AFFAIRE PREZIOSI c. ITALIE

Conclusion Violation de P1-1 ; Non-lieu à examiner l'art. 6-1 ; Satisfaction équitable réservée
TROISIÈME SECTION
AFFAIRE PREZIOSI c. ITALIE
(Requête no 67125/01)
ARRÊT
STRASBOURG
5 octobre 2006
DÉFINITIF
05/01/2007
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire Preziosi c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l'Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M. Zupancic, président,
J. Hedigan,
C. Bîrsan,
V. Zagrebelsky,
Mme A. Gyulumyan,
M. E. Myjer,
Mme I. Ziemele, juges,
et de Mme F. Araci, greffière adjointe de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 14 septembre 2006,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 67125/01) dirigée contre la République italienne et dont trois ressortissants de cet Etat, Mmes E. et G. P. et M. D. . (« les requérants »), ont saisi la Cour les 15 février 2001 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me A. B., avocat à Avellino. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent, M. N. Lettieri.
3. Le 24 juin 2004, la Cour (première section) a déclaré la requête partiellement irrecevable et a décidé de communiquer les griefs tirés des articles 1 du Protocole no 1 et 6 § 1 de la Convention (équité de la procédure) au Gouvernement. Se prévalant de l'article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l'affaire.
4. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections 'article 25 § 1 du règlement. La présente requête a été attribuée à la troisième section ainsi remaniée (article 52 § 1).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
5. Les requérants sont nés respectivement en 1930, 1909 et 1928 et résident à Roma.
6. Les requérants étaient propriétaires d'un terrain de 4 875 mètres carrés, sis à Avellino.
7. Par un arrêté du 8 novembre 1979, la municipalité d'Avellino autorisa l'occupation d'urgence dudit terrain pour une période maximale de cinq ans en vue de son expropriation, afin de procéder à la construction de logements HLM.
8. Le 7 janvier 1980, l'IACP (Institut autonome de gestion des HLM) occupa matériellement le terrain et entama les travaux de construction.
9. Par un acte du 30 juillet 1985, les requérant assignèrent la municipalité d'Avellino et l'IACP à comparaître devant le tribunal d'Avellino. Ils firent valoir que l'occupation se poursuivait au-delà de la période autorisée sans qu'il fût procédé à l'expropriation formelle du terrain et au paiement d'une indemnité. Ils demandèrent un dédommagement pour l'occupation abusive et revendiquèrent une indemnité pour la période d'occupation licite.
10. La municipalité et l'IACP se constituèrent dans la procédure. Ils firent valoir que l'occupation du terrain demeurait légitime, la période autorisée n'ayant pas encore expiré. La municipalité, quant à elle, excipa qu'elle n'avait pas qualité pour être citée comme partie défenderesse dans l'affaire (legittimazione passiva).
11. A une date non précisée, le tribunal ordonna une expertise. Celle-ci fut déposée au greffe le 31 mars 1987.
12. Par un jugement du 6 novembre 1991, le tribunal d'Avellino accueillit les demandes des requérants. Rejetant l'exception soulevée par la municipalité, le tribunal déclara d'emblée la responsabilité solidaire des deux parties défenderesses. Quant au fond, il soutint la nature constructible du terrain des requérants et affirma que le délai d'occupation autorisée avait pris fin le 7 janvier 1985 et qu'à compter de cette date les requérants devaient être considérés comme ayant été privés de leur terrain par l'effet de la construction de l'ouvrage public, en vertu du principe de l'expropriation indirecte.
Enfin, le tribunal releva que la superficie réellement intéressée par les travaux était de 4 536 mètres carrés.
13. Le tribunal condamna la municipalité et l'IACP à payer aux requérants la somme de 394 109 450 ITL à titre de dédommagement, à savoir la valeur marchande du terrain au moment de l'occupation réévaluée. En outre, il fixa le montant de l'indemnité pour l'occupation licite à octroyer aux requérants à 68 040 000 ITL, majorée des intérêts légaux.
