AFFAIRE ROSSITTO c. ITALIE

DEUXIÈME SECTION
AFFAIRE ROSSITTO c. ITALIE
(Requête no 7977/03)
ARRÊT
STRASBOURG
26 mai 2009
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire Rossitto c. Italie,
La Cour européenne des droits de l'homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :
Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jo�ienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş, juges,
et de Sally Dollé, greffière de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 5 mai 2009,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 7977/03) dirigée contre la République italienne et dont une ressortissante de cet Etat, Mme V. R. (« la requérante »), a saisi la Cour le 26 février 2003 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. La requérante est représentée par Me F. M., avocat à Avola. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E. Spatafora, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 13 mai 2005, le président de la deuxième section a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Comme le permet l'article 29 § 3 de la Convention, il a en outre été décidé que la Chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et le fond.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
4. La requérante est née en 1946 et réside à Avola.
5. Par un contrat du 18 mai 1984, la requérante devint propriétaire d'un terrain de 169 mètres carrés, sis à Avola et enregistré au cadastre, feuille 57, parcelle 1874.
6. Entre-temps, le 31 janvier 1972, la région de Sicile avait approuvé le plan général d'urbanisme (piano regolatore generale) d'Avola qui affectait ce terrain à la création d'un parc public (parco pubblico) et, par conséquent, le frappait d'une interdiction absolue de construire en vue de son expropriation (vincolo di inedificabilità preordinato all'esproprio).
7. Conformément à l'article 1 de la loi régionale sicilienne no 38 du 5 novembre 1973, l'interdiction de construire imposée par le plan général d'urbanisme devint caduque en 1982, aucun plan d'urbanisme détaillé n'ayant été adopté dans un délai de dix ans.
8. Malgré l'expiration de l'interdiction de construire, le terrain ne fut pas libre de contrainte.
9. En effet, dans l'attente de la décision de la municipalité d'Avola quant au nouvel usage du terrain litigieux, celui-ci fut soumis au régime prévu par l'article 4 de la loi no 10 de 1977, disposition considérée comme applicable à ce type de situation par la jurisprudence du Conseil d'Etat. Aux termes de cette disposition relative aux terrains des municipalités qui n'ont pas adopté de plans généraux d'urbanisme, un permis de construire peut être octroyé pour un volume très réduit et uniquement si le terrain est situé en dehors d'un secteur urbanisé, comme dans le cas du terrain de la requérante. Si le terrain est situé à l'intérieur d'un secteur urbanisé, toute nouvelle construction est interdite.
10. Par un arrêté du 7 avril 1988, le conseil municipal (consiglio municipale) d'Avola, en application du plan général d'urbanisme adopté le 31 janvier 1972, approuva un plan détaillé d'urbanisme (piano particolareggiato) qui affectait le terrain de la requérante à la création de zones vertes (zona adibita a verde pubblico attrezzato) et le frappait par conséquent d'une nouvelle interdiction absolue de construire en vue de son expropriation.
11. Conformément à l'article 1 de la loi régionale no 38 du 5 novembre 1973, l'interdiction de construire frappant le terrain de la requérante devint caduque le 7 avril 1998, à savoir dix ans après l'adoption du plan détaillé d'urbanisme.
12. Malgré l'expiration de l'interdiction de construire, le terrain de la requérante ne retrouva pas son affectation d'origine, compte tenu de ladite jurisprudence du Conseil d'Etat qui considérait comme applicable en l'espèce l'article 4 de la loi no 10 de 1977.
13. Par des arrêtés des 7 décembre 2000, 18 juin 2001, 19 juin 2001, 11 juillet 2001, 12 juillet 2001, 9 octobre 2002 et 10 octobre 2002, la municipalité d'Avola approuva des variantes du plan général d'urbanisme et du plan détaillé d'urbanisme, sans toutefois procéder à l'expropriation du terrain de la requérante.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
14. Le droit et la pratique internes pertinents sont exposés dans l'affaire Scordino c. Italie (no 2), no 36815/97, §§ 25-45, 15 juillet 2004.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
15. La requérante se plaint de la longue durée du permis d'exproprier, assorti de l'interdiction de construire, qui frappe son terrain. Elle allègue que cette situation équivaut à une expropriation de facto, en l'absence de toute indemnisation et invoque l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
16. Le Gouvernement s'oppose à cette thèse.
A. Sur la recevabilité
17. Le Gouvernement soulève une exception préliminaire tirée du non-épuisement des voies de recours internes, au motif que la requérante n'aurait pas attaqué devant le tribunal administratif l'arrêté d'approbation du plan détaillé d'urbanisme du 7 avril 1988.
18. La requérante affirme qu'un tel recours aurait été inefficace.
19. La Cour observe avoir déjà examiné des exceptions similaires et avoir conclu qu'une procédure judiciaire visant l'annulation d'un plan d'urbanisme déterminé ne pourrait avoir une incidence sur la présente requête, étant donné que la requérante se plaint de la durée et des répercussions des limitations frappant son terrain en l'absence d'indemnisation (Scordino c. Italie (no 2), (déc.), no 36815/97, 12 décembre 2002). Par ailleurs, le Gouvernement n'a pas démontré que la requérante disposait d'un recours accessible et efficace pour contester les dispositions législatives ayant limité son droit de propriété de manière continue et indéterminée (Terazzi S.r.l. c. Italie, no 27265/95, déc. 30 mars 1999).
