AFFAIRE S.A. BIO D’ARDENNES c. BELGIQUE

TROISIÈME SECTION

AFFAIRE S.A. BIO D’ARDENNES c. BELGIQUE

(Requête no 44457/11)

ARRÊT

Art 1 P 1 • Réglementation de l’usage des biens • Refus d’indemnisation pour abattage de bovins malades du fait du non-respect d’obligations sanitaires • Absence de charge spéciale ou exorbitante pour le propriétaire

STRASBOURG

12 novembre 2019

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire S.A. Bio d’Ardennes c. Belgique,
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant en une Chambre composée de :

Georgios A. Serghides, président,
Paul Lemmens,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Alena Polá?ková,
María Elósegui,
Gilberto Felici,
Erik Wennerström, juges,
et de Stephen Phillips, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 15 octobre 2019,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 44457/11) dirigée contre le Royaume de Belgique et dont une société anonyme (S.A.) de droit belge, Bio d’Ardennes (« la requérante »), a saisi la Cour le 14 juillet 2011 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. La requérante a été représentée par Me J. Gollier et Me L. Cornelis, avocats exerçant à Bruxelles. Le gouvernement belge (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme I. Niedlispacher, du service public fédéral de la Justice.
3. La requérante allègue que le refus de lui octroyer une indemnisation suite à l’ordre d’abattage de 253 bovins a constitué une atteinte disproportionnée au droit au respect de ses biens tel que garanti par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.
4. Le 28 mai 2018, la requête a été communiquée au Gouvernement.

EN FAIT

LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. La requérante est une société anonyme de droit belge dont le siège est établi à Bastogne.
Le contexte de l’abattage des bovins
6. La requérante est un producteur de viande bovine. Elle exploite deux centres d’engraissement de bovins, un à Marchovelette, l’autre à Rillaar.
7. En juillet et en août 1998, la requérante acheta d’un marchand belge respectivement 27 et 62 bovins d’origine portugaise qu’elle introduisit dans son exploitation de Marchovelette.
8. Entre les mois d’octobre 1998 et juillet 1999, plusieurs veaux avortés de l’exploitation de Marchovelette durent être enlevés par l’équarrisseur. Ceux-ci ne firent pas l’objet d’une analyse ou d’une déclaration à l’inspection vétérinaire, contrairement aux obligations prévues par l’arrêté royal du 6 décembre 1978 relatif à la lutte contre la brucellose bovine, une maladie infectieuse bovine.
9. Le 22 janvier 2000, 56 bovins furent transférés de l’exploitation de Marchovelette à celle de Rillaar.
10. Par lettre du 10 mars 2000, l’inspecteur vétérinaire notifia à la société requérante l’existence d’un foyer de brucellose au sein du troupeau de Marchovelette et un ordre d’abattage des 116 bovins présents dans l’exploitation fut délivré.
11. Le 22 mars 2000, un ordre complémentaire d’abattage fut délivré pour deux bovins nouveau-nés et les 118 bovins furent abattus.
12. Le même jour, un autre foyer de brucellose fut détecté au sein du troupeau de Rillaar et un ordre d’abattage des 59 bovins présents dans l’exploitation fut délivré. Ces bovins furent effectivement abattus.
13. Par lettre du 7 avril 2000, l’inspecteur vétérinaire confirma à la société requérante que les pâtures attenantes à l’exploitation de Marchovelette ne pourraient accueillir des bovins qu’après la libération officielle des mesures restrictives imposées, à savoir le nettoyage, la désinfection, le stockage séparé du fumier jusqu’au 1er juin 2000 et son évacuation, une nouvelle désinfection et la constatation par l’inspection vétérinaire de la bonne exécution de ces mesures.
14. Dans la nuit du 27 au 28 avril 2000, la société requérante procéda à l’introduction de 76 nouveaux bovins sur les pâtures de l’exploitation de Marchovelette.
15. Le 28 avril 2000, un procès-verbal constatant ces faits fut dressé par l’inspecteur vétérinaire, les 76 bovins furent saisis conformément à l’article 21 de la loi du 24 mars 1987 relative à la santé des animaux et ils firent l’objet d’un ordre d’abattage. Ces bovins furent effectivement abattus.
16. Par lettre du 20 juin 2000, la levée des mesures fut notifiée au responsable sanitaire de la société requérante.
17. Le 26 juillet 2000, les services vétérinaires de l’administration de la santé animale et de la qualité des produits animaux du ministère des classes moyennes et de l’agriculture (auxquels succéda en 2003 l’agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire, « l’AFSCA ») refusèrent le paiement des indemnités d’abattage des 253 bovins sur le fondement de l’article 23 § 3 de l’arrêté royal du 6 décembre 1978 relatif à la lutte contre la brucellose bovine. Ils constatèrent que la requérante avait commis de nombreuses infractions, notamment aux articles 3, 4, 7 et 9 de l’arrêté royal du 6 décembre 1978 (paragraphe 29 ci-dessous). Les services vétérinaires notèrent que les infractions commises avaient eu ou auraient pu avoir pour conséquence l’extension de la contamination à l’ensemble du cheptel de Marchovelette ou à des bovins introduits illicitement dans le foyer avant l’autorisation de repeuplement ou à d’autres troupeaux et aux exploitations voisines, ainsi qu’un risque de transmission de la brucellose au personnel employé par la requérante du fait de la manipulation de bovins ayant avorté pour cause de brucellose.

La procédure en indemnisation
18. Le 8 décembre 2001, la requérante fit signifier à l’État belge une citation à comparaître devant le tribunal de première instance de Neufchâteau afin d’obtenir une indemnisation des pertes résultant des abattages ordonnés concernant les 253 bovins. Elle évalua son préjudice à 275 037,85 euros (EUR). Elle fit notamment valoir que l’État belge avait commis un certain nombre de manquements sans lesquels elle n’aurait pas acheté les bovins d’origine portugaise (paragraphe 7 ci-dessus) et sans lesquels elle n’aurait donc pas subi le dommage lié à leur abattage. Elle allégua également que la politique d’abattage systématique adoptée par l’État sans la moindre indemnisation constituait une atteinte disproportionnée au droit de propriété et aux intérêts économiques de la requérante tels que garantis par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.
19. En novembre 2003, l’AFSCA succéda à l’État belge à l’instance.
20. Par exploit du 23 février 2006, la requérante cita l’association agréée pour la lutte contre les maladies des animaux Dierengezondheidszorg Vlaanderen (« DGZ ») en intervention forcée pour obtenir la réparation de son dommage. Elle fit valoir que cette association, qui était chargée de la mise en œuvre de certaines parties de la réglementation applicable, avait commis un certain nombre de manquements, notamment à son devoir d’information, sans lesquels la requérante n’aurait pas acheté les bovins d’origine portugaise.
21. Le 23 février 2007, le tribunal de première instance de Neufchâteau rejeta toutes les prétentions de la requérante. Il estima que l’AFSCA n’avait commis aucune faute dans la gestion de la brucellose, qu’elle avait respecté les dispositions légales et que les refus d’indemnisation étaient justifiés au vu des nombreuses infractions commises par la requérante. Le tribunal retint une faute à charge de la DGZ mais estima que cette faute n’était pas en lien causal avec le dommage allégué par la requérante. En ce qui concernait l’article 1 du Protocole no 1, le tribunal de première instance estima qu’il n’était pas question de privation de propriété dès lors que les bovins restaient la propriété de la requérante qui pouvait les vendre au prix de boucherie et qu’il n’y avait donc pas de violation de la disposition invoquée. Même en admettant qu’il s’agissait d’une privation de propriété, les conditions permettant une telle privation étaient remplies : les décisions de l’AFSCA respectaient la loi, elles avaient un but d’utilité publique et le refus d’indemnisation était lié au comportement de la requérante et était proportionné aux obligations de l’exploitant eu égard à la gravité des problèmes liés à la brucellose.
22. Le 18 décembre 2008, la cour d’appel de Liège confirma le jugement de première instance. Elle jugea que le comportement adopté par l’AFSCA et son refus d’indemnisation étaient des ingérences conformes aux exigences de légalité, de but légitime et du juste équilibre.
23. Par un arrêt du 20 janvier 2011, la Cour de cassation cassa l’arrêt en tant qu’il statuait sur la responsabilité de la DGZ, rejeta le pourvoi pour le surplus et renvoya la cause, ainsi limitée, devant la cour d’appel de Mons. En ce que le pourvoi était dirigé contre l’AFSCA, la Cour de cassation estima que l’arrêt de la cour d’appel avait légalement justifié sa décision selon laquelle la requérante pouvait être privée du droit à obtenir des indemnités.

