions invoquées par le Gouvernement inapplicables dans son cas. A cet égard, il précise que son terrain était bordé par des parcelles appartenant à d'autres personnes et par la voie publique. Dès lors, il ne pourrait pas demander l'extension de ses constructions pour rendre applicables les dispositions citées par le Gouvernement. A son avis, en procédant ainsi, il s'exposerait à d'autres procédures judiciaires à l'avenir.
26. Le requérant observe que les dispositions en vertu desquelles il s'était vu attribuer le terrain en propriété sont toujours en vigueur et permettent aux autorités locales de lui attribuer à nouveau son terrain. Il renvoie à cet égard à l'article 35 §§ 2 et 6 de la loi no 18/1991, devenu l'article 36 après la republication de la loi. Dans ces conditions, le requérant se demande pourquoi celles-ci refusent de procéder ainsi dans son cas, surtout dans la mesure où d'autres personnes auraient bénéficié récemment de ces dispositions. Il est d'avis que ce refus est motivé par le fait qu'il avait saisi la Cour de la présente requête.
27. La Cour relève que le requérant s'est vu attribuer le terrain en question en vue de la construction d'une maison. Même si le terrain lui fut accordé tout d'abord en usage par la décision du 31 juillet 1991 de la mairie, toutefois les décisions du 25 février 1992 de la préfecture et du
29 janvier 1993 du conseil départemental le lui attribuèrent en propriété. Dès lors, la Cour ne saurait souscrire à l'argument du Gouvernement selon lequel le requérant n'avait en l'espèce qu'un droit d'usage à l'égard du terrain. Par ailleurs, il a fait enregistrer les deux dernières décisions aux registres de publicité immobilière et a fait édifier la maison sur le terrain en question. Ensuite, pour une longue période de temps, il n'a été aucunement perturbé dans l'exercice de son droit de propriété.
28. La Cour estime dans ces conditions que le requérant disposait d'un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole no 1, et ce, nonobstant le fait que l'arrêt du 16 février 2006 du tribunal départemental d'Ialomiţa ait déclaré la nullité absolue des décisions précitées (voir, mutatis mutandis, Gashi c. Croatie, no 32457/05, § 22, 13 décembre 2007).
29. La Cour doit dès lors examiner les effets de cet arrêt sur le droit de propriété du requérant. A cet égard, elle relève que, même si le requérant continue à ce jour d'occuper le terrain, sur lequel est par ailleurs sise sa maison, il se trouve placé dans une situation d'incertitude totale quant à ce terrain, dans la mesure où les décisions qui constituaient le fondement de son droit ont été supprimées, de sorte que l'intéressé n'a actuellement aucune possibilité de disposer juridiquement du terrain. Il a été ainsi privé d'un attribut essentiel du droit de propriété. Il s'ensuit que l'arrêt en question a eu comme effet de priver l'intéressé de son bien au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole no 1.
30. La Cour rappelle qu'une privation de propriété relevant de cette norme ne peut se justifier que si l'on démontre notamment qu'elle est intervenue pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi. De plus, toute ingérence dans la jouissance de la propriété doit répondre au critère de proportionnalité.
31. L'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58,
CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Belvedere Alberghiera S.R.L. c. Italie, no 31524/96, § 57, CEDH 2000-VI).
32. En l'espèce, la Cour observe que le tribunal départemental d'Ialomiţa a fondé son constat relatif à la nullité absolue des décisions administratives sur deux dispositions : l'article 35 §§ 2 et 6 de la loi no 18/1991, qu'il a interprété dans le sens qu'il était nécessaire que l'intéressé fût propriétaire de la maison à la date de l'adoption desdites décisions, et l'article III alinéa 1 lettre a) de la loi no 169/1997, laquelle prévoyait la sanction de la nullité absolue dans le cas où le droit de propriété a été reconnu en faveur des personnes qui n'en étaient pas autorisées.