20. Par conséquent, il y a lieu d'écarter l'exception soulevée par le Gouvernement défendeur.
21. La Cour constate que la requête n'est pas manifestement mal fondée au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. La Cour relève par ailleurs qu'elle ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.
B. Sur le fond
22. La requérante soutient que la situation dénoncée n'est pas conforme à l'article 1 du Protocole no 1.
23. La requérante souligne que l'ingérence dans son droit au respect de ses biens dure depuis maintenant vingt-quatre ans. Pendant toute cette période, le terrain a été frappé d'interdiction de construire, en attendant que l'administration procède à l'expropriation ou bien en attendant que l'administration décide quant à la destination à donner au terrain.
24. Dans ces circonstances, la requérante reproche aux autorités leur inertie et de ne jamais avoir procédé à l'expropriation. Elle se plaint de l'absence totale d'indemnisation pour le sacrifice qui lui est imposé.
25. La requérante fait observer que les principes fixés par la Cour constitutionnelle n'ont pas été pris en compte dans la jurisprudence du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation. Par conséquent, son terrain a pu être soumis pour une durée indéterminée à une interdiction de construire sans possibilité d'indemnisation.
26. Elle affirme que, par l'effet combiné des interdictions de construire en vue de l'expropriation du terrain, son droit de propriété a été « gelé » pendant toute cette période : elle a perdu la pleine jouissance du terrain et la valeur de celui-ci a été rendue à néant.
27. Quant à la possibilité d'utiliser le terrain sous le coup des mesures litigieuses, la requérante allègue qu'il lui a été impossible d'exploiter le terrain à des fins agricoles. Elle affirme qu'il était également impossible de donner le terrain à bail, puisqu'aucune activité n'y aurait été autorisée.
28. En outre, la requérante soutient que la situation litigieuse a éliminé toute possibilité concrète de trouver un acheteur et vendre le terrain.
29. Compte tenu de la gravité de l'atteinte à son droit de propriété, la requérante soutient que l'absence d'indemnisation est incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1 et qu'il y a eu rupture du juste équilibre.
30. Le Gouvernement soutient que la situation dénoncée par la requérante est compatible avec l'article 1 du Protocole no 1. A cet égard, il fait observer que la situation litigieuse ne s'analyse pas en une privation de propriété et ne peut pas être assimilée à celle-ci. Ensuite, le Gouvernement observe que les limitations affectant le terrain de la requérante sont prévues par la loi et répondent à l'intérêt public, puisqu'il s'agit de créer des parcs publics. En outre, la requérante aurait pu faire un usage alternatif de son terrain.
Eu égard à ces considérations, le Gouvernement affirme qu'il n'y a pas eu rupture du juste équilibre en l'espèce.
31. La Cour note que les parties s'accordent pour dire qu'il y a eu ingérence dans le droit de la requérante au respect de ses biens.
32. Il reste à examiner si ladite ingérence a enfreint ou non l'article 1 du Protocole no 1.
33. A cet égard, la Cour relève que les effets dénoncés par la requérante découle tous de la diminution de la disponibilité du bien en cause. Elle estime qu'il n'y a pas eu d'expropriation de fait et, dès lors, que la seconde phrase du premier alinéa ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce (Scordino c. Italie no 2, précité, § 70 ; Matos e Silva, Lda. et autres c. Portugal, arrêt du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1109, § 89).
34. La Cour est d'avis que les mesures litigieuses ne relèvent pas non plus de la réglementation de l'usage des biens, au sens du second alinéa de l'article 1 du Protocole no 1. En effet, s'il est vrai qu'il s'agit d'interdictions de construire réglementant l'usage des biens (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 25, § 64), il n'en demeure pas moins que les mêmes mesures visaient au final l'expropriation du terrain.
35. Dès lors, la Cour estime que la situation dénoncée par la requérante relève de la première phrase de l'article 1 du Protocole no 1 (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 25, § 65 ; Elia Srl c. Italie, no 37710/97, CEDH 2001-X, § 57 ; Scordino c. Italie no 2, précité, § 73).
36. La Cour doit donc rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (arrêts Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69, et Phocas c. France, 23 avril 1996, Recueil 1996-II, p. 542, § 53).
37. A ce propos, elle constate que le terrain de la requérante a été soumis à une interdiction de construire en vue de son expropriation en vertu du plan général d'urbanisme de 1972. En 1984, lors de l'acquisition du terrain par la requérante, l'interdiction imposée par le plan général d'urbanisme avait expiré et, en attendant que l'administration décide du nouvel usage du terrain, celui-ci était soumis au régime prévu par la loi no 10 de 1977. En 1988, une nouvelle interdiction de construire en vue de l'expropriation a été imposée par le plan détaillé d'urbanisme. En 1998, après l'expiration de la dernière interdiction, le terrain a été à nouveau soumis aux limitations au droit de bâtir prévues par la loi no 10 de 1977. Depuis 2000, plusieurs nouvelles interdictions de construire en vue de l'expropriation ont été imposées par des variantes aux plans d'urbanisme de la ville.
38. Indépendamment du fait que les limitations frappant le terrain découlent d'un acte administratif ou de l'application d'une loi, il en résulte que le terrain litigieux a été frappé d'interdiction de construire de manière continue (Terazzi c. Italie, précité, § 83).
