AFFAIRE PINE VALLEY DEVELOPMENTS LTD ET AUTRES c. IRLANDE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (victime) ; Exception préliminaire rejetée (non-épuisement) ; Non-violation de P1-1 ; Non-violation de l'Art. 14+P1-1 ; Violation de l'Art. 14+P1-1 ; Non-violation de l'Art. 13 ; Satisfaction équitable réservée
COUR (CHAMBRE)
AFFAIRE PINE VALLEY DEVELOPMENTS LTD ET AUTRES c. IRLANDE
(Requête no12742/87)
ARRÊT
STRASBOURG
29 novembre 1991
 
En l’affaire Pine Valley Developments Ltd et autres c. Irlande*,
La Cour européenne des Droits de l’Homme, constituée, conformément à l’article 43 (art. 43) de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ("la Convention")** et aux clauses pertinentes de son règlement***, en une chambre composée des juges dont le nom suit:
M. R. Ryssdal, président,
Mme D. Bindschedler-Robert,
MM. J. Pinheiro Farinha,
L.-E. Pettiti,
C. Russo,
J. De Meyer,
Mme E. Palm,
MM. I. Foighel,
J. Blayney, juge ad hoc,
ainsi que de MM. M.-A. Eissen, greffier, et H. Petzold, greffier adjoint,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 24 mai et 23 octobre 1991,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date:
PROCEDURE
1. L’affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne des Droits de l’Homme ("la Commission") puis par le gouvernement de l’Irlande ("le Gouvernement"), les 11 juillet et 11 septembre 1990, dans le délai de trois mois qu’ouvrent les articles 32 par. 1 et 47 (art. 32-1, art. 47) de la Convention. A son origine se trouve une requête (no 12742/87) dirigée contre l’Irlande et dont deux sociétés enregistrées dans cet État, P. V. D. Ltd ("P. V.") et H. H.s Ltd ("H. H."), ainsi qu’un ressortissant irlandais, M. D. H., avaient saisi la Commission le 6 janvier 1987 en vertu de l’article 25 (art. 25).
Demande de la Commission et requête du Gouvernement renvoient aux articles 44 et 48 (art. 44, art. 48). La première vise en outre la déclaration irlandaise reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (article 46) (art. 46). Elle a pour objet d’obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de l’État défendeur aux exigences des articles 13 et 14 (art. 13, art. 14) de la Convention et 1 du Protocole no 1 (P1-1). Il en va de même de la seconde, mais elle tend pour l’essentiel à voir constater l’irrecevabilité de l’affaire, sur la base des moyens et exceptions préliminaires du Gouvernement.
2. En réponse à l’invitation prescrite à l’article 33 par. 3 d) du règlement, les requérants ont exprimé le désir de participer à l’instance et désigné leurs conseils (article 30).
3. La chambre à constituer comprenait de plein droit M. B. Walsh, juge élu de nationalité irlandaise (article 43 de la Convention) (art. 43), et M. R. Ryssdal, président de la Cour (article 21 par. 3 b) du règlement). Le 27 août 1990, celui-ci a tiré au sort le nom des sept autres membres, à savoir Mme D. Bindschedler-Robert, M. J. Pinheiro Farinha, M. L.-E. Pettiti, M. C. Russo, M. J. De Meyer, Mme E. Palm et M. I. Foighel, en présence du greffier (articles 43 in fine de la Convention et 21 par. 4 du règlement) (art. 43).
M. Walsh s’est récusé le 27 septembre 1990 (article 24 par. 2 du règlement). Par une lettre du 6 novembre, l’agent du Gouvernement a notifié au greffier la désignation de M. John Blayney, juge à la High Court d’Irlande, en qualité de juge ad hoc (articles 43 de la Convention et 23 du règlement) (art. 43).
4. Ayant assumé la présidence de la chambre (article 21 par. 5 du règlement), M. Ryssdal a consulté par l’intermédiaire du greffier l’agent du Gouvernement, le délégué de la Commission et les représentants des requérants au sujet de l’organisation de la procédure (articles 37 par. 1 et 38).
Conformément à l’ordonnance ainsi rendue, le greffier a reçu le mémoire du Gouvernement le 14 janvier 1991, celui des requérants les 15 et 16. Par une lettre du 13 mars, le secrétaire de la Commission l’a avisé que le délégué s’exprimerait de vive voix.
5. Le 13 mai 1991, le président a octroyé l’assistance judiciaire à M. H. (article 4 de l’addendum au règlement).
6. Conformément à sa décision, les débats se sont déroulés en public le 21 mai 1991, au Palais des Droits de l’Homme à Strasbourg. La Cour avait tenu auparavant une réunion préparatoire.
Ont comparu:
- pour le Gouvernement
Mme E. Kilcullen, conseiller juridique adjoint,
ministère des Affaires étrangères, agent,
MM. H. Whelehan, Senior Counsel,
J. O’Reilly, Senior Counsel, conseils,
J. Gormley, Office of the Attorney General,
J. Ryan, ministère de l’Environnement, conseillers;
- pour la Commission
Sir Basil Hall, délégué;
- pour les requérants
M. P. O’S., Senior Counsel, conseil,
M. G. W., solicitor.
La Cour a entendu en leurs déclarations, ainsi qu’en leurs réponses à ses questions et à celles de deux de ses membres, MM. Whelehan et O’Reilly pour le Gouvernement, Sir Basil Hall pour la Commission et M. O’S. pour les requérants.
7. A l’audience ou peu auparavant, le greffier a reçu: de la Commission, une réponse écrite à une question de la Cour; de la Commission, du Gouvernement et des requérants, plusieurs documents que la Cour les avait invités à produire ou que ces derniers ont déposés spontanément.
En vertu de l’autorisation que le président lui avait accordée en séance, le Gouvernement a présenté, le 10 juin 1991, des observations sur les pièces fournies par les requérants. Il soutenait, notamment, que la Cour devait écarter certaines d’entre elles, communiquées trop tard selon lui. Elle a néanmoins décidé, par la suite, de les accepter: les unes figuraient déjà au dossier de la Commission, de sorte qu’elle y avait accès; les autres concernent l’application de l’article 50 (art. 50) de la Convention, question réservée par le présent arrêt.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
A. Introduction
8. P. V. et H. H. avaient pour activités principales l’achat et la mise en valeur de terrains. La première, filiale à 100 % de la seconde, a été rayée du registre du commerce le 26 octobre 1990 et dissoute le 6 novembre, faute d’avoir produit des bilans annuels pendant plus de huit ans. H. H. n’en a pas communiqué non plus depuis 1981; les 14 octobre et 29 novembre 1985, deux créanciers privilégiés lui ont désigné un syndic. Quant au troisième requérant, M. D. H., administrateur délégué et unique actionnaire effectif (beneficial shareholder) de H. H., une ordonnance judiciaire anglaise du 19 juillet 1990 l’a déclaré failli.
9. Le 15 novembre 1978, P. V. s’était engagée à acquérir un bien-fonds de 21,5 acres à Clondalkin, dans le comté de Dublin, pour 550 000 livres irlandaises (IR £). Elle s’appuyait sur un certificat préalable d’urbanisme (paragraphe 29 ci-dessous) délivré, le 10 mars 1977, pour la construction d’un entrepôt industriel et de bureaux sur le site. Consignée dans le registre d’urbanisme (official planning register, paragraphe 31 ci-dessous), l’autorisation émanait du ministre des Collectivités locales et s’adressait au propriétaire de l’époque, M. P. T.; celui-ci avait recouru contre la décision, adoptée le 26 avril 1976 par le service d’urbanisme (planning authority) du conseil de comté de Dublin, de ne pas lui décerner un certificat d’urbanisme à part entière, au motif, entre autres, que le terrain se trouvait dans une zone agricole destinée à préserver une ceinture verte.
10. Le 15 septembre 1980, le conseil de comté refusa le permis de construire (paragraphe 29 ci-dessous) que P. V., se fiant au certificat préalable, avait sollicité le 16 juillet. Là-dessus, la société demanda une ordonnance conditionnelle de mandamus qui enjoignît au conseil de le lui délivrer; la High Court en prononça une le 8 décembre 1980, puis la rendit absolue le 27 mai 1981.
11. Le 17 juillet 1981, P. V. vendit le domaine à H. H. pour 550 000 IR £.
B. La première affaire Pine Valley
12. Le conseil de comté de Dublin ayant attaqué l’ordonnance de la High Court, la Cour suprême annula, le 5 février 1982, l’octroi du certificat préalable d’urbanisme, pour excès de pouvoir: la disposition légale applicable, à savoir l’article 26 de la loi de 1963 sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire dans les collectivités locales (Local Government (Planning and Development) Act), n’habilitait pas le ministre à prendre, à la suite d’un recours contre un refus des services d’urbanisme, une décision contraire, comme en l’espèce, au plan d’aménagement du territoire (paragraphe 9 ci-dessus).
13. En conséquence, le terrain ne put être mis en valeur et se déprécia fortement. En juin 1988, le syndic de H. H. le vendit de gré à gré pour 50 000 IR £.
C. La loi de 1982 sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire dans les collectivités locales
14. La loi de 1982 sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire dans les collectivités locales ("la loi de 1982") fut promulguée afin d’homologuer les certificats et permis dont la validité pouvait se discuter après l’arrêt de la Cour suprême. Elle entra en vigueur le 28 juillet 1982.
15. Aux termes de son article 6:
"1. Un certificat ou permis accordé sur recours (...) avant le 15 mars 1977 n’est pas invalide, et ne doit pas être censé l’avoir jamais été, du seul fait que les aménagements en cause contrevenaient ou auraient contrevenu de manière appréciable au plan d’aménagement du territoire élaboré par le service d’urbanisme dont émanait la décision attaquée.
2. Si, sans le présent paragraphe, les dispositions du paragraphe 1, ou telles d’entre elles, allaient à l’encontre d’un droit garanti à quelqu’un par la Constitution, elles ne joueraient que sous réserve des restrictions nécessaires pour éviter un tel conflit mais sortiraient, pour le surplus, leur plein et entier effet."
La date du 15 mars 1977 était celle de la création de la commission de l’aménagement du territoire (An Bord Pleanála), que la loi de 1976 sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire dans les collectivités locales avait investie des fonctions d’organe de recours confiées auparavant au ministre des Collectivités locales.
16. En son article 2, la loi de 1982 régissait aussi la durée de validité de certains permis. Par exemple, un certificat préalable octroyé le 10 mars 1977, comme en l’espèce, expirait le 10 mars 1984. D’après l’article 4, les services d’urbanisme pouvaient toutefois proroger le délai à condition, entre autres, que des travaux importants eussent déjà été exécutés avant son échéance.
17. Pendant le débat du Seanad Éireann (Sénat d’Irlande) sur la loi de 1982, le ministre d’État à l’environnement s’entendit poser la question suivante:
"Sauf erreur, la Cour suprême a déclaré nuls certains certificats d’urbanisme. Je reconnais la nécessité d’une réforme, mais à qui incombera-t-il de dire, au titre du paragraphe 2, s’il y a risque d’atteinte aux droits conférés à un individu par la Constitution? Faudra-t-il saisir à nouveau la Cour suprême? Qu’en est-il? Le ministre pourrait-il nous préciser ses intentions?"
Il répondit ainsi:
"Ce point se trancherait en justice. Le rédacteur parlementaire a inséré le paragraphe 2, avec l’accord de l’Attorney General, afin de sauvegarder les droits des parties à tout procès en instance et de faire en sorte que nul tribunal ne perde sa compétence pour statuer sur une question soulevée devant lui. Ce paragraphe vise aussi à régler le cas d’une atteinte inconstitutionnelle à un droit de propriété." (Compte rendu officiel des débats du 22 juillet 1982 au Sénat d’Irlande, colonnes 1411 à 1435)
18. Le 4 août 1982, P.V. demanda au conseil de comté de Dublin le permis de construire (paragraphe 29 ci-dessous) en se fondant sur le certificat préalable délivré en 1977; elle ne mentionnait pas la loi de 1982. Elle essuya un refus le 10 décembre, au motif que dans la première affaire Pine Valley la Cour suprême avait constaté l’invalidité dudit certificat et pour quatre autres raisons d’ordre technique. Elle n’attaqua pas cette décision devant la commission de l’aménagement du territoire, ni sur un autre terrain juridique: selon les requérants, un recours n’eût servi de rien car la commission ne devait s’occuper que des impératifs de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire (paragraphe 30 ci-dessous) et ne pouvait donner une interprétation authentique de l’article 6 de la loi de 1982.
19. Quelques mois après le refus du conseil, les requérants mirent en branle la seconde affaire Pine Valley (paragraphes 20-27 ci-dessous). Alors qu’elle se trouvait pendante, deux démarches furent entreprises en leur nom.
D’abord, le 27 avril 1983, leur architecte écrivit à la commission d’aménagement du territoire; affirmant que P. V.ne pouvait bénéficier de l’article 6 par. 1 de la loi de 1982, il sollicitait un réexamen de la situation "injuste" de ses clients. La commission répondit, le 2 mai, qu’elle regrettait de ne pouvoir y remédier.
En second lieu, par une lettre du 7 septembre 1984 les solicitors des requérants invitèrent la commission à se prononcer sur le recours dont le ministre des Collectivités locales avait connu à l’origine, en mars 1977 (paragraphe 9 ci-dessus), selon des modalités déclarées non valides par la suite. Elle répondit, le 23 novembre, qu’il n’appelait plus une décision de sa part. Les solicitors l’ayant priée d’en préciser les raisons, elle répondit sans plus, le 8 janvier 1985, que l’avis juridique recueilli par elle était confidentiel et qu’elle devait se borner à indiquer sa position.
D. La seconde affaire Pine Valley
1. Le jugement de la High Court
20. Le 11 mars 1983, P. V. intenta contre le ministre de l’Environnement, en sa qualité de successeur du ministre des Collectivités locales, une action - à laquelle H. H. et M. H. se joignirent le 25 janvier 1985 - en dommages-intérêts pour manquement à des obligations légales, représentation erronée et négligente des faits et négligence. Ultérieurement, les demandeurs modifièrent leurs conclusions de manière à réclamer à l’État une indemnité pour atteinte à leurs droits de propriété, garantis par la Constitution.