33. Vu qu'il appartient au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux cours et tribunaux, d'interpréter la législation interne (voir, parmi beaucoup d'autres, Miragall Escolano et autres c. Espagne, nos 38366/97, 38688/97, 40777/98, 40843/98, 41015/98, 41400/98, 41446/98, 41484/98, 41487/98 et 41509/98, § 33, CEDH 2000-I), la Cour dispose d'une compétence limitée en la matière. Dès lors, elle n'estime pas nécessaire de se pencher sur l'interprétation donnée par le tribunal départemental de l'article 35 §§ 2 et 6 de la loi no 18/1991.
34. Elle relève toutefois que ce n'est qu'en 1997 que la loi no 169 portant sur la modification de la loi no 18/1991 a prévu la sanction susmentionnée et que le tribunal départemental a fait l'application de cette sanction à l'égard des décisions administratives en question, bien que la dernière d'entre elles datât de 1993, soit environ quatre ans avant l'adoption de la loi no 169/1997.
35. Dans la mesure où il ne ressort aucunement des pièces du dossier que le requérant aurait agi d'une manière illégale afin de se voir accorder le terrain en question (Gashi, précité, § 37) et où il appartenait aux autorités de vérifier si les exigences requises par la loi étaient réunies avant d'adopter les décisions en question (voir, mutatis mutandis, Drăculeţ c. Roumanie, no 20294/02, § 40, 6 décembre 2007), la Cour estime que l'intéressé ne pouvait pas raisonnablement s'attendre à ce que ces décisions puissent être annulées plus de treize ans après leur adoption et ce, en application d'une nouvelle loi établissant une telle sanction.
36. Au vu de ce qui précède et compte tenu des circonstances de l'espèce, la Cour estime que l'annulation desdites décisions ne pouvait passer pour prévisible aux yeux du requérant (voir, mutatis mutandis,
Fener Rum Erkek Lisesi Vakfı c. Turquie, no 34478/97, § 57, CEDH 2007-... (extraits)).
37. Partant, la Cour considère que l'ingérence litigieuse n'était pas « prévue par la loi » au sens de l'article 1 du Protocole no 1 et, par conséquent, est incompatible avec le droit au respect des biens du requérant. Une telle conclusion la dispense de rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits individuels.
38. Dès lors, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LES AUTRES VIOLATIONS ALLÉGUÉES
39. Citant l'article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de l'issue de la procédure tranchée par l'arrêt du 16 février 2006 du tribunal départemental d'Ialomiţa. Sous l'angle de l'article 14 de la Convention, le requérant se plaint d'avoir subi une discrimination par rapport à d'autres personnes qui n'ont pas été citées à comparaître devant les juridictions en vue de l'annulation de leurs titres de propriété. Il estime que cette discrimination était due au fait qu'il ne faisait partie d'aucun parti politique.
40. Vu son raisonnement sur le terrain de l'article 1 du Protocole no 1, la Cour ne juge pas nécessaire d'examiner ces griefs séparément.
III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
41. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
42. Le requérant demande 5 000 euros (EUR) pour le préjudice moral qu'il avait subi à raison des souffrances physiques et psychiques auxquelles il a été soumis par les autorités locales. Il note que son état de santé s'est gravement détériorée, l'intéressé ayant été subitement atteint d'une maladie cardiaque en raison de laquelle il a été obligé de prendre des congés médicaux et de demander sa mise à la retraite pour motifs de santé entre 2007 et 2008. Le requérant demande également 12 850 EUR pour dommage matériel. Il précise que cette somme a été calculée comme différence entre son salaire et l'indemnité de retraite, à laquelle il a ajouté le prix des médicaments qu'il a dû se procurer. Il verse au dossier des documents médicaux, des bulletins de paye pour le salaire et l'indemnité de retraite, ainsi que des récépissés pour l'achat de médicaments. Toujours au titre du dommage matériel, le requérant réclame que la propriété du terrain de 800 m2 sur lequel il a fait édifier sa maison lui soit restituée, comme elle lui avait été attribué par les décisions du 25 février 1992 et 29 janvier 1993.
