AFFAIRE SCIARROTTA ET AUTRES c. ITALIE

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
TROISIÈME SECTION
AFFAIRE SCIARROTTA ET AUTRES c. ITALIE
(Requête no 14793/02)
ARRÊT
STRASBOURG
12 janvier 2006
DÉFINITIF
12/04/2006
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
 
En l'affaire Sciarrotta et autres c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l'Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M. Zupan�i�, président,
J. Hedigan,
L. Caflisch,
V. Zagrebelsky,
E. Myjer,
David Thór Björgvinsson,
Mme I. Ziemele, juges,
et de M. M. Villiger, greffier adjoint de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 8 décembre 2005,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 14793/02) dirigée contre la République italienne et dont trois ressortissantes de cet Etat, Mmes E. S., C. S. et C. G. (« les requérantes »), ont saisi la Cour le 2 mars 2002 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérantes sont représentées par Me P., avocat à Agrigente. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I.M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 22 avril 2004, la première section a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant des dispositions de l'article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l'affaire.
4. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la troisième section ainsi remaniée (article 52 § 1).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
4. Les requérantes sont nées respectivement en 1948, 1947 et 1923 et résident à Scandicci.
5. Les requérantes ont hérité d'un terrain sis à Casteltermini.
6. Par un arrêté du 4 octobre 1972, le préfet d'Agrigente autorisa la compagnie nationale pour l'électricité (« l'ENEL ») à occuper le terrain des requérantes pour la période de deux ans afin d'y construire un transformateur d'énergie électrique.
7. Le 1er août 1972 l'ENEL occupa le terrain des requérantes.
8. Le 30 mai 1978, les requérantes assignèrent l'ENEL devant le tribunal d'Agrigente. Elles faisaient valoir que bien que les travaux de construction fussent terminés, aucun arrêté d'expropriation et aucune indemnisation n'étaient intervenus. Les requérantes demandaient la restitution du terrain ou des dommages-intérêts.
9. Entre-temps, le 20 mai 1980 le préfet d'Agrigente prononça l'expropriation définitive du terrain.
10. Par un jugement du 14 juillet 1982, le tribunal constata son incompétence ratione materiae et indiqua la cour d'appel de Palerme comme juridiction compétente. Le 2 mars 1983, les requérantes portèrent leur affaire devant la cour d'appel de Palerme.
11. Par une ordonnance du 27 janvier 1984, la cour renvoya l'affaire devant la Cour de cassation pour déterminer la juridiction compétente.
12. Par un arrêt du 8 février 1985, la Cour de cassation déclara que la juridiction compétente était le tribunal d'Agrigente.
13. Les parties reprirent la procédure devant le tribunal d'Agrigente.
14. Par un jugement du 17 octobre 1991, dont le texte fut déposé au greffe le 11 décembre 1991, le tribunal déclara qu'à la suite de l'occupation du terrain et au vu de la construction du generateur, ouvrage répondant à l'intérêt public, le droit de proprieté des requérantes avait été neutralisé conformément au principe de l'expropriation indirecte. Il y avait donc lieu de considerer que la propriété du terrain était passée ab origine à la municipalité au plus tard en 1974, à savoir une fois le terrain irréversiblement tranformé. Etant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d'une occupation de terrain devenue sans titre, les requérantes avaient droit à des dommages-intérêts Le tribunal déclara, en outre, que l'arrêté d'expropriation du 20 mai 1980 était tardif puisque les requérantes avaient déjà perdu la propriété du terrain. Par conséquent, le tribunal condamna l'ENEL à payer aux requérantes 44 676 000 ITL [23073,23 EUR]. Cette somme devait être assortie d'intérêts à partir du 4 octobre 1972 jusqu'au moment du paiement.
15. Le 4 avril 1992, l'ENEL interjeta appel devant la cour d'appel de Palerme.
16. Par une ordonnance du 10 octobre 1997, la cour d'appel ordonna une nouvelle expertise afin de recalculer la somme à octroyer en fonction de la loi no 662 de 1996 entre-temps entrée en vigueur.