14. Par actes notifiés le 26 mars 1992, la municipalité d'Avellino et les requérants attaquèrent le jugement du tribunal devant la cour d'appel de Naples. L'administration fit valoir à nouveau qu'elle ne saurait être considérée comme partie intéressée à la procédure. En outre, elle soutint que la demande des requérants était de toute manière irrecevable, car présentée avant que le délai autorisé pour l'expropriation ne fût expiré. Par ailleurs, elle contesta les sommes qui leur avaient été accordées. Les requérants quant à eux contestèrent les sommes octroyées par le tribunal.
15. Le 15 mars 1995, la cour d'appel de Naples reforma partiellement le jugement du tribunal. Elle déclara la responsabilité de l'IACP quant au dédommagement pour l'occupation abusive, tandis que la municipalité d'Avellino devait être considérée seule responsable pour la demande d'indemnité.
16. Quant aux sommes à octroyer aux requérants, la cour d'appel confirma l'évaluation faite pas l'expert nommé par le tribunal. Toutefois, le montant à accorder aux requérants à titre de dédommagement devait être actualisé. Par conséquent, le montant des dommages-intérêts fut fixé à 308 193 980 ITL.
17. Le 6 mai 1996, l'IACP se pourvut en cassation. L'Institut demanda notamment l'application de la loi no 359 du 8 août 1992, entre-temps entrée en vigueur, prévoyant à son article 5bis de nouveaux critères d'indemnisation pour l'expropriation de terrains constructibles.
Toutefois, par un arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle. Par la suite, le 1er janvier 1997, entra en vigueur la loi budgétaire no 662 de 1996, modifiant la disposition déclarée inconstitutionnelle, et disposant que l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996.
18. Par un arrêt du 19 septembre 1997, la Cour de cassation cassa l'arrêt de la cour d'appel de Naples et renvoya l'affaire devant une autre section de celle-ci pour permettre l'application des nouvelles dispositions législatives.
19. Les requérants saisirent la section compétente de la cour d'appel de Naples le 29 mai 1998. Par une ordonnance du 6 octobre 2000, celle-ci ordonna une nouvelle expertise technique.
20. Il ressort du dossier que la procédure est à ce jour pendante devant la cour d'appel de Naples.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
20. Le droit interne pertinent se trouve décrit dans l'arrêt Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005).
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
21. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
22. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes, faisant valoir que la procédure est toujours pendante devant la cour d'appel de Naples suite au renvoi décidé par la Cour de cassation.
23. Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.
24. La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond du grief et décide de la joindre au fond. Elle constate que le grief n'est pas manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
25. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d'espèce, il s'agit d'une occupation de terrain dans le cadre d'une procédure administrative reposant sur une déclaration d'utilité publique. Il admet que la procédure d'expropriation n'a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun arrêté d'expropriation n'a été adopté. En tout état de cause, les requérants ont été privés de leur bien par l'effet de la réalisation des travaux publics, et de la transformation irréversible du terrain que ceux-ci ont entraîné. Cette privation de bien n'est que la conséquence du principe de l'expropriation indirecte, appliqué, en l'espèce, par les juridictions nationales.
26. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.
27. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n'a pas été remis en cause par les juridictions nationales.
28. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l'expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l'expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l'arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.
29. Le Gouvernement en conclut qu'à partir de 1983, les règles de l'expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
30. Le Gouvernement définit l'expropriation indirecte comme le résultat d'une interprétation systématique de principes existants, tendant à garantir que l'intérêt général prévale sur l'intérêt des particuliers, lorsque l'ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l'utilité publique.
31. S'agissant de l'indemnisation, le Gouvernement observe que selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, en contrepartie des irrégularités commises par la municipalité, celle-ci est tenue d'indemniser intégralement le particulier. Cependant, le Gouvernement soutient que l'indemnisation à accorder peut être inférieure au préjudice subi par l'intéressé, vu que l'expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l'illégalité commise par la municipalité ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
32. Toutefois, vu que l'expropriation indirecte répond à un intérêt collectif, le Gouvernement soutient que le montant de l'indemnité en cause rentre dans la marge d'appréciation laissée aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. A cet égard, le Gouvernement soutient que l'indemnité telle que plafonnée par la loi en cause étant en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l'expropriation avait été régulière, l'expropriation indirecte est en tout cas avantageuse pour les intéressés.
33. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.
b) Les requérants
34. Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.
35. Ils font observer que l'expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l'autorité publique d'acquérir un bien en toute illégalité.
36. Les requérants dénoncent un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à son cas au motif qu'un principe jurisprudentiel, tel que celui de l'expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.
2. Appréciation de la Cour
37. La Cour rappelle d'emblée qu'elle a joint au fond l'exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes.
38. Pour les requérants, il y a eu perte de disponibilité totale du terrain sans décret d'expropriation ni indemnisation, si bien qu'en substance il y aurait eu une expropriation de fait.
39. Pour le Gouvernement, les requérants ont été privés de leur bien à compter du moment où celui-ci a été irréversiblement transformé ou, en tout cas, à partir du moment retenu par les juridictions nationales comme moment du transfert de propriété.
40. La Cour rappelle que, pour déterminer s'il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
41. Elle rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
42. La Cour renvoie à sa jurisprudence en matière d'expropriation indirecte (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI , et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; parmi les arrêts plus récents, voir Acciardi et Campagna c. Italie, no 41040/98, 19 mai 2005, Pasculli c. Italie, no 36818/97, 17 mai 2005, Scordino c. Italie (no 3), no 43662/98, 17 mai 2005, Serrao c. Italie, no 67198/01, 13 octobre 2005, La Rosa et Alba c. Italie (no 1), no 58119/00, 11 octobre 2005, et Chirò c. Italie (no 4), no 67196/01, 11 octobre 2005), selon laquelle l'expropriation indirecte méconnaît le principe de légalité au motif qu'elle n'est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique et qu'elle permet en général à l'administration de passer outre les règles fixées en matière d'expropriation. En effet, dans tous les cas, l'expropriation indirecte vise à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l'administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l'administration, au bénéfice de celle-ci.
43. La Cour relève qu'en l'espèce, les requérants ont perdu la disponibilité du terrain à compter de son occupation en 1980, et que ce terrain a été par la suite transformé de manière irréversible à la suite de la réalisation d'un ouvrage public. Les juridictions internes ont estimé que l'occupation est devenue sans titre à compter du 7 janvier 1985 et à cette même date les requérants ont été privés de leur bien. La procédure est encore pendante devant la cour d'appel de Naples.
44. A défaut d'un acte formel de transfert de propriété susceptible de déployer ses effets et à défaut d'un jugement national déclarant qu'un tel transfert doit être considéré comme réalisé (Carbonara et Ventura, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en question, combinée avec l'impossibilité jusqu'ici de remédier à la situation incriminée, a engendré des conséquences assez graves pour que les requérants aient subi une expropriation de fait, incompatible avec leur droit au respect de leurs biens (Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260-B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.
45. Dès lors, l'exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes ne saurait être retenue et il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
46. Les requérants allèguent que l'adoption et l'application de la loi no 662 du 23 décembre 1996 à leur procédure constitue une ingérence législative contraire à leur droit à un procès équitable tel que garanti par l'article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses passages pertinents, dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
47. Se referant aux arrêts Forrer-Niedenthal c. Allemagne (no 47316/99, 20 février 2003), OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres c. France (nos 42219/98 et 54563/00, 27 mai 2004), le Gouvernement conteste cette thèse et fait valoir que la loi litigieuse n'a pas été adoptée pour influencer le dénouement de la procédure intentée par les requérants.
48. La Cour relève que ce grief est lié à celui examiné ci-dessus et doit donc aussi être déclaré recevable.
49. La Cour vient de constater, sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1, que la situation dénoncée par les requérants n'est pas conforme au principe de légalité. Eu égard aux motifs ayant amené la Cour à ce constat de violation (paragraphes 37 à 39 ci-dessus), la Cour estime qu'il n'y a pas lieu d'examiner s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 § 1 (voir, a contrario, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 et §§ 132-133, CEDH 2006).