43. Le Gouvernement rappelle tout d'abord qu'à son avis le requérant ne disposait pas d'un droit de propriété sur le terrain, mais uniquement d'un droit d'usage, dont il jouit toujours tranquillement. Il considère également qu'il n'y avait en l'espèce aucun lien de causalité entre l'annulation des trois décisions administratives et la détérioration de l'état de santé de l'intéressé, ni entre le dommage moral allégué par le requérant et la prétendue violation de ses droits.
44. La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 sur ce point ne se trouve pas en état, de sorte qu'il convient de la réserver en tenant également compte de l'éventualité d'un accord entre l'Etat défendeur et les intéressés (article 75 §§ 1 et 4 du règlement de la Cour).
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,
1. Déclare recevable le grief tiré de l'article 1 du Protocole no 1 ;
2. Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les griefs fondés sur les articles 6 § 1 et 14 de la Convention ;
4. Dit que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence :
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et le requérant à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif en vertu de l'article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 2 juin 2009, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Santiago Quesada Josep Casadevall
Greffier Président

TERZA SEZIONE
CAUSA SILVIU MARINO C. ROMANIA
( Richiesta no 35482/06)
SENTENZA
(fondo)
STRASBURGO
2 giugno 2009
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Silviu Marino c. Romania,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta da:
Josep Casadevall, presidente, Elisabet Fura-Sandström, Corneliu Bîrsan, Alvina Gyulumyan, Egbert Myjer, Ineta Ziemele, Ann Power, giudici,
e da Santiago Quesada, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 12 maggio 2009,
Rende la sentenza che ha adottato in questa data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 35482/06) diretta contro la Romania e in cui un cittadino di questo Stato, il Sig. S. M ("il richiedente"), ha investito la Corte il 24 agosto 2006 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il governo rumeno ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. Răzvan-Horaţiu Radu, del ministero delle Cause estere.
3. Il 5 marzo 2008, la Corte ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Come permesso dall'articolo 29 § 3 della Convenzione, ha deciso inoltre che sarebbero stati esaminati l'ammissibilità ed il merito della causa allo stesso tempo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
4. Il richiedente è nato nel 1950 e risiede a Slobozia.
5. Con una decisione del 31 luglio 1991 del municipio di Amara, si vide accordare un terreno di 800 m2 in vista della costruzione di una casa. La decisione menzionava che era adottata in virtù della legge no 4/1973 e dell'articolo 8 del decreto-legge no 42/1990 (vedere sotto paragrafi 14-15); precisava anche le quattro proprietà limitrofe del terreno, senza precisare tuttavia le dimensioni di ogni lato.
Con una decisione del 25 febbraio 1992, la prefettura del dipartimento di Ialomiţa assegnò al richiedente come proprietà un terreno avente le stesse proprietà limitrofe ed una superficie di 1 000 m2. Questa decisione precisava le dimensioni di ogni lato del terreno, ossia 40 m in lunghezza e 20 m in larghezza. Era adottata in virtù dell'articolo 35 §§ 2 e 6 della legge no 18/1991 (vedere sotto paragrafo 16).
Con una decisione del 29 gennaio 1993, il consiglio dipartimentale di Ialomiţa modificò la decisione del 25 febbraio 1992, per precisare che la superficie del terreno era di 800 m2. Questa ultima decisione menzionava espressamente:
"Il terreno di 800 m2, accordato in uso in vista della costruzione di un alloggio di proprietà privata, è assegnato come proprietà al Signor M. S."
6. Ad una data non precisata, la decisione del 25 febbraio 1992 fu iscritta nei registri di proprietà immobiliare. Il 9 marzo 1993, fu anche registrata la decisione del 29 gennaio 1993.
