AFFAIRE SERRAO c. ITALIE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (tardiveté) ; Violation de P1-1
PREMIÈRE SECTION

AFFAIRE SERRAO c. ITALIE

(Requête no 67198/01)

ARRÊT

STRASBOURG

13 octobre 2005

DÉFINITIF

13/01/2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire Serrao c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant en une chambre composée de :

MM. C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
Mmes N. Vajić,
S. Botoucharova,
M. V. Zagrebelsky,
Mme E. Steiner,
MM. K. Hajiyev, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 22 septembre 2005,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 67198/01) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant de cet Etat, M. V. S. (« le requérant »), a saisi la Cour le 6 juillet 2000 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

2. Le requérant est représenté par Mme A. S., avocat à Lamezia Terme. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.

3. Le requérant alléguait une atteinte injustifiée à son droit au respect de ses biens.

4. La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d'examiner l'affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l'article 26 § 1 du règlement.

5. Par une décision du 24 juin 2004, la chambre a joint au fond l'exception de non-épuisement des voies de recours internes soulevée par le Gouvernement et a déclaré la requête recevable (article 54 § 3 du règlement).

6. Tant le requérant que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l'affaire (article 59 § 1 du règlement). Toutefois, bien qu'il ait été invité à le faire, le requérant n'a pas fait parvenir de demandes de satisfaction équitable dans le délai imparti.

7. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la première section ainsi remaniée (article 52 § 1).

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

8. Le requérant est né en 1931 et réside à Lamezia Terme. Il est propriétaire d'un terrain constructible sis à Filadelfia (Catanzaro) et enregistré au cadastre, feuille 29, parcelles 32, 33 et 107.

9. Par un arrêté du 18 décembre 1978, le Président de la Région calabraise autorisa le bureau des habitations à loyer modéré (« I.A.C.P. ») à occuper d'urgence une partie du terrain du requérant pour une période maximale de cinq ans, en vue d'y construire des habitations.

10. Le 12 février 1979, il y eut occupation matérielle.

11. Par un acte d'assignation notifié le 27 février 1984, le requérant introduisit devant le tribunal civil de Lamezia Terme une action en dommages-intérêts à l'encontre de la ville de Filadelfia et du I.A.C.P. Il alléguait que bien que les travaux de construction fussent terminés en 1982, aucun décret d'expropriation et aucune indemnisation n'étaient intervenus. En outre, il alléguait que l'occupation du terrain était devenue sans titre.

12. La ville de Filadelfia ne se constitua pas dans la procédure.

13. L'expert nommé par le tribunal indiqua que l'occupation du terrain avait concerné 5 430 mètres carrés et qu'elle était devenue sans titre à compter du 19 décembre 1984. La valeur du terrain à cette époque était de 50 000 ITL le mètre carré, soit de 271 500 000 ITL. L'expert indiqua enfin que les travaux de construction s'étaient terminés le 5 janvier 1982.

14. Par un jugement du 18 janvier 2000, le tribunal de Lamezia Terme déclara que l'occupation du terrain, initialement autorisée, était devenue illégale à compter du 18 décembre 1984. Il constata que le terrain avait été irréversiblement transformé par la construction des immeubles. De ce fait, conformément au principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), le tribunal déclara que la propriété du terrain était passée à l'administration au moment où l'occupation avait cessé d'être légale. Il y avait lieu d'accorder une indemnisation. Celle-ci devait cependant être plafonnée conformément à la loi no 662 de 1996. Par conséquent, prenant l'évaluation de l'expert comme base de départ du calcul de l'indemnité, le tribunal condamna solidairement le I.A.C.P et la ville de Filadelfia restée contumace à verser au requérant la somme de 149 325 000 ITL, indexée au jour du prononcé, plus intérêts.

15. Par un acte notifié le 1er juin 2000, la ville de Filadelfia interjeta appel de cette décision devant la cour d'appel de Catanzaro. Elle alléguait qu'aucune responsabilité ne pouvait lui être attribuée. Le requérant se constitua dans la procédure.

16. Il ressort du dossier que la procédure est toujours pendante en appel.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

a) L'occupation d'urgence d'un terrain

17. En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper un terrain et d'y construire avant l'expropriation. Une fois l'ouvrage à réaliser déclaré d'utilité publique et le projet de construction adopté, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d'occupation autorisée, un décret d'expropriation formelle doit être pris.

18. L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d'accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.

b) Le principe de l'expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)

19. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain.

1. La jurisprudence avant l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

20. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d'un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l'occupation se poursuivant au-delà de l'échéance autorisée sans qu'un décret d'expropriation ne soit intervenu.

21. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain après l'achèvement de l'ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l'état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l'illégalité découlant de l'occupation était permanente. L'administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d'expropriation ; dans ce cas, l'action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l'indemnité d'expropriation et les dommages-intérêts n'étaient dus que pour la période antérieure au décret d'expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).

22. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l'état, lorsque l'administration avait agi sans qu'il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).

23. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. L'intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l'arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).