39. Il en résulte que l'ingérence litigieuse dure depuis plus de vingt-quatre ans, si l'on prend comme point de départ la date de l'acquisition du terrain de la part de la requérante.
40. La Cour juge naturel que, dans un domaine aussi complexe et difficile que l'aménagement du territoire, les Etats contractants jouissent d'une grande marge d'appréciation pour mener leur politique urbanistique (arrêt Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). Elle tient pour établi que l'ingérence dans le droit de la requérante au respect de ses biens répondait aux exigences de l'intérêt général. Elle ne saurait renoncer pour autant à son pouvoir de contrôle.
41. La Cour estime que pendant toute la période concernée la requérante est restée dans une incertitude totale quant au sort de sa propriété : dans un premier temps, étant donné que l'interdiction en vue de l'expropriation imposée par le plan général d'urbanisme avait expiré, le terrain pouvait être frappé d'une autre interdiction en vue de son expropriation à condition qu'un plan détaillé soit adopté, ce qui s'est produit seulement en 1988. Après 1998, suite à l'expiration de la dernière interdiction, le terrain pouvait à tout moment être à nouveau frappé d'une autre interdiction en vue de son expropriation, ce qui s'est produit deux ans plus tard, en 2000. Actuellement, le terrain peut à tout moment être frappé d'une nouvelle interdiction en vue de son expropriation.
42. La Cour note que le droit interne ne permet pas de remédier à l'incertitude affectant le terrain de l'intéressée.
43. Elle estime en outre que l'existence, pendant toute la période concernée, d'interdictions de construire a entravé la pleine jouissance du droit de propriété de la requérante et a accentué les répercussions dommageables sur la situation de celle-ci en affaiblissant considérablement, entre autres, les chances de vendre le terrain. La Cour note que le Gouvernement s'est borné à contester l'allégation de la requérante selon laquelle le terrain ne pouvait pas être exploité autrement, sans toutefois fournir l'indication d'un usage alternatif possible de celui-ci.
44. Enfin, elle constate que la requérante n'a pas eu d'indemnisation.
45. Les circonstances de la cause, notamment l'incertitude et l'inexistence de tout recours interne effectif susceptible de remédier à la situation litigieuse, combinées avec l'entrave à la pleine jouissance du droit de propriété et l'absence d'indemnisation, amènent la Cour à considérer que la requérante a eu à supporter une charge spéciale et exorbitante qui a rompu le juste équilibre devant régner entre, d'une part, les exigences de l'intérêt général et, d'autre part, la sauvegarde du droit au respect des biens (arrêts Sporrong et Lönnroth, précité, p ; 28, §§ 73-74 ; Erkner et Hofauer, précité, p. 66-67, §§ 78-79 ; Elia, précité, § 83).
46. En conclusion, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 13 DE LA CONVENTION
47. La requérante se plaint de l'inexistence en droit interne d'un recours effectif permettant de remédier à la situation litigieuse. Elle invoque l'article 13 de la Convention.
48. Le Gouvernement conteste cette thèse.
49. La Cour relève que ce grief est lié à celui examiné ci-dessus et doit donc aussi être déclaré recevable.
50. Eu égard au constat relatif à l'article 1 du Protocole no 1 (paragraphe 45 ci-dessus), la Cour estime qu'il n'y a pas lieu d'examiner s'il y a eu, en l'espèce, violation de cette disposition.
III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
51. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage matériel
52. Au titre du dommage matériel, la requérante sollicite 293 873 EUR, correspondant à la valeur actualisée du terrain. En outre, elle demande un dédommagement pour la non-jouissance de son bien, pendant plus de vingt-quatre ans, et pour l'impossibilité d'en tirer bénéfice en exploitant celui-ci. A ce titre, elle sollicite 300 000 EUR.
53. La requérante a eu recours à un expert, qui a déposé son rapport en novembre 2005.
54. Pour déterminer la valeur du terrain, l'expert a établi la moyenne entre la valeur du terrain en 1984, date de son acquisition par la requérante, et sa valeur actualisée. Pour ce faire, il a utilisé la méthode comparative qui se fonde sur la comparaison du terrain avec les terrains voisins, qui ont été construits.
55. L'expert a ainsi calculé que, en 1984, le terrain litigieux avait une valeur de 52 369 EUR. En outre, la valeur actuelle du terrain serait de 82 830 EUR.
56. Le Gouvernement conteste ces calculs, affirmant que les sommes sollicitées ne sont pas en rapport direct avec la violation alléguée et ne sont pas basées sur un raisonnement convaincant. Il soutient que les restrictions pesant sur le terrain litigieux au moment de son acquisition, imposées par la loi no 10 de 1977, auraient en tout cas permis une exploitation limité de la part de la requérante.
57. La Cour rappelle qu'un arrêt constatant une violation entraîne pour l'Etat défendeur l'obligation juridique de mettre un terme à la violation et d'en effacer les conséquences de manière à rétablir autant que faire se peut la situation antérieure à celle-ci (Iatridis c. Grèce (satisfaction équitable) [GC], no 31107/96, § 32, CEDH 2000-XI). Si la nature de la violation permet une restitutio in integrum, il incombe à l'Etat défendeur de la réaliser, la Cour n'ayant ni la compétence ni la possibilité pratique de l'accomplir elle-même. Si, en revanche, le droit national ne permet pas ou ne permet qu'imparfaitement d'effacer les conséquences de la violation, l'article 41 habilite la Cour à accorder, s'il y a lieu, à la partie lésée la satisfaction qui lui semble appropriée (Brumarescu c. Roumanie (satisfaction équitable) [GC], no 28342/95, § 20, CEDH 2000-I).