7. Il 7 dicembre 1993 e il 18 dicembre 1995, il municipio rilasciò al richiedente delle autorizzazioni di costruzione per l'edificazione di una casa. La costruzione fu realizzata poi effettivamente sul terreno in questione, ed il richiedente gode allora del suo bene senza nessuna perturbazione.
8. Il 31 ottobre 2005, il prefetto di Ialomiţa investì il tribunale di prima istanza di Slobozia di un'azione contro il richiedente, il municipio di Amara ed il consiglio dipartimentale, per fare constatare la nullità assoluta delle tre suddette decisioni, che stimava contrarie alla legge no 18/1991 sui fondi fondiari. Il prefetto considerava che l'articolo 35 §§ 2 e 6 di suddetta legge era stato ignorato, tenuto conto che l'alloggio del richiedente non era, all'epoca delle tre decisioni, ancora edificato. Tanto il richiedente che il municipio ed il consiglio dipartimentale depositarono delle memorie in risposta, chiedendo il rigetto dell'azione, al motivo che le tre decisioni erano legali.
9. Con un giudizio del 15 dicembre 2005, il tribunale di
prima istanza respinse l'azione, considerando che le decisioni contestate erano conformi alla legge.
10. Con una sentenza del 16 febbraio 2006, il tribunale dipartimentale di Ialomiþa fece diritto al ricorso per ricorso formato dal prefetto, accolse l'azione introduttiva di istanza e constatò la nullità assoluta delle tre decisioni, basandosi sull'articolo III capoverso 1 lettera (a) della legge no 169/1997. Il tribunale considerò che la situazione del terreno in questione era regolata dalla legge no 18/1991 e non dalla legge no 4/1973 e dal decreto-legge no 42/1990. Giudicò anche che risultava dell'articolo 35 §§ 2 e 6 della legge no 18/1991 che per vedersi accordare il terreno come proprietà, l'interessato avrebbe dovuto essere il proprietario della casa in data dell'adozione di suddette decisioni, il che non era il caso nello specifico.
11. Secondo il richiedente, sebbene ci fossero sedici altre persone nella sua stessa situazione, fu il solo citato a comparire dinnanzi ai tribunali in vista dell'annullamento delle decisioni amministrative concernenti a lui.
12. Il 24 giugno 2008, il municipio informò il Governo, in risposta alla sua richiesta di informazioni, che il terreno in questione era stato assegnato al richiedente innanzitutto ad uso e poi come proprietà, e l'interessato occupava sempre suddetto terreno, dove aveva fatto edificare una casa. Con una lettera del 26 giugno 2008, il municipio completò queste informazioni, stimando che il richiedente aveva la possibilità di chiedere la concessione del terreno in virtù della legge no 50/1991, tenuto conto del fatto che c'erano già nella zona in questione 107 contratti di concessione riguardanti dei terreni afferenti alle case.
13. Risulta dagli argomenti del richiedente che salda sempre delle imposte in virtù della decisione del 25 febbraio 1992.
II. IL DIRITTO INTERNO PERTINENTE
14. L'articolo 4 della legge no 4 del 28 marzo 1973 concernente lo sviluppo della costruzione di alloggi ("la legge no 4/1973") era redatta così nelle sue parti pertinenti nello specifico:
"I terreni che si trovano nella proprietà dello stato possono essere assegnati, in vista della costruzione di alloggi, all'uso di persone fisiche,
Il diritto di uso del terreno è assegnato unicamente per la durata di esistenza della costruzione in questione. "
15. L'articolo 8 del decreto-legge no 42 del 29 gennaio 1990 concernente certe misure per la protezione delle persone di campagna ("il decreto-legge no 42/1990") era formulato come segue:
"Il terreno di base dell'alloggio e dei suoi annessi, così come il cortile ed il giardino che li circondano costituiscono la proprietà privata dei loro possessori; possono essere alienati e trasmessi tramite successione."