Avec le consentement des parties, la High Court décida le 28 janvier 1985 qu’il y avait lieu de débattre d’abord du point de savoir si les demandeurs avaient un motif d’action et qu’il lui faudrait se prononcer à cet égard sur les questions de droit suivantes:
a) les demandeurs disposaient-ils contre le ministre de l’Environnement, à raison de l’octroi à M. T. d’un certificat préalable d’urbanisme fondé sur un avis juridique, d’une action en dommages-intérêts pour - manquement à ses obligations légales; - négligence; et/ou - représentation erronée et négligente des faits?
b) dans les circonstances de la cause, l’État - avait-il omis de protéger les droits de propriété des demandeurs? si oui, une action en dommages-intérêts s’ouvrait-elle contre lui? - avait-il par ses lois respecté et, dans la mesure du possible, protégé les droits de propriété des demandeurs? dans la négative, une action en dommages-intérêts s’ouvrait-elle contre lui?
Le 28 juin 1985, la High Court jugea que les requérants n’avaient pas de motif d’action en justice, sur quoi ils se pourvurent devant la Cour suprême. Le 22 juillet, ils conclurent entre eux un accord: P. V. et H.H. cédaient à M. H. tous leurs droits dans la procédure, lui attribuaient tout bénéfice pouvant résulter de celle-ci et renonçaient à toute prétention; de son côté, il s’engageait à supporter les frais.
2. L’arrêt de la Cour suprême
21. Le 30 juillet 1986, la Cour suprême unanime écarta le recours (Irish Law Reports Monthly, 1987, pp. 753-768).
22. En rejetant l’action en dommages-intérêts pour manquement à des obligations légales, le Chief Justice Finlay (approuvé par les juges Griffin et Hederman) estima que la décision ministérielle de délivrer un certificat préalable d’urbanisme, contraire au plan d’aménagement du territoire, n’entrait dans aucune des catégories d’excès de pouvoir propres à fonder une action en dommages-intérêts; en particulier, rien ne montrait qu’il eût eu conscience de ne pas jouir du pouvoir dont il se prévalait.
23. Quant aux griefs de négligence et de représentation erronée et négligente des faits, le Chief Justice les repoussa surtout pour la raison qu’en accordant l’autorisation, le ministre avait agi de bonne foi et conformément à l’avis des jurisconsultes de son département.
24. Au sujet de l’atteinte alléguée aux droits de propriété des requérants, garantis par la Constitution, il déclara:
"A cet égard, il faut d’abord, me semble-t-il, rechercher s’il y a eu atteinte injustifiée aux droits de propriété des requérants ou si ces derniers ont subi une injustice.
En décidant, en 1977, d’octroyer au propriétaire de l’époque un certificat préalable d’urbanisme, le ministre ne voulait nullement limiter les droits dudit propriétaire ou empiéter sur eux, mais au contraire les étendre et les promouvoir.
L’achat de terrains à aménager constitue, à l’évidence, l’un des principaux exemples de démarche commerciale de caractère spéculatif ou risqué. L’évolution des valeurs marchandes, les fluctuations économiques, les changements dans les décisions des services d’urbanisme ou leur annulation, et bien d’autres facteurs encore, peuvent accroître ou réduire la valeur des terrains pour les acquéreurs.
Je puis admettre qu’à première vue, l’annulation finale de la décision du ministre par notre Cour a contribué sans doute, en l’espèce, à diminuer la valeur des terrains pour les demandeurs. Il n’en résulte pourtant pas nécessairement, à mon sens, qu’ils aient subi une injustice et à n’en pas douter il n’y a pas eu d’atteinte injustifiée à leurs droits de propriété.
L’article 40 par. 3, alinéas 1 et 2 [de la Constitution irlandaise], oblige l’État, en premier lieu, à protéger et soutenir par ses lois, dans la mesure du possible, les droits individuels, en second lieu à protéger de son mieux les droits de propriété de chacun contre les attaques injustes et, en cas d’injustice, à les rétablir. En l’affaire Moynihan v. Greensmyth (Irish Reports 1977, p. 55), notre Cour, dans son arrêt rendu par le Chief Justice O’Higgins, s’est exprimée ainsi:
‘Nous relevons que la garantie de protection conférée par l’article 40 par. 3, alinéa 2, de la Constitution s’accompagne des mots ‘de son mieux’. Ils impliquent la possibilité de circonstances amenant l’État à mettre en balance la protection par lui du droit dont il s’agit et d’autres obligations découlant du souci du bien commun.’
J’estime raisonnable de considérer comme l’une des exigences du bien commun que les personnes investies par la loi de pouvoirs de décision ne puissent se voir assignées en dommages-intérêts quand elles ont agi sans négligence et de bonne foi. Une telle immunité contribuerait à l’exercice efficace et résolu de ces pouvoirs et aiderait à éviter, me semble-t-il, les hésitations et retards de nature à se produire dans le cas contraire.
Selon moi, on ne saurait donc en l’occurrence parler d’une obligation manifeste, pour l’État, d’indemniser les demandeurs. Dès lors, je conclus aussi au rejet des arguments avancés en faveur de l’octroi de dommages-intérêts pour violation de droits garantis par la Constitution. Je n’ai pas besoin de me prononcer sur la possibilité d’une action fondée sur le fait que le Parlement (Oireachtas) aurait omis de légiférer pour protéger des droits individuels, par opposition à l’action tendant à faire annuler des lois qui ne les protègent pas ou ne les défendent pas à un degré suffisant; je n’émets aucune opinion à ce sujet."
25. Dans leurs déclarations, certains membres de la Cour suprême traitèrent du point de savoir si la validation rétroactive des autorisations d’urbanisme, opérée par l’article 6 de la loi de 1982 (paragraphes 14-15 ci-dessus), couvrait le certificat préalable délivré à M. T. en 1977. La question ne figurait pas expressément sur la liste convenue des problèmes de droit à trancher (paragraphe 20 ci-dessus) et n’avait pas prêté à controverse pendant la procédure: dans son mémoire en réponse, l’État n’avait pas combattu le moyen, formulé par les demandeurs dans leur acte introductif d’instance, selon lequel la loi les empêchait de profiter de la validité rétroactive conférée par cet article.
Selon le Chief Justice Finlay, la loi de 1982 renfermait, "pour les cas concernant les droits constitutionnels de tiers", une clause de sauvegarde "qui semblait exclure les demandeurs du bénéfice de la validation rétroactive".
D’après le juge Henchy (approuvé par le juge Griffin), l’article 6 de la loi de 1982 opérait une validation rétroactive sauf "lorsqu’elle se heurterait à un droit individuel garanti par la Constitution". En conséquence il ne s’appliquait pas à P. V., car elle "avait exercé son droit constitutionnel de déférer à la justice la question de la validité du certificat d’urbanisme".
Le juge Lardner s’exprima en ces termes:
"On a sans doute craint que l’article 6 par. 1 [de la loi de 1982] ne pût aboutir à révoquer l’arrêt de notre Cour [dans la première affaire Pine Valley], ce qui pourrait représenter une atteinte injustifiable du législateur à une décision judiciaire. Voilà probablement pourquoi on a inséré le paragraphe 2, destiné à éviter pareille ingérence. Et les conseils des deux parties s’accordent à reconnaître qu’il privait les requérants du bénéfice du paragraphe 1."
26. Certains membres de la Cour parlèrent aussi des effets découlant de ce que les demandeurs ne bénéficiaient pas de la validation rétroactive.
Pour le juge Henchy:
"Les conseils de P. V. ont attaqué l’exclusion comme injustement discriminatoire envers elle. Or à mon sens l’article [6], bien qu’il ait entraîné une différenciation, avait pour premier et principal objectif d’éviter un empiétement inconstitutionnel sur le domaine judiciaire, résultant de la tentative de valider un certificat d’urbanisme jugé par les tribunaux non valable. Partant, P. V. n’a subi aucune injustice par le jeu de l’article 6 de la loi de 1982."
Le juge Lardner déclara de son côté:
"(...) d’après les requérants, les priver du bénéfice de l’article 6 par. 1 s’analyse a) en une atteinte injuste à leurs droits de propriété, ou en une injustice qui touche à ceux-ci et b) en une différenciation inéquitable entre eux-mêmes et d’autres personnes ayant obtenu du ministre, sur recours, des certificats ou autorisations au titre de la section IV de la loi de 1963 et bénéficiant, eux, de l’article 6 par. 1. Quant au premier point, le Parlement me paraît avoir inséré le paragraphe 2 pour respecter, plutôt que de s’y immiscer, les décisions judiciaires tranchant la controverse juridique soulevée dans la première affaire Pine Valley et le droit, conféré par la Constitution aux parties en cause - demandeurs et défendeurs -, de soumettre leur différend aux tribunaux plutôt qu’au Parlement. Il existe peut-être un certain conflit entre [ce même droit] et les intérêts des présents requérants dans leur propriété. Il ne s’ensuit pourtant pas nécessairement, à mes yeux, que les requérants aient subi une injustice, et je suis convaincu de l’absence d’atteinte inique à leurs droits de propriété ou de discrimination illicite à leur encontre.
Les personnes, tels les requérants, que le paragraphe 2 de l’article 6 a exclues du bénéfice du paragraphe 1 et les autres titulaires d’une autorisation ou d’un certificat d’urbanisme, accordés par le ministre sur recours, qui ont bénéficié du paragraphe 1 et ne relèvent pas du paragraphe 2, forment deux groupes qui se trouvaient et se trouvent dans des situations différentes; il a toujours existé une raison valable et sérieuse à la distinction opérée par ces deux paragraphes."
27. Le juge Henchy ajouta qu’une fois annulé le certificat préalable d’urbanisme, il y avait eu inexécution de la clause de transfert de propriété, ce qui aurait ouvert à P. V. une action en dommages-intérêts contre le vendeur. Elle aurait pu aussi lui réclamer, par une action pour enrichissement sans cause, la partie du prix d’achat imputable au certificat d’urbanisme. Faute d’avoir prouvé l’impossibilité d’obtenir ainsi réparation, elle ne démontrait pas avoir subi une injustice au sens de l’article 40 par. 3, alinéa 2, de la Constitution.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. La Constitution irlandaise
28. Dans la Constitution irlandaise figurent les dispositions suivantes :
Article 40
"1. En tant que personnes humaines, tous les citoyens sont égaux devant la loi.
Cela n’empêche pas l’État de prendre en considération, dans sa législation, les différences de capacité physique et morale, ou de fonction sociale.
(...)
3. 1o L’État s’engage à respecter dans ses lois et, dans la mesure du possible, à protéger et soutenir par ses lois les droits individuels du citoyen.
2o En particulier, par ses lois [il] protège de son mieux contre les attaques injustes, la vie, la personne, l’honneur et les droits de propriété de tout citoyen et, en cas d’injustice, il les défend."
Article 43
"1. 1o L’État reconnaît que l’homme, en sa qualité d’être raisonnable, a un droit naturel, antérieur au droit positif, à la propriété privée des biens extérieurs.
2o [Il] s’engage en conséquence à ne pas adopter de loi qui tenterait d’abolir le droit à la propriété privée ou le droit général de transférer sa propriété, d’en disposer par testament et d’hériter.
2. 1o L’État reconnaît toutefois que l’exercice des droits visés aux dispositions précédentes du présent article doit, dans une société civilisée, être régi par les principes de la justice sociale.
2o En conséquence, si les circonstances l’exigent, [il] peut délimiter par une loi l’exercice de ces droits en vue de le concilier avec les impératifs du bien commun."
B. Le droit de l’urbanisme
1. Certificats, certificats préalables et homologations
29. Outre la loi de 1982 (paragraphes 14-16 ci-dessus), le principal texte législatif pertinent était, à l’époque, la loi de 1963 sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire dans les collectivités locales, telle que l’avait amendée la loi de 1976 du même nom ("la loi de 1963").
La loi de 1963 et des règlements d’application prévoyaient la délivrance, par les services d’urbanisme, de "certificats" et de "certificats préalables" pour l’aménagement des sols. Les certificats se suffisaient à eux-mêmes. Les certificats préalables impliquaient l’approbation du principe de l’aménagement proposé, mais étaient octroyés sous réserve de l’homologation ultérieure, par lesdits services ou sur recours, de plans détaillés, faute de quoi les travaux ne pouvaient commencer. Les services d’urbanisme devaient examiner une demande d’homologation à l’aune des paramètres fixés par le certificat préalable, mais sans revenir sur le principe de l’opération. Ils ne pouvaient révoquer les certificats préalables que dans l’hypothèse d’un changement des circonstances pertinentes au regard des exigences de l’urbanisme et de l’aménagement de la zone considérée.
30. L’article 26 par. 1 de la loi de 1963 obligeait les services d’urbanisme à se borner, quand ils étudiaient une demande de certificat ou d’homologation, à prendre en compte les "besoins de leur secteur en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire".
Contre leur décision s’ouvrait un recours devant le ministre des Collectivités locales ou, après le 15 mars 1977 (paragraphe 15 ci-dessus), devant la commission d’aménagement du territoire. D’après le paragraphe 5 b) de l’article 26, les dispositions du paragraphe 1 s’appliquaient, mutatis mutandis, au traitement de pareil recours. Si ce dernier soulevait un point de droit, le ministre ou la commission pouvait en saisir la High Court (article 82 par. 3).
31. Selon la loi de 1963, les certificats d’urbanisme - à consigner dans un registre tenu par les services compétents - valaient pour le terrain en question et pour "toute personne y possédant alors des intérêts" (articles 8 et 28 par. 5).
2. Indemnisation
32. En dehors de diverses exceptions énumérées à l’article 56, l’article 55 par. 1 de la loi de 1963 accordait un droit à indemnité en ces termes:
"Si, à la suite d’une réclamation adressée aux services d’urbanisme, il s’avère qu’une décision prise en vertu de la section IV de la loi et refusant d’autoriser un projet d’aménagement (...) a diminué la valeur qu’au moment de son adoption le bien-fonds en cause représentait pour une personne, celle-ci a droit, sous réserve des clauses de la présente section, à recevoir des services d’urbanisme une indemnité d’un montant égal à la dépréciation et, dans le cas de l’occupant du terrain, la réparation du dommage (éventuellement) subi par lui dans le cadre des activités commerciales, industrielles ou professionnelles qu’il y exerçait."
Le dépôt des demandes formulées au titre de cet article devait avoir lieu six mois au plus après la notification de la décision, sauf prorogation consentie par la Circuit Court (article 55 par. 6).