58. La Cour a dit que l'ingérence litigieuse répondait aux exigences de l'intérêt général (paragraphe 40 ci-dessus), ce qui revient à dire qu'aucun acte illégal ou arbitraire n'a été constaté.
59. Quant à l'indemnisation à fixer en l'espèce, celle-ci n'aura pas à refléter l'idée d'un effacement total des conséquences de l'ingérence litigieuse (Papamichalopoulos et autres c. Grèce (article 50) du 31 octobre 1995, série A no 330-B, p. 59, §§ 36 et 39 ; Ex Roi de Grèce précité, § 78), à défaut d'un constat d'illégalité.
60. La Cour estime ensuite que les circonstances de la cause ne se prêtent pas à une évaluation précise du dommage matériel. Le type de préjudice dont il est question présente un caractère intrinsèquement aléatoire, ce qui rend impossible un calcul précis des sommes nécessaires à sa réparation (Lallement c. France, no 46044/99, § 16 ; Sporrong et Lönnroth c. Suède (article 50), arrêt du 18 décembre 1984, série A no 88, § 32).
61. Pour calculer, en équité, le dommage, la Cour prendra en considération que le constat de violation de l'article 1 du Protocole no 1 ne concerne pas les permis d'exproprier et les interdictions de construire en tant que tels mais l'indisponibilité du terrain à compter de 1984.
62. Le point de départ du raisonnement doit être la valeur probable du terrain à cette même époque et la Cour écarte de ce fait les prétentions de la requérante dans la mesure où celles-ci sont fondées sur la valeur actuelle ou actualisée du terrain (arrêt Scordino (no 2), précité, § 121).
63. Pour apprécier la valeur du terrain en 1984, la Cour estime opportun de partir des conclusions de l'expertise présentée par la requérante (voir paragraphe 55 ci-dessus).
64. Une fois déterminée la valeur du terrain en 1984, la Cour considère qu'en l'absence d'autres éléments, le préjudice découlant de l'indisponibilité du terrain pendant la période considérée peut être compensé par le versement d'une somme correspondant à l'intérêt légal pendant toute cette période appliqué sur la contre-valeur du terrain ainsi déterminée (voir Terazzi S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable), no 27265/95, § 37, 26 octobre 2004 ; Elia S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable), no 37710/97, § 25, 22 juillet 2004).
65. A la lumière de ces considérations, et statuant en équité comme le veut l'article 41 de la Convention, la Cour accorde 130 000 EUR.
B. Dommage moral
66. Quant au préjudice moral, la requérante réclame 160 000 EUR.
67. Le Gouvernement estime que le constat de violation représente une réparation suffisante.
68. Compte tenu des circonstances de la cause, la Cour considère que la violation de la Convention a porté à la requérante un tort moral résultant de l'incertitude de la situation litigieuse (Scordino (no 2), précité, § 127).
69. La Cour alloue à la requérante la somme de 5 000 EUR.
C. Frais et dépens
70. La requérante demande également 23 480 EUR pour les frais et dépens engagés devant la Cour. En outre, elle demande le remboursement des frais d'expertise à concurrence de 3 605 EUR.
71. Le Gouvernement estime excessifs ces montants.
72. La Cour ne doute pas de la nécessité des frais réclamés ni qu'ils aient été effectivement engagés à ce titre. Elle trouve cependant excessives les sommes revendiquées. La Cour considère dès lors qu'il n'y a lieu de les rembourser qu'en partie.
73. Compte tenu des circonstances de la cause, et statuant en équité comme le veut l'article 41 de la Convention, la Cour juge raisonnable d'allouer à la requérante un montant de 5 000 EUR.
D. Intérêts moratoires
74. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d'intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;
2. Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit qu'il n'y a pas lieu d'examiner séparément le grief tiré de l'article 13 de la Convention ;
4. Dit
a) que l'Etat défendeur doit verser à la requérante, dans les trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, les sommes suivantes :
i. 130 000 EUR (cent trente mille euros) pour dommage matériel, plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt ;
ii. 5 000 EUR (cinq mille euros) pour dommage moral, plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt ;
iii. 5 000 EUR (cinq mille euros) pour frais et dépens, plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt par la requérante;
b) qu'à compter de l'expiration dudit délai et jusqu'au versement, ces montants seront à majorer d'un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 26 mai 2009, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Sally Dollé Françoise Tulkens
Greffière Présidente

SECONDA SEZIONE
CAUSA ROSSITTO C. ITALIA
( Richiesta no 7977/03)
SENTENZA
STRASBURGO
26 maggio 2009
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nellacausa Rossitto c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, seconda sezione, riunendosi in una camera composta da:
Francesca Tulkens, presidentessa, Ireneu Cabral Barreto, Vladimiro Zagrebelsky, Danutė Jo�ienė, Dragoljub Popović, András Sajó, Işıl Karakaş, giudici,
e da Sally Dollé, cancelliera di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 5 maggio 2009,
Rende la sentenza che ha adottato in questa data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 7977/03) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una cittadina di questo Stato, la Sig.ra V. R. ("il richiedente"), ha investito la Corte il 26 febbraio 2003 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente è rappresentato da F. M., avvocato ad Avola. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra E. Spatafora, e dal suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. Il 13 maggio 2005, il presidente della seconda sezione ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Come permesso dall'articolo 29 § 3 della Convenzione, è stato deciso inoltre che la Camera si sarebbe pronunciata sull'ammissibilità ed il merito allo stesso tempo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
4. Il richiedente è nato nel1946 e risiede ad Avola.
5. Con un contratto del 18 maggio 1984, il richiedente diventò proprietario di un terreno di 169 metri quadrati, ubicato ad Avola e registrato al catasto (foglio 57, appezzamento 1874).