16. L'articolo 35 della legge no 18/1991 sul fondo fondiario ("la legge no 18/1991") era redatto così:
"(2) i terreni proprietà dello stato situati dentro delle località e che sono stati, in vista della costruzione di un alloggio di proprietà personale, assegnati ad uso permanente o limitato alla durata della costruzione, possono essere trasferiti, su richiesta dei proprietari degli alloggi, alla loro proprietà,
(6) l'attribuzione dei terreni in proprietà si fa tramite una decisione adottata dalla prefettura, su proposta fatta dal municipio dopo verifica della situazione giuridica dei terreni. "
17. In seguito alla ripubblicazione della legge no 18/1991 il
10 dicembre 2007, l'articolo 35 precitato è diventato l'articolo 36.
18. Le disposizioni della legge no 50 del 29 luglio 1991 concernenti l'autorizzazione delle costruzioni ("la legge no 50/1991"), ripubblicata il 13 ottobre 2004 che sono state invocate dal Governo sono le seguenti:
Articolo 13
"(2) i terreni che appartengono al demanio pubblico dello stato possono essere unicamente oggetto di una concessione in vista della realizzazione delle costruzioni o di altri obiettivi di uso o di interesse pubblico, in conformità con la documentazione urbanistica approvata in virtù della legge.
(3) la concessione deve essere fatta a partire da un appello di offerte da presentare da parte dei candidati, nel rispetto delle disposizioni legali ed inseguendo un collocamento in valore considerevole del potenziale del terreno. "
Articolo 15
"Eccezionalmente (…), i terreni destinati alla costruzione possono essere assegnati in concessione senza appello di offerte, a condizione del pagamento di un canone stabilito in conformità con la legge o possono, all'occorrenza, essere assegnati in uso per una durata limitata, nei seguenti casi,:
e) in vista dell'estensione di costruzioni su dei terreni attigui, su richiesta del proprietario o in accordo con questo. "
19. Secondo l'articolo III capoverso 1 lettera a) della legge no 169 del
27 ottobre 1997 ("la legge no 169/1997") che portava modifica alla
legge no 18/1991, gli atti di riconoscenza del diritto di proprietà a favore di persone che non erano autorizzate sono inficiati di nullità assoluta.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1 ALLA CONVENZIONE
20. Il richiedente si lamenta di un attentato al suo diritto di proprietà a ragione della sentenza del 16 febbraio 2006 del tribunale dipartimentale di Ialomiþa che ha considerato che le decisioni che gli assegnano il terreno erano inficiate di nullità assoluta. Sottolinea che, sebbene le autorità amministrative gli abbiano accordato questo terreno, hanno iniziato tuttavia, tredici anni dopo le loro proprie decisioni, un procedimento che mirava a fare constatare la loro nullità e questo, senza tenere conto del fatto che aveva edificato già una casa su suddetto terreno. L'interessato insiste sul fatto che il terreno gli era stato assegnato in vista della costruzione della casa, ciò ha fatto, rispettando le disposizioni della legge. Secondo lui, la sanzione di nullità assoluta non era applicabile, nella misura in cui non c'era nessuno interesse generale da proteggere nello specifico. Aggiunge che in seguito all'annullamento delle decisioni in questione, si vede collocato in una situazione permanente di incertezza, non avendo nessuna idea di ciò che le autorità intendono fare col suo terreno ed anche con la casa edificata su questo. Invoca l'articolo 1 del Protocollo no 1 che è formulato così:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'ammissibilità
21. La Corte constata che questo motivo di appello non è manifestamente mal fondato ai sensi dell'articolo 35 § 3 della Convenzione. Rileva peraltro che non incontra nessun motivo di inammissibilità. Conviene dunque dichiararlo ammissibile.