17. Le 20 juin 1998, une expertise fut déposée au greffe. Il ressort de cette expertise que la loi no 662 de 1996 n'était pas applicable en l'espèce car il s'agissait d'un terrain affecté à un usage agricole. L'expert détermina la valeur du terrain en 700 ITL/m2.
18. Par un arrêt du 2 octobre 2001, la cour d'appel de Palerme condamna l'ENEL à payer aux requérantes la somme de 40 700 000 ITL [21019,8 EUR] et confirma pour le restant le jugement du tribunal.
19. Compte tenu de ce que la cour d'appel ne s'était pas prononcée sur les dommages découlant de la réévaluation monétaire et sur les intérêts légaux, les requérantes se pourvurent en cassation.
20. Il ressort du dossier que la procédure est encore pendante en cassation.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. L'occupation d'urgence d'un terrain
21. En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper un terrain et d'y construire avant l'expropriation. Une fois l'ouvrage à réaliser déclaré d'utilité publique et le projet de construction adopté, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Cet arrêté devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d'occupation autorisée, un arrêté d'expropriation formelle doit être pris.
22. L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d'accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.
B. Le principe de l'expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)
23. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains qui ne furent pas suivies d'arrêtés d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la maîtrise de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain.
1. La jurisprudence avant l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
24. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d'un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l'occupation se poursuivant au-delà de l'échéance autorisée sans qu'un arrêté d'expropriation ne soit intervenu.
25. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain après l'achèvement de l'ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l'état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l'illégalité découlant de l'occupation était permanente. L'administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d'expropriation ; dans ce cas, l'action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l'indemnité d'expropriation et les dommages-intérêts n'étaient dus que pour la période antérieure au arrêté d'expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
26. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l'état, lorsque l'administration avait agi sans qu'il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
27. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. L'intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l'arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
28. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l'expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d'un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l'occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l'occupation, l'ouvrage public a été réalisé. Lorsque l'occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. Lorsque l'occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l'échéance de la période d'occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d'expropriation indirecte, l'intéressé a droit à une réparation intégrale, l'acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n'est pas versée automatiquement ; il incombe à l'intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3. La jurisprudence après l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a) La prescription
29. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu'aucun délai de prescription ne trouvait à s'appliquer, puisque l'occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu'un délai de prescription de dix ans devait s'appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu'il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b) L'arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
30. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l'expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l'article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l'administration devienne propriétaire d'un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l'intérêt public, à savoir la conservation de l'ouvrage public, l'emporte sur l'intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l'application à l'action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l'article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l'expropriation indirecte
31. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d'un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l'administration connaît des exceptions.
32. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d'Etat a affirmé qu'il n'y a pas d'expropriation indirecte lorsque les décisions de la municipalité et l'arrêté d'occupation d'urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n'était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
33. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l'administration ne devient pas propriétaire d'un terrain lorsque les décisions qu'elle a adoptées et la déclaration d'utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l'intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L'illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
34. Dans l'arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l'expropriation indirecte ne trouve donc pas à s'appliquer. L'intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L'introduction d'une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
35. Dans l'arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l'expropriation indirecte n'a pas lieu lorsque la déclaration d'utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
36. Dans l'arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété en l'absence de déclaration d'utilité publique valide.
37. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 et avec le Répertoire des dispositions sur l'expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (paragraphe 46 ci-dessous).
4. La loi no458 du 27 octobre 1988
38. Aux termes de l'article 3 de cette loi :
« Le propriétaire d'un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d'une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l'article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l'occupation illégale.»
39. Interprétant l'article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n 384), a considéré :
« Par la disposition attaquée, le législateur, entre l'intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d'expropriation illégale la restitution des terrains - et l'intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt.»
5. Le montant de la réparation en cas d'expropriation indirecte
40. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.
41. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Par l'arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
42. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l'indemnisation équivaut au montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle, dans l'hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
43. Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.
6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura
44. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts précités de la Cour européenne des Droits de l'Homme.
45. Au vu du constat de violation de l'article 1 du Protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l'expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention.
46. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l'histoire du principe de l'expropriation indirecte – a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte doit passer pour pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l'expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S'agissant des occupations de terrains ayant lieu sans déclaration d'utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l'Etat. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l'intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la société et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.
47. Saisi d'un recours en exécution d'une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d'utilité publique concernant une procédure d'expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d'Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s'est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l'ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d'Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l'ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l'Etat ;
b) salué la jurisprudence de la Cour, et notamment l'arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d'un bien illégalement occupé et transformé, l'ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;
c) interprété l'article 43 du Répertoire (paragraphe 55 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d'un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l'administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l'ouvrage ;
d) affirmé, dans ce contexte, que l'expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d'expropriation en bonne et due forme.
7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique (« le Répertoire »)
48. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d'expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s'applique pas aux cas d'occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation et de la jurisprudence précédente en matière d'expropriation.
49. A son article 43, le Répertoire prévoit qu'en l'absence d'un arrêté d'expropriation, ou en l'absence de déclaration d'utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d'un ouvrage public est acquis au patrimoine de l'autorité qui l'a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L'autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d'urbanisme ou la déclaration d'utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L'autorité en cause peut s'y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
50. Les requérantes allèguent avoir été privées de leur terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
51. En premier lieu, le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes, faisant valoir qu'il serait prématuré de juger sur la situation dénoncée, au motif que la procédure nationale est encore pendante de sorte qu'il n'y a pas encore de jugement interne définitif.
52. En deuxième lieu, le Gouvernement soutient que les requérantes n'ont pas la qualité de victimes au sens de l'article 34 de la Convention. A cet égard, il observe que les juridictions internes ont évalué le montant du dédommagement pour la perte du terrain sans appliquer la loi no 662 de 1996. Il s'ensuit que les juridictions internes ont réparé le préjudice subi et que les requérantes ne pourraient pas se prétendre victimes d'une violation de leur droit au respect des biens en raison du caractère inadéquat du dédommagement reconnu par les juridictions internes.
53. En dernier lieu, le Gouvernement excipe de l'incompatibilité ratione materiae au motif que la Cour ne peut pas renouveler l'instruction de l'affaire ni reformer les décisions des juridictions internes.
54. Les requérantes s'opposent aux exceptions du Gouvernement. En particulier, elles affirment avoir perdu la maîtrise de leur terrain en 1972 et qu'elles n'ont pas encore été indemnisées.
55. Quant à l'exception tirée de l'absence de leur qualité de victimes, elles font observer que la procédure est encore pendante.
56. La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que ces trois exceptions sont étroitement liées au fond de la requête et décide de les joindre au fond. La Cour constate que la requête n'est pas manifestement mal fondée au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. La Cour relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
57. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d'espèce, il s'agit d'une occupation de terrain dans le cadre d'une procédure administrative reposant sur une déclaration d'utilité publique. Il admet que la procédure d'expropriation n'a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun arrêté d'expropriation n'a été adopté.
58. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n'a pas été remis en cause par les juridictions nationales.
59. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l'expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l'expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l'arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.
60. Le Gouvernement en conclut qu'à partir de 1983, les règles de l'expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
61. Le Gouvernement définit l'expropriation indirecte comme le résultat d'une interprétation systématique de principes existants, tendant à garantir que l'intérêt général prévale sur l'intérêt des particuliers, lorsque l'ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l'utilité publique.
62. Enfin, selon le Gouvernement, le juste équilibre serait respecté, et il se réfère sur ce point à l'indemnité fixée par les juridictions internes.
b) Les requérantes
63. Les requérantes font observer qu'elles ont perdu la disponibilité de leur terrain depuis 1972, soit à compter du moment où le terrain a été matériellement occupé. Cette situation est devenue définitive avec la transformation irréversible du terrain. Les requérantes considèrent que, dans ces circonstances, elles ont été en substance privées de leur bien et soulignent l'illégalité de cette situation, en l'absence d'un décret d'expropriation.