2. L'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

24. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l'expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d'un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l'occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l'occupation, l'ouvrage public a été réalisé. Lorsque l'occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. Lorsque l'occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l'échéance de la période d'occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d'expropriation indirecte, l'intéressé a droit à une réparation intégrale, l'acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n'est pas versée automatiquement ; il incombe à l'intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

3. La jurisprudence après l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a) La prescription

25. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu'aucun délai de prescription ne trouvait à s'appliquer, puisque l'occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu'un délai de prescription de dix ans devait s'appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu'il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

b) L'arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle

26. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l'expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l'article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l'administration devienne propriétaire d'un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l'intérêt public, à savoir la conservation de l'ouvrage public, l'emporte sur l'intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l'application à l'action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l'article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.

c) Cas de non-application du principe de l'expropriation indirecte

27. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d'un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l'administration connaît des exceptions.

28. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d'Etat a affirmé qu'il n'y a pas d'expropriation indirecte lorsque les décisions de l'administration et le décret d'occupation d'urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n'était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.

29. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l'administration ne devient pas propriétaire d'un terrain lorsque les décisions qu'elle a adoptées et la déclaration d'utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l'intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L'illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.

30. Dans l'arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l'expropriation indirecte ne trouve donc pas à s'appliquer. L'intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L'introduction d'une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.

31. Dans l'arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l'expropriation indirecte n'a pas lieu lorsque la déclaration d'utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.

32. Dans l'arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété en l'absence de déclaration d'utilité publique valide.

33. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 et avec le Répertoire des dispositions sur l'expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003.

4. La loi no458 du 27 octobre 1988

34. Aux termes de l'article 3 de cette loi, « Le propriétaire d'un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d'une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l'article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l'occupation illégale ».

35. Interprétant l'article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n° 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l'intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d'expropriation illégale la restitution des terrains - et l'intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».

5. Le montant de la réparation en cas d'expropriation indirecte

36. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

37. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Par l'arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.

38. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l'indemnisation équivaut au montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle, dans l'hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.

39. Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura

40. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.

41. Au vu du constat de violation de l'article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l'expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention.

42. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l'histoire du principe de l'expropriation indirecte - a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte doit se considérer comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l'expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S'agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d'utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l'Etat. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l'intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

43. Saisi d'un recours en exécution d'une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d'utilité publique concernant une procédure d'expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d'Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s'est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l'ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d'Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :

a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l'ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l'Etat ;

b) rendu hommage à la jurisprudence de la Cour, et notamment à l'arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d'un bien illégalement occupé et transformé, l'ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;

c) interprété l'article 43 du Répertoire (paragraphe 45 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d'un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l'administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l'ouvrage ;

d) affirmé, dans ce contexte, que l'expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d'expropriation en bonne et due forme.

7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique (ci après « le Répertoire)

44. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d'expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s'applique pas aux cas d'occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d'expropriation.

45. A son article 43, le Répertoire prévoit qu'en l'absence d'un décret d'expropriation, ou en l'absence de déclaration d'utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d'un ouvrage public est acquis au patrimoine de l'autorité qui l'a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L'autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d'urbanisme ou la déclaration d'utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L'autorité en cause peut s'y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.

EN DROIT

I. SUR L'EXCEPTION PRÉLIMINAIRE DU GOUVERNEMENT

46. Le Gouvernement excipe de la tardiveté de la requête, dans la mesure où le requérant se plaint qu'à l'issue de la procédure l'indemnité qu'il pourra obtenir sera calculée en fonction de la loi no 662 de 1996. Selon lui, le délai de six mois prévu à l'article 35 de la Convention a commencé à courir au moment de l'entrée en vigueur de la loi no 662 du 23 décembre 1996. A l'appui de ses allégations, le Gouvernement cite l'affaire Miconi c. Italie (déc.), no 66432/01, 6 mai 2004.

47. Le requérant demande le rejet de l'exception.

48. La Cour note que deux exceptions de tardiveté du Gouvernement ont déjà été rejetées lors de la décision sur la recevabilité du 24 juin 2004 et que, dans son raisonnement, elle a estimé que les effets de l'occupation du terrain du requérant s'analysent en une situation continue, qui, dans le cas d'espèce, n'a pas encore pris fin.

49. Dans la mesure où l'exception préliminaire se réfère spécifiquement à la question de l'indemnisation et pourrait être considérée comme étant nouvelle, la Cour rappelle qu'aux termes de l'article 55 de son règlement, « Si la Partie contractante défenderesse entend soulever une exception d'irrecevabilité, elle doit le faire, pour autant que la nature de l'exception et les circonstances le permettent, dans les observations écrites ou orales sur la recevabilité de la requête (...) ». Or, il ressort du dossier que cette condition ne se trouve pas remplie en l'espèce. Il y a donc forclusion.

50. En tout état de cause, s'il est vrai que la loi no 662 de 1996 a établi des critères de calcul pour l'indemnité à verser en cas d'expropriation indirecte, il est également vrai que ni en 1996, ni d'ailleurs à présent, le requérant ne disposait d'un jugement faisant état définitivement du transfert de propriété au bénéfice de l'administration en vertu du principe de l'expropriation indirecte, et déclarant en même temps que le requérant avait droit à une réparation. Dans ces circonstances, le requérant ne pouvait pas conclure à l'applicabilité d'une telle loi. Du surcroît, le requérant ne pouvait imaginer quelle serait l'estimation de la valeur de son terrain faite par les juges nationaux et quelles seraient les conséquences financières découlant de l'application concrète de cette loi à son cas.