La procédure postérieure à l’introduction de la requête
24. Par un arrêt du 26 octobre 2012, la cour d’appel de Mons jugea que sans les fautes de la DGZ la requérante n’aurait pas subi le dommage résultant de la perte des 27 bovins ayant fait partie du premier lot livré en juillet 1998 (paragraphe 7 ci-dessus) puis abattus sans indemnisation. La cour d’appel estima que pour le reste la requérante n’avait pas démontré que sans les fautes de la DGZ le dommage résultant de la perte des 226 autres bovins ne se serait pas réalisé.
25. Par un arrêt du 22 février 2013, la cour d’appel de Mons condamna la DGZ à payer un montant de 29 058,48 EUR, correspondant à la valeur des 27 bovins abattus.
26. Tant la requérante que la DGZ se pourvurent en cassation.

27. Par un arrêt du 22 septembre 2016, la Cour de cassation rejeta le pourvoi introduit par la DGZ. Elle accueillit un des moyens invoqués par la requérante à l’appui de son pourvoi et cassa l’arrêt de la cour d’appel de Mons du 26 octobre 2012 en tant qu’il statuait sur la demande de la requérante en réparation du préjudice résultant de la perte de 62 bovins ayant fait partie du deuxième lot livré en août 1998 (paragraphe 7 ci-dessus). L’affaire, ainsi limitée, fut renvoyée devant la cour d’appel de Bruxelles.
28. Afin de limiter les frais liés à la poursuite de la procédure, la requérante et la DGZ trouvèrent un accord amiable aux termes duquel la DGZ versa une indemnité forfaitaire de 55 000 EUR à la requérante pour la perte des 62 bovins concernés, la requérante renonçant, sans aucune reconnaissance préjudiciable, à cette partie de sa demande.

LE DROIT INTERNE PERTINENT
Les obligations incombant aux éleveurs dans le cadre de la lutte contre la brucellose bovine
29. Afin d’éviter la propagation de la brucellose bovine, l’arrêté royal du 6 décembre 1978 relatif à la lutte contre la brucellose bovine prévoit un certain nombre d’obligations incombant aux éleveurs. Ainsi, le responsable de l’exploitation est notamment tenu d’informer sans délai l’inspecteur vétérinaire s’il suspecte l’existence de la brucellose chez un bovin (article 3 § 1). Dès qu’il constate un avortement ou des symptômes avant-coureurs d’un avortement ou consécutifs à celui-ci sur un de ses bovins, il est tenu de l’isoler et de le faire examiner dans les 48 heures par un médecin vétérinaire agréé (article 4). En outre, en vertu de l’article 7 § 1 de l’arrêté royal, dès que le responsable des bovins a connaissance ou dès qu’il est officiellement informé par l’inspecteur vétérinaire ou le médecin vétérinaire de la suspicion de brucellose, l’exploitation concernée est soumise à un certain nombre de mesures dans l’attente des résultats des examens : le troupeau est placé sous la surveillance de l’inspecteur vétérinaire ; les bovins suspectés de brucellose sont isolés ; tout mouvement de bovins vers l’exploitation ou à partir de celle-ci est interdit, sauf le transfert direct de bovins destinés à l’abattoir pour y être abattus sans délai ; le responsable est tenu de procéder régulièrement au nettoyage et à la désinfection des locaux et des endroits occupés par les bovins suspectés d’être atteints de brucellose. Dès qu’il résulte des examens effectués que l’existence de la brucellose est confirmée, l’exploitation est considérée comme foyer et tout mouvement de bovins vers le foyer ou à partir de celui-ci est interdit (article 9, 3o).
Le droit à l’indemnisation dans le cadre de la lutte contre la brucellose bovine
30. Dans sa version applicable au moment des faits, l’article 23 § 1 de l’arrêté royal du 6 décembre 1978 prévoyait qu’une indemnité était allouée au responsable de l’exploitation lorsqu’un bovin était abattu conformément aux dispositions dudit arrêté royal, dans les limites des crédits budgétaires. Le paragraphe 3 du même article prévoyait que l’ayant droit perdait tout bénéfice de l’indemnité s’il enfreignait les dispositions de l’arrêté ou s’il enfreignait les instructions données par l’inspecteur vétérinaire en exécution de l’arrêté.
L’action en responsabilité pour faute contre l’État
31. Une action indemnitaire contre l’État pour faute de l’un de ses organes peut être mise en mouvement sur le fondement des dispositions suivantes du code civil, qui constituent le droit commun de la responsabilité civile :

Article 1382
« Tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par lequel il est arrivé, à le réparer. »

Article 1383
« Chacun est responsable du dommage qu’il a causé, non seulement par son fait, mais encore par sa négligence ou par son imprudence. »

Le recours en indemnité pour dommage exceptionnel devant le Conseil d’État
32. Au moment des faits, l’article 11 des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, prévoyait que dans le cas où il n’existe pas d’autre juridiction compétente, la section d’administration du Conseil d’État se prononce en équité, en tenant compte de toutes les circonstances d’intérêt public et privé, sur les demandes d’indemnité relatives à la réparation d’un dommage exceptionnel, moral ou matériel, causé par une autorité administrative. Ladite disposition précise que la demande d’indemnité n’est recevable qu’après que l’autorité administrative en cause a rejeté totalement ou partiellement une requête en indemnité, ou négligé pendant soixante jours de statuer à son égard.

EN DROIT

SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 À LA CONVENTION

33. La requérante allègue que le refus de lui octroyer une indemnisation pour l’abattage des bovins a constitué une atteinte disproportionnée au droit au respect de ses biens tel que garanti par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

Sur la recevabilité
L’exception soulevée par le Gouvernement
34. Le Gouvernement soulève une exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes, faute pour la requérante d’avoir introduit une demande d’indemnité devant le Conseil d’État en vertu de l’article 11 des lois sur le Conseil d’État (paragraphe 32 ci-dessus). Le Gouvernement fait valoir que le fait que la requérante ait choisi la voie du contentieux judiciaire n’impliquait pas qu’elle perdait le droit de se présenter devant le Conseil d’État, ce d’autant plus que les juridictions internes avaient établi qu’il n’y avait pas de faute dans le chef de l’AFSCA. Il fournit un exemple d’un arrêt rendu par le Conseil d’État dans une affaire qu’il estime similaire à la présente afin de démontrer le caractère effectif du recours.
35. La requérante soutient que cette procédure est résiduaire par rapport à la compétence des cours et tribunaux de réparer les atteintes illégales et fautives que causent les autorités administratives aux tiers. Le Conseil d’État n’est compétent que pour autant que l’action de l’autorité concernée soit légale et exempte de toute faute, ce qui n’était selon elle pas le cas en l’espèce. De surcroît, dans ce contentieux le Conseil d’État statue en équité ce qui exclut tout contrôle de légalité et de conventionalité. En saisissant les tribunaux judiciaires d’une demande en vertu des articles 1382 et 1383 du code civil (paragraphe 31 ci-dessus), la requérante a permis que soit effectué un contrôle de la compatibilité des normes de droit belge au regard de la Convention, l’arrêt de la Cour de cassation étant la décision interne définitive sur ce point.