64. Quant à la procédure engagée devant les juridictions civiles, celle-ci est toujours pendante. Ainsi, les requérantes n'ont pas encore obtenu une décision statuant définitivement sur la situation dénoncée et sur leur droit à réparation. En l'absence d'un tel jugement définitif, cette situation s'analyse en une situation d'illégalité continue, source d'incertitude et imprévisibilité. A cet égard, les requérantes allèguent que le principe de l'expropriation indirecte ne peut pas être considéré comme étant « prévu par la loi ». Dès lors, l'illégalité commise par la municipalité ne constitue pas seulement un manquement aux règles qui président leur droit de propriété.
2. Appréciation de la Cour
65. La Cour rappelle d'emblée qu'elle a joint au fond les exceptions du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes, de l'absence de qualité de victimes des requérantes et de l'incompatibilité ratione materiae.
66. Les parties s'accordent pour dire qu'il y a eu « privation de propriété ».
67. La Cour rappelle que, pour déterminer s'il y a eu privation de biens au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole no 1, il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
68. Elle rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
69. La Cour reste convaincue que l'existence, en tant que telle, d'une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
70. La Cour prend note de l'évolution jurisprudentielle qui a conduit à l'élaboration du principe de l'expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d'expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires relevées dans l'historique de la jurisprudence, et note également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi susmentionnés. Ce point de vue a d'ailleurs été adopté par le Conseil d'Etat (paragraphe 47 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte n'a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
71. En outre, la Cour constate que, dans tous les cas, l'expropriation indirecte vise à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l'administration, tend à régler les conséquences pour le particulier et l'administration, et permet à cette dernière de tirer bénéfice de son comportement illégal. Que ce soit en vertu d'un principe jurisprudentiel ou d'un texte de loi comme l'article 43 du Répertoire, l'expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, la position du Conseil d'Etat, paragraphe 47 ci-dessus).
72. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
73. La Cour constate qu'en l'espèce les requérantes ont perdu la maîtrise de leur terrain en 1972. Selon les juridictions internes l'occupation est devenue sans titre à compter de 1974 et à cette même date les requérantes ont été privées de leurs biens. La procédure devant les juridictions internes ne s'est pas encore conclue, étant donné que la procédure est toujours pendante en cassation.
74. A défaut d'un acte formel de transfert de propriété, et à défaut d'un jugement national déclarant qu'un tel transfert doit passer pour ayant eu lieu (Carbonara et Ventura, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute maîtrise des terrains en cause, combinée avec l'impossibilité jusqu'ici de remédier à la situation incriminée, a engendré des conséquences assez graves pour que les requérantes aient subi une expropriation de fait incompatible avec leur droit au respect de leurs biens (Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260-B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.
75. En conclusion, les exceptions du Gouvernement ne sauraient être retenues et il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
76. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
77. Les requérantes demandent 10 000,00 EUR à titre de préjudice matériel.
78. Quant au préjudice moral, les requérantes demandent 50 000,00 EUR chacune, soit un montant global de 125 000,00 EUR.
79. En outre, les requérantes sollicitent le remboursement de 3 097,45 EUR pour les frais encourus devant les juridictions internes et 16 063,54 EUR pour le frais encourus devant la Cour.
80. Quant au dommage matériel, le Gouvernement observe d'emblée que les requérantes ne peuvent pas aspirer à un dédommagement intégral du préjudice et conteste l'application au cas d'espèce de la méthode utilisée par la Cour dans l'affaire Carbonara et Ventura c. Italie (satisfaction équitable) no 24638/94, 11 décembre 2003).
81. De surcroît, le Gouvernement fait valoir que la somme demandée par les requérantes est excessive.
82. S'agissant du dommage moral, le Gouvernement fait valoir que celui-ci dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, il soutient que le versement d'une quelconque somme à titre d'indemnisation du dommage moral est subordonné à l'épuisement du remède Pinto.
83. S'agissant des frais de la procédure devant les juridictions internes, le Gouvernement fait valoir que la décision concernant le remboursement de ces frais relève uniquement de la compétence des juridictions nationales ; s'agissant des frais encourus devant la Cour, le Gouvernement affirme que la somme demandée est exorbitante.