6. Il 31 gennaio 1972, la regione della Sicilia aveva approvato nel frattempo, il piano generale di urbanistica (piano regolatore generale) di Avola che sottoponeva questo terreno alla creazione di un parco pubblico (parco pubblico) e, di conseguenza, lo sottoponeva ad un'interdizione assoluta a costruire in vista della sua espropriazione (vincolo di inedificabilità preordinato all'esproprio).
7. Conformemente all'articolo 1 della legge regionale siciliana no 38 del 5 novembre 1973, l'interdizione a costruire imposta dal piano generale di urbanistica diventò nulla nel 1982, non essendo stato adottato nessun piano di urbanistica dettagliato entro dieci anni.
8. Malgrado la scadenza dell'interdizione a costruire, il terreno non fu libero da costrizioni.
9. Difatti, in attesa della decisione della municipalità di Avola in quanto al nuovo uso del terreno controverso, questo fu sottoposto al regime previsto dall'articolo 4 della legge no 10 del 1977, disposizione considerata come applicabile a questo tipo di situazione dalla giurisprudenza del Consiglio di stato. Ai termini di questa disposizione relativa ai terreni delle municipalità che non hanno adottato dei piani generali di urbanistica, un permesso a costruire può essere concesso per un volume molto ridotto ed unicamente se il terreno è situato all'infuori di un settore urbanizzato come nel caso del terreno del richiedente. Se il terreno è situato dentro ad un settore urbanizzato, ogni nuova costruzione è vietata.
10. Con un'ordinanza del 7 aprile 1988, il consiglio comunale (consiglio municipale) di Avola, in applicazione del piano generale di urbanistica adottato il 31 gennaio 1972, approvò un piano dettagliato di urbanistica (piano particolareggiato) che sottoponeva il terreno del richiedente alla creazione di zone verdi (zona adibita a verde pubblico attrezzato) e lo sottoponeva di conseguenza ad una nuova interdizione assoluta a costruire in vista della sua espropriazione.
11. Conformemente all'articolo 1 della legge regionale no 38 del 5 novembre 1973, l'interdizione a costruire che toccava il terreno del richiedente diventò nulla il 7 aprile 1998, ossia dieci anni dopo l'adozione del piano dettagliato di urbanistica.
12. Malgrado la scadenza dell'interdizione a costruire, il terreno del richiedente non ritrovò la sua destinazione di origine, tenuto conto di suddetta giurisprudenza del Consiglio di stato che considerava come applicabile nello specifico l'articolo 4 della legge no 10 del 1977.
13. Con le ordinanze del 7 dicembre 2000, del 18 giugno 2001, del 19 giugno 2001, dell’11 luglio 2001, del 12 luglio 2001, del 9 ottobre 2002 e del 10 ottobre 2002, la municipalità di Avola approvò delle varianti al piano generale di urbanistica e al piano dettagliao di urbanistica, senza procedere tuttavia all'espropriazione del terreno del richiedente.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI
14. Il diritto e le pratica interna pertinenti sono esposti nella causa Scordino c. Italia (no 2) (no 36815/97, §§ 25-45, 15 luglio 2004).
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
15. Il richiedente si lamenta della lunga durata del permesso di espropriare, assortito dell'interdizione di costruire che colpisce il suo terreno. Adduce che questa situazione equivale ad un'espropriazione di facto, nella mancanza di ogni indennizzo ed invoca l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
16. Il Governo si oppone a questa tesi.
A. Sull'ammissibilità
17. Il Governo solleva un'eccezione preliminare derivata dal non-esaurimento delle vie di ricorso interne, al motivo che il richiedente non avrebbe attaccato dinnanzi al tribunale amministrativo l'ordinanza di approvazione del piano dettagliato di urbanistica del 7 aprile 1988.
18. Il richiedente afferma che tale ricorso sarebbe stato inefficace.
19. La Corte osserva di avere già esaminato delle eccezioni similari ed avere concluso che un procedimento giudiziale che prevede l'annullamento di un determinato piano di urbanistica non potrebbe avere un'incidenza sulla presente richiesta, dato che il richiedente si lamenta della durata e delle ripercussioni delle limitazioni che colpiscono il suo terreno in mancanza di indennizzo (Scordino c. Italia (no 2), (dec.), no 36815/97, 12 dicembre 2002). Peraltro, il Governo non ha dimostrato che il richiedente disponeva di un ricorso accessibile ed efficace per contestare le disposizioni legislative ch avevano limitato il suo diritto di proprietà in modo continuo ed indeterminato (Terazzi S.r.l. c. Italia, no 27265/95, dec. 30 marzo 1999).