Appréciation de la Cour
36. La Cour constate que la requérante a introduit un recours indemnitaire en vertu des articles 1382 et 1383 du code civil qu’elle a mené à bien devant les juridictions internes jusque devant la Cour de cassation en invoquant une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Le recours avait pour but d’obtenir une indemnisation pour l’abattage de 253 bovins en démontrant que l’AFSCA et la DGZ avaient commis des fautes sans lesquelles la requérante n’aurait pas subi de dommage. La requérante a ainsi donné la possibilité aux juridictions internes de remédier à la violation alléguée. Il ne saurait lui être reproché, comme le fait le Gouvernement, de ne pas avoir également fait usage du recours prévu à l’article 11 des lois sur le Conseil d’État. En effet, à supposer même que ce recours aurait permis à la requérante d’obtenir une réparation pour le dommage subi, lorsqu’une voie de recours a été utilisée, l’usage d’une autre voie dont le but est pratiquement le même n’est pas exigé (voir, parmi d’autres, Micallef c. Malte [GC], no 17056/06, § 58, CEDH 2009, et Uzan et autres c. Turquie, no 19620/05 et 3 autres, § 174, 5 mars 2019).
37. Par ailleurs, constatant que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’elle ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour la déclare recevable.

Sur le fond
Thèses des parties
a) La requérante
38. La requérante estime que l’abattage de ses bovins a constitué une privation de propriété au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 dès lors qu’elle a conduit, de facto, à la destruction totale, obligatoire et irrémédiable des biens concernés. Aussi, elle soutient que les bovins constituent son « outil de travail » et qu’ils devaient bénéficier à ce titre d’une protection plus large. Elle déduit de ces éléments que, sauf circonstances exceptionnelles, l’absence d’indemnisation en rapport avec la valeur des biens constitue une atteinte excessive au droit de propriété. Or la notion de « circonstances exceptionnelles » telle qu’interprétée par la Cour ne viserait que des situations très rares touchant à l’ensemble du régime politique ou économique d’un pays, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. Partant, la requérante estime que l’atteinte à ses droits a été particulièrement importante et aurait requis qu’une indemnité, au moins partielle, lui soit accordée. Elle renvoie à cet égard à d’autres législations à l’objet similaire et qui sanctionnent le non-respect des obligations sanitaires qu’elles édictent par une sanction plus mesurée, réduisant le droit à l’indemnisation, sans le réduire à néant.
39. La requérante ne conteste pas avoir commis un certain nombre de manquements à la réglementation en vigueur. Elle estime toutefois que le non-respect de certaines dispositions internes doit être considéré à la lumière des circonstances particulières l’expliquant et qui rendent le refus d’indemnisation excessif et contraire à l’article 1 du Protocole no 1 en l’espèce. Elle soutient en effet qu’elle avait des raisons légitimes, suite à un dépistage subi par les bovins, de penser que les animaux étaient en pleine santé et que les avortements ayant eu lieu entre 1998 et 2000 pouvaient s’expliquer par d’autres facteurs que la brucellose. La requérante fait valoir qu’en 1998 la brucellose n’était pas une maladie courante mais qu’au contraire elle avait presque disparu en Belgique. Elle en veut pour preuve qu’elle a été considérée comme le dernier cas de brucellose diagnostiqué en Belgique avant l’obtention du statut « officiellement indemne ». À cela s’ajoute que la brucellose est une maladie particulièrement difficile à diagnostiquer du fait de la longueur de la période d’incubation.
40. Enfin, comme devant les juridictions internes, la requérante fait valoir que les autorités belges ne l’ont pas informée en temps utile qu’un cas de brucellose avait été détecté dans l’exploitation du marchand qui avait livré les bovins à la requérante. Dès lors, l’application sans nuance et de manière automatique de l’article 23 § 3 de l’arrêté royal du 6 décembre 1978 a constitué une atteinte disproportionnée et injustifiée au droit du respect de ses biens.

b) Le Gouvernement
41. Le Gouvernement soutient en premier lieu que, contrairement à ce qu’allègue la requérante, l’ingérence litigieuse constitue un contrôle de l’usage des biens et relève à ce titre du second alinéa de la disposition invoquée. En effet, les bovins sont restés la propriété de la société requérante, qui pouvait les vendre et en percevoir la valeur bouchère - non négligeable - dès lors que la viande provenant de bêtes touchées par la brucellose est propre à la consommation humaine. Le Gouvernement rappelle ensuite que la présente affaire s’inscrit dans le contexte général de lutte contre la brucellose bovine, la Belgique ayant été fortement contaminée jusqu’à la fin des années 1980, de sorte que la requérante ne pouvait pas ignorer les obligations qui lui incombaient en vertu de l’arrêté royal du 6 décembre 1978 (paragraphe 29 ci-dessus). Or le refus d’indemniser la requérante pour l’abattage des bovins était clairement motivé par les nombreuses infractions aux dispositions réglementaires constatées. Ce refus d’indemnisation était prévisible puisqu’explicitement prévu à l’article 23 § 3 de l’arrêté royal du 6 décembre 1978 (paragraphe 30 ci-dessus).
42. Le Gouvernement rappelle l’importance de la lutte contre la brucellose bovine qui peut avoir des conséquences sanitaires et économiques désastreuses et qui explique les mesures drastiques prises par l’État belge afin d’endiguer les foyers détectés et de conserver le statut « officiellement indemne » de la Belgique. Cette maladie présente des difficultés de dépistage du fait de la période d’incubation longue et de l’évolution lente des symptômes, d’où l’importance de la collaboration sérieuse des exploitants de réaliser les tests nécessaires et d’attirer l’attention de l’ASFCA au moindre soupçon. Le comportement de la société requérante, les multiples infractions commises en dépit du contexte général de lutte contre la brucellose et la gravité des risques encourus constituent des circonstances exceptionnelles justifiant qu’aucune indemnisation n’ait été octroyée à la requérante. Si elle avait respecté l’arrêté royal du 6 décembre 1978, la requérante aurait pu obtenir une compensation financière permettant d’atteindre, après revente au prix de boucherie, 85 % de la valeur de remplacement estimée des bovins.
43. En ce qui concerne la « perte de l’outil de travail », le Gouvernement soutient que les bovins ne constituaient pas un outil de travail au sens de la jurisprudence de la Cour et qu’en tout cas l’abattage des bovins n’a pas été de nature à aboutir à l’impossibilité pour la requérante de poursuivre son activité puisqu’elle a pu accueillir de nouveaux bovins dès la levée des mesures sanitaires.

Appréciation de la Cour
a) Principes généraux applicables
44. La Cour rappelle que non seulement une ingérence dans le droit de propriété doit viser, dans les faits comme en principe, un « but légitime » conforme à « l’intérêt général », mais il doit aussi exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par toute mesure appliquée par l’État, y compris les mesures destinées à réglementer l’usage des biens d’un individu. C’est ce qu’exprime la notion du « juste équilibre » qui doit être ménagé entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 69, série A no 52, et Hutten-Czapska c. Pologne [GC], no 35014/97, § 167, CEDH 2006?VIII). En contrôlant le respect de cette exigence, la Cour reconnaît à l’État une marge d’appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de la loi en cause (voir, notamment, Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94 et 2 autres, § 75, CEDH 1999?III, et G.I.E.M. S.R.L. et autres c. Italie [GC], nos 1828/06 et 2 autres, § 293, 28 juin 2018).

b) Application au cas d’espèce
45. La Cour relève d’emblée que la requérante a obtenu une indemnisation sous forme de dommages et intérêts pour les fautes commises par la DGZ pour 27 bovins abattus et qu’elle a en outre conclu un règlement amiable avec cette association pour 62 bovins supplémentaires (paragraphes 24 et 28 ci-dessus). Lors de la mise à jour du dossier en février 2018, la requérante a néanmoins précisé qu’elle souhaitait maintenir l’ensemble de sa requête dans la mesure où elle considère que les griefs invoqués à l’encontre de l’État belge n’ont pas été affectés par les indemnités partielles qu’elle a reçues, l’essentiel de son préjudice n’ayant pas été indemnisé.
46. La Cour prend note du souhait de la requérante de maintenir l’ensemble de sa requête et constate que le Gouvernement n’a soulevé aucune exception à cet égard. Cela étant, rien n’empêche la Cour de prendre, le cas échéant, ces éléments en compte dans l’examen de la proportionnalité des mesures contestées (voir, par exemple, Pinnacle Meat Processors Company et 8 autres c. Royaume-Uni, no 33298/96, décision de la Commission du 21 octobre 1998, non publiée).