84. La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérantes parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;
2. Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérantes à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 12 janvier 2006 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Mark Villiger Boštjan M. Zupan�i�
Greffier adjoint Président

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
TERZA SEZIONE
CAUSA SCIARROTTA ED ALTRI C. ITALIA
(Richiesta no 14793/02)
SENTENZA
STRASBURGO
12 gennaio 2006
DEFINITIVO
12/04/2006
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nel causa Sciarrotta ed altri c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta di:
SIGG.. B.M. Zupan�i�, presidente,
J. Hedigan, L. Caflisch, V. Zagrebelsky, E. Myjer, Davide Thór Björgvinsson, la Sig.ra I. Ziemele, giudici,
e del Sig. Sig. Villiger, cancelliere aggiunge di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 8 dicembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 14793/02) diretta contro la Repubblica italiana e di cui tre cittadine di questo Stato, il Sig.re E. S., C. S. e C. G. ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 2 marzo 2002 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati da Me P., avvocato ad Agrigento. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I.M. Braguglia, col suo coagente, il Sig. F. Crisafulli, e col suo coagente aggiunge, il Sig. N. Lettieri.
3. Il 22 aprile 2004, la prima sezione ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Avvalendosi delle disposizioni dell'articolo 29 § 3, ha deciso che sarebbero state esaminate l'ammissibilità e la fondatezza della causa allo stesso tempo.
4. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni (articolo 25 § 1 dell'ordinamento). La presente richiesta è stata assegnata alla terza sezione così ricomposta (articolo 52 § 1).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
4. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1948, 1947 e 1923 e risiedono a Scandicci.
5. I richiedenti hanno ereditato un terreno ubicato a Casteltermini.
6. Con un'ordinanza del 4 ottobre 1972, il prefetto di Agrigento autorizzò la compagnia nazionale per l'elettricità ("l'ENEL") ad occupare il terreno dei richiedenti per il periodo di due anni per costruire un trasformatore di energia elettrica.
7. Il 1 agosto 1972 l'ENEL occupò il terreno dei richiedenti.
8. Il 30 maggio 1978, i richiedenti citarono l'ENEL dinnanzi al tribunale di Agrigento. Facevano valere che benché i lavori di costruzione fossero finiti, nessuna ordinanza di espropriazione e nessuno indennizzo erano intervenuti. I richiedenti domandavano la restituzione del terreno o dei danno-interessi.
9. Nel frattempo, il 20 maggio 1980 il prefetto di Agrigento pronunciò l'espropriazione definitiva del terreno.
10. Con un giudizio del 14 luglio 1982, il tribunale constatò la sua incompetenza ratione materiae ed indicò la corte di appello di Palermo come giurisdizione competente. Il 2 marzo 1983, i richiedenti portarono la loro causa dinnanzi alla corte di appello di Palermo.
11. Con un'ordinanza del 27 gennaio 1984, la corte rinviò la causa dinnanzi alla Corte di cassazione per determinare la giurisdizione competente.
12. Con una sentenza dell’ 8 febbraio 1985, la Corte di cassazione dichiarò che la giurisdizione competente era il tribunale di Agrigento.
13. Le parti ripresero il procedimento dinnanzi al tribunale di Agrigento.
14. Con un giudizio del 17 ottobre 1991 di cui il testo fu depositato alla cancelleria il 11 dicembre 1991, il tribunale dichiarò che in seguito all'occupazione del terreno ed alla vista della costruzione del generatore, lavoro che risponde all'interesse pubblico, i diritti di proprietà dei richiedenti erano stati neutralizzati conformemente al principio dell'espropriazione indiretta. C'era luogo dunque di considerare che la proprietà del terreno era passata ab origine alla municipalità al più tardi nel 1974, ossia irreversibilmente una volta trasformato il terreno. Dato che il trasferimento di proprietà aveva avuto luogo nella cornice di un'occupazione di terreno diventata senza titolo, i richiedenti avevano diritto ai danno-interessi Il tribunale dichiarò, inoltre, che l'ordinanza di espropriazione del 20 maggio 1980 era tardiva poiché i richiedenti avevano perso già la proprietà terreno. Di conseguenza, il tribunale condannò l'ENEL a pagare ai richiedenti 44 676 000 ITL [23073,23 EUR]. Questa somma doveva essere abbinata a interessi a partire dal 4 ottobre 1972 fino al momento del pagamento.