B. Sul merito
22. Il Governo considera che il diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni non è stato violato. Nota a questo riguardo che l'interessato non disponeva di un diritto di proprietà nello specifico, non costituendo la decisione del municipio del 1991 un titolo di proprietà. In compenso, il richiedente ha il diritto di uso del terreno durante la durata di esistenza della casa. In ogni caso, questo utilizza sempre suddetto terreno, dove ha fatto edificare una casa. Per di più, risulta dalla lettera del 26 giugno 2008 del municipio di Amara che il richiedente avrebbe la possibilità di chiedere alle autorità di concedergli il terreno. Il Governo cita a questo riguardo le disposizioni dell'articolo 13 §§ 2 e 3 e) della legge no 50/1991.
23. Il Governo nota poi che supponendo anche che ci sia stata un'ingerenza nel diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni, tale ingerenza era prevista tuttavia dalla legge, ossia la legge no 18/1991 sul fondo fondiario, inseguiva uno scopo legittimo (quello di garantire il rispetto della legge) e predisponeva un giusto equilibrio tra gli interessi in gioco. Cita al suo appoggio la sentenza Wittek c. Germania (no 37290/97, §§ 58-61, CEDH 2002-X).
24. Il richiedente contesta gli argomenti del Governo, facendo valere che, dal punto di vista giuridico, attualmente non ha più nessuno diritto sul terreno, nella misura in cui le tre decisioni amministrative che glielo assegnano sono state annullate. Sottolinea che queste decisioni erano state emesse dalle autorità pubbliche dopo aver fatto le verifiche necessarie, che non è stato poi in nessun modo perturbato nell'esercizio del suo diritto di proprietà per tredici anni, per vedere allora le decisioni in questione essere annullate di un colpo, senza ragione valida. L'interessato nota anche che aveva registrato la decisione del 25 febbraio 1992 nei registri di pubblicità immobiliare e che in virtù di questa decisione salda sempre le imposte sul terreno in questione.
25. Il richiedente contesta di avere la possibilità di chiedere la concessione del terreno, stimando le disposizioni invocate dal Governo inapplicabili nel suo caso. A questo riguardo, precisa che il suo terreno era circondato dagli appezzamenti appartenenti ad altre persone e tramite via pubblica. Quindi, non potrebbe chiedere l'estensione delle sue costruzioni per rendere applicabili le disposizioni citate dal Governo. A suo avviso, procedendo così, si espone ad altri procedimenti giudiziali in futuro.
26. Il richiedente osserva che le disposizioni in virtù dalle quali si era visto assegnare il terreno in proprietà sono sempre in vigore e permettono alle autorità locali di assegnargli di nuovo il suo terreno. Rinvia a questo riguardo all'articolo35 §§ 2 e 6 della legge no 18/1991, diventato l'articolo 36 dopo la ripubblicazione della legge. In queste condizioni, il richiedente si domanda perché queste si rifiutano di procedere così nel suo caso, soprattutto nella misura in cui delle altre persone avrebbero beneficiato recentemente di queste disposizioni. È dell’ avviso che questo rifiuto è motivato dal fatto che aveva investito la Corte della presente richiesta.
27. La Corte rileva che il richiedente si è visto assegnare il terreno in questione in vista della costruzione di una casa. Anche se il terreno gli fu accordato innanzitutto in uso con la decisione del 31 luglio 1991 del municipio, tuttavia le decisioni del 25 febbraio 1992 della prefettura e del
29 gennaio 1993 del consiglio dipartimentale glielo assegnarono in proprietà. Quindi, la Corte non potrebbe aderire all'argomento del Governo secondo cui il richiedente aveva nello specifico solo un diritto di uso a riguardo del terreno. Peraltro, ha fatto registrare le due ultime decisioni ai registri di pubblicità immobiliare e ha fatto edificare la casa sul terreno in questione. Poi, per un lungo periodo di tempo, non è stato perturbato in nessun modo nell'esercizio del suo diritto di proprietà.