Sur la nature de l’atteinte
47. Aucune contestation ne s’élève quant au fait que les mesures d’abattage litigieuses constituent une atteinte à la propriété de la requérante au regard de l’article 1 du Protocole no 1.
48. La Cour a déjà considéré qu’une mesure d’abattage préventif d’ovins afin de prévenir le déclenchement d’une épizootie de fièvre aphteuse sur le territoire national s’analysait en une réglementation de l’usage des biens (Chagnon et Fournier c. France, nos 44174/06 et 44190/06, § 36, 15 juillet 2010). Il n’y a pas lieu de décider autrement en l’espèce dès lors que, comme l’a relevé le Gouvernement, les bovins abattus sont restés la propriété de la requérante, qui pouvait les vendre et en percevoir la valeur bouchère. L’ingérence relève donc du second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1.
49. Ceci étant dit, cette règle doit en tout cas s’interpréter à la lumière du principe général du respect de la propriété énoncé dans le premier paragraphe du premier alinéa de l’article précité (G.I.E.M. S.R.L. et autres, précité, § 289, et Leki? c. Slovénie [GC], no 36480/07, § 92, 11 décembre 2018).

Sur la justification de l’atteinte
50. La requérante ne conteste pas la légalité des mesures d’abattage et du refus d’indemnisation qui étaient prévus par l’arrêté royal du 6 décembre 1978, ni le but légitime d’intérêt public qu’ils poursuivaient. Les parties sont toutefois en désaccord sur la question de savoir si ces mesures étaient proportionnées au but poursuivi.
51. La requérante soutient qu’en application de la jurisprudence de la Cour, seules des circonstances exceptionnelles peuvent justifier un défaut total d’indemnisation (Jahn et autres c. Allemagne [GC], nos 46720/99 et 2 autres, § 94, CEDH 2005?VI, et Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 95, CEDH 2006?V). La jurisprudence sur laquelle se fonde la requérante a trait à une privation de propriété relevant de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1. Or ce critère n’est pas applicable lorsqu’est en cause une mesure de réglementation de l’usage des biens. Dans ce cas-là, l’absence d’indemnisation est l’un des facteurs à prendre en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté mais elle ne saurait, à elle seule, être constitutive d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1 (Depalle c. France [GC], no 34044/02, § 91, CEDH 2010, et Malfatto et Mieille c. France, no 40886/06 et 51946/07, § 64, 6 octobre 2016). La Cour va dès lors s’attacher à vérifier si l’abattage des bovins sans indemnisation a, dans les circonstances de l’espèce, ménagé un juste équilibre entre l’intérêt général et les droits fondamentaux de la requérante, ou si celui-ci a fait peser sur elle une charge spéciale ou exorbitante.
52. La Cour note que l’arrêté royal du 6 décembre 1978 prévoit en principe une indemnisation partielle pour l’abattage de bovins atteints de la brucellose. La requérante s’est vu refuser l’octroi de cette indemnité en raison des multiples manquements qu’elle a commis aux obligations lui incombant. Le refus d’indemnisation dans ce cas est expressément prévu par l’article 23 § 3 dudit arrêté royal, et la requérante n’a pas fait valoir qu’elle ignorait ses obligations réglementaires ni qu’elle n’avait pas commis les manquements qui lui ont été reprochés.
53. Elle a tenté, en vain, de démontrer devant les juridictions internes que les autorités avaient commis un certain nombre de fautes qui étaient à l’origine du dommage qu’elle a subi. Sa demande a été dûment examinée par les juridictions nationales lesquelles ont estimé, après avoir entendu contradictoirement les arguments des parties et examiné tous les éléments du dossier, que sa demande à l’égard de l’AFSCA n’était pas fondée. Ce faisant, les juridictions internes ont vérifié que les conditions justifiant une atteinte au droit de propriété tel qu’interprété par la Cour étaient remplies dans les circonstances de l’espèce, en particulier que les mesures d’abattage étaient prévues par la loi, qu’elles poursuivaient un but légitime et qu’elles étaient proportionnées au but poursuivi (paragraphes 21 et 22 ci-dessus). La Cour ne décèle dans le raisonnement des juridictions nationales aucun élément permettant de conclure que leurs décisions étaient arbitraires ou manifestement déraisonnables.
54. Par ailleurs, la Cour note et tient compte, dans l’examen de la proportionnalité des mesures litigieuses, du fait que la requérante a obtenu une compensation financière pour 89 des bovins abattus pour des fautes commises par la DGZ (paragraphes 25 et 28 ci-dessus).
55. Le fait que d’autres législations similaires sanctionnent le non-respect d’obligations sanitaires qu’elles édictent en réduisant le droit à l’indemnisation plutôt qu’en l’excluant n’est pas en l’espèce de nature à rompre le juste équilibre à ménager entre la protection de la propriété et les exigences de l’intérêt général. Les autorités nationales disposent d’une certaine marge d’appréciation lorsqu’il s’agit de protéger la santé publique et la sécurité alimentaire sur leur territoire (Chagnon et Fournier, précité, § 57) pour déterminer les sanctions du non-respect des obligations sanitaires, selon les risques engendrés par ce non-respect et les caractéristiques des maladies animales que ces obligations visent à éradiquer.
56. De l’avis de la Cour, déterminer si les bovins constituaient « l’outil de travail » de la requérante tel qu’interprété par la Cour (voir, à cet égard, Lallement c. France, no 46044/99, 11 avril 2002) ne modifie pas en l’espèce la conclusion à laquelle elle aboutit. Comme l’a fait remarquer le Gouvernement, la requérante pouvait poursuivre son activité en accueillant de nouveaux bovins dès la levée des mesures sanitaires le 20 juin 2000 (paragraphe 16 ci-dessus). La requérante n’a pas fait valoir que cela lui avait été impossible ou exagérément difficile.
57. Ces éléments suffisent à la Cour pour conclure que, eu égard à l’importance pour les États de lutter contre les maladies animales et compte tenu de la marge d’appréciation dont bénéficient les États en la matière, la requérante n’a pas eu à subir une charge spéciale ou exorbitante du fait du refus d’indemnisation pour l’abattage de ses bovins.
58. Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

Déclare la requête recevable ;
Dit qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 12 novembre 2019, e**n application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Stephen Phillips Georgios A. Serghides
Greffier Présiden

TERZA SEZIONE

AFFAIRE S.A. BIO D'ARDENNES contro BELGIO

(Applicazione n. 44457/11)

Art. 1 P 1 - Regolamentazione dell'uso dei beni - Rifiuto di indennizzo per l'abbattimento di bovini malati a causa del mancato rispetto degli obblighi sanitari - Nessun onere speciale o esorbitante per il proprietario

STRASBURGO

12 novembre 2019

Tale sentenza diventa definitiva alle condizioni previste dall'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può essere soggetta a modifiche editoriali.

Nel caso di S.A. Bio d'Ardennes contro il Belgio,

La Corte europea dei diritti dell'uomo (Terza Sezione), composta da :

Georgios A. Serghides, Presidente,
Paul Lemmens,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Alena Polá?ková,
María Elósegui,
Gilberto Felici,
Erik Wennerström, giudici,
e Stephen Phillips, impiegato della sezione,

Dopo la delibera nelle camere di consiglio del 15 ottobre 2019,

Emette la seguente sentenza, adottata in tale data:

PROCEDURA

1. La causa ha avuto origine in un ricorso (n. 44457/11) contro il Regno del Belgio, presentato alla Corte il 14 luglio 2011 ai sensi dell'articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione") da Bio d'Ardennes, una società per azioni (S.A.) di diritto belga ("il ricorrente").
2. La ricorrente era rappresentata dagli avv.ti J. Gollier e L. Cornelis, con domicilio eletto in Bruxelles. Il governo belga ("il governo") era rappresentato dal suo agente, la sig.ra I. Niedlispacher, del Servizio pubblico federale di giustizia.
3. La ricorrente sostiene che il rifiuto di concederle un indennizzo a seguito dell'ordine di macellazione di 253 bovini ha costituito un'ingerenza sproporzionata nel suo diritto al rispetto dei suoi beni, garantito dall'art. 1 del protocollo n. 1 della Convenzione.
4. Il 28 maggio 2018 la domanda è stata comunicata al Governo.