3. Injonction d’acquérir
33. Aux termes de l’article 29 par. 1 de la loi de 1963:
"Si, dans une affaire jugée sur recours en vertu de la présente section (...), l’autorisation d’aménager un terrain a été refusée, ou accordée seulement sous conditions, et si le propriétaire prétend
a) qu’en son état actuel, le terrain ne se prête plus à un usage raisonnablement rentable,
b) que l’on ne peut pas davantage le rendre apte à un tel usage au moyen d’un autre aménagement, autorisé en application de la présente section (...) ou que les services d’urbanisme se sont engagés à autoriser,
c) et que, dans le cas d’une autorisation conditionnelle du genre mentionné plus haut, l’exécution des aménagements ainsi acceptés ne permet pas de le rendre apte à pareil usage,
il peut, dans les six mois de cette décision (ou dans un délai plus long accordé par le ministre), enjoindre aux services d’urbanisme d’acquérir ses droits sur le terrain en cause, conformément aux dispositions du présent article."
La valeur du terrain concerné par une telle injonction d’acquérir était fixée au montant que l’on pouvait escompter en cas de vente de gré à gré aux conditions normales du marché.
C. Indépendance du pouvoir judiciaire
34. En l’affaire Buckley and others (Sinn Fein) v. Attorney General (Irish Reports 1950, p. 67), la Cour suprême a établi que le législateur ne saurait intervenir dans une cause pendante devant un tribunal. Il appert en revanche qu’une fois la procédure achevée il peut valablement annuler, avec effet rétroactif, la décision rendue, sans méconnaître le principe de l’indépendance de la justice (voir, par exemple, la loi Garda Siochána de 1979, annulant l’arrêt de la Cour suprême en l’affaire Garvey and others v. Ireland, Irish Reports 1981, p. 75).
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
35. Les requérants ont saisi la Commission le 6 janvier 1987 (requête no 12742/87). D’après eux, l’État défendeur avait enfreint l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) faute de valider rétroactivement leur certificat préalable d’urbanisme ou de leur accorder une indemnité, ou une autre réparation, pour la dépréciation de leur bien. Ils se plaignaient aussi d’une discrimination, contraire à l’article 14 de la Convention combiné avec ledit article 1 (art. 14+P1-1), dans la jouissance de leur droit de propriété. Ils affirmaient enfin que la législation irlandaise ne leur offrait, pour leurs griefs précités, aucun recours efficace comme l’eût voulu l’article 13 (art. 13) de la Convention.
36. La Commission a retenu la requête le 3 mai 1989. Dans son rapport du 6 juin 1990 (article 31) (art. 31), elle conclut:
a) à l’absence de violation des droits de P. V. (unanimité), de H. H. (neuf voix contre quatre) et de M. H. (dix voix contre trois) au titre de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1);
b) à la violation des droits de H. H. et de M. H. (douze voix contre une), mais non de P. V. (unanimité), au titre de l’article 14 de la Convention combiné avec ledit article 1 (art. 14+P1-1);
c) à l’absence de violation de l’article 13 (art. 13) de la Convention (unanimité).
Le texte intégral de son avis, ainsi que des deux opinions séparées dont il s’accompagne, figure en annexe au présent arrêt*.
CONCLUSIONS PRESENTEES A LA COUR PAR LE GOUVERNEMENT
37. Dans son mémoire, le Gouvernement invite la Cour:
"1. Quant aux moyens préliminaires, à juger et déclarer:
a) que les requérants ne peuvent se prétendre victimes au sens de l’article 25 (art. 25) de la Convention;
b) qu’ils n’ont pas épuisé les voies de recours internes comme l’exigeait l’article 26 (art. 26) de la Convention;
2. Quant à l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), à juger et déclarer qu’il n’y a pas eu violation de cet article dans le chef des requérants;
3. Quant à l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 (art. 14+P1-1), à juger et déclarer qu’il n’y a eu violation de ces dispositions dans le chef d’aucun des trois requérants;
4. Quant à l’article 13 (art. 13) de la Convention, à juger et déclarer qu’il n’y a pas eu violation de cet article;
5. Quant à l’article 50 (art. 50) de la Convention:
a) à juger et déclarer que l’octroi d’une réparation n’est ni justifié ni opportun;
b) en ordre subsidiaire, si et dans la mesure où elle relèverait une violation de l’un quelconque des articles de la Convention, à juger et déclarer que pareil constat constitue en soi une satisfaction équitable suffisante dans les circonstances de la cause."
A l’audience du 21 mai 1991, le Gouvernement a confirmé ces conclusions en substance, tout en ajoutant qu’il y aurait lieu selon lui, le cas échéant, de réserver la question de l’application de l’article 50 (art. 50).
EN DROIT
I. SUR LES EXCEPTIONS PRELIMINAIRES DU GOUVERNEMENT
A. Introduction
38. La requête du Gouvernement a pour principal objet d’obtenir de la Cour une décision d’irrecevabilité, sur la base des moyens et exceptions préliminaires soulevés par lui.
A l’audience du 21 mai 1991, le délégué de la Commission a plaidé que la Cour devait s’écarter du précédent créé par son arrêt De Wilde, Ooms et Versyp du 18 juin 1971 (série A no 12) et ne pas revoir les décisions de la Commission sur la recevabilité.
39. Elle ne saurait souscrire à cette thèse. Depuis 1971, et tout récemment dans ses arrêts Cardot du 19 mars 1991 et Oberschlick du 23 mai 1991 (série A no 200 et 204), elle a exercé à l’occasion sa compétence pour connaître d’exceptions du genre de celles que formule le Gouvernement; elle n’estime pas devoir abandonner aujourd’hui sa jurisprudence et sa pratique en la matière. Elle note que le dépôt desdites exceptions a eu lieu dans le délai prescrit par l’article 48 par. 1 du règlement.
B. Sur le moyen tiré du défaut de la qualité de "victime" dans le chef des requérants
40. Selon le Gouvernement, les requérants ne peuvent se prétendre "victimes" d’une violation de la Convention, par les motifs suivants:
a) quant à P. V.:
i. elle avait vendu les terres en question avant que la Cour suprême déclarât nulle, le 5 février 1982, la délivrance du certificat préalable d’urbanisme (paragraphes 11-12 ci-dessus);
ii. elle a été rayée du registre du commerce le 26 octobre 1990 et dissoute le 6 novembre (paragraphe 8 ci-dessus);
b) quant à H. H., le syndic désigné à cette société les 14 octobre et 29 novembre 1985 (paragraphe 8 ci-dessus) n’a point participé aux instances engagées devant les organes de la Convention;
c) quant à M. H.:
i. il a introduit sa demande par le canal de H. H. en sa qualité d’unique actionnaire effectif de celle-ci;
ii. il prenait rang après les créanciers privilégiés de la société;
iii. il avait été mis en faillite en Angleterre le 19 juillet 1990 (paragraphe 8 ci-dessus).
41. Le Gouvernement avait déjà présenté en substance devant la Commission, avant la décision du 3 mai 1989 sur la recevabilité (page 51 du rapport), chacun de ces moyens sauf deux - les événements relatés aux points a) ii. et c) iii. -, qu’en raison de leur date il ne pouvait invoquer à l’époque. Il n’a donc pas négligé de faire valoir à temps les arguments pertinents, de sorte qu’il n’y a pas forclusion (voir notamment l’arrêt Barberà, Messegué et Jabardo du 6 décembre 1988, série A no 146, p. 28, par. 58).
42. Sur le fond, une remarque d’ordre général s’impose d’emblée: P. V. et H. H. constituaient, pour M. H., de simples relais par lesquels il voulait réaliser l’aménagement approuvé dans son principe par le certificat préalable. Dès lors, la Cour verserait dans l’artifice si elle distinguait entre les trois requérants quant à leur capacité à se prétendre "victimes".
Plus précisément, dans le cas de P. V., ni la vente par elle des terrains ni sa dissolution ultérieure ne changent rien à la circonstance qu’elle fut pendant une certaine période, comme l’un de ces relais, propriétaire du bien-fonds auquel s’appliquait le permis d’urbanisme. D’ailleurs, c’est elle qui sollicita l’homologation en août 1982 et introduisit l’instance dans la seconde affaire Pine Valley (paragraphes 18 et 20 ci-dessus). Cela suffit à autoriser une allégation de manquement pour son compte.
Les branches restantes de l’exception concernent toutes, directement ou non, la situation financière de H. H.s et de M. H.. Elle peut sans nul doute revêtir de l’importance ou jouer sur le plan interne, mais elle n’entre nullement en ligne de compte pour le droit à se prétendre victime d’une violation. L’insolvabilité ne saurait supprimer le droit que l’article 25 (art. 25) de la Convention confère à "toute personne".
43. Partant, il y a lieu de rejeter les moyens dont il s’agit.
C. Sur l’exception de non-épuisement des voies de recours internes
44. Selon le Gouvernement, les requérants n’ont pas épuisé les voies de recours internes car ils n’ont pas,
a) quant à la décision du conseil de comté de Dublin, du 10 décembre 1982, refusant le permis d’aménagement (paragraphe 18 ci-dessus):
i. demandé son contrôle judiciaire;
ii. saisi la commission d’aménagement du territoire (paragraphe 30 ci-dessus);
iii. réclamé une indemnité en vertu de l’article 55 de la loi de 1963 (paragraphe 32 ci-dessus);
iv. usé du système consistant à enjoindre au service d’urbanisme d’acheter des terres pour lesquelles un permis a été refusé sur recours (article 29 de la même loi; paragraphe 33 ci-dessus), les requérants s’étant eux-mêmes privés de cette ressource pour n’avoir pas saisi la commission d’aménagement du territoire;
b) quant à la loi de 1982 (paragraphes 14-15 ci-dessus):
i. sollicité un jugement déclaratif leur reconnaissant le bénéfice du paragraphe 1 de l’article 6 de ladite loi et, au besoin, indiquant que le paragraphe 2 ne valait pas pour eux;
ii. au besoin, sollicité un jugement déclarant inconstitutionnel le paragraphe 2 si celui-ci avait pour effet de les exclure du bénéfice du paragraphe 1;
c) assigné en justice M. T., le précédent propriétaire du terrain (paragraphe 9 ci-dessus), pour rupture de la clause de transfert de propriété ou enrichissement sans cause.
45. Le Gouvernement a soulevé les moyens énoncés aux points b) et c) ci-dessus au stade de l’examen de la recevabilité de la requête par la Commission (pages 52-53 du rapport), de sorte qu’il n’y a pas forclusion à leur égard.
Il n’en va pas de même de ceux qu’énumère le point a). Le 3 mai 1989, à l’audience de la Commission sur la recevabilité et le fond, le Gouvernement a mentionné brièvement les articles 55 et 29 de la loi de 1963, mais à propos de l’article 25 (art. 25) de la Convention et de la question de savoir si les requérants pouvaient se prétendre "victimes" d’une violation; il est donc forclos à les invoquer à l’appui d’un moyen de non-épuisement des voies de recours internes (arrêt Isgrò du 19 février 1991, série A no 194-A, p. 11, par. 29). Par la même occasion il a signalé au passage, au sujet d’un moyen de non-épuisement, que les requérants n’avaient ni contesté ni attaqué la décision du conseil de comté de Dublin de 1982. Il n’en a cependant pas tiré argument, si bien que là aussi on doit le considérer comme forclos.
Sans doute a-t-il développé, après la décision de recevabilité et à l’appui d’une demande formulée en vertu de l’article 29 (art. 29), chacun des éléments figurant au point a), mais rien ne l’empêchait de le faire plus tôt (arrêt Artico du 13 mai 1980, série A no 37, pp. 13-14, par. 27).
46. En définitive, il échet d’examiner le bien-fondé des affirmations du Gouvernement selon lesquelles les requérants auraient dû solliciter un ou des jugements déclaratifs concernant la loi de 1982 et intenter une action contre M. T.
47. Quant à la première d’entre elles, le Gouvernement allègue que le paragraphe 1 de l’article 6 de la loi de 1982 s’appliquait au certificat préalable des requérants et le validait; il en déduit qu’après le rejet de leur demande d’homologation, le 10 décembre 1982, par le conseil de comté de Dublin, ils auraient dû inviter la High Court à leur reconnaître le droit au bénéfice de ce paragraphe ou, dans la négative, à constater l’inconstitutionnalité du paragraphe 2. Le Gouvernement défend là une opinion incompatible avec la ligne qu’il suivit dans la seconde affaire Pine Valley quant à l’interprétation de l’article 6. Dans leur acte introductif d’instance, les requérants avaient avancé que la loi les empêchait de profiter de la validité rétroactive conférée par le paragraphe 1 (paragraphe 25 ci-dessus). Dans son mémoire en défense, l’État ne combattit pas ce moyen (ibidem). Pendant la procédure écrite, il admit donc que ledit paragraphe ne validait pas le certificat préalable; il ne prétendit manifestement pas le contraire en plaidoirie et ne changea pas d’attitude. Le juge Lardner releva que les conseils des deux parties s’accordaient à considérer que le paragraphe 2 privait les requérants du bénéfice du paragraphe 1 (ibidem).
Le Gouvernement adopte désormais une position toute différente. Or il ne saurait invoquer devant la Cour des arguments qu’il n’a jamais formulés devant le juge national et qui ne cadrent pas avec son raisonnement de l’époque.
Surabondamment, la Cour juge convaincante la thèse des requérants selon laquelle ils n’auraient réussi, au mieux, à obtenir le jugement déclaratif adéquat que trop tard pour pouvoir aménager les terres conformément au certificat préalable, celui-ci devant expirer le 10 mars 1984 (paragraphe 16 ci-dessus). Ils auraient pu intenter une action en déclaration en décembre 1982 au plus tôt. Partant, pour achever la procédure - qui aurait pu comprendre un recours à la Cour suprême -, se voir octroyer un certificat d’urbanisme détaillé et commencer à construire, ils auraient eu à peine quinze mois environ au total. Nulle prorogation de la durée de validité du certificat préalable n’aurait pu leur être consentie sans l’exécution d’importants travaux avant l’échéance; or ils ne pouvaient en amorcer avant la délivrance d’un certificat d’urbanisme détaillé (paragraphes 16 et 29 ci-dessus). Dans ces conditions, les actions en jugement déclaratif suggérées par le Gouvernement ne sauraient passer pour des recours "effectifs" que l’article 26 (art. 26) obligeât les requérants à épuiser: un recours inapte à prospérer en temps utile n’entre pas dans cette catégorie (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Ciulla du 22 février 1989, série A no 148, p. 15, par. 32).
En conséquence, il y a lieu de rejeter cette branche de l’exception du Gouvernement.
48. Il en va de même des actions que, d’après le Gouvernement, il aurait fallu engager contre M. T. (point c) du paragraphe 44 ci-dessus). A supposer qu’elles s’ouvrissent vraiment aux requérants, le Gouvernement ne discute pas l’affirmation de ceux-ci selon laquelle le montant des dommages-intérêts pouvant leur être alloués n’eût pas assuré la réparation complète de leur préjudice. Surtout, l’article 26 (art. 26) n’exige l’épuisement que des recours relatifs aux violations incriminées (voir, entre autres, l’arrêt de Jong, Baljet et van den Brink du 22 mai 1984, série A no 77, p. 19, par. 39); or assigner un particulier en justice ne saurait constituer un tel recours quant à un acte positif de l’État.