28. La Corte stima in queste condizioni che il richiedente disponeva di un "bene" ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo no 1, e questo, nonostante il fatto che la sentenza del 16 febbraio 2006 del tribunale dipartimentale di Ialomiþa avesse dichiarato la nullità assoluta delle decisioni precitate (vedere, mutatis mutandis, Gashi c. Croazia, no 32457/05, § 22, 13 dicembre 2007).
29. La Corte deve esaminare quindi gli effetti di questa sentenza sul diritto di proprietà del richiedente. A questo riguardo, rileva che, anche se il richiedente continua ad oggi ad occupare il terreno su cui è ubicata peraltro la sua casa, si trova collocato in una situazione di incertezza totale in quanto a questo terreno, nella misura in cui le decisioni che costituivano il fondamento del suo diritto sono state annullate, così che l'interessato attualmente non ha nessuna possibilità di disporre giuridicamente del terreno. È stato privato così di un attributo essenziale del diritto di proprietà. Ne segue che la sentenza in questione ha avuto come effetto di privare l'interessato del suo bene ai sensi della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
30. La Corte ricorda che una privazione di proprietà che dipende da questa norma può giustificarsi solo se si dimostra che è intervenuta in particolare a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge. In più, ogni ingerenza nel godimento della proprietà deve rispondere al criterio di proporzionalità.
31. L'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Belvedere Alberghiera S.R.L. c. Italia, no 31524/96, § 57, CEDH 2000-VI).
32. Nello specifico, la Corte osserva che il tribunale dipartimentale di Ialomiþa ha fondato la sua constatazione relativa alla nullità assoluta delle decisioni amministrative su due disposizioni: l'articolo 35 §§ 2 e 6 della legge no 18/1991, che ha interpretato nel senso che era necessario che l'interessato fosse il proprietario della casa in data dell'adozione di suddette decisioni, e l'articolo III capoverso 1 lettera a) della legge no 169/1997 che contemplava la sanzione della nullità assoluta nel caso in cui il diritto di proprietà fosse stato riconosciuto a favore di persone che non erano autorizzate.
33. Visto che appartiene al primo capo alle autorità nazionali, ed in particolare ai corsi e ai tribunali, di interpretare la legislazione interna (vedere, tra molte altre, Miragall Escolano ed altri c. Spagna, numeri 38366/97, 38688/97, 40777/98, 40843/98, 41015/98, 41400/98, 41446/98, 41484/98, 41487/98 e 41509/98, § 33, CEDH 2000-I) la Corte dispone di una competenza limitata in materia. Quindi, non stima necessario dedicarsi sull'interpretazione data dal tribunale dipartimentale dell'articolo 35 §§ 2 e 6 della legge no 18/1991.
34. Rileva tuttavia che è solamente nel 1997 che la legge no 169 riguardante la modifica della legge no 18/1991 ha contemplato la suddetta sanzione e che il tribunale dipartimentale ha fatto l'applicazione di questa sanzione a riguardo delle decisioni amministrative in questione, sebbene l'ultima di queste datasse 1993, o circa quattro anni prima dell'adozione della legge no 169/1997.
35. Nella misura in cui non risulta in nessun modo dai documenti della pratica che il richiedente avrebbe agito di un modo illegale per vedersi accordare il terreno in questione (Gashi, precitata, § 37) e dove apparteneva alle autorità di verificare se le esigenze richieste dalla legge erano riunite prima di adottare le decisioni in questione (vedere, mutatis mutandis, Drăculeţ c. Romania, no 20294/02, § 40, 6 dicembre 2007) la Corte stima che l'interessato non poteva aspettarsi ragionevolmente che queste decisioni potesero essere annullate più di tredici anni dopo la loro adozione e questo, in applicazione di una nuova legge che stabiliva tale sanzione.