IN FATTO

LE CIRCOSTANZE DEL CASO
5. La ricorrente è una società per azioni di diritto belga con sede a Bastogne.
Il contesto della macellazione del bestiame
6. Il richiedente è un produttore di carne bovina. Gestisce due centri di ingrasso del bestiame, uno a Marchovelette e l'altro a Rillaar.
7. Nel luglio e nell'agosto 1998, la ricorrente ha acquistato da un commerciante belga, rispettivamente, 27 e 62 bovini di origine portoghese, che ha introdotto nella sua azienda a Marchovelette.
8. Tra l'ottobre 1998 e il luglio 1999 diversi vitelli che erano stati abortiti nell'azienda Marchovelette hanno dovuto essere eliminati dall'impianto di fusione. Tali vitelli non sono stati analizzati o dichiarati all'ispettorato veterinario, in contrasto con gli obblighi previsti dal regio decreto del 6 dicembre 1978 sul controllo della brucellosi bovina, una malattia infettiva dei bovini.
9. Il 22 gennaio 2000, 56 bovini sono stati trasferiti dall'azienda Marchovelette all'azienda Rillaar.
10. Con lettera 10 marzo 2000, l'ispettore veterinario ha notificato alla società ricorrente un focolaio di brucellosi nella mandria Marchovelette ed è stato emesso un ordine di macellazione dei 116 bovini presenti nell'azienda.
11. Il 22 marzo 2000 è stato emesso un ordine di macellazione supplementare per due bovini appena nati e i 118 bovini sono stati macellati.
12. Lo stesso giorno è stato rilevato un altro focolaio di brucellosi nella mandria di Rillaar ed è stato emesso un ordine di macellazione per i 59 bovini dell'azienda. Questi bovini sono stati effettivamente macellati.
13. Con lettera 7 aprile 2000, l'ispettore veterinario ha confermato alla società ricorrente che i pascoli adiacenti all'azienda Marchovelette potevano accogliere bovini solo dopo l'emanazione ufficiale delle misure restrittive imposte, vale a dire la pulizia, la disinfezione, il deposito separato del letame fino al 1o giugno 2000 e la sua rimozione, l'ulteriore disinfezione e la constatazione da parte dell'ispettorato veterinario che tali misure erano state correttamente eseguite.
14. Nella notte tra il 27 e il 28 aprile 2000, l'azienda richiedente ha introdotto 76 nuovi capi di bestiame nei pascoli dell'azienda Marchovelette.
15. Il 28 aprile 2000 l'ispettore veterinario ha redatto un rapporto che registrava tali eventi, i 76 bovini sono stati sequestrati ai sensi dell'articolo 21 della legge del 24 marzo 1987 sulla salute degli animali e per essi è stato emesso un ordine di macellazione. Questi bovini sono stati effettivamente macellati.
16. Con lettera del 20 giugno 2000, la revoca delle misure è stata notificata all'ufficiale sanitario della società richiedente.
17. Il 26 luglio 2000 i servizi veterinari dell'Amministrazione per la salute degli animali e la qualità dei prodotti animali del Ministero delle piccole e medie imprese e dell'agricoltura (succeduto nel 2003 all'Agenzia federale per la sicurezza della catena alimentare, "l'AFSCA") hanno rifiutato il pagamento dell'indennizzo per l'abbattimento dei 253 bovini in base all'articolo 23, paragrafo 3, del regio decreto del 6 dicembre 1978 sul controllo della brucellosi bovina. Essi hanno constatato che la ricorrente aveva commesso numerose violazioni, in particolare degli artt. 3, 4, 7 e 9 del regio decreto 6 dicembre 1978 (successivo punto 29). I servizi veterinari hanno rilevato che le infrazioni commesse avevano determinato o avrebbero potuto determinare la diffusione della contaminazione all'intera mandria di Marchovelette o ai bovini introdotti illegalmente nel focolaio prima dell'autorizzazione al ripopolamento o ad altre mandrie e alle aziende limitrofe, nonché un rischio di trasmissione della brucellosi al personale impiegato dalla ricorrente a seguito della manipolazione di bovini che avevano abortito a causa della brucellosi.
Il procedimento di risarcimento
18. L'8 dicembre 2001 la ricorrente ha notificato allo Stato belga un atto di citazione a comparire dinanzi al Tribunale di primo grado di Neufchâteau per ottenere il risarcimento dei danni derivanti dall'abbattimento ordinato dei 253 bovini. Ha valutato la sua perdita a 275 037,85 EUR (EUR). In particolare, ha sostenuto che lo Stato belga ha commesso una serie di infrazioni senza le quali non avrebbe acquistato i bovini di origine portoghese (punto 7) e senza le quali non avrebbe quindi subito i danni derivanti dalla loro macellazione. Essa ha inoltre sostenuto che la politica di macellazione sistematica adottata dallo Stato senza alcun risarcimento costituisce un'ingerenza sproporzionata nel diritto di proprietà e negli interessi economici del richiedente, come garantito dall'articolo 1 del protocollo n. 1 della Convenzione.
19. Nel novembre 2003, l'AFSCA è subentrata allo Stato belga nel procedimento.
20. Con atto di citazione del 23 febbraio 2006, la ricorrente ha proposto un ricorso contro la Dierengezondheidszorg Vlaanderen (in prosieguo: la "DGZ"), un'associazione riconosciuta per il controllo delle malattie animali, per un intervento forzato al fine di ottenere il risarcimento dei suoi danni. Essa ha sostenuto che tale associazione, responsabile dell'attuazione di talune parti della normativa applicabile, aveva commesso una serie di violazioni, in particolare del suo obbligo di informazione, senza le quali la ricorrente non avrebbe acquistato i bovini di origine portoghese.
21. Il 23 febbraio 2007 il Tribunale di primo grado di Neufchâteau ha respinto tutte le domande della ricorrente. Essa ha ritenuto che l'AFSCA non avesse commesso alcuna colpa nella gestione della brucellosi, che avesse rispettato le disposizioni di legge e che il diniego di risarcimento fosse giustificato alla luce delle numerose violazioni commesse dalla ricorrente. Il giudice ha ritenuto che la colpa della DGZ non fosse causalmente connessa al danno asserito dalla ricorrente. Per quanto riguarda l'art. 1 del Protocollo n. 1, il giudice di primo grado ha ritenuto che non si trattasse di una privazione della proprietà in quanto il bestiame rimaneva di proprietà del richiedente, che poteva venderlo a prezzi di macellazione, e che non vi fosse quindi alcuna violazione della disposizione invocata. Anche se è stata ammessa una privazione di proprietà, le condizioni che consentono una tale privazione erano soddisfatte: le decisioni dell'AFSCA erano conformi alla legge, erano di interesse pubblico e il rifiuto del risarcimento era legato al comportamento del richiedente ed era proporzionato agli obblighi dell'agricoltore in considerazione della gravità dei problemi connessi alla brucellosi.
22. Il 18 dicembre 2008 la Corte d'Appello di Liegi ha confermato la sentenza di primo grado. Essa ha ritenuto che la condotta adottata dall'AFSCA e il suo rifiuto di pagare il risarcimento fossero interferenze in conformità con i requisiti di legalità, finalità legittime e giusto equilibrio.
23. Con sentenza del 20 gennaio 2011, la Corte di Cassazione ha annullato la sentenza nella parte in cui si è pronunciata sulla responsabilità della DGZ, ha respinto il ricorso per il resto e ha rinviato la causa, così limitata, alla Corte d'Appello di mons. Nella misura in cui il ricorso era diretto contro l'AFSCA, la Corte di Cassazione ha ritenuto che la sentenza della Corte d'appello avesse giustificato giuridicamente la sua decisione di privare il ricorrente del diritto al risarcimento del danno.
Il procedimento successivo alla presentazione del ricorso
24. Con sentenza del 26 ottobre 2012, la Corte d'Appello di Mons ha dichiarato che, se non fosse stato per i difetti della DGZ, il ricorrente non avrebbe subito il danno derivante dalla perdita dei 27 bovini che facevano parte del primo lotto consegnato nel luglio 1998 (cfr. punto 7) e poi macellati senza risarcimento. La Corte d'appello ha dichiarato che la ricorrente non ha dimostrato che senza gli errori della DGZ il danno derivante dalla perdita degli altri 226 capi di bestiame non si sarebbe verificato.
25. Con sentenza del 22 febbraio 2013, la Corte d'Appello di Mons ha condannato la DGZ al pagamento della somma di EUR 29 058,48, corrispondente al valore dei 27 bovini abbattuti.
26. Sia la ricorrente che la DGZ hanno presentato ricorso alla Corte di Cassazione.
27. Con sentenza del 22 settembre 2016, la Corte di Cassazione ha respinto il ricorso presentato dalla DGZ. Ha accolto uno dei motivi dedotti dalla ricorrente a sostegno della sua impugnazione e ha annullato la sentenza della Corte d'Appello di Mons del 26 ottobre 2012 nella parte in cui si è pronunciata sulla domanda della ricorrente di risarcimento per la perdita di 62 capi di bestiame che facevano parte del secondo lotto consegnato nell'agosto 1998 (punto 7). Il caso, così limitato, è stato rinviato alla Corte d'appello di Bruxelles.
28. Al fine di limitare le spese di prosecuzione del procedimento, la ricorrente e la DGZ hanno raggiunto un accordo amichevole in base al quale la DGZ ha versato alla ricorrente un risarcimento forfettario di EUR 55 000 per la perdita dei 62 bovini interessati, rinunciando, senza alcun riconoscimento pregiudizievole, a tale parte del suo credito.
IL DIRITTO NAZIONALE PERTINENTE
Gli obblighi degli allevatori nell'ambito del controllo della brucellosi bovina
29. Al fine di prevenire la diffusione della brucellosi bovina, il regio decreto del 6 dicembre 1978 sul controllo della brucellosi bovina stabilisce una serie di obblighi per gli allevatori. In particolare, il responsabile dell'azienda è tenuto a informare immediatamente l'ispettore veterinario se sospetta l'esistenza di brucellosi in un bovino (articolo 3, paragrafo 1). Non appena si accorge di un aborto o di sintomi precursori di un aborto o successivi in uno dei suoi bovini, è tenuto a isolarlo e a farlo esaminare entro 48 ore da un veterinario abilitato (art. 4). Inoltre, conformemente all'articolo 7 § 1 del regio decreto, non appena il responsabile dei bovini viene a conoscenza o non appena viene ufficialmente informato dall'ispettore veterinario o dal medico veterinario del sospetto di brucellosi, l'azienda interessata è soggetta a una serie di misure in attesa dei risultati degli esami : l'allevamento è posto sotto la sorveglianza dell'ispettore veterinario; i bovini sospetti di brucellosi sono isolati; è vietato qualsiasi movimento di bovini da o verso l'azienda, ad eccezione del trasferimento diretto dei bovini al macello per la macellazione immediata; il responsabile è tenuto ad effettuare regolarmente la pulizia e la disinfezione dei locali e dei luoghi occupati dai bovini sospetti di brucellosi. Non appena gli esami effettuati confermano l'esistenza della brucellosi, l'azienda è considerata come un focolaio e sono vietati i movimenti di bovini verso o dal focolaio (articolo 9, paragrafo 3).
Diritto all'indennizzo per il controllo della brucellosi bovina
30. Nella versione applicabile all'epoca, l'articolo 23 § 1 del Regio Decreto del 6 dicembre 1978 prevedeva che l'indennizzo fosse concesso al responsabile dell'azienda in caso di macellazione di un bovino secondo le disposizioni del suddetto Regio Decreto, nei limiti degli stanziamenti di bilancio. Il comma 3 dello stesso articolo prevedeva che l'avente diritto perdesse ogni beneficio del risarcimento se avesse violato le disposizioni del decreto o se avesse violato le istruzioni impartite dall'ispettore veterinario in esecuzione del decreto.
Azione per responsabilità civile contro lo Stato
31. L'azione di risarcimento danni contro lo Stato per colpa di uno dei suoi organi può essere proposta sulla base delle seguenti disposizioni del Codice Civile, che costituiscono il diritto comune della responsabilità civile:
Articolo 1382
"Ogni atto dell'uomo, che provoca un danno ad un altro, obbliga colui che l'ha compiuto a ripararlo. »