51. A la lumière de ces considérations, la Cour estime qu'il y a lieu de rejeter l'exception du Gouvernement.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

52. Le requérant soutient avoir été privé de son terrain par l'effet de l'occupation de celui-ci et de la construction d'immeubles, à défaut d'un décret d'expropriation et d'indemnisation. Selon lui, cette situation a porté atteinte à son droit au respect de ses biens garanti à l'article 1 du Protocole no 1, ainsi rédigé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

A. Thèses défendues devant la Cour

1. Le requérant

53. Le requérant fait observer qu'il a perdu la disponibilité de son terrain en 1979, soit à compter du moment où le terrain a été matériellement occupé, et que cette situation est devenue définitive avec l'achèvement des travaux en janvier 1982. Le requérant considère que, dans ces circonstances, il a été en substance privé de son bien et souligne l'illégalité de cette situation, en l'absence d'un décret d'expropriation.

54. Quant à la procédure engagée en 1984 devant les juridictions civiles, celle-ci est toujours pendante. Ainsi, il n'a pas encore obtenu une décision statuant définitivement sur la situation dénoncée et sur son droit à réparation. En l'absence d'un tel jugement définitif, cette situation s'analyse en une situation d'illégalité continue, source d'incertitude et d'imprévisibilité. A cet égard, le requérant fait valoir que le principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte ne peut pas être considéré en tant que tel comme étant « prévu par la loi ». Dès lors, l'illégalité commise par l'administration ne constitue pas seulement un manquement aux règles qui président à la procédure administrative, mais aussi une violation substantielle de son droit de propriété.

55. Quant au dédommagement, le requérant allègue qu'il ne pourra en tout cas recevoir qu'une indemnité largement inférieure au préjudice subi, étant donné la loi budgétaire no 662 de 1996.

2. Le Gouvernement

56. Le Gouvernement excipe du non épuisement des voies de recours internes, au motif que la procédure nationale est pendante devant la cour d'appel de Catanzaro de sorte qu'il n'y a pas encore de jugement interne définitif. Il serait donc prématuré de juger sur la situation dénoncée, même si le juge national appelé à statuer en la matière ne fait que prendre acte d'une situation qui s'est déjà consolidée et déclarer qu'il y a eu expropriation indirecte. A cet égard le Gouvernement soutient qu'une décision nationale définitive a pour seule fonction de donner aux parties la sécurité juridique, à savoir la certitude que la privation de propriété a eu lieu lorsque les conditions sont remplies.

57. En l'espèce, bien que la procédure soit encore pendante, la question de savoir si le requérant a été privé de son bien en vertu de l'expropriation indirecte pourrait être considérée comme ayant été déjà résolue par le juge de première instance, qui a déclaré le requérant comme privé de son bien à compter de la date où l'occupation est devenue sans titre. Selon le Gouvernement, sur ce point il y a res judicata, vu que le recours en appel a été déposé par l'administration et que le requérant s'est borné à se constituer partie dans la procédure d'appel. Le Gouvernement observe que les points en litige en appel portent sur la question de savoir qui est responsable de la situation dénoncée et dans quelle mesure il doit y avoir « réparation ». De ce point de vue, il n'y aurait donc toujours pas eu d'épuisement des voies de recours internes.

58. En même temps, le Gouvernement soutient qu'il est inutile pour le requérant de poursuivre la procédure vu que la loi budgétaire plafonnant les indemnités s'appliquera au cas d'espèce. Le Gouvernement ajoute que si le requérant avait allégué l'absence d'utilité publique en plus de l'illégalité de l'occupation, il échapperait au plafond prévu pour l'indemnité. De ce point de vue, il n'y aurait pas non plus d'épuisement des voies de recours internes.

59. Le Gouvernement fait ensuite observer que dans le cas d'espèce, il ne s'agit pas d'une occupation « sine titulo » depuis le début, mais d'une occupation qui a été initialement autorisée, dans le cadre d'une procédure administrative légitime reposant sur une déclaration d'utilité publique.

60. Le Gouvernement admet que la procédure d'expropriation n'a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d'expropriation n'a été adopté. A défaut d'un tel décret d'expropriation, le requérant aurait en tout état de cause été privé de son bien par l'effet de la construction de l'ouvrage public et de la transformation irréversible du terrain que cette dernière a entraîné. Cette privation de bien, selon le Gouvernement, n'est que la conséquence du principe de l'expropriation indirecte, que les juridictions nationales doivent appliquer.

61. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.

62. Premièrement, il y aurait utilité publique.

63. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l'expropriation indirecte serait prévue par la loi. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la Cour, dans son arrêt Zubani c. Italie (arrêt du 7 août 1996, Recueil 1996-IV, §§ 45-46) avait examiné une affaire d'expropriation indirecte tombant sous le coup de la loi no 458 de 1988 du point de vue du juste équilibre, estimant que, en ce qui concernait la loi en tant que telle, « le choix législatif visant à privilégier l'intérêt de la collectivité dans le cas d'expropriations ou d'occupations illégales de terrains est raisonnable : l'indemnisation intégrale des préjudices subis par les propriétaires concernés constitue une réparation suffisante ... » (arrêt Zubani précité, § 49).

64. Le Gouvernement prend acte de ce que la jurisprudence de la Cour a par la suite connu une évolution, dans la mesure où, dans les deux cas suivant portant sur l'expropriation indirecte, elle a constaté une incompatibilité du mécanisme de l'expropriation indirecte avec le principe de légalité (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI).