III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
50. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
51. Les requérants demandent la somme de 222 554,71 EUR à titre de préjudice matériel, soit la valeur des terrains litigieux au moment de l'occupation matérielle, majorée des intérêts légaux.
52. Le Gouvernement fait valoir que la Cour devrait fonder son appréciation sur la différence entre la valeur marchande du bien estimée par l'expert commis d'office par le juge national, calculée par rapport au moment du transfert de propriété, et la somme dérivant de l'application des critères fixés la loi no 662 de 1996.
53. La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;
2. Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit qu'il n'y a pas lieu d'examiner le grief tiré de l'article 6 § 1 de la Convention ;
4. Dit que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 5 octobre 2006 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Fatos Araci Boštjan M. Zupancic
Greffière adjointe Président

Conclusione Violazione di P1-1; Non luogo a procedere ad esaminare l'art. 6-1; soddisfazione equa riservata
TERZA SEZIONE
CAUSA PREZIOSI C. ITALIA
( Richiesta no 67125/01)
SENTENZA
STRASBURGO
5 ottobre 2006
DEFINITIVO
05/01/2007
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Preziosi c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIGG. B.M. Zupancic, presidente,
J. Hedigan, C. Bîrsan, V. Zagrebelsky, la Sig.ra A. Gyulumyan, il
Sig. E. Myjer, la Sig.ra I. Ziemele, giudici,
e della Sig.ra F. Araci, cancelliera collaboratrice di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 14 settembre 2006,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 67125/01) diretta contro la Repubblica italiana e in cui tre cittadini di questo Stato, il Sig.re E. e G. P. ed il Sig. D.. ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 15 febbraio 2001 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati dal Sig. A. B., avvocato ad Avellino. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I. M. Braguglia, e dal suo coagente, il Sig. N. Lettieri.
3. Il 24 giugno 2004, la Corte, prima sezione, ha dichiarato la richiesta parzialmente inammissibile e ha deciso di comunicare le lagnanze derivate dagli articoli 1 del Protocollo no 1 e 6 § 1 della Convenzione, equità del procedimento, al Governo. Avvalendosi dell'articolo 29 § 3, ha deciso che sarebbero state esaminate l'ammissibilità e la fondatezza della causa allo stesso tempo.
4. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione del suo sezioni 'articolo 25 § 1 dell'ordinamento. La presente richiesta è stata assegnata alla terza sezione così ricomposta, articolo 52 § 1.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
5. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1930, 1909 e 1928 e risiedono a Roma.
6. I richiedenti erano proprietari di un terreno di 4 875 metri quadrati, ubicato ad Avellino.
7. Con un'ordinanza dell’ 8 novembre 1979, la municipalità di Avellino autorizzò l'occupazione di emergenza di suddetto terreno per un periodo massimale di cinque anni in vista della sua espropriazione, per procedere alla costruzione di alloggi HLM.
8. Il 7 gennaio 1980, l'IACP (Istituto autonomo di gestione dei HLM), occupò materialmente il terreno ed iniziò i lavori di costruzione.
9. Con un atto del 30 luglio 1985, il richiedente citò la municipalità di Avellino e l'IACP a comparire dinnanzi al tribunale di Avellino. Fecero valere che l'occupazione proseguiva al di là del periodo autorizzato senza che si fosse proceduto all'espropriazione formale del terreno ed al pagamento di un'indennità. Chiesero un risarcimento per l'occupazione abusiva e rivendicarono un'indennità per il periodo di occupazione lecita.
10. La municipalità e l'IACP si costituirono nel procedimento. Fecero valere che l'occupazione del terreno rimaneva legittima, non essendo ancora scaduto il periodo autorizzato. La municipalità, in quanto a lei, eccepì che non aveva requisito per essere citata come parte convenuta nella causa, legittimazione passiva.