36. Alla vista di ciò che precede e tenuto conto delle circostanze dello specifico, la Corte stima che l'annullamento di suddette decisioni non poteva passare per prevedibile agli occhi del richiedente (vedere, mutatis mutandis, Fener Rum Erkek Lisesi Vakfı c. Turchia, no 34478/97, § 57, CEDH 2007 -... (brani)).
37. Pertanto, la Corte considera che l'ingerenza controversa non "era prevista dalla legge" ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo no 1 e, di conseguenza, è incompatibile col diritto al rispetto dei beni del richiedente. Tale conclusione la dispensa dal ricercare se un giusto equilibrio è stato mantenuto tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti individuali.
38. Quindi, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULLE ALTRE VIOLAZIONI ADDOTTE
39. Citando l'articolo6 § 1 della Convenzione, il richiedente si lamenta della conclusione del procedimento deciso dalla sentenza del 16 febbraio 2006 del tribunale dipartimentale di Ialomiţa. Sotto l'angolo dell'articolo 14 della Convenzione, il richiedente si lamenta di avere subito una discriminazione rispetto ad altre persone che non sono state citate a comparire dinnanzi alle giurisdizioni in vista dell'annullamento dei loro titoli di proprietà. Stima che questa discriminazione era dovuta al fatto che non faceva parte di nessuno partito politico.
40. Visto il suo ragionamento sul terreno dell'articolo 1 del Protocollo no 1, la Corte non giudica necessario esaminare separatamente questi motivi di appello.
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
41. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
42. Il richiedente chiede 5 000 euro (EUR) per il danno morale che aveva subito a ragione delle sofferenze fisiche e psichiche alle quali è stato sottoposto dalle autorità locali. Nota che il suo stato di salute si è deteriorato gravemente, essendo stato colpito l'interessato improvvisamente da una malattia cardiaca in ragione della quale è stato obbligato a prendere dei congedi medici e a chiedere il suo collocamento in pensione per motivi di salute tra il 2007 e 2008. Il richiedente chiede anche 12 850 EUR per danno materiale. Precisa che questa somma è stata calcolata come differenza tra il suo stipendio e l’ indennità di pensione alla quale ha aggiunto il prezzo dei medicinali che si è dovuto procurare. Versa alla pratica dei documenti medici, dei bollettini di pagamento per lo stipendio e l'indennità di pensione, così come delle ricevute per l'acquisto di medicinali. Sempre a titolo di danno materiale, il richiedente richiede che la proprietà del terreno di 800 m2 su cui ha fatto edificare la sua casa gli venga restituita, siccome gli era stata assegnata con le decisioni del 25 febbraio 1992 e del 29 gennaio 1993.
43. Il Governo ricorda innanzitutto che a suo avviso il richiedente non disponeva di un diritto di proprietà sul terreno, ma unicamente di un diritto di uso di cui gode sempre tranquillamente. Considera anche che non vi era nello specifico nessuno legame di causalità tra gli annullamenti delle tre decisioni amministrative ed il deterioramento dello stato di salute dell'interessato, né tra il danno morale addotto dal richiedente e la pretesa violazione dei suoi diritti.
44. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 su questo punto non è matura, così che conviene riservarla tenendo anche conto dell'eventualità di un accordo tra lo stato convenuto e gli interessati (articolo 75 §§ 1 e 4 dell'ordinamento della Corte).
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Dichiara ammissibile il motivo di appello derivato dall'articolo 1 del Protocollo no 1;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che non c'è luogo di deliberare sui motivi di appello fondati sugli articoli 6 § 1 e 14 della Convenzione;
4. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non è matura; perciò:
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed il richiedente ad indirizzarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva in virtù dell'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva l’ ulteriore procedimento e delega al presidente della camera la cura di fissarla all'occorrenza.
Fatto in francese, poi comunicato per iscritto il 2 giugno 2009, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Santiago Quesada Josep Casadevall
Cancelliere Presidente