65. Selon le Gouvernement, le principe de l'expropriation indirecte doit se considérer comme étant « prévu par la loi », même s'il a été élaboré par la jurisprudence dans un pays de « civil law » et non de « common law ». A cet égard, il prend acte de ce que dans les deux arrêts précités, la Cour avait estimé inutile de juger in abstracto si le rôle qu'un principe jurisprudentiel, tel que celui de l'expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives (arrêt Carbonara précité, § 64). La Cour avait observé que la jurisprudence italienne avait connu une évolution et qu'un principe jurisprudentiel ne lie pas les juridictions quant à son application (arrêt Carbonara précité, § 69).

66. Le Gouvernement soutient que décider du rôle de la jurisprudence en Italie revêt une grande importance dans ce type d'affaires. Selon lui, la jurisprudence établissant le principe de l'expropriation indirecte doit être considérée comme faisant partie du droit positif à compter de l'arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmée ce principe et précisé certains aspects de son application. En outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988.

67. En conclusion, selon le Gouvernement, à partir de 1983, les règles de l'expropriation indirecte étaient parfaitement claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.

68. S'agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement demande à la Cour de revenir à la « jurisprudence Zubani » et de considérer que le mécanisme de l'expropriation indirecte, qui se fonde sur une déclaration d'illégalité de la part du juge, est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.

69. A ce propos, le Gouvernement fait observer que le constat d'illégalité de la part du juge est l'élément qui conditionne le transfert au patrimoine public du bien illégalement occupé.

70. Le Gouvernement définit l'expropriation indirecte comme le résultat d'une interprétation systématique par le juge de principes existants, tendant à garantir la suprématie de l'intérêt général sur l'intérêt des particuliers, lorsque l'ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l'utilité publique.

71. Troisièmement, le juste équilibre serait respecté. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, l'administration est tenue d'indemniser intégralement le particulier en contrepartie des irrégularités commises. Cependant, le Gouvernement soutient que l'indemnisation à accorder peut être inférieure au préjudice subi par l'intéressé, vu que l'expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l'illégalité commise par l'administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. En outre, il estime que l'expropriation indirecte est avantageuse pour l'intéressé puisque l'indemnité telle que plafonnée par la loi no 662 de 1996 est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l'expropriation avait été régulière.

72. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que la situation dénoncée est compatible avec l'article 1 du Protocole no 1.

B. Sur l'observation de l'article 1 du Protocole no 1

73. La Cour rappelle d'emblée qu'elle a joint au fond l'exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes et note que la procédure devant les juridictions internes est toujours pendante en deuxième instance.

74. Les parties s'accordent pour dire qu'il y a eu « privation de propriété ».

75. Pour le requérant il y a eu perte de disponibilité totale du terrain sans décret d'expropriation ni indemnisation si bien qu'elle revient en substance à une expropriation de fait.

76. Pour le Gouvernement, le requérant doit se considérer comme ayant été privé de son bien à compter du moment où celui-ci a été irréversiblement transformé ou, en tout cas, à partir du moment retenu par le tribunal de Lamezia comme moment du transfert de propriété.

77. La Cour rappelle que, pour déterminer s'il y a eu privation de biens au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole no 1, il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).

78. Elle rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).

79. La Cour reste convaincue que l'existence, en tant que telle, d'une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.

80. La Cour prend note de l'évolution jurisprudentielle qui a conduit à l'élaboration du principe de l'expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d'expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires relevées dans l'historique de la jurisprudence, et note également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. Ce point de vue a d'ailleurs été adopté par le Conseil d'Etat (paragraphe 43 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte n'a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.

81. En outre, la Cour constate que, dans tous les cas, l'expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l'administration, tend à régler les conséquences pour le particulier et l'administration, et permet à cette dernière de tirer bénéfice de son comportement illégal. Que ce soit en vertu d'un principe jurisprudentiel ou d'un texte de loi comme l'article 43 du Répertoire, l'expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, la position du Conseil d'Etat, au paragraphe 43 ci-dessus).

82. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.

83. La Cour constate qu'en l'espèce le requérant a perdu la disponibilité du terrain qui a été occupé en 1979 et qui a été transformé de manière irréversible en 1982. Selon le tribunal de Lamezia l'occupation est devenue sans titre à compter du 18 décembre 1984 et, à cette même date, le requérant a été privé de son bien. La procédure, pendante en appel, concerne notamment la question de savoir si la ville de Filadelfia peut être tenue pour responsable de la situation dénoncée.

84. A défaut d'un acte formel de transfert de propriété, et à défaut d'un jugement national déclarant qu'un tel transfert doit se considérer comme ayant eu lieu (Carbonara et Ventura c. Italie, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en question, combinée avec l'impossibilité jusqu'à ici de remédier à la situation incriminée a engendré des conséquences assez graves pour que le requérant ait subi une expropriation de fait incompatible avec son droit au respect de ses biens (arrêt Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260-B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.

85. En conclusion, l'exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes jointe au fond ne saurait être retenue et il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.