11. Ad una data non precisata, il tribunale ordinò una perizia. Questa fu depositata alla cancelleria il 31 marzo 1987.
12. Con un giudizio del 6 novembre 1991, il tribunale di Avellino accolse le domande dei richiedenti. Respingendo l'eccezione sollevata dalla municipalità, il tribunale dichiarò al primo colpo la responsabilità reciproca delle due parti convenute. In quanto al merito, sostenne la natura edificabile del terreno dei richiedenti ed affermò che il termine di occupazione autorizzata si era concluso il 7 gennaio 1985 e che a contare da questa data i richiedenti dovevano essere considerati come privati del loro terreno per effetto della costruzione del lavoro pubblico, in virtù del principio dell'espropriazione indiretta.
Infine, il tribunale rilevò che la superficie realmente interessata dai lavori era di 4 536 metri quadrati.
13. Il tribunale condannò la municipalità e l'IACP a pagare ai richiedenti la somma di 394 109 450 ITL a titolo di risarcimento, ovvero il valore commerciale rivalutato del terreno al momento dell'occupazione. Inoltre, fissò l'importo dell'indennità per l'occupazione lecita da concedere ai richiedenti a 68 040 000 ITL, aumentato di interessi legali.
14. Con atti notificati il 26 marzo 1992, la municipalità di Avellino ed i richiedenti attaccarono il giudizio del tribunale dinnanzi alla corte di appello di Napoli. L'amministrazione fece valere di nuovo che non avrebbe dovuto essere considerata come parte interessata al procedimento. Inoltre, sostenne che la domanda dei richiedenti era comunque inammissibile, perché presentata prima che il termine autorizzato per l'espropriazione fosse scaduto. Peraltro, contestò le somme che erano state accordate loro. I richiedenti in quanto ad essi contestarono le somme concesse dal tribunale.
15. Il 15 marzo 1995, la corte di appello di Napoli riformò parzialmente il giudizio del tribunale. Dichiarò la responsabilità dell'IACP in quanto al risarcimento per l'occupazione abusiva, mentre la municipalità di Avellino doveva essere considerata unica responsabile per la domanda di indennità.
16. In quanto alle somme da concedere ai richiedenti, la corte di appello confermò la valutazione fatta dal perito nominato dal tribunale. Tuttavia, l'importo da accordare ai richiedenti a titolo di risarcimento doveva essere attualizzato. Di conseguenza, l'importo dei danno-interessi fu fissato a 308 193 980 ITL.
17. Il 6 maggio 1996, l'IACP ricorse in cassazione. L'istituto chiese in particolare l'applicazione della legge no 359 del 8 agosto 1992, nel frattempo entrata in vigore, che prevedeva al suo articolo 5bis dei nuovi criteri di indennizzo per l'espropriazione di terreni edificabili.
Tuttavia, con una sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò questa disposizione incostituzionale. In seguito, il 1 gennaio 1997, entrò in vigore la legge di bilancio no 662 del 1996, che modificava la disposizione dichiarata incostituzionale, e disponeva che l'indennizzo integrale non potesse essere accordato per un'occupazione di terreno che aveva avuto luogo prima del 30 settembre 1996.
18. Con una sentenza del 19 settembre 1997, la Corte di cassazione annullò la sentenza della corte di appello di Napoli e rinviò la causa dinnanzi ad un'altra sezione di questa per permettere l'applicazione delle nuove disposizioni legislative.
19. I richiedenti investirono la sezione competente della corte di appello di Napoli il 29 maggio 1998. Con un'ordinanza del 6 ottobre 2000, questa ordinò una nuova stima tecnica.
20. Risulta dalla pratica che il procedimento è tuttora pendente dinnanzi alla corte di appello di Napoli.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
20. Il diritto interno pertinente si trova descritto nella sentenza Serrao c. Italia (no 67198/01, 13 ottobre 2005,).
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
21. I richiedenti adducono essere stato privati del loro terreno in circostanze incompatibili con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'ammissibilità
22. Il Governo solleva un'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne, facendo valere che il procedimento è sempre pendente dinnanzi alla corte di appello di Napoli a seguito al rinvio deciso dalla Corte di cassazione.