Articolo 1383
"Ognuno è responsabile dei danni che ha causato, non solo per il proprio atto, ma anche per la propria negligenza o imprudenza. »

Azione per il risarcimento di danni eccezionali dinanzi al Consiglio di Stato
32. All'epoca dei fatti, l'articolo 11 della legge sul Consiglio di Stato, coordinato il 12 gennaio 1973, prevedeva che, in mancanza di un altro tribunale competente, la Divisione amministrativa del Consiglio di Stato si pronunciasse con equità, tenendo conto di tutte le circostanze di interesse pubblico e privato, sulle richieste di risarcimento di danni eccezionali, morali o materiali, causati da un'autorità amministrativa. La suddetta disposizione specifica che la richiesta è ammissibile solo dopo che l'autorità amministrativa in questione ha respinto una richiesta di risarcimento in tutto o in parte o non si è pronunciata per sessanta giorni.
IN DIRITTO

SULL'ALLEGATO VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N. 1 DELLA CONVENZIONE

33. La ricorrente sostiene che il rifiuto di concederle un indennizzo per l'abbattimento del bestiame ha costituito un'ingerenza sproporzionata nel suo diritto al rispetto dei suoi beni, garantito dall'art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione, che recita come segue:

"Ogni persona fisica o giuridica ha il diritto al rispetto della sua proprietà. Nessuno può essere privato dei suoi beni se non nell'interesse pubblico e alle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.

Le disposizioni che precedono non pregiudicano il diritto degli Stati di emanare le leggi che ritengono necessarie per regolamentare l'uso dei beni in conformità all'interesse pubblico o per assicurare il pagamento di tasse o altri contributi o multe. »