20. Di conseguenza, c'è luogo di allontanare l'eccezione sollevata dal Governo convenuto.
21. La Corte constata che la richiesta non è manifestamente mal fondata ai sensi dell'articolo 35 § 3 della Convenzione. La Corte rileva peraltro che non incontra nessuno altro motivo di inammissibilità. Conviene dunque dichiararla ammissibile.
B. Sul merito
22. Il richiedente sostiene che la situazione denunciata non è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
23. Il richiedente sottolinea che l'ingerenza nel suo diritto al rispetto del suo beni ora dura da ventiquattro anni. Durante tutto questo periodo, il terreno è stato colpito da interdizione a costruire, in attesa che l'amministrazione procedesse all'espropriazione o in attesa che l'amministrazione decidesse in quanto alla destinazione da dare al terreno.
24. In queste circostanze, il richiedente rimprovera alle autorità la loro inerzia e di non avere mai proceduto all'espropriazione. Si lamenta della mancanza totale di indennizzo per il sacrificio che gli è stato imposto.
25. Il richiedente fa osservare che i principi fissati dalla Corte costituzionale non sono stati presi in conto nella giurisprudenza del Consiglio di stato e della Corte di cassazione. Di conseguenza, il suo terreno ha potuto essere sottomesso per una durata indeterminata ad un'interdizione a costruire senza possibilità di indennizzo.
26. Afferma che, per effetto combinato delle interdizioni a costruire in vista dell'espropriazione del terreno, il suo diritto di proprietà "è stato congelato" per tutto questo periodo: ha perso il pieno godimento del terreno ed il valore di questo è stato reso nullo.
27. In quanto alla possibilità di utilizzare il terreno sotto l'influenza delle misure controverse, il richiedente adduce che gli è stato impossibile sfruttare il terreno ai fini agricoli. Afferma che era anche impossibile dare il terreno in affitto, poiché non vi sarebbe stata autorizzata nessuna attività.
28. Inoltre, il richiedente sostiene che la situazione controversa ha eliminato ogni possibilità concreta di trovare un acquirente e di vendere il terreno.
29. Tenuto conto della gravità dell'attentato al suo diritto di proprietà, il richiedente sostiene che la mancanza di indennizzo è incompatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 e che c'è stata rottura del giusto equilibro.
30. Il Governo sostiene che la situazione denunciata dal richiedente è compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1. A questo riguardo, fa osservare che la situazione controversa non si analizza in una privazione di proprietà e non può essere assimilata a questa. Poi, il Governo osserva che le limitazioni che colpiscono il terreno del richiedente sono previste dalla legge e rispondono all'interesse pubblico, poiché si tratta di creare dei parchi pubblici. Inoltre, il richiedente avrebbe potuto fare un uso alternativo del suo terreno.
Avuto riguardo a queste considerazioni, il Governo afferma che non c'è stata rottura del giusto equilibro nello specifico.
31. La Corte nota che le parti si accordano per dire che c'è stata ingerenza nel diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni.
32. Resta da esaminare se suddetta ingerenza ha infranto o meno l'articolo 1 del Protocollo no 1.
33. A questo riguardo, la Corte rileva che gli effetti denunciati dal richiedente derivano tutti dalla diminuzione della disponibilità del bene in causa. Stima che non c'è stata espropriazione di fatto e, quindi, che la seconda frasedel primo capoverso non si trova ad applicare nello specifico (Scordino c. Italia no 2, precitata, § 70; Matos e Silva, Lda. ed altri c. Portogallo, sentenza del 16 settembre 1996, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-IV, p. 1109, § 89).
34. La Corte è del parere che le misure controverse non dipendono neanche dalla regolamentazione dell'uso dei beni, ai sensi del secondo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Difatti, se è vero che si tratta di interdizioni a costruire che regolamentano l'uso dei beni (Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 25, § 64) non è da meno che le stesse misure miravano alla fine all'espropriazione del terreno.
35. Quindi, la Corte stima che la situazione denunciata dal richiedente dipende dalla prima frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Sporrong e Lönnroth, precitata, p. 25, § 65; Elia Srl c. Italia, no 37710/97, CEDH 2001-X, § 57; Scordino c. Italia no 2, precitata, § 73).
36. La Corte deve ricercare dunque se un giusto equilibrio è stato mantenuto tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (sentenze Sporrong e Lönnroth, precitata, p. 26, § 69, e Phocas c. Francia, 23 aprile 1996, Raccolta 1996-II, p. 542, § 53).
37. A questo proposito, constata che il terreno del richiedente è stato sottomesso ad un'interdizione a costruire in vista della sua espropriazione in virtù del piano generale di urbanistica del 1972. Nel 1984, all'epoca dell'acquisizione del terreno da parte del richiedente, l'interdizione imposta dal piano generale di urbanistica era scaduta e, in attesa che l'amministrazione decidesse del nuovo uso del terreno, questo era stato sottoposto al regime previsto dalla legge no 10 del 1977. Nel 1988, una nuova interdizione a costruire in vista dell'espropriazione è stata imposta dal piano dettagliato di urbanistica. Nel 1998, dopo la scadenza dell'ultima interdizione, il terreno è stato sottoposto di nuovo alle limitazioni al diritto di costruire contemplate dalla legge no 10 del 1977. Dal 2000, parecchie nuove interdizioni a costruire in vista dell'espropriazione sono state imposte dalle varianti ai piani di urbanistica della città.