D. Conclusion
49. En résumé, la Cour a compétence pour connaître du fond de l’affaire, dans son intégralité et pour chacun des trois requérants.
II. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No1 (P1-1)
50. Les requérants se plaignent de la décision de la Cour suprême invalidant le certificat préalable, combinée avec la circonstance que l’État défendeur ne l’aurait pas validé rétroactivement et ne les aurait pas davantage dédommagés de la dépréciation de leur propriété. Ils se prétendent victimes d’une infraction à l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), aux termes duquel:
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes."
La Commission ne souscrit pas à cette thèse, que combat le Gouvernement.
A. Sur l’existence d’une atteinte à un droit des requérants
51. Dans la première affaire Pine Valley (paragraphe 12 ci-dessus), la Cour suprême jugea nul et non avenu, dès l’origine, le certificat préalable délivré à M. T.. Une première question surgit donc en l’espèce: les requérants ont-ils jamais joui d’un droit à aménager le terrain en cause, droit auquel il ait pu être porté atteinte?
Avec la Commission, la Cour croit devoir répondre par l’affirmative. Quand P. V.acheta le domaine, elle se fonda sur le certificat, dûment consigné dans un registre public tenu à cette fin, et elle avait tout lieu de le présumer valide (paragraphes 9 et 31 ci-dessus). Il impliquait une approbation du principe de l’aménagement projeté, sur laquelle le service d’urbanisme ne pouvait revenir (paragraphe 29 ci-dessus). Dans ces conditions, on pécherait par excès de formalisme si l’on considérait que l’arrêt de la Cour suprême ne constituait pas une ingérence. Jusqu’à son prononcé, les requérants avaient pour le moins l’espérance légitime de pouvoir réaliser leur plan d’aménagement; il faut y voir, aux fins de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), un élément de la propriété en question (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Fredin du 18 février 1991, série A no 192, p. 14, par. 40).
52. D’après le Gouvernement, les droits des requérants au titre de ce texte ne subirent nulle atteinte puisque l’article 6 par. 1 de la loi de 1982 avait validé rétroactivement le certificat préalable d’urbanisme (paragraphe 15 ci-dessus).
La Cour rappelle qu’il incombe au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux cours et tribunaux, d’interpréter et appliquer le droit interne (voir, parmi d’autres, l’arrêt Eriksson du 22 juin 1989, série A no 156, p. 25, par. 62). En l’espèce, plusieurs juges à la Cour suprême estimèrent, dans la seconde affaire Pine Valley, que les requérants se trouvaient exclus du bénéfice de l’article 6 par. 1 (paragraphe 25 ci-dessus); en outre, les autres organes nationaux concernés, le conseil de comté de Dublin et la commission d’aménagement du territoire, n’exprimèrent pas une opinion différente (paragraphes 18-19 ci-dessus).
Le Gouvernement affirme pourtant que la Cour suprême n’avait pas à statuer sur l’interprétation de l’article 6 de la loi de 1982 et que les observations de ses membres à ce sujet représentaient de simples obiter dicta.
Quel que soit le poids desdites observations en droit interne, la Cour doit se laisser guider par les déclarations des autorités nationales en la matière, surtout si elles émanent de magistrats de la plus haute juridiction du pays. Comme, dans la seconde affaire Pine Valley, les défendeurs - dont l’État - reconnurent au moins tacitement que l’article 6 par. 1 de la loi de 1982 ne couvrait pas le cas des requérants (paragraphe 47 ci-dessus), on ne saurait prétendre aujourd’hui qu’il ait rétroactivement validé le certificat préalable d’urbanisme. La Cour doit donc partir de l’idée qu’il ne l’a pas fait.
53. Les intéressés se rangent à l’avis de la Commission d’après lequel il n’y a pas eu d’atteinte aux droits de P. V.: celle-ci ayant vendu le terrain litigieux avant l’arrêt de la Cour suprême dans la première affaire Pine Valley (paragraphes 11-12 ci-dessus), le dommage fut supporté par les autres requérants.
La Cour arrive à un résultat identique quoiqu’une violation se conçoive même sans préjudice (voir, entre autres, l’arrêt Groppera Radio AG et autres du 28 mars 1990, série A no 173, p. 20, par. 47). P. V. avait cédé la propriété des terres sans conserver sur elles aucun droit protégé par l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1). Ce texte, pris isolément (P1-1) ou combiné avec l’article 14 (art. 14+P1-1) de la Convention, ne s’appliquait donc pas à elle.
54. Partant, la Cour relève qu’il y a eu ingérence dans l’exercice du droit de H. H. et de M. H. au respect de leurs biens.
Les autres arguments du Gouvernement n’affaiblissent nullement ce constat.
a) Sans doute les requérants auraient-ils pu demander un autre certificat d’urbanisme; il n’en demeure pas moins qu’ils perdirent le bénéfice de celui qu’ils possédaient déjà.
b) En second lieu, que le ministre des Collectivités locales ait agi de bonne foi en délivrant à M. T. le certificat n’a aucune incidence sur les effets de l’arrêt de la Cour suprême en la première affaire Pine Valley.
c) Enfin, que les requérants n’aient pas réclamé d’indemnité en vertu de l’article 55 de la loi de 1963 (paragraphe 32 ci-dessus) ne saurait exclure l’existence d’une atteinte: pareil recours aurait pu, au mieux, assurer après coup la réparation des conséquences de celle-ci. D’ailleurs, le Gouvernement ne cite aucune jurisprudence réfutant la thèse des intéressés selon laquelle cet article ne valait pas pour un refus d’homologation; il n’a pas non plus clairement établi que le montant à payer eût couvert l’intégralité de leurs pertes.
B. La règle de l’article 1 (P1-1) applicable en l’espèce
55. Selon les requérants, l’ingérence litigieuse, en ce qu’elle annulait le certificat préalable d’urbanisme, s’analysait en une "privation" de propriété au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1). La Commission, elle, la rattache à la "réglementation de l’usage des biens", visée au second alinéa.
56. Il n’y eut pas expropriation formelle ni, aux yeux de la Cour, expropriation de fait. La mesure incriminée tendait pour l’essentiel à garantir une utilisation du terrain conforme aux lois régissant l’aménagement du territoire; H. H., dont le pouvoir de prendre des décisions relatives au domaine resta inchangé, conserva le titre de propriété. En outre, toute manière raisonnable d’exploiter le bien-fonds ne disparut pas car on aurait pu le cultiver ou le donner à bail. Enfin, s’il perdit beaucoup de sa valeur il ne se déprécia pas totalement; à preuve sa vente ultérieure de gré à gré (paragraphe 13 ci-dessus).
En conséquence, comme dans l’affaire Fredin par exemple (arrêt précité, série A no 192, pp. 14-15, paras. 42-47), il faut voir dans l’ingérence une forme de réglementation de l’usage des biens, relevant du second alinéa de l’article 1 (P1-1).
C. Sur le respect des exigences du second alinéa de l’article 1 (P1-1)
1. Légalité et finalité de l’ingérence
57. Les requérants ne contestent pas que l’ingérence cadrait avec la législation sur l’aménagement du territoire et, comme elle, avait pour objectif de protéger l’environnement (paragraphe 9 ci-dessus). Il s’agit manifestement, aux yeux de la Cour, d’un dessein légitime, conforme "à l’intérêt général" aux fins du second alinéa de l’article 1 (P1-1) (même arrêt, p. 16, par. 48).
2. Proportionnalité de l’ingérence
58. Selon les intéressés, l’atteinte dont ils se plaignent ne saurait passer pour proportionnée au but poursuivi, faute d’indemnité ou de validation rétroactive de leur certificat préalable d’urbanisme.
59. L’annulation, par la Cour suprême, dudit certificat eut lieu à l’issue d’une procédure à laquelle les requérants étaient parties, mais ses conséquences ne se limitèrent pas à eux; en témoigne la promulgation, par la suite, d’une loi - celle de 1982 - destinée à valider rétroactivement les autorisations concernées. En réalité, une décision analogue rendue dans une affaire ne les touchant pas les eût placés dans la même situation.
L’ingérence cherchait et servait à garantir que le ministre des Collectivités locales appliquât correctement la législation pertinente non seulement au cas des requérants, mais d’une manière générale. On doit considérer l’arrêt de la Cour suprême, qui eut pour résultat d’empêcher de construire dans une zone agricole destinée à préserver une ceinture verte (paragraphe 9 ci-dessus), comme un moyen approprié - voire unique - d’atteindre cet objectif.
Les requérants se trouvaient engagés dans une entreprise commerciale qui, par nature, comportait un risque (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Håkansson et Sturesson du 21 février 1990, série A no 171-A, pp. 17-18, paras. 53 et 55, et l’arrêt Fredin précité, série A no 192, pp. 17-18, par. 54); ils connaissaient aussi bien le plan de zonage que l’hostilité de l’autorité locale, le conseil de comté de Dublin, à toute dérogation (paragraphes 10 et 12 ci-dessus). Dès lors, la Cour n’estime pas pouvoir tenir pour une mesure disproportionnée l’annulation du permis sans aucune mesure de redressement en leur faveur.
D. Conclusion
60. En conclusion, il n’y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) dans le chef d’aucun des requérants.
III. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION, COMBINE AVEC L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 (art. 14+P1-1)
61. Selon les requérants, l’article 6 de la loi de 1982, correctif adopté par le législateur, a profité à tous les titulaires de permis de la catégorie en cause, sauf eux-mêmes; en conséquence, ils auraient subi une discrimination contraire à l’article 14 de la Convention, combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 (art. 14+P1-1). Aux termes de la première de ces dispositions,
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation."
Le Gouvernement combat cette allégation, mais la Commission y souscrit pour H. H. et M. H..
62. La Cour rappelle que, pour les raisons indiquées au paragraphe 53 ci-dessus, l’article 14 (art. 14) ne s’applique pas à P. V..
63. Le Gouvernement soutient, dans ce contexte aussi, que la loi de 1982 a validé rétroactivement le certificat préalable d’urbanisme des requérants et que, partant, nulle question de discrimination ne se pose. La Cour a déjà examiné l’argument au paragraphe 52 ci-dessus; elle le rejette par les motifs y énoncés.
64. Le Gouvernement ne s’appuie pas sur les observations formulées à cet égard par certains membres de la Cour suprême (paragraphe 26 ci-dessus); plus généralement, il ne fournit aucune justification de la différence de traitement entre les requérants et les autres titulaires de permis de la même catégorie.
La Cour conclut donc à la violation de l’article 14 de la Convention, combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 (art. 14+P1-1), dans le chef de H. H. et de M. H..
IV. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L’ARTICLE 13 (art. 13) DE LA CONVENTION
65. Les requérants prétendent en outre n’avoir disposé d’aucun recours effectif pour saisir une "instance" nationale du contenu des griefs qu’ils tirent de la Convention. Soulignant l’échec de leur demande de dommages-intérêts dans la seconde affaire Pine Valley, ils affirment qu’aucun mode de redressement n’existe pour la discrimination inhérente à l’article 6 de la loi de 1982. Il y aurait donc eu violation de l’article 13 (art. 13) de la Convention, ainsi libellé:
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles."
66. Avec le Gouvernement et la Commission, la Cour estime devoir rejeter cette thèse. Non seulement les intéressés pouvaient, dans la seconde affaire Pine Valley, porter devant les juridictions irlandaises la substance desdits griefs, y compris quant à l’effet discriminatoire de la loi de 1982, mais ils ont usé de cette ressource (paragraphes 20-27 ci-dessus). Il faut aussi rappeler que l’efficacité d’un recours, aux fins de l’article 13 (art. 13), ne dépend pas de la certitude d’un résultat favorable (voir entre autres l’arrêt Soering du 7 juillet 1989, série A no 161, p. 48, par. 122).
V. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 50 (art. 50) DE LA CONVENTION
67. Selon l’article 50 (art. 50) de la Convention,
"Si la décision de la Cour déclare qu’une décision prise ou une mesure ordonnée par une autorité judiciaire ou toute autre autorité d’une Partie Contractante se trouve entièrement ou partiellement en opposition avec des obligations découlant de la (...) Convention, et si le droit interne de ladite Partie ne permet qu’imparfaitement d’effacer les conséquences de cette décision ou de cette mesure, la décision de la Cour accorde, s’il y a lieu, à la partie lésée une satisfaction équitable."
La question de l’application de ce texte ne se pose pas pour P. V., nul manquement n’ayant été constaté dans son cas. De fait, seuls la soulèvent H. H. et M. H.; ils réclament une indemnité pour préjudice matériel et moral, ainsi que le remboursement de frais et dépens assumés par eux en Irlande.
A l’audience du 21 mai 1991, le délégué de la Commission a réservé son opinion sur ces demandes. Le conseil du Gouvernement l’a imité, en soutenant toutefois que certaines d’entre elles avaient été présentées à la Cour trop tard.
68. Dès lors, la Cour estime que ladite question ne se trouve pas en état et qu’il échet de la réserver.
PAR CES MOTIFS, LA COUR
1. Rejette, à l’unanimité, l’exception du Gouvernement selon laquelle les requérants ne peuvent se prétendre victimes d’une violation de la Convention;
2. Déclare, à l’unanimité, le Gouvernement forclos à invoquer la règle de l’épuisement des voies de recours internes quant à la possibilité
a) de solliciter un contrôle judiciaire de la décision du conseil de comté de Dublin, du 10 décembre 1982, ou de recourir contre elle devant la commission d’aménagement du territoire;
b) de demander une indemnité en vertu de l’article 55 de la loi de 1963 sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire dans les collectivités locales;
c) d’user du système de l’"injonction d’acquérir" prévu à l’article 29 de la même loi;
3. Rejette, à l’unanimité, le restant de l’exception de non-épuisement des voies de recours internes;
4. Dit, à l’unanimité, que dans le cas de P. V. il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), pris isolément ou combiné avec l’article 14 (art. 14+P1-1) de la Convention;
5. Dit, par six voix contre trois, qu’il n’y a pas eu violation dudit article 1 (P1-1) dans le cas de H. H. et de M. H.;
6. Dit, à l’unanimité, qu’il y a eu violation dudit article 14, combiné avec ledit article 1 (art. 14+P1-1), dans le cas de H. H. et de M. H.;
7. Dit, à l’unanimité, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 13 (art. 13) de la Convention;
8. Dit, à l’unanimité, que la question de l’application de l’article 50 (art. 50) pour H. H. et M. H. ne se trouve pas en état; en conséquence,
a) la réserve en entier;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois, leurs observations écrites sur la question, et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir en la matière;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue à son président le soin de la fixer au besoin.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l’Homme, à Strasbourg, le 29 novembre 1991.