III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

86. Aux termes de l'article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »

87. Le requérant n'a pas formulé de demandes de satisfaction équitable dans le délai imparti.

88. Dans ces circonstances, la Cour estime qu'il n'y a pas lieu d'accorder de sommes au titre de la satisfaction équitable.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l'UNANIMITÉ,

1. Rejette l'exception préliminaire du Gouvernement ;

2. Rejette l'exception de non épuisement jointe au fond ;

3. Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;

Fait en français, puis communiqué par écrit le 13 octobre 2005 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Søren Nielsen Christos Rozakis
Greffier Président

ARRÊT SERRAO c. ITALIE

ARRÊT SERRAO c. ITALIE

Conclusione Eccezione preliminare respinta (tardività); Violazione di P1-1

PRIMA SEZIONE
CAUSA SERRAO C. ITALIA
(Richiesta no 67198/01)
SENTENZA
STRASBURGO
13 ottobre 2005
DEFINITIVO
13/01/2006
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

NelLA causa Serrao c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, prima sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIG. C.L. Rozakis, presidente,
il Sig. P. Lorenzen, il Sig.re N. Vajić,
il Sig. S. Botoucharova, il Sig. V. Zagrebelsky, la Sig.ra E. Steiner,
il Sig. K. Hajiyev, giudici
e del Sig. S. Nielsen, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 22 settembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 67198/01) diretta contro la Repubblica italiana e in cui un cittadino di questo Stato, il Sig. V. S. ("il richiedente"), ha investito la Corte il 6 luglio 2000 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente è rappresentato dalla Sig.ra A. S.o, avvocato a Lamezia Termine. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I.M. Braguglia, e dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli.
3. Il richiedente adduceva un attentato ingiustificato al suo diritto al rispetto dei suoi beni.
4. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte (articolo 52 § 1 dell'ordinamento). In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa (articolo 27 § 1 della Convenzione) è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento.
5. Con una decisione del 24 giugno 2004, la camera ha unito al merito l'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne sollevata dal Governo e ha dichiarato la richiesta accettabile (articolo 54 § 3 dell'ordinamento).
6. Tanto il richiedente che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa (articolo 59 § 1 dell'ordinamento). Tuttavia, sebbene sia stato invitato a farlo, il richiedente non ha fatto pervenire domanda di soddisfazione equa nel termine assegnato.
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni (articolo 25 § 1 dell'ordinamento). La presente richiesta è stata assegnata alla prima sezione così ricomposta (articolo 52 § 1).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Il richiedente è nato nel 1931 e ha risieduto a Lamezia Termine. E’ il proprietario di un terreno edificabile ubicato a Filadelfia (Catanzaro) e registrato al catasto, foglio 29, appezzamenti 32, 33 e 107.
9. Con un'ordinanza del 18 dicembre 1978, il Presidente della Regione calabrese autorizzò l'ufficio delle abitazioni ad affitto moderato ("I.A.C.P. ") ad occupare di emergenza una parte del terreno del richiedente per un periodo massimale di cinque anni, in vista di costruire delle abitazioni.
10. Il 12 febbraio 1979, ci fu occupazione materiale.
11. Con un atto di assegnazione notificata il 27 febbraio 1984, il richiedente introdusse dinnanzi al tribunale civile di Lamezia Termine un'azione in danno-interessi contro la città di Filadelfia e dell'I.A.C.P. Adduceva che benché i lavori di costruzione fossero finiti nel 1982, non era sopraggiunto nessuno decreto di espropriazione e nessuno indennizzo. Inoltre, adduceva che l'occupazione del terreno era diventata senza titolo.
12. La città di Filadelfia non si costituì nel procedimento.
13. Il perito nominato dal tribunale indicò che l'occupazione del terreno aveva riguardato 5 430 metri quadrati e che era diventata senza titolo a contare del 19 dicembre 1984. Il valore del terreno a questa epoca era di 50 000 ITL il metro quadrato, o di 271 500 000 ITL. Il perito indicò infine che i lavori di costruzione si erano conclusi il 5 gennaio 1982.
14. Con un giudizio del 18 gennaio 2000, il tribunale di Lamezia Termine dichiarò che l'occupazione del terreno, inizialmente autorizzata, era diventata illegale a contare del 18 dicembre 1984. Constatò che il terreno era stato trasformato irreversibilmente dalla costruzione degli immobili. Per questo fatto, conformemente al principio dell'espropriazione indiretta (occupazione acquisitiva) il tribunale dichiarò che la proprietà del terreno era passata all'amministrazione nel momento in cui l'occupazione aveva smesso di essere legale. C'era luogo di accordare un indennizzo. Questa doveva essere plafonato però conformemente alla legge no 662 del 1996. Di conseguenza, prendendo la valutazione del perito come base del calcolo dell'indennità, il tribunale condannò solidalmente l'I.A.C.P e la città di Filadelfia restata contumace a versare al richiedente la somma di 149 325 000 ITL, indicizzate al giorno della decisione, più interessi.
15. Con un atto notificato il 1 giugno 2000, la città di Filadelfia interpose appello di questa decisione dinnanzi alla corte di appello di Catanzaro. Adduceva che nessuna responsabilità poteva essere assegnatale. Il richiedente si costituì nel procedimento.
16. Risulta dalla pratica che il procedimento è sempre pendente in appello.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L'occupazione di emergenza di un terreno
17. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, deve essere preso un decreto di espropriazione formale.
18. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale al fine di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
b) Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
19. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono confrontate a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava a sapere se, semplicemente per l'effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
20. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano illegalmente gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione non sia sopraggiunto.
21. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità che deriva dell'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia ricadente sull'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
22. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
23. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà del terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
24. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo senza titolo l'acquisizione del terreno. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto al risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplato in caso di responsabilità da delitto, ossia cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
25. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che non trovava ad applicarsi nessuno termine di prescrizione, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che doveva applicarsi un termine di prescrizione di dieci anni (sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
26. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio è radicato in una disposizione legislativa, ossia l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non dà nessun problema sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
27. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
28. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se così non fosse, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
29. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerate come nulle ab initio. In questo caso, l'interessato si conserva la proprietà dal terreno e può chiedere in integrum il restitutio. Può come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e non trovo applicazione nessuno termine di prescrizione.
30. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso dunque, non trova ad applicarsi il principio dell'espropriazione indiretta. L'interessato che conserva la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere in integrum il restitutio. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
31. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stato considerata come invalida ab initio.
32. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
33. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrato in vigore il 30 giugno 2003.
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
34. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge, "Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale con una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere la restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in più al risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e ciò a contare dal giorno dell'occupazione illegale."
35. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato: "Per la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche a condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
36. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta in compenso all'interessato della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
37. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
38. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno che ha avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivale all'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
39. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
40. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
41. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
42. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che alla vista in materia dell'uniformità della giurisprudenza, il principio dell'espropriazione indiretta deve considerarsi come essendo pienamente "prevedibile" a contare del 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalità. Trattandosi di occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
43. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilità pubblica che riguarda un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiedente che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si è pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro "pubblico" poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ciò facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta è inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ciò che riguarda tra altri il punto di sapere a quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come "realizzato" e dunque a quale data vi è stata trasferimento di proprietà a favore dello stato;
b) reso omaggio alla giurisprudenza della Corte, ed in particolare al sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, che afferma che, a fronte di una domanda in restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorità pubbliche non può, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l'articolo 43 del Repertorio (paragrafo 45 sotto) nel senso dove la non-restituzione di un terreno può essere ammessa solamente nei casi eccezionali, ossia quando l'amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato dalla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l'espropriazione indiretta non potrebbe costituire un'alternativa ("una mera alternativa") ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica ( qui dopo "il Repertorio)
44. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 dell’ 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistente in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunta anteriormente al 1996 e non si applica dunque allo specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione della giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
45. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un decreto di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULL'ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
46. Il Governo eccepisce la tardività della richiesta, nella misura in cui il richiedente si lamenta che al termine del procedimento l'indennità che potrà ottenere sarà calcolata in funzione della legge no 662 del 1996. Secondo lui, il termine di sei mesi contemplati all'articolo 35 della Convenzione ha cominciato a decorrere dal momento dell'entrata in vigore della legge no 662 del 23 dicembre 1996. In appoggio alle sue affermazioni, il Governo cita la causa Miconi c. Italia (déc.) no 66432/01, 6 maggio 2004.
47. Il richiedente chiede il rigetto dell'eccezione.
48. La Corte nota che due eccezioni di tardività del Governo sono già state respinte all'epoca della decisione sull'ammissibilità del 24 giugno 2004 e che, nel suo ragionamento, ha stimato che gli effetti dell'occupazione del terreno del richiedente si analizzano in una situazione continua che, nel caso specifico, non si è ancora conclusa.
49. Nella misura in cui l'eccezione preliminare si riferisce specificamente alla questione dell'indennizzo e potrebbe essere considerata come essendo nuova, la Corte ricorda che ai termini dell'articolo 55 del suo ordinamento, "Se la Parte contraente convenuta intende sollevare un'eccezione di irricevibilità, deve farlo, per quanto la natura dell'eccezione e le circostanze lo permettono, nelle osservazioni scritte od orali sull'ammissibilità della richiesta ." Ora, risulta dalla pratica che questa condizione non si trova assolta nello specifico. C'è dunque decadenza.