15. Il 4 aprile 1992, l'ENEL interpose appello dinnanzi alla corte di appello di Palermo.
16. Con un'ordinanza del 10 ottobre 1997, la corte di appello ordinò una nuova stima per ricalcolare la somma da concedere in funzione della legge no 662 del 1996 entrata in vigore nel frattempo.
17. Il 20 giugno 1998, una perizia fu depositata alla cancelleria. Risulta da questa perizia che la legge no 662 del 1996 non era applicabile nello specifico perché si trattava di un terreno destinato ad un uso agricolo. Il perito determinò il valore del terreno a 700 ITL/m2.
18. Con una sentenza del 2 ottobre 2001, la corte di appello di Palermo condannò l'ENEL a pagare ai richiedenti la somma di 40 700 000 ITL [21019,8 EUR] e confermò per il restante il giudizio del tribunale.
19. Tenuto conto del fatto che la corte di appello non si era pronunciata sui danni che derivano della rivalutazione monetaria e sugli interessi legali, i richiedenti ricorsero in cassazione.
20. Risulta dalla pratica che il procedimento è ancora pendente in cassazione.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. L'occupazione di emergenza di un terreno
21. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questa ordinanza diventa nulla se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un'ordinanza di espropriazione formale deve essere presa.
22. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
B. Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
23. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da ordinanze di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto il domino di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
24. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo stato annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un'ordinanza di espropriazione non sia intervenuta.
25. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità derivante dall'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore all'ordinanza di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
26. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
27. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere no 3243 la sentenza del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
28. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata inizialmente autorizzata, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo l'acquisizione del terreno senza titolo. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilità da delitto, ossia cinque anni, che cominciano a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
29. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione non trovava ad applicarsi, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi( sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
B9 La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
30. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si è radicato in una disposizione legislativa, ossia l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non dà nessun problemi sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
31. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
32. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni della municipalità e l'ordinanza di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se non fosse questo il caso, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
33. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerate come nulli ab initio. In questo caso, l'interessato mantiene la proprietà dal terreno e può chiedere il restitutio in integrum. Può, come alternativa, cheidere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione non trova applicazione.
34. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell'espropriazione indiretta non si trova dunque ad applicare. L'interessato che mantiene la proprietà dal terreno, ha la possibilità di domandare il restitutio in integrum. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
35. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalida ab initio.
36. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
37. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrato in vigore il 30 giugno 2003 (paragrafo 46 sotto).
4. LA legge no458 del 27 ottobre 1988
38. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge:
"Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale da una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere la restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell'occupazione illegale."
39. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato:
"Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche alle condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
40. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuto all'interessato in compenso della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
41. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis del decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
42. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno avente avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivale all'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
43. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte europea dei Diritti dell'uomo del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
44. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte europea dei Diritti dell'uomo.
45. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
46. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta -ha detto che alla vista dell'uniformità della giurisprudenza in materia, il principio dell'espropriazione indiretta deve passare per pienamente "prevedibile" a contare dal 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalità. Trattandosi delle occupazioni di terreni che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della società e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
47. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilità pubblica che riguarda un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiedente che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si è pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro "pubblico" poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ciò facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta è inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ciò che riguarda tra altri il punto di sapere a quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come "realizzato" e dunque a quale data è ci stata trasferimento di proprietà a favore dello stato;
b) accolto la giurisprudenza della Corte, ed in particolare la sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorità pubbliche non può, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l'articolo 43 del Repertorio (paragrafo 55 sotto) nel senso in cui la non-restituzione di un terreno può essere ammessa solamente nei casi eccezionali, ossia quando l'amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato alla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l'espropriazione indiretta non potrebbe costituire un'alternativa ("una mera alternativa") ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica ("il Repertorio")
48. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il decreto presidenziale no 327 dell’ 8 giugno 2001, modificato dal decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunta anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione e della giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
49. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un'ordinanza di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può domandare al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
50. I richiedenti adducono essere stati privati del loro terreno in modo incompatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'ammissibilità
51. In primo luogo, il Governo solleva un'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interni, facendo valere che sarebbe prematuro giudicare sulla situazione denunciata, al motivo che il procedimento nazionale è ancora pendente così che non c'è ancora giudizio interno definitivo.