Rolv RYSSDAL
Président
Marc-André EISSEN
Greffier
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 51 par. 2 (art. 51-2) de la Convention et 53 par. 2 du règlement, l’exposé de l’opinion en partie dissidente de Mme Bindschedler-Robert, M. Russo et M. Foighel.
R.R.
M.-A.E
 
OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE Mme BINDSCHEDLER-ROBERT ET DE MM. RUSSO ET FOIGHEL, JUGES
Nous sommes d’accord pour dire qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) en ce qui concerne P. V. et que l’article 13 (art. 13) n’a pas été violé. Nous admettons également avec la majorité qu’il y a eu violation de l’article 14 combiné avec l’article 1, second alinéa, du Protocole no 1 (art. 14+P1-1), mais nous nous séparons d’elle lorsqu’elle considère que ce même article 1, second alinéa (P1-1), pris isolément, n’est pas violé à l’égard de H. H. et de M. H..
Si, comme le dit l’arrêt, "l’ingérence cherchait et servait à garantir que le ministre des Collectivités locales appliquât correctement la législation pertinente non seulement au cas des requérants, mais d’une manière générale", si dans ce sens elle était "prévue par la loi" et avait un but légitime, il n’en reste pas moins que les requérants ont été les seuls à laquelle la mesure - l’annulation ab initio de l’autorisation de construire - s’est appliquée en fait, et que l’on peut donc se demander si, dans ces conditions, elle était exigée par "l’intérêt général", ainsi que le demande l’article 1 (P1-1) en son second alinéa.
Quoi qu’il en soit, l’annulation sans compensation de l’autorisation de construire (du "certificat préalable") accordée au propriétaire prédécesseur des requérants nous paraît témoigner d’une absence de proportionnalité entre l’intérêt de l’État à une application correcte de la loi et la perte infligée aux requérants. Rien ne s’opposait, si les requérants ne pouvaient bénéficier de la loi de 1982, à ce qu’ils fussent indemnisés pour la moins-value, ainsi que la loi de 1963 le prévoit du reste en cas d’abrogation de l’autorisation, lorsqu’il y a changement de circonstances. Cela s’imposait d’autant plus qu’à l’époque de la transaction la compétence du ministre à prendre, sur recours, une décision contraire au plan d’aménagement du territoire n’était pas contestée; l’argument avancé par le Gouvernement, selon lequel le ministre était de bonne foi en agissant ainsi, ne fait que le souligner. Les requérants pouvaient donc, de bonne foi eux aussi, compter avec la validité de l’autorisation, qui avait d’ailleurs été inscrite au registre y afférent. L’État apparaît donc comme objectivement responsable de l’erreur commise par ses organes et le dommage en résultant pour les requérants n’aurait pas dû être mis à leur charge.
On relèvera encore que l’achat du terrain par les requérants n’était pas une opération à risque, comme l’admet la majorité, ni une spéculation; en tout cas, s’il y avait "risque", celui-ci ne portait pas sur la base juridique de la transaction, mais sur les aspects commerciaux de l’exploitation des aménagements. L’autorisation préalable donnait droit à l’homologation ultérieure des plans détaillés, pourvu que ceux-ci tinssent compte des paramètres fixés, et ne pouvait être abrogée que dans l’hypothèse d’un changement de circonstances, l’intéressé ayant alors droit à une indemnité. On ne voit pas du reste pourquoi la protection de la Convention devrait être amoindrie pour celui qui court des risques financiers, tant que ses opérations sont légales.
Pour les motifs qui précèdent, nous sommes donc de l’avis que H. H. et M. H. ont été également victimes d’une violation de l’article 1, second alinéa, du Protocole no 1 (P1-1), pris isolément.
 L'affaire porte le n° 43/1990/234/300. Les deux premiers chiffres en indiquent le rang dans l'année d'introduction, les deux derniers la place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.

 Tel que l'a modifié l'article 11 du Protocole n° 8 (P8-11), entré en vigueur le 1er janvier 1990.

 Les amendements au règlement entrés en vigueur le 1er avril 1989 s'appliquent en l'espèce.

 Pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera que dans l'édition imprimée (volume n° 222 de la série A des publications de la Cour), mais chacun peut se le procurer auprès du greffe.

MALONE v. THE UNITED KINGDOM JUGDMENT

ARRÊT PINE VALLEY DEVELOPMENTS LTD ET AUTRES c. IRLANDE

ARRÊT PINE VALLEY DEVELOPMENTS LTD ET AUTRES c. IRLANDE

ARRÊT PINE VALLEY DEVELOPMENTS LTD ET AUTRES c. IRLANDE
OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE Mme BINDSCHEDLER-ROBERT ET DE MM. RUSSO ET FOIGHEL, JUGES

ARRÊT PINE VALLEY DEVELOPMENTS LTD ET AUTRES c. IRLANDE
OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE Mme BINDSCHEDLER-ROBERT ET DE MM. RUSSO ET FOIGHEL, JUGES

Conclusione Eccezione preliminare respinta (vittima); Eccezione preliminare respinta (non-esaurimento); Non-violazione di P1-1; Non-violazione dell'art. 14+P1-1; Violazione dell'art. 14+P1-1; Non-violazione dell'art. 13; soddisfazione equa riservata
CORTE (CAMERA)
CAUSA PINE VALLEY DEVELOPMENTS LTD ED ALTRI C. IRLANDA
(Richiesta no12742/87)
SENTENZA
STRASBURGO
29 novembre 1991

Nella causa Pine Valley Developments Ltd ed altri c. Irlanda ,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, costituita, conformemente all'articolo 43 (art. 43) della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione") ed alle clausole pertinenti del suo ordinamento , in una camera composta dai giudici di cui segue il nome:
Il Sig. R. Ryssdal, presidente,
La Sig.ra D. Bindschedler-Robert,
SIGG.. J. Pinheiro Farinha,
L. - E. Pettiti,
C. Russo,
J. Di Meyer,
La Sig.ra E. Palm,
SIGG.. I. Foighel,
J. Blayney, giudice ad hoc,
così come dai Sigg.. SIG. - A. Eissen, cancelliere, e H. Petzold, cancelliere aggiunto,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 24 maggio e 23 ottobre 1991,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. La causa è stata deferita alla Corte dalla Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") poi dal governo dell'Irlanda ("il Governo"), l’ 11 luglio e 11 settembre 1990, nel termine di tre mesi che aprono gli articoli 32 paragrafo 1 e 47 (art. 32-1, art. 47) della Convenzione. Alla sua origine si trova una richiesta (no 12742/87) diretta contro l'Irlanda e in cui due società registrate in questo Stato, P. V. D. Ltd ("P. V.") e H. H.s Ltd ("H. H."), così come un cittadino irlandese, il Sig. D. H., avevano investito la Commissione il 6 gennaio 1987 in virtù dell'articolo 25, art. 25.
Domanda della Commissione e richiesta del Governo rinviano agli articoli 44 e 48 (art. 44, art. 48). La prima mira inoltre la dichiarazione irlandese che riconosce la giurisdizione obbligatoria della Corte (articolo 46) (art. 46). Ha per oggetto di ottenere una decisione sul punto di sapere se i fatti della causa rivelano una trasgressione dello stato convenuto alle esigenze degli articoli 13 e 14 (art. 13, art. 14) della Convenzione e 1 del Protocollo no 1 (P1-1). Ne va parimenti della seconda, ma tende per l'essenziale a vedere constatare l'inammissibilità della causa, sulla base dei mezzi e delle eccezioni preliminari del Governo.
2. In risposta all'invito prescritto all'articolo 33 paragrafo 3 d, dell'ordinamento, i richiedenti hanno espresso il desiderio di partecipare all'istanza e designato i loro consiglieri (articolo 30).
3. La camera da costituire comprendeva di pieno dritto Sig. B. Walsh, giudice eletto di nazionalità irlandese (articolo 43 della Convenzione) (art. 43) ed il Sig. R. Ryssdal, presidente della Corte, articolo 21 paragrafo 3 b, dell'ordinamento. Il 27 agosto 1990, questo ha estratto a sorte il nome dagli altri sette membri, ossia la Sig.ra D. Bindschedler-Robert, il Sig. J. Pinheiro Farinha, il Sig. L. - E. Pettiti, il Sig. C. Russo, il Sig. J. Di Meyer, la Sig.ra E. Palm ed il Sig. I. Foighel, in presenza del cancelliere, articoli 43 in fini della Convenzione e 21 paragrafo 4 dell'ordinamento, (art. 43).
Il Sig. Walsh si è rifiutato il 27 settembre 1990, articolo 24 paragrafo 2 dell'ordinamento. Con una lettera del 6 novembre, l'agente del Governo ha notificato al cancelliere la designazione del Sig. John Blayney, giudice al High Court di Irlanda, in qualità di giudice ad hoc, articoli 43 della Convenzione e 23 dell'ordinamento, (art. 43).
4. Avendo assunto la presidenza della camera, articolo 21 paragrafo 5 dell'ordinamento, il Sig. Ryssdal ha consultato tramite il cancelliere l'agente del Governo, il delegato della Commissione ed i rappresentanti dei richiedenti a proposito dell'organizzazione del procedimento, articoli 37 paragrafo 1 e 38.
Conformemente all'ordinanza così resa, il cancelliere ha ricevuto l'esposto del Governo il 14 gennaio 1991, quello dei richiedenti il 15 e 16. Con una lettera del 13 marzo, il segretario della Commissione l'ha avvisato che il delegato si sarebbe espresso dal vivo.
5. Il 13 maggio 1991, il presidente ha concesso l'assistenza giudiziale al Sig. H. (articolo 4 dell'addendum all'ordinamento).
6. Conformemente alla sua decisione, i dibattimenti si sono svolti in pubblico il 21 maggio 1991, al Palazzo dei Diritti dell'uomo a Strasburgo. La Corte aveva tenuto prima una riunione preparatoria.
Sono comparsi:
- per il Governo
La Sig.ra E. Kilcullen, consigliere giuridico collaboratore,
ministero delle Cause estere, agente,
SIGG.. H. Whelehan, Consulente Seniot,
J. O'Reilly, Senior Counsel, consiglieri,
J. Gormley, Ufficio del Procuratore Generale,
J. Ryan, ministero dell'ambiente, consiglieri,;
- per la Commissione
Sir Basil Hall, delegato,;
- per i richiedenti
Il Sig. P. O'S, Consulente Senior, consigliereo,
Il Sig. G. W., procuratore legale.
La Corte ha ascoltato nelle loro dichiarazioni, così come nelle loro risposte alle sue domande ed a quelle di due dei suoi membri, Sigg.. Whelehan ed O'Reilly per il Governo, Sir Basil Hall per la Commissione ed il Sig. O'S. per i richiedenti.
7. All'udienza o poco prima, il cancelliere ha ricevuto: dalla Commissione, una risposta scritta ad una domanda della Corte; dalla Commissione, dal Governo e dai richiedenti, parecchi documenti che la Corte i aveva invitato a produrre o che questi ultimi hanno depositato spontaneamente.
In virtù dell'autorizzazione che il presidente gli aveva accordato in seduta, il Governo ha presentato, il 10 giugno 1991, delle osservazioni sui documenti forniti dai richiedenti. Sosteneva, in particolare, che la Corte doveva allontanare alcuni di essi, comunicati secondo lui troppo tardi. Ha deciso tuttavia, in seguito, di accettarli: une figuravano già nel dossier della Commissione, così che vi era accesso; gli altri riguardavano l'applicazione dell'articolo 50 (art. 50) della Convenzione, domanda riservata dalla presente sentenza.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
A. Introduzione
8. P. V. e H. H. avevano per attività principali l'acquisto ed il collocamento in valore di terreni. La prima, filiale al 100% della seconda, è stata cancellata del registro del commercio il 26 ottobre 1990 e sciolta il 6 novembre, per non avere prodotto dei bilanci annui per più di otto anni. Anche H. H. non ne ha comunicati dal 1981; il 14 ottobre e 29 novembre 1985, due creditori privilegiati gli hanno designato un curatore. In quanto al terzo richiedente, il Sig. D. H., amministratore delegato ed unico azionista effettivo (beneficial shareholder) di H. H., un'ordinanza giudiziale inglese del 19 luglio 1990 l'ha dichiarato fallito.
9. Il 15 novembre 1978, P. V. si era avviato ad acquistare un bene-fondo di 21,5 acri a Clondalkin, nella contea di Dublino, per 550 000 sterline irlandesi, IR £. Si appellava a un certificato preliminare di urbanistica (paragrafo 29 sotto) rilasciato, il 10 marzo 1977, per la costruzione di un magazzino industriale e di uffici sul sito. Registrata nel registro di urbanistica (official planning register) paragrafo 31 sotto, l'autorizzazione proveniva dal ministro delle Collettività locali e si rivolgeva al proprietario dell'epoca, il Sig. P. T.; questo era ricorso contro la decisione, adottata il 26 aprile 1976 dal servizio di urbanistica (planning authority) del consiglio di contea di Dublino, di non conferirgli a pieno titolo i un certificato di urbanistica, al motivo, tra altri, che il terreno si trovava in una zona agricola destinata a preservare una cintura verde.
10. Il 15 settembre 1980, il consiglio di contea negò il permesso di costruire (paragrafo 29 sotto) che P. V., fidandosi del certificato preliminare, aveva sollecitato il 16 luglio. Lì sopra, la società chiese un'ordinanza condizionale di mandamus che ingiungesse al consiglio di rilasciarglielo; la High Court ne pronunciò uno l’ 8 dicembre 1980, la rese poi assoluta il 27 maggio 1981 .
11. Il 17 luglio 1981, P. V. vendette la tenuta a H. H. per 550 000 IR £.
B. La prima causa Pine Valley
12. Il consiglio di contea di Dublino avendo attaccato l'ordinanza della High Court, la Corte suprema annullò, il 5 febbraio 1982, la concessione del certificato preliminare di urbanistica, per eccesso di potere,: la disposizione legale applicabile, ossia l'articolo 26 della legge del 1963 sull'urbanistica ed il piano di sviluppo del territorio nelle collettività locale (Local Government, Planning and Development, Act), non abilitava il ministro a prendere, in seguito ad un ricorso contro un rifiuto dei servizi di urbanistica, una decisione contraria, come nello specifico, al piano di sviluppo del territorio (paragrafo 9 sopra).