38. A prescindere dal fatto che le limitazioni che colpiscono il terreno derivino da un atto amministrativo o dell'applicazione di una legge, risulta che il terreno controverso è stato colpito da interdizione a costruire in modo continuo T(erazzi c. Italia, precitato, § 83).
39. Ne risulta che l'ingerenza controversa dura da più di ventiquattro anni, se si prende come punto di partenza la data dell'acquisizione del terreno da parte del richiedente.
40. La Corte giudica naturale che, in un ambito così complesso e difficile come il piano di sviluppo del territorio, gli Stati contraenti godano di un grande margine di valutazione per condurre la loro politica urbanistica (sentenza Sporrong e Lönnroth, precitata, p. 26, § 69). Tiene per stabilito che l'ingerenza nel diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni soddisfaceva le esigenze dell'interesse generale. Non potrebbe rinunciare tuttavia al suo potere di controllo.
41. La Corte stima che la richiedente è restata in un'incertezza totale in quanto alla sorte della sua proprietà per tutto il periodo riguardato : in un primo tempo, dato che l'interdizione in vista dell'espropriazione imposta dal piano generale di urbanistica era scaduta, il terreno poteva essere colpito da un'altra interdizione in vista della sua espropriazione purché un piano dettagliato venisse adottato, il che si è verificato solamente nel 1988. Dopo il 1998, a seguito della scadenza dell'ultima interdizione, il terreno poteva essere colpito in ogni momento di nuovo da un'altra interdizione in vista della sua espropriazione, il che si è verificato due anni più tardi, nel 2000. Il terreno può essere colpito attualmente, in ogni momento da una nuova interdizione in vista della sua espropriazione.
42. La Corte nota che il diritto interno non permette di ovviare all'incertezza che colpisce il terreno dell'interessata.
43. Stima inoltre che l'esistenza, per tutto il periodo riguardato, di interdizioni a costruire ha ostacolato il pieno godimento del diritto di proprietà del richiedente e ha accentuato le ripercussioni dannose sulla situazione di questo indebolendo considerevolmente, tra l’altro, le probabilità di vendere il terreno. La Corte nota che il Governo si è limitato a contestare l'affermazione del richiedente secondo la quale il terreno non poteva essere sfruttato diversamente, senza fornire tuttavia l'indicazione di un uso alternativo possibile di questo.
44. Infine, constata che il richiedente non ha avuto indennizzo.
45. Le circostanze della causa, in particolare l'incertezza e l'inesistenza di ogni ricorso interno effettivo suscettibile di ovviare alla situazione controversa, combinate con l'ostacolo al pieno godimento del diritto di proprietà e la mancanza di indennizzo, portano la Corte a considerare che il richiedente ha dovuto sopportare un carico speciale ed esorbitante che ha rotto il giusto equilibro che deve regnare tra, da una parte, le esigenze dell'interesse generale e, dall’altra parte, la salvaguardia del diritto al rispetto dei beni (sentenze Sporrong e Lönnroth, precitata, p; 28, §§ 73-74; Erkner e Hofauer, precitata, p. 66-67, §§ 78-79; Elia, precitata, § 83).
46. In conclusione, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 13 DELLA CONVENZIONE
47. Il richiedente si lamenta dell'inesistenza in diritto interno di un ricorso effettivo che permette di ovviare alla situazione controversa. Invoca l'articolo 13 della Convenzione.
48. Il Governo contesta questa tesi.
49. La Corte rileva che questo motivo di appello è legato a quello esaminato sopra e deve essere dichiarato dunque anche ammissibile.
50. Avuto riguardo alla constatazione relativa all'articolo 1 del Protocollo no 1 (paragrafo 45 sopra) la Corte stima che non c'è luogo di esaminare se c'è stato, nello specifico, violazione di questa disposizione.
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
51. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
A. Danno materiale
52. A titolo del danno materiale, il richiedente sollecita 293 873 EUR, corrispondenti al valore attualizzato del terreno. Inoltre, chiede un risarcimento per il non-godimento del suo bene, per più di ventiquattro anni, e per l'impossibilità di derivarne un utile sfruttando questo. A questo titolo, sollecita 300 000 EUR.
53. Il richiedente ha avuto ricorso ad un perito che ha depositato il suo rapporto nel novembre 2005.
54. Per determinare il valore del terreno, il perito ha stabilito la media tra il valore del terreno nel 1984, data della sua acquisizione da parte del richiedente, ed il suo valore attualizzato. Per fare questo, ha utilizzato il metodo comparativo che si basa sul paragone del terreno con i terreni vicini che sono stati costruiti.
55. Il perito ha calcolato così che, nel 1984, il terreno controverso aveva un valore di 52 369 EUR. Inoltre, il valore reale del terreno sarebbe di 82 830 EUR.
56. Il Governo contesta questi calcoli, affermando che le somme sollecitate non sono in rapporto diretto con la violazione addotta e non sono basate su un ragionamento convincente. Sostiene che le restrizioni che pesavano sul terreno controverso al momento della sua acquisizione, imposte dalla legge no 10 del 1977, avrebbero permesso in ogni caso uno sfruttamento limitato da parte del richiedente.