52. In secondo luogo, il Governo sostiene che i richiedenti non hanno la qualità di vittime al senso dell'articolo 34 della Convenzione. A questo riguardo, osserva che le giurisdizioni interne hanno valutato l'importo del risarcimento per la perdita del terreno senza applicare la legge no 662 del 1996. Segue che le giurisdizioni interne hanno riparato il danno subito e che i richiedenti non potrebbero definirsi vittime di una violazione del loro diritto al rispetto dei beni in ragione del carattere inadeguato del risarcimento riconosciuto dalle giurisdizioni interne.
53. Da ultimo, il Governo eccepisce l'incompatibilità ratione materiae al motivo che la Corte non può rinnovare l'istruzione della causa né riformare le decisioni delle giurisdizioni interne.
54. I richiedenti oppongono alle eccezioni del Governo. In particolare, affermano avere perso la padronanza del loro terreno nel 1972 e che non sono state indennizzate ancora.
55. In quanto all'eccezione derivata dalla mancanza del loro requisito di vittime, fanno osservare che il procedimento è ancora pendente.
56. La Corte stima, alla luce dell'insieme degli argomenti delle parti che queste tre eccezioni sono legate strettamente in fondo alla richiesta e decidi di unirli al merito. La Corte constata che la richiesta non è manifestamente male fondata al senso dell'articolo 35 § 3 della Convenzione. La Corte rileva peraltro che questa non si urta con nessuno altro motivo di inammissibilità. Conviene dunque dichiararla ammissibile.
B. Sul fondo
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
57. Il Governo fa osservare che, nel caso di specifico, si tratta di un'occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica. Ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non è stata adottata nessuna ordinanza di espropriazione.
58. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, il che non è stato rimesso in causa con le giurisdizioni nazionali.
59. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dall'espropriazione indiretta sarebbe "contemplata dalla legge." Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare al più tardi dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e dalla legge di bilancio no 662 del 1996.
60. Il Governo ne conclude che a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
61. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica di principi esistenti, tendenti a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponde all'utilità pubblica.
62. Infine, secondo il Governo, il giusto equilibrio sarebbe rispettato, ed egli si riferisce su questo punto all'indennità fissata dalle giurisdizioni interne.
b) I richiedenti,
63. I richiedenti fanno osservare che hanno perso la disponibilità del loro terreno dal 1972, o a contare dal momento in cui il terreno è stato occupato materialmente. Questa situazione è diventata definitiva con la trasformazione irreversibile del terreno. I richiedenti considerano che, in queste circostanze, sono state in sostanza privati del loro bene e hanno sottolineato l'illegalità di questa situazione, nella mancanza di un decreto di espropriazione.
64. In quanto al procedimento impegnato dinnanzi alle giurisdizioni civili, questa è sempre pendente. I richiedenti non hanno ottenuto così, ancora una decisione che delibera definitivamente sulla situazione denunciata e sul loro diritto al risarcimento. Nella mancanza di un tale giudizio definitivo, questa situazione si analizza in una situazione di illegalità continua sorgente di incertezza ed imprevedibilità. A questo riguardo, i richiedenti adducono che il principio dell'espropriazione indiretta non può essere considerato come essendo "contemplato dalla legge." L'illegalità commessa dalla municipalità non costituisce da allora, solamente una trasgressione alle regole che presiedono il loro diritto di proprietà.