13. Perciò, il terreno non poté essere messo in valore e si deprezzò molto. Nel giugno 1988, il curatore di H. H. lo vendette in via amichevole per 50 000 IR £.
C. La legge del 1982 sull'urbanistica ed il piano di sviluppo del territorio nelle collettività locali
14. La legge del 1982 sull'urbanistica ed il piano di sviluppo del territorio nelle collettività locali ("la legge del 1982") fu promulgata per omologare i certificati e permessi della cui validità si poteva discutere dopo la sentenza della Corte suprema. Entrò in vigore il 28 luglio 1982.
15. Ai termini del suo articolo 6:
"1. Un certificato o permesso accordato su ricorso prima del 15 marzo 1977 non è invalido, e non deve essere supposto esserlo mai stati, per il solo fatto che le pianificazioni in causa contravvenivano o sarebbero contravvenute in modo apprezzabile al piano di sviluppo del territorio elaborato dal servizio di urbanistica da cui proveniva la decisione attaccata.
2. Così, senza il presente paragrafo, le disposizioni del paragrafo 1, o alcune di esse, andavano contro un diritto garantito a qualcuno dalla Costituzione, giocherebbero solamente sotto riserva delle restrizioni necessarie per evitare un tale conflitto ma produrrebbero, per la maggior parte, il loro pieno ed intero effetto."
La data del 15 marzo 1977 era quella della creazione della commissione del piano di sviluppo del territorio (An Bord Pleanála) che la legge del 1976 sull'urbanistica ed il piano di sviluppo del territorio nelle collettività locali aveva investito delle funzioni di organo di ricorso affidato prima al ministro delle Collettività locali.
16. Nel suo articolo 2, la legge del 1982 regolava anche la durata di validità di certi permessi. Per esempio, un certificato preliminare concesso il 10 marzo 1977, come nello specifico, scadeva il 10 marzo 1984. Secondo l'articolo 4, i servizi di urbanistica potevano prorogare tuttavia il termine a condizione, tra altri, che i lavori importanti fossero stati eseguiti già prima della sua scadenza.
17. Durante il dibattito del Seanad Éireann (Senato di Irlanda) sulla legge del 1982, il ministro di stato all'ambiente si sentì porre la seguente domanda:
"Salvo errore, la Corte suprema ha dichiarato nulli certi certificati di urbanistica. Riconosco la necessità di una riforma, ma su chi incomberà di dire, a titolo del paragrafo 2, se c'è rischio di attentato ai diritti conferiti ad un individuo dalla Costituzione? Bisognerà investire di nuovo la Corte suprema? Che cosa ne è? Il ministro potrebbe precisarci le sue intenzioni"?
Rispose così:
"Questo punto si troncherebbe in giustizia. Il redattore parlamentare ha inserito il paragrafo 2, con l'accordo del Procuratore Generale, per salvaguardare i diritti delle parti ad ogni processo in corso e di fare in modo che nessun tribunale non perda la sua competenza per deliberare su una domanda sollevata dinnanzi a lui. Questo paragrafo mira anche a regolare il caso di un attentato incostituzionale ad un diritto di proprietà." (Conto reso ufficiale dei dibattimenti del 22 luglio 1982 al Senato dell'Irlanda colonne 1411 a 1435)
18. Il 4 agosto 1982, P.V. domanda al consiglio di contea di Dublino il permesso di costruire (paragrafo 29 sotto) basandosi sul certificato preliminare rilasciato nel 1977; non menzionava la legge del 1982. Subì un rifiuto il 10 dicembre, al motivo che nella prima causa Pine Valley la Corte suprema aveva constatato l'invalidità di suddetto certificato e per quattro altre ragioni di ordine tecnico. Non attaccò questa decisione dinnanzi alla commissione del piano di sviluppo del territorio, né su un altro terreno giuridico: secondo i richiedenti, un ricorso non sarebbe servito a niente perché la commissione non doveva occuparsi che gli imperativi dell'urbanistica e del piano di sviluppo del territorio (paragrafo 30 sotto) e non poteva dare un'interpretazione autentica dell'articolo 6 della legge del 1982.
19. Alcuni mesi dopo il rifiuto del consiglio, i richiedenti mirano a scuotere la seconda causa Pine Valley (paragrafi 20-27 sotto). Mentre si trovava pendente, due passi furono intrapresi a loro nome.
Del 27 aprile 1983, il loro architetto scrisse prima, alla commissione di piano di sviluppo del territorio; affermando che P. V. potendo beneficiare dell'articolo 6 paragrafo 1 della legge del 1982, sollecitava un riesame della situazione "ingiusta" dei suoi clienti. La commissione rispose, il 2 maggio, che le dispiaceva di non potere ovviare a questa situazione.
In secondo luogo, con una lettera del 7 settembre 1984 gli avvocati dei richiedenti invitarono la commissione a pronunciarsi sul ricorso del quale il ministro delle Collettività locali era venuto a conoscenza all'origine, nel marzo 1977 (paragrafo 9 sopra) secondo le modalità dichiarate non valide in seguito. Rispose, il 23 novembre, che non s’imponeva più una decisione da parte sua. Avendola pregata gli avvocati di precisarne le ragioni, rispose solamente, l’ 8 gennaio 1985, che il parere giuridico raccolto da lei era confidenziale e che doveva limitarsi ad indicare la sua posizione.
D. La seconda causa Pine Valley
1. Il giudizio delal High Court
20. L’ 11 marzo 1983, P. V. intentò contro il ministro dell'ambiente, nella sua qualità di successore del ministro delle Collettività locali, un'azione - alla quale H. H. ed il Sig. H. si unirono il 25 gennaio 1985 - in danno-interessi per trasgressione agli obblighi legali, rappresentanza erronea e negligente dei fatti e negligenza. Ulteriormente, i richiedenti modificarono le loro conclusioni in modo da richiedere allo stato un'indennità per attentato ai loro diritti di proprietà, garantiti dalla Costituzione.
Col consenso delle parti, la High Court decise il 28 gennaio 1985 che c'era luogo di dibattere da prima sul punto di sapere se i richiedenti avevano un motivo di azione e che gli sarebbe occorso pronunciarsi a questo riguardo sulle seguenti domande di diritto:
a) i richiedenti disponevano contro il ministro dell'ambiente, a ragione della concessione al Sig. T. di un certificato preliminare di urbanistica fondato su un parere giuridico, di un'azione in danno-interessi per - trasgressione ai suoi obblighi legali; - negligenza; e/o - rappresentanza erronea e negligente dei fatti?
b) nelle circostanze della causa, lo stato - aveva omesso di proteggere i diritti di proprietà dei richiedenti? In tal caso, un'azione in danno-interessi si apriva contro lui? – aveva rispettato tramite le sue leggi e, per quanto possibile, protetto i diritti di proprietà dei richiedenti? negativamente, un'azione in danno-interessi si apriva contro lui?
Il 28 giugno 1985, la High Court giudicò che i richiedenti non avevano motivo di azione in giustizia su cui ricorsero dinnanzi alla Corte suprema. Il 22 luglio, conclusero tra essi un accordo: P. V. e H.H. cedevano tutti i loro diritti al Sig. H. nel procedimento, gli assegnavano ogni beneficio che poteva risultare da questo e rinunciavano ad ogni pretesa; da parte sua, si impegnava a sopportare gli oneri.
2. La sentenza della Corte suprema
21. Il 30 luglio 1986, la Corte suprema unanime allontanò il ricorso (Irish Law Reports Monthly, 1987, pp. 753-768).
22. Respingendo l'azione in danno-interessi per trasgressione agli obblighi legali, il Presidente della Corte Suprema Finlay (approvato dai giudici Griffin e Hederman) stimò che la decisione ministeriale di rilasciare un certificato preliminare di urbanistica, contrario al piano di piano di sviluppo del territorio, non entrava in nessuna delle categorie di eccesso di potere proprio a fondare un'azione in danno-interessi; niente mostrava in particolare, che avesse avuto consapevolezza di non godere del potere di cui si avvaleva.
23. In quanto alle lagnanze di negligenza e di rappresentanza erronea e negligente dei fatti, il Presidente della Corte Suprema le respinse soprattutto per la ragione che accordando l'autorizzazione, il ministro aveva agito in buona fede e conformemente al parere dei giureconsulti del suo dipartimento.
24. A proposito dell'attentato addotto ai diritti di proprietà dei richiedenti, garantiti dalla Costituzione, dichiarò:
"A questo riguardo, occorre da prima, mi sembra, ricercare se c'è stato attentato ingiustificato ai diritti di proprietà dei richiedenti o se questi ultimi hanno subito un'ingiustizia.
Decidendo, nel 1977, di concedere al proprietario dell'epoca un certificato preliminare di urbanistica, il ministro non voleva limitare per niente i diritti di suddetto proprietario o sconfinare su essi, ma al contrario estenderli e promuoverli.
L'acquisto di terreni da pianificare costituisce, all'evidenza, uno dei principali esempi di passo commerciale di carattere speculativo o rischioso. L'evoluzione dei valori commerciali, le fluttuazioni economiche, i cambiamenti nelle decisioni dei servizi di urbanistica o il loro annullamento, e ben altri fattori ancora, possono aumentare o ridurre il valore dei terreni per gli acquirenti.
Posso ammettere che l'annullamento finale della decisione del ministro da parte della nostra Corte ha contribuito a prima vista, probabilmente, nello specifico, a sminuire il valore dei terreni per i richiedenti. Non ne risulta tuttavia necessariamente, a mio avviso, che abbiano subito un'ingiustizia ed e non c’è dubbio che non ci sia stato un attentato ingiustificato ai loro diritti di proprietà.
L'articolo 40 paragrafo 3, capoversi 1 e 2 [della Costituzione irlandese], obbliga lo stato, in primo luogo, a proteggere e sostenere con le sue leggi, per quanto possibile, i diritti individuali, in secondo luogo a fare del suo meglio per proteggere i diritti di proprietà di ciascuno contro gli attacchi ingiusti e, in caso di ingiustizia, a ristabilirli. Nel causa Moynihan v. Greensmyth (Irish Reports 1977, p. 55, la nostra Corte) nella sua sentenza resa dal Presidente della Corte Suprema O'Higgins, si è espressa così:
‘rileviamo che la garanzia di protezione conferita dall'articolo 40 paragrafo 3, capoverso 2, della Costituzione è accompagnata dalle parole ‘fare del suo meglio '. Implicano la possibilità di circostanze che portano lo stato a mettere sulla bilancia la protezione da parte sua del diritto di cui si tratta e altri obblighi che derivano della preoccupazione del bene comune. '
Stimo ragionevole di considerare come una delle esigenze del bene comune che le persone investite dalla legge di poteri di decisione non possano vedersi citati per danno-interessi quando hanno agito senza negligenza e in buona fede. Una tale immunità contribuirebbe all'esercizio efficace e risoluto di questi poteri ed aiuterebbe ad evitare, mi sembra, le esitazioni e ritardi di natura tale che si producono in caso contrario.
Secondo me, non si saprebbe nell'occorrenza parlare di un obbligo manifesto, per lo stato, di indennizzare i richiedenti, dunque. Concludo quindi, anche al rigetto degli argomenti avanzati in favore della concessione di danno-interessi per violazione di diritti garantiti con la Costituzione. Non ho bisogno di pronunciarmi sulla possibilità di un'azione fondata sul fatto che il Parlamento (Oireachtas) avrebbe omesso di legiferare per proteggere dei diritti individuali, con opposizione all'azione che tende a fare annullare delle leggi che non li proteggono o non li difendono ad un grado sufficiente; non emetto nessuna opinione a questo argomento."
25. Nelle loro dichiarazioni, certi membri della Corte suprema trattarono il punto di sapere se la convalida retroattiva delle autorizzazioni di urbanistica, operata dall'articolo 6 della legge del 1982 (paragrafi 14-15 sopra) copriva il certificato preliminare rilasciato al Sig. T. nel 1977. La domanda non figurava espressamente sull'elenco convenuto dei problemi di diritto da troncare (paragrafo 20 sopra) e non si era prestata a controversia durante il procedimento: nel suo esposto in risposta, lo stato non aveva combattuto il mezzo, formulato dai richiedenti nel loro atto introduttivo di istanza secondo il quale la legge impediva loro di approfittare della validità retroattiva conferita da questo articolo.
Secondo il Presidente della Corte Suprema Finlay, la legge del 1982 rinchiudeva, "per i casi concernenti i diritti costituzionali di terzi", una clausola di salvaguardia "che sembrava escludere i richiedenti dal beneficio della convalida retroattiva."
Secondo il giudice Henchy, approvato dal giudice Griffin, l'articolo 6 della legge del 1982 operava una convalida retroattiva salvo "quando avrebbe cozzato contro un diritto individuale garantito dalla Costituzione." Perciò non si applicava a P. V., perché aveva esercitato il suo diritto costituzionale di deferire alla giustizia la domanda della validità del certificato di urbanistica."
Il giudice Lardner si espresse in questi termini:
"Si è temuto probabilmente che l'articolo 6 paragrafo 1 [della legge del 1982] non potesse arrivare a revocare la sentenza della nostra Corte [nella prima causa Pine Valley], ciò che potrebbe rappresentare un attentato ingiustificabile del legislatore ad una decisione giudiziale. Ecco probabilmente perché si è inserito il paragrafo 2, destinato ad evitare simile ingerenza. Ed i consiglieri delle due parti si accordano a riconoscere che privava i richiedenti del beneficio del paragrafo 1".
26. Certi membri della Corte parlarono anche degli effetti che derivano dal fatto che i richiedenti non beneficiavano della convalida retroattiva.
Per il giudice Henchy:
"I consiglieri di P. V. hanno attaccato l'esclusione come ingiustamente discriminatoria verso lei. Oro a mio avviso l'articolo [6], sebbene abbia provocato una differenziazione, aveva per primo e principale obiettivo di evitare un sconfinamento incostituzionale sulla campo giudiziale, risultante dal tentativo di convalidare un certificato di urbanistica giudicato non valido dai tribunali. Pertanto, P. V. non ha subito nessuna ingiustizia per effetto dell'articolo 6 della legge del 1982".