Sulla ricevibilità
L'eccezione sollevata dal Governo
34. Il Governo solleva un'eccezione basata sulla non esaurimento dei rimedi interni, poiché la ricorrente non aveva presentato una richiesta di risarcimento al Consiglio di Stato ai sensi dell'articolo 11 delle leggi sul Consiglio di Stato (paragrafo 32 di cui sopra). Il Governo ha sostenuto che il fatto che la ricorrente avesse scelto il ricorso giurisdizionale non significava che avesse perso il diritto di comparire dinanzi al Consiglio di Stato, tanto più che i tribunali nazionali avevano stabilito che non vi era alcuna colpa da parte dell'AFSCA. Egli fornisce un esempio di sentenza emessa dal Consiglio di Stato in un caso che considera simile al presente per dimostrare l'efficacia del ricorso.
35. La ricorrente sostiene che tale procedura è residuale rispetto alla competenza dei tribunali a risarcire a terzi le violazioni illecite e illecite causate dalle autorità amministrative. Il Consiglio di Stato è competente solo se l'azione dell'autorità interessata è legittima e senza colpa, cosa che, a suo parere, non è avvenuta nel caso in questione. Inoltre, in tali casi, il Consiglio di Stato si pronuncia in materia di equità, il che esclude qualsiasi controllo di legittimità e di convenzionalità. Presentando un ricorso dinanzi al giudice ai sensi degli articoli 1382 e 1383 del Codice civile (cfr. punto 31), il ricorrente aveva permesso di verificare la compatibilità delle norme giuridiche belghe con la Convenzione, essendo la sentenza della Corte di cassazione la decisione nazionale definitiva su questo punto.
Valutazione della Corte
36. La Corte constata che la ricorrente ha proposto un'azione di risarcimento danni ai sensi degli artt. 1382 e 1383 del codice civile, da lei perseguita dinanzi ai giudici nazionali e anche dinanzi alla Corte di Cassazione, adducendo una violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione. Lo scopo del ricorso era quello di ottenere il risarcimento per l'abbattimento di 253 capi di bestiame dimostrando che l'AFSCA e la DGZ avevano commesso colpe senza le quali il ricorrente non avrebbe subito danni. La ricorrente ha quindi dato ai giudici nazionali la possibilità di porre rimedio alla presunta violazione. Non può essere criticata, come il Governo, per non aver fatto ricorso anche al rimedio previsto dall'articolo 11 delle leggi sul Consiglio di Stato. Infatti, anche supponendo che tale rimedio avrebbe consentito al ricorrente di ottenere il risarcimento del danno subito, laddove un rimedio fosse stato utilizzato, non era richiesto l'uso di un altro rimedio praticamente con lo stesso scopo (cfr., tra l'altro, Micallef c. Malta [GC], n. 17056/06, § 58, CEDU 2009, e Uzan e altri c. Turchia, n. 19620/05 e altri 3, § 174, 5 marzo 2019).
37. Inoltre, ritenendo che il ricorso non fosse manifestamente infondato ai sensi dell'articolo 35, paragrafo 3, lettera a), della Convenzione e che non sollevasse alcun altro motivo di irricevibilità, la Corte lo ha dichiarato ammissibile.
Nel merito
Tesi delle parti
a) Il richiedente
38. La ricorrente ritiene che l'abbattimento dei suoi bovini abbia costituito una privazione di beni ai sensi dell'art. 1, primo comma, seconda frase, del protocollo n. 1, in quanto ha portato, di fatto, alla distruzione totale, obbligatoria e irrecuperabile dei beni in questione. Di conseguenza, essa sostiene che il bestiame è il suo "strumento di lavoro" e dovrebbe quindi beneficiare di una protezione più ampia. Da questi elementi si deduce che, salvo circostanze eccezionali, l'assenza di compensazione in relazione al valore del bene costituisce una violazione eccessiva del diritto di proprietà. Tuttavia, il concetto di "circostanze eccezionali", così come interpretato dalla Corte, riguarderebbe solo situazioni molto rare che riguardano l'intero regime politico o economico di un paese, il che non è il caso in questo caso. Di conseguenza, la ricorrente ritiene che la violazione dei suoi diritti sia stata particolarmente grave e che le sarebbe stato richiesto un risarcimento, almeno parziale. A tale proposito, essa fa riferimento ad altre normative con finalità analoghe, che sanzionano il mancato rispetto degli obblighi sanitari da parte di una sanzione più misurata, riducendo il diritto al risarcimento senza annullarlo.
39. La ricorrente non contesta di aver commesso una serie di violazioni della legislazione vigente. Essa ritiene, tuttavia, che il mancato rispetto di talune disposizioni interne debba essere considerato alla luce delle particolari circostanze che lo spiegano e che rendono il rifiuto di risarcimento eccessivo e contrario all'art. 1 del Protocollo n. 1 nel caso di specie. Essa sostiene di aver avuto motivi legittimi, a seguito di uno screening del bestiame, per credere che gli animali fossero in piena salute e che gli aborti avvenuti tra il 1998 e il 2000 potessero essere spiegati da fattori diversi dalla brucellosi. La ricorrente sostiene che nel 1998 la brucellosi non era una malattia comune ma, al contrario, era quasi scomparsa in Belgio. A riprova di ciò, sostiene che è stato considerato l'ultimo caso di brucellosi diagnosticato in Belgio prima di ottenere lo status di "ufficialmente libero". Inoltre, la brucellosi è una malattia particolarmente difficile da diagnosticare a causa del lungo periodo di incubazione.
Infine, come dinanzi ai giudici nazionali, la ricorrente sostiene che le autorità belghe non l'hanno informata in tempo utile che un caso di brucellosi era stato individuato nell'azienda del commerciante che aveva consegnato il bestiame alla ricorrente. Di conseguenza, l'applicazione non qualificata e automatica dell'articolo 23 § 3 del Regio Decreto del 6 dicembre 1978 ha costituito una violazione sproporzionata e ingiustificata del diritto al rispetto dei propri beni.

b) Il governo

41. Il Governo sostiene innanzitutto che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l'ingerenza in questione costituisce un controllo sull'uso della proprietà e rientra quindi nell'ambito di applicazione del secondo comma della disposizione invocata. Il bestiame è rimasto di proprietà della società richiedente, che aveva il diritto di venderlo e di ricevere il - non trascurabile - prezzo del macellaio, poiché la carne proveniente da animali affetti da brucellosi è idonea al consumo umano. Il governo sottolinea inoltre che il caso in esame si colloca nel contesto generale della lotta contro la brucellosi bovina, essendo il Belgio stato pesantemente contaminato fino alla fine degli anni '80, cosicché la ricorrente non poteva ignorare gli obblighi che le incombono in forza del regio decreto del 6 dicembre 1978 (cfr. punto 29). Il rifiuto di risarcire il richiedente per l'abbattimento del bestiame è stato chiaramente motivato dalle numerose violazioni delle disposizioni regolamentari riscontrate. Tale rifiuto di risarcimento era prevedibile in quanto espressamente previsto dall'articolo 23 § 3 del Regio Decreto del 6 dicembre 1978 (paragrafo 30 di cui sopra).
42. Il governo ricorda l'importanza della lotta contro la brucellosi bovina, che può avere conseguenze disastrose per la salute e per l'economia e che spiega le drastiche misure adottate dallo Stato belga per contenere i focolai individuati e per mantenere la qualifica di "ufficialmente indenne" del Belgio. Questa malattia presenta difficoltà di individuazione a causa del lungo periodo di incubazione e della lenta evoluzione dei sintomi, da qui l'importanza della seria collaborazione degli operatori per effettuare i test necessari e per attirare l'attenzione dell'ASFCA sul minimo sospetto. Il comportamento della società ricorrente, le molteplici infrazioni commesse nonostante il contesto generale della lotta contro la brucellosi e la gravità dei rischi connessi costituiscono circostanze eccezionali che giustificano la mancata concessione di un indennizzo alla ricorrente. Se si fosse conformata al regio decreto 6 dicembre 1978, la ricorrente avrebbe potuto ottenere una compensazione finanziaria che le avrebbe consentito di raggiungere, dopo la rivendita al prezzo di macellazione, l'85 % del valore di sostituzione stimato del bestiame.
43. Per quanto riguarda la "perdita dello strumento di lavoro", il Governo sostiene che il bestiame non costituiva uno strumento di lavoro ai sensi della giurisprudenza della Corte e che, in ogni caso, l'abbattimento del bestiame non era tale da rendere impossibile alla ricorrente la prosecuzione della sua attività, poiché essa ha potuto accogliere nuovi bovini non appena sono state revocate le misure sanitarie.
Valutazione della Corte
a) Principi generali applicabili
44. La Corte ricorda che non solo un'ingerenza nel diritto di proprietà deve essere finalizzata, di fatto come in linea di principio, ad un "fine legittimo" conforme all'"interesse generale", ma deve anche esistere un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e il fine perseguito da qualsiasi misura applicata dallo Stato, comprese le misure volte a regolamentare l'uso dei beni di un individuo. Ciò si esprime nel concetto di "giusto equilibrio" che deve essere raggiunto tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e la necessità di salvaguardare i diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, § 69, Serie A n. 52, e Hutten-Czapska c. Polonia [GC], n. 35014/97, § 167, CEDU 2006-VIII). Nel verificare il rispetto di tale requisito, la Corte riconosce che lo Stato dispone di un margine di discrezionalità sia nella scelta delle modalità di attuazione, sia nel valutare se le loro conseguenze siano legittimate, nell'interesse generale, dalla preoccupazione di raggiungere l'obiettivo della legge in questione (v., in particolare, Chassagnou e a. c.). Francia [GC], nn. 25088/94 e altri 2, § 75, CEDU 1999-III, e G.I.E.M. S.R.L. e altri contro Italia [GC], nn. 1828/06 e altri 2, § 293, 28 giugno 2018).

b) Applicazione al caso di specie

45. Il Tribunale rileva in primo luogo che la ricorrente ha ottenuto il risarcimento dei danni per le colpe commesse dalla DGZ in relazione a 27 bovini abbattuti e che ha anche raggiunto un accordo amichevole con tale associazione per altri 62 bovini (punti 24 e 28). Al momento dell'aggiornamento del fascicolo nel febbraio 2018, la ricorrente ha tuttavia dichiarato di voler mantenere la sua domanda nella sua interezza, nella misura in cui ritiene che le denunce fatte valere contro lo Stato belga non siano state interessate dal risarcimento parziale che ha ricevuto, poiché la maggior parte del suo danno non è stata risarcita.
46. Il Tribunale prende atto della volontà della ricorrente di mantenere la sua domanda nella sua interezza e osserva che il governo non ha sollevato alcuna obiezione al riguardo. Stando così le cose, nulla impedisce alla Corte di prendere in considerazione tali fattori, se del caso, nell'esaminare la proporzionalità delle misure contestate (cfr., ad esempio, Pinnacle Meat Processors Company e altri 8 contro Regno Unito, n. 33298/96, decisione della Commissione del 21 ottobre 1998, non pubblicata).