2. Valutazione della Corte
65. La Corte ricorda al primo colpo che ha unito al merito le eccezioni del Governo derivate della non-esaurimento delle vie di ricorso interne, dalla mancanza di requisito di vittime dei richiedenti e dall'incompatibilità ratione materiae.
66. Le parti si accordano per dire che c'è stata "privazione di proprietà."
67. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata privazione di beni al senso della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, § 63).
68. Ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione( Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-ha, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, § 110).
69. La Corte resta convinta che l'esistenza, in quanto tale, di una base legale non basta a soddisfare il principio di legalità e stima utile di propendersi sulla questione della qualità della legge.
70. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Ciò essendo, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie rilevate nella cronostoria della giurisprudenza, e nota anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i testi di suddetta legge. Questo punto di vista del resto è stato adottato dal Consiglio di stato (paragrafo 47 sopra) che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
71. Inoltre, la Corte constata che, in ogni caso, l'espropriazione indiretta mira ad interinare una situazione di fatto che deriva dalle illegalità commesse dall'amministrazione, tende a regolare le conseguenze per l'individuo e l'amministrazione, e permette a questa ultima di trarre beneficio dal suo comportamento illegale. Che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'articolo 43 del Repertorio, l'espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, paragrafo 47 sopra).
72. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
73. La Corte constata che nello specifico i richiedenti hanno perso la padronanza del loro terreno nel 1972. Secondo le giurisdizioni interne l'occupazione è diventata senza titolo a contare del 1974 ed a questa stessa data i richiedenti sono stati privati dei loro beni. Il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne non si è ancora concluso, dato che il procedimento è sempre pendente in cassazione.
74. A difetto di un atto formale di trasferimento di proprietà, ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che un tale trasferimento deve passare per avente avuto luogo (Carbonara e Ventura, precitato, § 80) e chiarendo una volta per tutte le circostanze esatte di questo, la Corte stima che la perdita di ogni padronanza dei terreni in causa, combinata con l'impossibilità fino qui di ovviare alla situazione incriminata, ha generato delle conseguenze abbastanza gravi tanto che i richiedenti hanno subito un'espropriazione di fatto incompatibile col loro diritto al rispetto dei loro beni (Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie A no 260-B, § 45,)e non conforme al principio di preminenza del diritto.
75. In conclusione, le eccezioni del Governo non potrebbero essere considerate e vi è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
76. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
77. I richiedenti domandano 10 000,00 EUR a titolo di danno materiale.
78. In quanto al danno morale, i richiedenti domandano 50 000,00 EUR ciascuna, o un importo globale di 125 000,00 EUR.
79. Inoltre, i richiedenti sollecitano il rimborso di 3 097,45 EUR per gli oneri incorsi dinnanzi alle giurisdizioni interne e 16 063,54 EUR per l'onere incorso dinnanzi alla Corte.
80. In quanto al danno materiale, il Governo osserva al primo colpo che i richiedenti non possono aspirare ad un risarcimento integrale del danno e contesta l'applicazione al caso specifico del metodo utilizzato dalla Corte nella causa Carbonara e Ventura c. Italia (soddisfazione equa, no 24638/94, 11 dicembre 2003,).
81. Per di più, il Governo fa valere che la somma chiesta dai richiedenti è eccessiva.
82. Trattandosi del danno morale, il Governo fa valere che questo dipende dalla durata eccessiva del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni nazionali. Di conseguenza, sostiene che il versamento di una qualsiasi somma a titolo di indennizzo del danno morale è subordinato all'esaurimento del rimedio Pinto.
83. Trattandosi degli oneri del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne, il Governo fa valere che la decisione concernente il rimborso di questo oneri dipende unicamente della competenza delle giurisdizioni nazionali; trattandosi degli oneri incorsi dinnanzi alla Corte, il Governo afferma che la somma domandata è esorbitante.
84. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilità che il Governo ed i richiedenti giungono ad un accordo.
PERQUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Dichiara la richiesta ammissibile;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare del giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva ulteriore procedimento e delega al presidente della camera l'incarico di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 12 gennaio 2006 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Marco Villiger Boštjan il Sig. Zupan�i�
Greffier aggiunge Presidente