Il giudice Lardner dichiarò da parte sua:
"(...) secondo i richiedenti, privarli del beneficio dell'articolo 6 paragrafo 1 si analizza a) in un attentato ingiusto ai loro diritti di proprietà, o in un'ingiustizia che tocca questi e b) in una differenziazione iniqua tra loro stessi e altre persone che avevano ottenuto dal ministro, su ricorso, dei certificati o autorizzazioni a titolo della sezione IV della legge del 1963 e che beneficiavano dell'articolo 6 paragrafo 1. In quanto al primo punto, il Parlamento mi sembra avere inserito il paragrafo 2 per rispettare, piuttosto che per immischiarsi, le decisioni giudiziali che troncano la controversia giuridica sollevata nella prima causa Pine Valley ed il diritto, conferito dalla Costituzione alle parti in causa - richiedenti e convenuti -, di sottoporre la loro disputa ai tribunali piuttosto che al Parlamento. Esiste forse un certo conflitto tra [questo stesso diritto] e gli interessi dei presenti richiedenti nella loro proprietà. Non consegue tuttavia necessariamente, ai miei occhi, che i richiedenti abbiano subito un'ingiustizia, ed sono convinto della mancanza di attentato iniquo ai loro diritti di proprietà o di discriminazione illecita a loro carico.
Le persone, come i richiedenti, che il paragrafo 2 dell'articolo 6 ha escluso dal beneficio del paragrafo 1 e gli altri titolari di un'autorizzazione o di un certificato di urbanistica, accordati dal ministro su ricorso che hanno beneficiato del paragrafo 1 e non dipendono dal paragrafo 2, formano due gruppi che si trovavano e si trovano in situazioni differenti; è sempre esistita una ragione valida e seria per la distinzione operata da questi due paragrafi."
27. Il giudice Henchy aggiunse che una volta annullato il certificato preliminare di urbanistica, c'era stata inadempienza della clausola di trasferimento di proprietà, il che avrebbe aperto a P. V. un'azione in danno-interessi contro il venditore. Avrebbe potuto anche richiedergli, con un'azione per arricchimento senza causa, la parte del prezzo di acquisto imputabile al certificato di urbanistica. In mancanza di avere provato l'impossibilità di ottenere così un risarcimento, non dimostrava di avere subito un'ingiustizia al senso dell'articolo 40 paragrafo 3, capoverso 2, della Costituzione.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. La Costituzione irlandese
28. Nella Costituzione irlandese figurano il seguente disposizioni:
Articolo 40
"1. In quanto persone umane, tutti i cittadini sono uguali dinnanzi alla legge.
Ciò non impedisce allo stato di prendere in considerazione, nella sua legislazione, le differenze di capacità fisica egiuridica, o di funzione sociale.
(...)
3. 1o Lo stato si avvia a rispettare nelle sue leggi e, per quanto possibile, a proteggere e sostenere con le sue leggi i diritti individuali del cittadino.
2o in particolare, con le sue leggi [egli] fa del suo meglio per protegge contro gli attacchi ingiusti, la vita, la persona, l'onore ed i diritti di proprietà di ogni cittadino e, in caso di ingiustizia, li difende."
Articolo 43
"1. 1o Lo stato riconosce che l'uomo, nella sua qualità di essere ragionevole, ha un diritto naturale, anteriore al diritto positivo, alla proprietà privata dei beni esterni.
2o [Egli] si impegna perciò a non adottare legge che tenterebbe di abolire il diritto alla proprietà privata o il diritto generale di trasferire la sua proprietà, di disporne con testamento e di ereditare.
2. 1o Lo stato riconosce tuttavia che l'esercizio dei diritti mirati alle disposizioni precedenti del presente articolo devono, in una società civilizzata, essere regolate dai principi della giustizia sociale.
2o perciò, se le circostanze l'esigono, [egli] può delimitare con una legge l'esercizio di questi diritti in vista di conciliarlo con gli imperativi del bene comune."
B. Il diritto dell'urbanistica
1. Certificati, certificati preliminari ed omologazioni
29. Oltre la legge del 1982, paragrafi 14-16 sopra, il principale testo legislativo pertinente era, all'epoca, la legge del 1963 sull'urbanistica ed il piano di sviluppo del territorio nelle collettività locali, come a emendata dalla legge del 1976 dallo stesso nome ("la legge del 1963").
La legge del 1963 e degli ordinamenti di applicazione contemplava il rilascio, da parte dei servizi di urbanistica, di "certificati" e di "certificati preliminari" per la pianificazione dei suoli. I certificati bastavano a loro stessi. I certificati preliminari implicavano l'approvazione del principio della pianificazione proposta, ma erano concessi sotto riserva dell' ulteriore omologazione, tramite suddetti servizi o su ricorso, di piani dettagliati, in mancanza di cui i lavori non potevano cominciare. I servizi di urbanistica dovevano esaminare una domanda di omologazione all’auna dei parametri fissati dal certificato preliminare, ma senza ritornare sul principio dall'operazione. Non potevano revocare i certificati preliminari che nell'ipotesi di un cambiamento delle circostanze pertinenti allo sguardo delle esigenze dell'urbanistica e della pianificazione della zona considerata.
30. L'articolo 26 paragrafo 1 della legge del 1963 obbligava i servizi di urbanistica a limitarsi, quando studiavano una domanda di certificato o di omologazione, a prendere in conto i "bisogni del loro settore in materia di urbanistica e di piano di sviluppo del territorio".
Contro la loro decisione si apriva un ricorso dinnanzi al ministro delle Collettività locali o, dopo il 15 marzo 1977 (paragrafo 15 sopra) dinnanzi alla commissione di piano di sviluppo del territorio. Secondo il paragrafo 5 b, dell'articolo 26, le disposizioni del paragrafo 1 si applicavano, mutatis mutandis, al trattamento di simile ricorso. Se questo ultimo sollevava un punto di diritto, il ministro o la commissione potevano investire la High Court( articolo 82 paragrafo 3).
31. Secondo la legge del 1963, i certificati di urbanistica - da registrare in un registro tenuto dai servizi competenti - valevano per il terreno in questione e per "ogni persona che vi possedeva allora degli interessi" (articoli 8 e 28 paragrafo 5).
2. Indennizzo
32. All'infuori di diverse eccezioni enumerate all'articolo 56, l'articolo 55 paragrafo 1 della legge del 1963 accordava un diritto all’ indennità in questi termini:
"Se, in seguito ad un reclamo indirizzato ai servizi di urbanistica, si rivela che una decisione presa in virtù della sezione IV della legge e che negava l’ autorizzazione di un progetto di pianificazione ha sminuito il valore che al momento della sua adozione il bene-fondo in causa rappresentava per una persona, questa ha diritto, sotto riserva delle clausole della presente sezione, a ricevere dai servizi di urbanistica un'indennità di un importo uguale al deprezzamento e, nel caso dell'occupante del terreno, il risarcimento del danno, eventualmente, subito da lui nella cornice delle attività commerciali, industriali o professionali che esercitava."
Il deposito delle domande formulate a titolo di questo articolo doveva avere luogo al più tardi sei mesi dopo la notificazione della decisione, salvo proroga acconsentita dal Circuito della Corte, articolo 55 paragrafo 6.
3. Ingiunzione ad acquisire
33. Ai termini dell'articolo 29 paragrafo 1 della legge del 1963:
"Se, in una causa giudicata su ricorso in virtù della presente sezione, l'autorizzazione di pianificare un terreno è stata rifiutata, o accordata solamente sotto condizioni, e se il proprietario pretende
a) che nel suo stato reale, il terreno non suscita ragionevolmente più un uso redditizio,
b) che non lo si può più renderle atto ad un tale uso per mezzo di un'altra pianificazione, autorizzata in applicazione della presente sezione o che i servizi di urbanistica si sono avviati ad autorizzare,
c) e che, nel caso di un'autorizzazione condizionale del genere menzionato più sopra, l'esecuzione delle pianificazioni così accettate non permette di renderlo atto a simile uso,
può, nei sei mesi da questa decisione, o in un termine più lungo accordato dal ministro, ingiungere ai servizi di urbanistica ad acquisire i suoi diritti sul terreno in causa, conformemente alle disposizioni del presente articolo."
Il valore del terreno riguardato da una tale ingiunzione ad acquisire era fissato all'importo che ci si poteva aspettae in via amichevole in caso di vendita alle condizioni normali del mercato.
C. Indipendenza del potere giudiziale
34. Nella causa Buckley and others, Sinn Fein, v. Procuratore Generale (Irish Reports 1950, p. 67) la Corte suprema ha stabilito che il legislatore non porebbe intervenire in una causa pendente dinnanzi ad un tribunale. Egli asserisce in compenso che una volta il procedimento compiuto può annullare validamente, con effetto retroattivo, la decisione resa, senza ignorare il principio dell'indipendenza della giustizia (vedere, per esempio, la legge Garda Siochána di 1979, che annullava la sentenza della Corte suprema nella causa Garvey and others v. Ireland (Irish Reports 1981, p. 75).
PROCEDIMENTO DINNANZI ALLA COMMISSIONE
35. I richiedenti hanno investito la Commissione il 6 gennaio 1987, richiesta no 12742/87. Secondo essi, lo stato convenuto aveva infranto l'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) per la mancanza di convalidare in modo retroattivo il loro certificato preliminare di urbanistica o di accordare loro un'indennità, o un altro risarcimento, per il deprezzamento del loro bene. Si lamentavano anche di una discriminazione, contraria all'articolo 14 della Convenzione combinata con suddetto articolo (art. 14+P1-1) nel godimento del loro diritto di proprietà. Affermavano infine che la legislazione irlandese non offriva loro, per le loro lagnanze precitate, nessuno ricorso efficace come avrebbe voluto l'articolo 13 ( art. 13) della Convenzione.
36. La Commissione ha considerato la richiesta il 3 maggio 1989. Nel suo rapporto del 6 giugno 1990 (articolo 31) (art. 31) conclude:
a) alla mancanza di violazione dei diritti di P. V. (unanimità), di H. H. (nove voci contro quattro) e del Sig. H. (dieci voci contro tre) a titolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1);
b) alla violazione dei diritti di H. H. e del Sig. H. (dodici voci contro una) ma non di P. V. (unanimità), a titolo dell'articolo 14 della Convenzione combinata con suddetto articolo 1 (art. 14+P1-1);
c) alla mancanza di violazione dell'articolo 13 (art. 13) della Convenzione (unanimità).
Il testo integrale del suo parere, così come delle due opinioni separate di cui si accompagna, figurano qui acclusi alla presente sentenza 
CONCLUSIONI PRESENTATE ALLA CORTE DAL GOVERNO
37. Nel suo esposto, il Governo invita la Corte:
"1. In quanto ai mezzi preliminari, a giudicare e dichiarare,:
a) che i richiedenti non possono definirsi vittime al senso dell'articolo 25 (art. 25) della Convenzione,;
b) che non hanno esaurito le vie di ricorso interne come esigeva l'articolo 26 (art. 26) della Convenzione,;
2. In quanto all'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1), a giudicare e dichiarare che non c'è stata violazione di questo articolo a capo dei richiedenti;
3. In quanto all'articolo 14 della Convenzione combinata con l'articolo 1 del Protocollo no 1 (art. 14+P1-1) a giudicare e dichiarare che non vi è stata violazione di queste disposizioni al capo di nessuno dei tre richiedenti;
4. In quanto all'articolo 13 (art. 13) della Convenzione, a giudicare e dichiarare che non c'è stata violazione di questo articolo;
5. In quanto all'articolo 50 (art. 50) della Convenzione,:
a) a giudicare e dichiarare che la concessione di un risarcimento non è né giustificata né opportuna;
b,)in ordine sussidiario, se e nella misura in cui rilevasse una violazione di un qualsiasi degli articoli della Convenzione, a giudicare e dichiarare che pari constatazione costituisce in sé una soddisfazione equa sufficiente nelle circostanze della causa."
All'udienza del 21 maggio 1991, il Governo ha confermato queste conclusioni in sostanza, pure aggiungendo che ci sarebbe statoluogo secondo lui, all'occorrenza, di riservare la domanda dell'applicazione dell'articolo 50 (art. 50).
IN DIRITTO
I. SULLE ECCEZIONI PRELIMINARI DEL GOVERNO
A. Introduzione
38. La richiesta del Governo ha per principale oggetto di ottenere dalla Corte una decisione di inammissibilità, sulla base dei mezzi ed eccezioni preliminari sollevate da lui.
All'udienza del 21 maggio 1991, il delegato della Commissione ha sostenuto che la Corte doveva scostarsi dal precedente creato dalla sua sentenza Di Wilde, Ooms e Versyp del 18 giugno 1971, (serie Aa no 12) e non rivedere le decisioni della Commissione sull'ammissibilità.
39. Non potrebbe aderire a questa tesi. Dal 1971, e recentemente nelle sue sentenze Cardot del 19 marzo 1991 ed Oberschlick del 23 maggio 1991 (serie A no 200 e 204) ha esercitato in occasione la sua competenza per conoscere eccezioni simili a quelle che formula il Governo; non stima oggi di dovere abbandonare la sua giurisprudenza e la sua pratica in materia. Nota che il deposito di suddette eccezioni hanno avuto luogo nel termine prescritto dall'articolo 48 paragrafo 1 dell'ordinamento.
B. Sul mezzo derivato dal difetto della qualità di "vittima" nel capo dei richiedenti
40. Secondo il Governo, i richiedenti non possono definirsi "vittime" di una violazione della Convenzione, per seguenti motivi,:
a) in quanto a P. V.:
i. aveva venduto le terre in questione prima che la Corte suprema dichiarasse nullo, il 5 febbraio 1982, il rilascio del certificato preliminare di urbanistica (paragrafi 11-12 sopra);
ii. è stata cancellata del registro del commercio il 26 ottobre 1990 e è stata sciolta il 6 novembre (paragrafo 8 sopra);
b) in quanto a H. H., il curatore designato il 14 ottobre e 29 novembre 1985 a questa società 8paragrafo 8 sopra9 non ha partecipato affatto alle istanze impegnate dinnanzi agli organi della Convenzione;
c) in quanto al Sig. H.,:
i. ha introdotto la sua domanda tramite canale della H. H. nella sua qualità di unico azionista effettivo di questa;
ii. prendeva posto dopo i creditori privilegiati della società;
iii. era stato messo in fallimento in Inghilterra il 19 luglio 199 (paragrafo 8 sopra).
41. Il Governo aveva presentato già in sostanza dinnanzi alla Commissione, prima della decisione del 3 maggio 1989 sull'ammissibilità (pagina 51 del rapporto), ciascuno di questi mezzi salvo due - gli avvenimenti riferiti ai punti a), ii. E c) iii. - che in ragione della loro data non poteva invocare all'epoca. Non ha dunque trascurato di fare valere in tempo gli argomenti pertinenti, così che non c'è decadenza (vedere in particolare la sentenza Barberà, Messegué e Jabardo del 6 dicembre 1988, serie A no 146, p. 28, paragrafo 58).