23. I richiedenti si oppongono alla tesi del Governo.
24. La Corte stima, alla luce dell'insieme degli argomenti delle parti, che questa eccezione è legata strettamente in fondo alla lagnanza e decide di unirla al merito. Constata che la lagnanza non è manifestamente male fondata al senso dell'articolo 35 § 3 della Convenzione. Rileva peraltro che questo non si scontra con nessuno altro motivo di inammissibilità. Conviene dichiararlo ammissibile dunque.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
25. Il Governo fa osservare che, nel caso di specifico, si tratta di un'occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica. Ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui nessuna ordinanza di espropriazione è stata adottata. Ad ogni modo, i richiedenti sono stati privati del loro bene per effetto della realizzazione dei lavori pubblici, e della trasformazione irreversibile del terreno che questi hanno provocato. Questa privazione di bene è solamente la conseguenza del principio dell'espropriazione indiretta, applicata, nello specifico, dalle giurisdizioni nazionali.
26. Il Governo sostiene che questa situazione è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
27. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, il che non è stato rimesso in causa dalle giurisdizioni nazionali.
28. Secondariamente, la privazione del bene come risulta dall'espropriazione indiretta sarebbe "contemplata dalla legge." Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare al più tardi dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e con la legge di bilancio no 662 del 1996.
29. Il Governo conclude che a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
30. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica di principi esistenti, che tende a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponda all'utilità pubblica.
31. Per ciò che riguarda l'indennizzo, il Governo osserva che secondo la giurisprudenza del 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, in compenso delle irregolarità commesse dalla municipalità, questa è tenuto di indennizzare integralmente l'individuo. Però, il Governo sostiene che l'indennizzo da accordare può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dalla municipalità riguarda solamente la forma, ovvero una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
32. Tuttavia, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo, il Governo sostiene che l'importo dell'indennità in causa rientra nel margine di valutazione lasciata agli Stati per fissare un indennizzo che sia ragionevolmente in rapporto col valore del bene. A questo riguardo, il Governo sostiene che l'indennità come plafonata dalla legge in causa che è in ogni caso superiore a quella che sarebbe stato accordato se l'espropriazione fosse stata regolare, l'espropriazione indiretta è in ogni caso vantaggiosa per gli interessati.
33. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato.
b) I richiedenti,
34. I richiedenti si oppongono alla tesi del Governo.
35. Fanno osservare che l'espropriazione indiretta è un meccanismo che permette all'autorità pubblica di acquisire un bene in ogni illegalità.
36. I richiedenti denunciano una mancanza di chiarezza, prevedibilità e precisione dei principi e delle disposizioni applicati al suo caso al motivo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, non basta a soddisfare al principio di legalità.
2. Valutazione della Corte
37. La Corte ricorda al primo colpo che ha unito al merito l'eccezione del Governo derivata della non-esaurimento delle vie di ricorso interne.
38. Per i richiedenti, c'è stata perdita di disponibilità totale del terreno senza decreto di espropriazione né indennizzo, così che in sostanza vi sarebbe stata un'espropriazione di fatto.
39. Per il Governo, i richiedenti sono stati privati del loro bene a contare dal momento in cui questo è stato trasformato irreversibilmente o, in ogni caso, a partire dal momento considerato dalle giurisdizioni nazionali come momento del trasferimento di proprietà.
40. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata "privazione di beni", bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa ricercare se suddetta situazione equivalga ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, § 63).
41. Ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-a, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie Ha no 102, p. 47, § 110).
42. La Corte rinvia alla sua giurisprudenza in materia di espropriazione indiretta (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI, e Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; tra le sentenze più recenti, vedere Acciardi e Campagna c. Italia, no 41040/98, 19 maggio 2005, Pasculli c. Italia, no 36818/97, 17 maggio 2005, Scordino c. Italia (no 3), no 43662/98, 17 maggio 2005, Serrao c. Italia, no 67198/01, 13 ottobre 2005, Il Rosa ed Alba c. Italia (no 1), no 58119/00, 11 ottobre 2005, e Chirò c. Italia (no 4), no 67196/01, 11 ottobre 2005) secondo la quale l'espropriazione indiretta ignora il principio di legalità al motivo che non è atta a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica e che permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione. L'espropriazione indiretta mira difatti, in ogni caso, ad interinare una situazione di fatto che deriva dalle illegalità commesse dall'amministrazione, a regolare le conseguenze per l'individuo e per l'amministrazione, a favore di questa.