50. Ad ogni modo, se è vero che la legge no 662 del 1996 ha stabilito dei criteri di calcolo per l'indennità a versare in caso di espropriazione indiretta, è anche vero che né nel 1996, né del resto al presente, il richiedente non disponeva di un giudizio facente definitivamente riferimento al trasferimento di proprietà a favore dell'amministrazione in virtù del principio dell'espropriazione indiretta, e dichiarante che il richiedente aveva diritto ad un risarcimento. In queste circostanze, il richiedente non poteva concludere all'applicabilità di una tale legge. In più, il richiedente non poteva immaginare quale sarebbe stata la stima del valore del suo terreno fatta dai giudici nazionali e quale sarebbero state le conseguenze finanziarie che derivano dell'applicazione concreta di questa legge al suo caso.
51. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che c'è luogo di respingere l'eccezione del Governo.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
52. Il richiedente sostiene essere stato privato del suo terreno per l'effetto dell'occupazione di questo e della costruzione di immobili, in mancanza di un decreto di espropriazione e di indennizzo. Secondo lui, questa situazione ha recato offesa al suo diritto al rispetto dei suoi beni garantiti dall'articolo 1 del Protocollo no 1, così redatto,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. Il richiedente
53. Il richiedente fa osservare che ha perso la disponibilità del suo terreno nel 1979, o a contare dal momento in cui il terreno è stato occupato materialmente, e che questa situazione è diventata definitiva col completamento dei lavori nel gennaio 1982. Il richiedente considera che, in queste circostanze, è stato in sostanza privato del suo bene e ha sottolineato l'illegalità di questa situazione, nella mancanza di un decreto di espropriazione.
54. In quanto al procedimento impegnato nel 1984 dinnanzi alle giurisdizioni civili, questo è sempre pendente. Non ha ottenuto così, ancora una decisione che delibera definitivamente sulla situazione denunciata e sul suo diritto al risarcimento. Nella mancanza di un tale giudizio definitivo, questa situazione si analizza in una situazione di illegalità continua, sorgente di incertezza e di imprevedibilità. A questo riguardo, il richiedente fa valere che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta non può essere considerato in quanto tale come essendo "previsto dalla legge." L'illegalità commessa dall'amministrazione non costituisce da allora, solamente una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo, ma anche una violazione sostanziale del suo diritto di proprietà.
55. In quanto al risarcimento, il richiedente adduce che non potrà ricevere in ogni caso che un'indennità largamente inferiore al danno subito, considerando la legge di bilancio no 662 del 1996.
2. Il Governo
56. Il Governo eccepisce il non esaurimento delle vie di ricorso interni, al motivo che il procedimento nazionale è pendente dinnanzi alla corte di appello di Catanzaro così che non c'è ancora giudizio interno definitivo. Sarebbe dunque prematuro giudicare la situazione denunciata, anche se il giudice nazionale chiamato a deliberare in materia no fa altro che prendere atto di una situazione che si è già consolidata e dichiarare che c'è stata espropriazione indiretta. A questo riguardo il Governo sostiene che una decisione nazionale definitiva ha per sola funzione di dare alle parti la sicurezza giuridica, ossia la certezza che la privazione di proprietà ha avuto luogo quando le condizioni sono state assolte.
57. Nello specifico, sebbene il procedimento sia ancora pendente, la questione di sapere se il richiedente è stato privato del suo bene in virtù dell'espropriazione indiretta potrebbe essere considerata come essendo stata decisa già dal pretore che ha dichiarato il richiedente come privato del suo bene a contare della data in cui l'occupazione è diventata senza titolo. Secondo il Governo, su questo punto c'è re judicata, visto che il ricorso in appello è stato depositato dall'amministrazione e che il richiedente si è limitato a costituirsi parte nel procedimento di appello. Il Governo osserva che i punti in controversia in appello ricadono sulla questione di sapere chi è responsabile della situazione denunciata ed in quale misura deve avere "risarcimento." Da questo punto di vista, egli non dunque non ci sarebbe sempre stato l’esaurimento delle vie di ricorso interne.
58. Allo stesso tempo, il Governo sostiene che è inutile per il richiedente inseguire il procedimento visto che la legge di bilancio che definisce il massimale delle indennità si applicherà al caso specifico. Il Governo aggiunge che se il richiedente avesse addotto la mancanza di utilità pubblica oltre l'illegalità dell'occupazione, sfuggirebbe al massimale contemplato per l'indennità. Da questo punto di vista, non ci sarebbe neanche esaurimento delle vie di ricorso interne.
59. Il Governo fa osservare poi che nel caso di specifico, non si tratta di un'occupazione "sine titulo" dall'inizio, ma di un'occupazione che è stata autorizzata inizialmente, nella cornice di un procedimento amministrativo legittimo che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica.
60. Il Governo ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non è stato adottato nessuno decreto di espropriazione. A difetto di un tale decreto di espropriazione, il richiedente sarebbe stato ad ogni modo privato del suo bene per l'effetto della costruzione del lavoro pubblico e della trasformazione irreversibile del terreno che questa ultima ha provocato. Questa privazione di bene, secondo il Governo, è solamente la conseguenza del principio dell'espropriazione indiretta, che le giurisdizioni nazionali devono applicare.
61. Il Governo sostiene che questa situazione è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
62. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica.
63. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dall'espropriazione indiretta sarebbe contemplata dalla legge. A questo riguardo, il Governo ricorda che la Corte, nella suasentenza Zubani c. Italia (sentenza del 7 agosto 1996, Raccolta 1996-IV, §§ 45-46) aveva esaminato una causa di espropriazione indiretta ricadente sotto l'influenza della legge no 458 del 1988 dal punto di vista del giusto equilibrio, stimando che, per ciò che riguardava la legge in quanto tale, "la scelta legislativa che mira a privilegiare l'interesse della collettività nel caso di espropriazioni o di occupazioni illegali di terreni è ragionevole: l'indennizzo integrale dei danni subiti dai proprietari riguardati costituisce un risarcimento sufficiente... "(sentenza Zubani precitato, § 49).
64. Il Governo prende atto del fatto che la giurisprudenza della Corte ha conosciuto in seguito un'evoluzione, nella misura in cui, nei due seguente casi che ricadono sull'espropriazione indiretta, ha constatato un'incompatibilità del meccanismo dell'espropriazione indiretta col principio di legalità (Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI).
65. Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve considerarsi come essendo "contemplato dalla legge", anche se è stato elaborato dalla giurisprudenza in un paese del "civil law" e non di "common law." A questo riguardo, prende atto di ciò che nelle due sentenze precitate, la Corte aveva stimato inutile di giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative (sentenza Carbonara precitato, § 64). La Corte aveva osservato che la giurisprudenza italiana aveva conosciuto un'evoluzione e che un principio giurisprudenziale non lega le giurisdizioni in quanto alla sua applicazione (sentenza Carbonara precitato, § 69).
66. Il Governo sostiene che decidere del ruolo della giurisprudenza in Italia riveste una grande importanza in questo tipo di cause. Secondo lui, la giurisprudenza che stabilisce il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerata come facente parte del diritto positivo a contare dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988.
67. In conclusione, secondo il Governo, a partire da 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
68. Trattandosi della qualità della legge, il Governo chiede alla Corte di ritornare al "giurisprudenza Zubani" e di considerare che il meccanismo dell'espropriazione indiretta che si basa su una dichiarazione di illegalità da parte del giudice, è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
69. A questo proposito, il Governo fa osservare che la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che condiziona il trasferimento al patrimonio pubblico del bene illegalmente occupato.
70. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica da parte del giudice di principi esistenti, tendente a garantire la supremazia dell'interesse generale sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponde all'utilità pubblica.
71. Terzo, il giusto equilibrio sarebbe rispettato. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, l'amministrazione è tenuta ad indennizzare integralmente l'individuo in compenso delle irregolarità commesse. Però, il Governo sostiene che l'indennizzo da accordare può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo. Inoltre, stima che l'espropriazione indiretta è vantaggiosa per l'interessato poiché l'indennità come plafonata dalla legge no 662 del 1996 è in ogni caso superiore a quella che sarebbe stato accordata se l'espropriazione fosse stata regolare.
72. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che la situazione denunciata è compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
73. La Corte ricorda al primo colpo che ha unito al merito l'eccezione del Governo derivata della non-esaurimento delle vie di ricorso interne e nota che il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne è sempre pendente in seconda istanza.
74. Le parti si accordano per dire che c'è stata "privazione di proprietà."
75. Per il richiedente vi è stata perdita di disponibilità totale del terreno senza decreto di espropriazione né indennizzo così che ritorna in sostanza ad un'espropriazione da fatto.
76. Per il Governo, il richiedente deve considerarsi come essendo stato privato del suo bene a contare dal momento in cui questo è stato trasformato irreversibilmente o, in ogni caso, a partire dal momento considerato dal tribunale di Lamezia come momento del trasferimento di proprietà.
77. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata privazione di beni al senso della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Alla Convenzione che mira a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie a no 52, pp. 24-25, § 63).
78. Ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie a no 296-a, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie a no 102, p. 47, § 110).
79. La Corte resta convinta che l'esistenza, in quanto tale, di una base legale non basta a soddisfare il principio di legalità e stima utile di propendersi sulla questione della qualità della legge.
80. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie rilevate nella cronostoria della giurisprudenza, e nota anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta. Questo punto di vista è stato del resto adottato dal Consiglio di stato (paragrafo 43 sopra )che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
81. Inoltre, la Corte constata che, in ogni caso, l'espropriazione indiretta tende ad interinare una situazione di fatto che deriva dalle illegalità commesse dall'amministrazione, tende a regolare le conseguenze per l'individuo e l'amministrazione, e permette a questa ultima di trarre beneficio dal suo comportamento illegale. Che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'articolo 43 del Repertorio, l'espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, al paragrafo 43 sopra).
82. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
83. La Corte constata che nello specifico il richiedente ha perso la disponibilità del terreno che è stato occupato nel 1979 e che è stato trasformato in modo irreversibile nel 1982. Secondo il tribunale di Lamezia l'occupazione è diventata senza titolo a contare del 18 dicembre 1984 e, a questa stessa data, il richiedente è stato privato del suo bene. Il procedimento, pendente in appello, riguarda in particolare la questione di sapere se la città di Filadelfia può essere ritenuta responsabile della situazione denunciata.
84. A difetto di un atto formale di trasferimento di proprietà, ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che un tale trasferimento deve considerarsi come avendo avuto luogo (Carbonara e Ventura c. Italia, precitato, § 80) e chiarendo una volta per tutte le circostanze esatte di questo, la Corte stima che la perdita di ogni disponibilità del terreno in questione, combinata con l'impossibilità fino a qui di ovviare alla situazione incriminata ha generato delle conseguenze abbastanza gravi affinché il richiedente abbia subito un'espropriazione di fatto incompatibile col suo diritto al rispetto dei suoi beni (sentenza Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie a no 260-B, § 45) e non conforme al principio di preminenza del diritto.
85. In conclusione, l'eccezione derivata della non-esaurimento delle vie di ricorso interne unita al merito non potrebbe essere considerata e vi è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
86. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
87. Il richiedente non ha formulato domande di soddisfazione equa nel termine assegnato.
88. In queste circostanze, la Corte stima che non c'è luogo di accordare somme a titolo di soddisfazione equa.
Per Questi Motivi, La Corte, All'unanimità,
1. Respinge l'eccezione preliminare del Governo;
2. Respinge l'eccezione di non esaurimento unita al merito;
3. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 13 ottobre 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Søren Nielsen Christos Rozakis
Cancelliere Président

SENTENZA SERRAO C. ITALIA

SENTENZA SERRAO C. ITALIA