Sulla natura dell'infrazione
47. È pacifico che le misure di macellazione in questione costituiscono una violazione dei beni del ricorrente ai sensi dell'art. 1 del Protocollo n. 1.
48. La Corte ha già dichiarato che una misura di abbattimento preventivo degli ovini per prevenire l'insorgenza di un'epizoozia di afta epizootica sul territorio nazionale equivaleva a una regolamentazione dell'uso dei beni (Chagnon e Fournier c. Francia, nn. 44174/06 e 44190/06, § 36, 15 luglio 2010). Non c'è bisogno di decidere altrimenti nel caso immediato, poiché, come ha sottolineato il governo, i bovini macellati sono rimasti di proprietà del richiedente, che potrebbe venderli e ricevere il valore della macellazione. L'interferenza rientra pertanto nel campo di applicazione dell'articolo 1, secondo comma, del protocollo n. 1.
49. Ciò premesso, tale norma deve comunque essere interpretata alla luce del principio generale del rispetto della proprietà di cui al primo comma del primo sottoparagrafo del citato articolo (G.I.E.M. S.R.L. e altri, citato, § 289, e Leki? c. Slovenia [GC], n. 36480/07, § 92, 11 dicembre 2018).
Sulla giustificazione dell'infrazione
50. La ricorrente non contesta la legittimità delle misure di macellazione e il rifiuto di risarcire i danni previsti dal regio decreto 6 dicembre 1978, né il legittimo obiettivo di interesse pubblico da esse perseguito. Tuttavia, le parti non sono d'accordo sul fatto che tali misure siano proporzionate all'obiettivo perseguito.
51. La ricorrente sostiene che, secondo la giurisprudenza della Corte, solo circostanze eccezionali possono giustificare un totale mancato risarcimento (Jahn e altri c. Germania [GC], nn. 46720/99 e 2 altri, § 94, CEDU 2005-VI, e Scordino c. Italia (n. 1) [GC], n. 36813/97, § 95, CEDU 2006-V). La giurisprudenza invocata dal ricorrente si riferisce alla privazione di beni di cui all'articolo 1, primo comma, seconda frase, del protocollo n. 1. Tale criterio non è applicabile nel caso in cui sia in discussione un provvedimento che disciplina l'uso dei beni. In tali casi, la mancanza di compensazione è uno dei fattori da prendere in considerazione per determinare se sia stato raggiunto un giusto equilibrio, ma non può, di per sé, costituire una violazione dell'articolo 1 del Protocollo n. 1 (Depalle c. Francia [GC], n. 34044/02, § 91, CEDU 2010, e Malfatto e Mieille c. Francia, nn. 40886/06 e 51946/07, § 64, 6 ottobre 2016). La Corte si concentrerà quindi sulla questione se l'abbattimento del bestiame senza indennizzo abbia trovato un giusto equilibrio, nelle circostanze del caso di specie, tra l'interesse pubblico e i diritti fondamentali della ricorrente, o se le abbia imposto un onere speciale o esorbitante.

52. La Corte rileva che il regio decreto del 6 dicembre 1978 prevede, in linea di principio, un indennizzo parziale per l'abbattimento dei bovini affetti da brucellosi. Alla ricorrente è stato negato tale risarcimento a causa delle numerose inadempienze che le sono state commesse. Il diniego di risarcimento in tal caso è espressamente previsto dall'art. 23, n. 3, del regio decreto, e la ricorrente non ha sostenuto di non essere a conoscenza dei suoi obblighi statutari o di non aver commesso gli inadempimenti di cui è stata accusata.
53. Ha tentato, senza successo, di dimostrare davanti ai tribunali nazionali che le autorità avevano commesso una serie di colpe che erano alla radice del danno che aveva subito. La sua domanda è stata debitamente esaminata dai giudici nazionali, che hanno ritenuto, dopo aver ascoltato le argomentazioni delle parti ed esaminato tutti gli elementi del fascicolo, che il suo reclamo contro l'AFSCA fosse infondato. Così facendo, i giudici nazionali hanno verificato che le condizioni che giustificano una violazione del diritto di proprietà, così come interpretate dalla Corte, fossero soddisfatte nelle circostanze del caso di specie, in particolare che le misure di macellazione fossero previste dalla legge, che perseguissero uno scopo legittimo e che fossero proporzionate allo scopo perseguito (punti 21 e 22 supra). La Corte non trova nel ragionamento dei giudici nazionali alcun elemento che le consenta di concludere che le loro decisioni siano arbitrarie o manifestamente irragionevoli.
54. Inoltre, la Corte rileva e tiene conto, nell'esaminare la proporzionalità delle misure contestate, del fatto che la ricorrente ha ottenuto un risarcimento finanziario per 89 dei bovini abbattuti a causa di errori commessi dalla DGZ (paragrafi 25 e 28).
55. Il fatto che altre normative simili penalizzino il mancato rispetto degli obblighi sanitari da esse previsti riducendo il diritto all'indennizzo piuttosto che escluderlo non è tale da turbare il giusto equilibrio da raggiungere nel caso di specie tra la tutela della proprietà e le esigenze di interesse pubblico. Le autorità nazionali dispongono di un certo margine di valutazione quando si tratta di tutelare la salute pubblica e la sicurezza alimentare sul loro territorio (Chagnon e Fournier, già citati, § 57) nel determinare le sanzioni per il mancato rispetto degli obblighi sanitari, in funzione dei rischi che tale mancato rispetto comporta e delle caratteristiche delle malattie animali che tali obblighi mirano a sradicare.
56. Secondo il Tribunale, il fatto di determinare se il bestiame costituisse lo "strumento di lavoro" del ricorrente, come interpretato dalla Corte (v., in proposito, Lallement c. Francia, n. 46044/99, 11 aprile 2002), non modifica la conclusione nella fattispecie. Come ha sottolineato il governo, la ricorrente ha potuto continuare la sua attività accogliendo nuovi capi di bestiame non appena le misure sanitarie sono state revocate il 20 giugno 2000 (cfr. paragrafo 16). La ricorrente non ha sostenuto che ciò fosse stato impossibile o eccessivamente difficile per lei.
57. Tali elementi sono sufficienti affinché la Corte concluda che, tenuto conto dell'importanza per gli Stati della lotta contro le malattie animali e del margine di discrezionalità di cui godono gli Stati a tale riguardo, la ricorrente non ha dovuto sostenere un onere speciale o esorbitante a causa del rifiuto di pagare un indennizzo per l'abbattimento dei suoi bovini.
58. Di conseguenza, non vi è stata alcuna violazione dell'articolo 1 del protocollo n. 1.

PER TALI MOTIVI, IL TRIBUNALE, ALL'UNANIMITÀ, RITIENE CHE NON VI SIA STATA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N. 1,

Dichiara la domanda ammissibile ;
2. constata che non vi è stata alcuna violazione dell'articolo 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione.
Fatto in francese e comunicato per iscritto il 12 novembre 2019, ai sensi dell'articolo 77 §§ 2 e 3 del Regolamento.

Stephen Phillips- Georgios A. Serghides
Cancelliere Presidente