43. La Corte rileva che nello specifico, i richiedenti hanno perso la disponibilità terreno a contare dalla sua occupazione nel 1980, e che questo terreno è stato trasformato in modo irreversibile in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico in seguito. Le giurisdizioni interne hanno stimato che l'occupazione è diventata senza titolo a contare dal 7 gennaio 1985 ed in questa stessa data i richiedenti sono stati privati del loro bene. Il procedimento è ancora pendente dinnanzi alla corte di appello di Napoli.
44. A difetto di un atto formale di trasferimento di proprietà suscettibile di esporre i suoi effetti ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che un tale trasferimento deve essere considerato come realizzato ( Carbonara e Ventura, precitato, § 80) e chiarendo una volta per tutte le circostanze esatte da questo, la Corte stima che la perdita di ogni disponibilità del terreno in questione, combinata con l'impossibilità fino ad ora di ovviare alla situazione incriminata, ha generato delle conseguenze abbastanza gravi in quanto i richiedenti hanno subito un'espropriazione di fatto, incompatibile col loro diritto al rispetto dei loro beni (Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie A no 260-B, § 45) e non conforme al principio di preminenza del diritto.
45. Quindi, l'eccezione derivata della non-esaurimento delle vie di ricorso interne non potrebbe essere considerata e vi è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
46. I richiedenti adducono che l'adozione e l'applicazione della legge no 662 del 23 dicembre 1996 al loro procedimento costituisce un'ingerenza legislativa contraria al loro diritto ad un processo equo come garantito dall'articolo 6 § 1 della Convenzione che, nei suoi passaggi pertinenti, dispone:
"Ogni persona ha diritto affinché la sua causa sia equamente sentita da un tribunale che deciderà delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile "
47. Riferendosi alle sentenze Forrer-Niedenthal c. Germania (no 47316/99, 20 febbraio 2003,) OGIS-istituto Stanislas, OGEC Santo-gazza X e Minima di Castiglia ed altri c. Franci,( numero 42219/98 e 54563/00, 27 maggio 2004) il Governo contesta questa tesi e fa valere che la legge controversa non è stata adottata per influenzare la conclusione del procedimento intentato dai richiedenti.
48. La Corte rileva che questa lagnanza è legata a quella esaminata sopra e deve essere dichiarata dunque allo stesso modo ammissibile.
49. La Corte ha appena constatato, sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1, che la situazione denunciata dai richiedenti non è conforme al principio di legalità. Avuto riguardo dei motivi che hanno portato la Corte a questa constatazione di violazione, paragrafi 37 a 39 sopra, la Corte stima che non c'è luogo di esaminare se c'è stato, nello specifico, violazione dell'articolo 6 § 1 (vedere, a contrario, Scordino c. Italia (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 e §§ 132-133, CEDH 2006).
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
50. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
51. I richiedenti chiedono la somma di 222 554,71 EUR a titolo di danno materiale, o il valore dei terreni controversi al momento dell'occupazione materiale, aumentata di interessi legali.
52. Il Governo fa valere che la Corte dovrebbe fondare la sua valutazione sulla differenza tra i valori commerciali della stima dal perito incaricato d’ufficio dal giudice nazionale, calcolata rispetto al momento del trasferimento di proprietà, e la somma derivante dell'applicazione dei criteri fissati dalla legge no 662 del 1996.
53. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilità che il Governo ed i richiedenti giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Dichiara la richiesta ammissibile;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che non c'è luogo di esaminare la lagnanza tratta dall'articolo 6 § 1 della Convenzione;
4. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nei tre mesi a contare del giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 5 ottobre 2006 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Fatos Araci Boštjan il Sig. Zupancic
Cancelliera collaboratrice Presidente