57. La Corte ricorda che una sentenza che constata una violazione provoca per lo stato convenuto l'obbligo giuridico di mettere un termine alla violazione e di cancellarne le conseguenze in modo da ristabilire tanto quanto si può fare la situazione anteriore a questa (Iatridis c. Grecia (soddisfazione equa) [GC], no 31107/96, § 32, CEDH 2000-XI). Se la natura della violazione permette una restitutio in integrum, incombe sullo stato convenuto di realizzarla, non avendo la Corte né la competenza né la possibilità pratica di compierla lei stessa. Se il diritto nazionale non permette , in compenso, o permette solamente imperfettamente di cancellare le conseguenze della violazione, l'articolo 41 abilita la Corte ad accordare, se c'è luogo, alla parte lesa la soddisfazione che gli sembra appropriata (Brumarescu c. Romania (soddisfazione equa) [GC], no 28342/95, § 20, CEDH 2000-I).
58. La Corte ha detto che l'ingerenza controversa soddisfaceva le esigenze dell'interesse generale (paragrafo 40 sopra) il che significa che nessuno atto illegale o arbitrario è stato constatato.
59. In quanto all'indennizzo da fissare nello specifico, questo non dovrà riflettere l'idea di una cancellazione totale delle conseguenze dell'ingerenza controversa (Papamichalopoulos ed altri c. Grecia (articolo 50) del 31 ottobre 1995, serie A no 330-B, p. 59, §§ 36 e 39; Ex Re di Grecia precitata, § 78) in mancanza di una constatazione di illegalità.
60. La Corte stima poi che le circostanze della causa non suscitano una valutazione precisa del danno materiale. Il tipo di danno che è questione presenta un carattere intrinsecamente aleatorio, il che rende impossibile un calcolo preciso delle somme necessarie al suo risarcimento (Lallement c. Francia, no 46044/99, § 16; Sporrong e Lönnroth c. Svezia (articolo 50), sentenza del 18 dicembre 1984, serie A no 88, § 32).
61. Per calcolare, in equità, il danno, la Corte prenderà in considerazione che la constatazione di violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 non riguarda i permessi di espropriare e le interdizioni a costruire in quanto tali ma l'indisponibilità del terreno a contare dal 1984.
62. Il punto di partenza del ragionamento deve essere il valore probabile del terreno in questa stessa epoca e la Corte allontana per questo fatto le pretese del richiedente nella misura in cui queste sono fondate sul valore reale o attualizzato del terreno (sentenza Scordino (no 2), precitata, § 121).
63. Per valutare il valore del terreno nel 1984, la Corte stima opportuno partire dalle conclusioni della perizia presentata dal richiedente (vedere sopra paragrafo 55).
64. Una volte determinato il valore del terreno nel 1984, la Corte considera che in mancanza di altri elementi, il danno derivante dall'indisponibilità del terreno per il periodo considerato può essere compensato dal versamento di una somma corispondente all'interesse legale durante tutto questo periodo applicato sul controvalore del terreno così determinato (vedere Terazzi S.r.l. c. Italia (soddisfazione equa), no 27265/95, § 37, 26 ottobre 2004; Elia S.r.l. c. Italia (soddisfazione equa), no 37710/97, § 25, 22 luglio 2004).
65. Alla luce di queste considerazioni, e deliberando in equità come esige l'articolo 41 della Convenzione, la Corte accorda 130 000 EUR.
B. Danno morale
66. In quanto al danno morale, il richiedente richiede 160 000 EUR.
67. Il Governo stima che la constatazione di violazione rappresenta un risarcimento sufficiente.
68. Tenuto conto delle circostanze della causa, la Corte considera che la violazione della Convenzione ha portato al richiedente un torto morale che risulta dall'incertezza della situazione controversa (Scordino (no 2), precitata, § 127).
69. La Corte assegna al richiedente la somma di 5 000 EUR.
C. Oneri e spese
70. Il richiedente chiede anche 23 480 EUR per gli oneri e le spese sostenuti dinnanzi alla Corte. Inoltre, chiede il rimborso degli oneri di perizia a concorrenza di 3 605 EUR.
71. Il Governo stima eccessivi questi importi.
72. La Corte non dubita della necessità degli oneri richiesti né che siano stati effettivamente sostenuti a questo titolo. Trova però eccessiva la somma rivendicata. La Corte considera quindi che non vi è luogo di rimborsarli che in parte.
73. Tenuto conto delle circostanze della causa, e deliberando in equità come esige l'articolo 41 della Convenzione, la Corte giudica ragionevole assegnare al richiedente un importo di 5 000 EUR.
D. Interessi moratori
74. La Corte giudica appropriato ricalcare il tasso degli interessi moratori sul tasso di interesse della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea aumentato di tre punti percentuale.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Dichiara la richiesta ammissibile;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che non c'è luogo di esaminare separatamente il motivo di appello derivato dall'articolo 13 della Convenzione;
4. Stabilisce
a) che lo stato convenuto deve versare al richiedente, nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le seguenti somme:
i. 130 000 EUR (cento trentamila euro) per danno materiale, più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta;
ii. 5 000 EUR (cinquemila euro) per danno morale, più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta;
iii. 5 000 EUR (cinquemila euro) per oneri e spese, più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta dal richiedente;
b) che a contare dalla scadenza di suddetto termine e fino al versamento, questi importi saranno da aumentare di un interesse semplice ad un tasso uguale a quello della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea applicabile durante questo periodo, aumentato di tre punti percentuale;
5. Respinge la domanda di soddisfazione equa per il surplus.
Fatto in francese, poi comunicato per iscritto il 26 maggio 2009, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Sally Dollé Francesca Tulkens
Cancelliera Presidentessa