42. Sul merito, un'osservazione di ordine generale si imporne al primo colpo: P. V. e H. H. costituivano, per il Sig. H., dei semplici meccanismi con i quali voleva realizzare la pianificazione approvata in principio dal certificato preliminare. Quindi, la Corte verserebbe nell'artificio se distinguesse tra i tre richiedenti in quanto alla loro capacità a definirsi "vittime."
Più precisamente, nel caso della P. V., né la vendita da parte sua dei terreni né il suo scioglimento ulteriore non cambiano nulla alla circostanza che fu per un certo periodo, come uno di questi meccanismi, proprietaria dei bene-fondi al quale si applicava il permesso di urbanistica. Del resto, è lei che sollecitò l'omologazione nell'agosto 1982 ed introdusse l'istanza nella seconda causa Pine Valley (paragrafi 18 e 20 sopra). Ciò basta ad autorizzare un'affermazione di trasgressione per conto suo.
I rami restanti dell'eccezione riguardano tutti, direttamente o meno, la situazione finanziaria della H. H.s e del Sig. H.. Può rivestire indubbiamente dell'importanza o può giocare sul piano interno, ma non entra per niente in fila di conto per il diritto in definirsi vittime di una violazione. L'insolvenza non saprebbe annullare il diritto che l'articolo 25 8art. 25) della Convenzione conferisce a "ogni persona."
43. Pertanto, c'è luogo di respingere i mezzi di cui si tratta.
C. Sull'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne
44. Secondo il Governo, i richiedenti non hanno esaurito le vie di ricorso interne perché non hanno,
a) in quanto alla decisione del consiglio di contea di Dublino, del 10 dicembre 1982, che rifiutava il permesso di pianificazione (paragrafo 18 sopra):
i. chiesto il suo controllo giudiziale;
ii. investito la commissione di piano di sviluppo del territorio (paragrafo 30 sopra);
iii. richiesto un'indennità in virtù dell'articolo 55 della legge del 1963 (paragrafo 32 sopra);
iv. utilizzato il sistema che consiste in ingiungere al servizio di urbanistica di acquistare delle terre per le quali è stato rifiutato un permesso su ricorso (articolo 29 della stessa legge; paragrafo 33 sopra) i richiedenti si sono loro stessi privati di questa risorsa per non avere investito la commissione di piano di sviluppo del territorio;
b, in quanto alla legge del 1982 (paragrafi 14-15 sopra):
i. sollecitato un giudizio dichiarativo che riconosce loro il beneficio del paragrafo 1 dell'articolo 6 di suddetta legge e, all'occorrenza, indicando che il paragrafo 2 non valeva per essi;
ii. all'occorrenza, sollecitato un giudizio che dichiara incostituzionale il paragrafo 2 se questo aveva per effetto di escluderli dal beneficio del paragrafo 1;
c) citato in giustizia il Sig. T., il precedente proprietario del terreno (paragrafo 9 sopra) per rottura della clausola di trasferimento di proprietà o arricchimento senza causa.
45. Il Governo ha sollevato i mezzi enunciati ai punti b, e c, sopra allo stadio dell'esame dell'ammissibilità della richiesta da parte della Commissione (pagine 52-53 del rapporto), così che non c'è decadenza al loro riguardo.
Non ne va parimenti di quelli che enumera al punto a. Il 3 maggio 1989, all'udienza della Commissione sull'ammissibilità ed il merito, il Governo ha menzionato brevemente gli articoli 55 e 29 della legge del 1963, ma a proposito dell'articolo 25 (art. 25) della Convenzione e della domanda di sapere se i richiedenti potevano definirsi "vittime" di una violazione; è dunque precluso di invocarli a sostegno di un mezzo di non-esaurimento delle vie di ricorso interni (sentenza Isgrò del 19 febbraio 1991, serie A no 194-ha, p. 11, paragrafo 29). Nella stessa occasione ha segnalato al passaggio, a proposito di un mezzo di non-esaurimento, che i richiedenti non avevano né contestato né attaccato la decisione del consiglio di contea di Dublino del 1982. Egli ne non ha derivato però argomento, così che si deve considerarlo anche come precluso.
Probabilmente ha sviluppato, dopo la decisione di ammissibilità ed a sostegno di una domanda formulata in virtù dell'articolo 29 (art. 29) ciascuno degli elementi che figurano al punto a) ma niente gli impediva di farlo più presto (sentenza Artico del 13 maggio 1980, serie A no 37, pp. 13-14, paragrafo 27).
46. In definitiva, egli decide di esaminare la fondatezza delle affermazioni del Governo secondo le quali i richiedenti avrebbero dovuto sollecitare uno o dei giudizi dichiarativi concernenti la legge del 1982 ed intentare un'azione contro il Sig. T..
47. In quanto alla prima di esse, il Governo adduce che il paragrafo 1 dell'articolo 6 della legge del 1982 si applicava al certificato preliminare dei richiedenti e lo convalidava; ne deduce che dopo il rigetto della loro domanda di omologazione, il 10 dicembre 1982, da parte del consiglio di contea di Dublino, avrebbero dovuto invitare la High Court a riconoscere loro il diritto a favore di questo paragrafo o, in caso negativo, a constatare l'incostituzionalità del paragrafo 2. Il Governo difende un'opinione incompatibile con la linea che seguì nella seconda causa Pine Valley in quanto all'interpretazione dell'articolo 6. Nel loro atto introduttivo di istanza, i richiedenti avevano avanzato che la legge impediva loro di approfittare della validità retroattiva conferita dal paragrafo 1 (paragrafo 25 sopra). Nel suo esposto in difesa, lo stato non combatté questo mezzo (ibidem). Durante il procedimento scritto, ammise dunque che suddetto paragrafo non convalidava il certificato preliminare; non pretese manifestamente il contrario in arringa e non cambiò atteggiamento. Il giudice Lardner rilevò che i consiglieri delle due parti si accordavano a considerare che il paragrafo 2 privava i richiedenti del beneficio del paragrafo 1 (ibidem).
Il Governo adotta oramai una posizione tutta differente. Ora non potrebbe invocare dinnanzi alla Corte degli argomenti che non ha formulato mai dinnanzi al giudice nazionale e che non quadrano col suo ragionamento dell'epoca.
Inoltre, la Corte giudica convincente la tesi dei richiedenti secondo la quale sarebbero riusciti, per il meglio, ad ottenere il giudizio dichiarativo adeguato solamente troppo tardi per potere pianificare le terre conformemente al certificato preliminare, che doveva scadere il 10 marzo 1984 (paragrafo 16 sopra). Avrebbero potuto intentare un'azione in dichiarazione nel dicembre 1982 al più presto. Pertanto, per finire il procedimento - che avrebbe potuto comprendere un ricorso alla Corte suprema -, vedersi concedere un certificato di urbanistica dettagliata e cominciare a costruire, avrebbero avuto appena quindici mesi circa al totale. Nessuna proroga della durata di validità del certificato preliminare non sarebbe potuta essere acconsentita loro senza l'esecuzione d’importanti avori prima della scadenza; ora non potevano iniziare prima del rilascio di un certificato di urbanistica dettagliato (paragrafi 16 e 29 sopra). In queste condizioni, le azioni in giudizio dichiarativo suggerite dal Governo non potrebbero passare per i ricorsi "effettivi" che l'articolo 26 (art. 26) obbligava i richiedenti ad esaurire: un ricorso inabile a prosperare in tempo utile non entra in questa categoria (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Ciulla del 22 febbraio 1989, serie A no 148, p. 15, paragrafo 32).
Perciò, c'è luogo di respingere questo ramo dell'eccezione del Governo.
48. Ne va parimenti delle azioni che, secondo il Governo, si sarebbero dovute impegnare contro il Sig. T( punto c) del paragrafo 44sopra). Anche sipponendo che si fossero aperte veramente ai richiedenti, il Governo non discute l'affermazione di questi secondo la quale l'importo dei danno-interessi che poteva essere assegnato non aveva garantito loro il risarcimento completo del loro danno. Soprattutto, l'articolo 26( art. 26) non esige l'esaurimento che dei ricorsi relativi alle violazioni incriminate (vedere, tra altri, la sentenza di Jong, Baljet e Van den Brink del 22 maggio 1984, serie A no 77, p. 19, paragrafo 39); ora citare un individuo in giustizia non potrebbe costituire un simile ricorso in quanto ad un atto positivo dello stato.
D. Conclusione
49. In riassunto, la Corte ha competenza per conoscere del merito della causa, nella sua interezza e per ciascuno dei tre richiedenti.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO1 (P1-1)
50. I richiedenti si lamentano della decisione della Corte suprema che invalida il certificato preliminare, combinata con la circostanza che lo stato convenuto non l'avrebbe convalidato in modo retroattivo e non li avrebbe risarciti di più del deprezzamento della loro proprietà. Si definiscono vittime di una violazione all'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1), ai termini del quale:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe."
La Commissione non aderisce a questa tesi che combatte il Governo.
A. Sull'esistenza di un attentato ad un diritto dei richiedenti
51. Nella prima causa Pine Valley (paragrafo 12 sopra) la Corte suprema giudicò nullo e non avvenuto, fin dall'origine, il certificato preliminare rilasciato al Sig. T.. Una prima domanda sorge nello specifico dunque: i richiedenti hanno goduto mai di un diritto a pianificare il terreno in causa, diritto al quale si sia portato portare attentato?
Con la Commissione, la Corte crede dovere rispondere affermativamente. Quando P. V. acquistò la tenuta, si basò sul certificato, debitamente registrato in un registro pubblico tenuto a questo fine, ed aveva ogni diritto di presumerlo valido (paragrafi 9 e 31 sopra). Implicava un'approvazione del principio della pianificazione progettata sulla quale il servizio di urbanistica non poteva ritornare (paragrafo 29 sopra). In queste condizioni, si peccherebbe di eccesso di formalismo se si considerasse che la sentenza della Corte suprema non costituiva un'ingerenza. Fino alla sua decisione, i richiedenti avevano perlomeno la speranza legittima di potere realizzare il loro progetto di pianificazione; bisogna vedere, ai fini dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1), un elemento della proprietà in questione (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Fredin del 18 febbraio 1991, serie A no 192, p. 14, paragrafo 40).
52. Secondo il Governo, i diritti dei richiedenti a titolo di questo testo non subirono nessun attentato poiché l'articolo 6 paragrafo 1 della legge del 1982 aveva convalidato in modo retroattivo il certificato preliminare di urbanistica (paragrafo 15 sopra).
La Corte ricorda che incombe sul primo capo alle autorità nazionali, ed in particolare ai corsi e tribunali, di interpretare ed applicare il diritto interno (vedere, tra altri, la sentenza Eriksson del 22 giugno 1989, serie A no 156, p. 25, paragrafo 62. Nello specifico, parecchi giudici alla Corte suprema stimarono, nel secondo mi affaccendo Pine Valley, che i richiedenti si trovavano escludo del beneficio dell'articolo 6 paragrafo 1, paragrafo 25 sopra,; inoltre, gli altri organi nazionali riguardati, il consiglio di contea di Dublino e la commissione di piano di sviluppo del territorio, non espressero un'opinione differente (paragrafi 18-19 sopra).
Il Governo afferma tuttavia che la Corte suprema non doveva deliberare sull'interpretazione dell'articolo 6 della legge del 1982 e che le osservazioni dei suoi membri a questo argomento rappresentavano dei semplici obiter dicta.
Qualunque sia il peso di suddette osservazioni in dritto interno, la Corte deve lasciarsi guidare in materia dalle dichiarazioni delle autorità nazionali, soprattutto se provengono da magistrati della più alta giurisdizione del paese. Siccome, nella seconda causa Pine Valley, i convenuti - tra cui lo stato - riconobbero almeno tacitamente che l'articolo 6 paragrafo 1 della legge del 1982 non copriva il caso dei richiedenti (paragrafo 47 sopra) non si potrebbe pretendere oggi che abbia convalidato in modo retroattivo il certificato preliminare di urbanistica. La Corte deve partire dall'idea che non l'ha fatto dunque.
53. Gli interessati si schierano col parere della Commissione secondo il quale non c'è stato attentato ai diritti della P. V.: avendo venduto questa il terreno controverso prima della sentenza della Corte suprema nella prima causa Pine Valley (paragrafi 11-12 sopra) il danno fu sopportato dagli altri richiedenti.
La Corte arriva ad un risultato identico sebbene una violazione si concepisca anche senza danno (vedere, tra altri, la sentenza Groppera Radio AG ed altri del 28 marzo 1990, serie A no 173, p. 20, paragrafo 47). P. V. aveva ceduto la proprietà delle terre senza conservare su esse nessuno diritto protetto dall'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1). Questo testo, preso isolatamente, (P1-1) o combinato con l'articolo 14 (art. 14+P1-1) della Convenzione, non si applicavano a lei dunque.
54. Pertanto, la Corte rileva che c'è stata ingerenza nell'esercizio del diritto della H. H. e del Sig. H. al rispetto dei loro beni.
Gli altri argomenti del Governo non indeboliscono per niente questa constatazione.
a) Probabilmente i richiedenti avrebbero potuti chiedere un altro certificato di urbanistica; non ne rimane meno del fatto che avrebbero perso il beneficio di quello che essi possedevano già.
b) In secondo luogo, che il ministro delle Collettività locali abbia agito in buona fede rilasciando al Sig. T. il certificato non ha nessuna incidenza sugli effetti della sentenza della Corte suprema nella prima causa Pine Valley.
c) Infine, il fatto che i richiedenti non abbiano richiesto i indennità in virtù dell'articolo 55 della legge del 1963 (paragrafo 32 sopra) non potrebbe escludere l'esistenza di un attentato: pari ricorso avrebbe potuto, per il meglio, garantire dopo il risarcimento delle conseguenze di questa. Del resto, il Governo non cita nessuna giurisprudenza che confuta la tesi degli interessati secondo la quale questo articolo non valeva per un rifiuto di omologazione; non ha neanche chiaramente stabilito che l'importo da pagare avesse coperto l'interezza delle loro perdite.
B. la regola dell'articolo 1 (P1-1, applicabile nello specifico,)
55. Secondo i richiedenti, l'ingerenza controversa, per il fatto che annullava il certificato preliminare di urbanistica, si analizzava in una "privazione" di proprietà al senso della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1). La Commissione, l'annette alla "regolamentazione dell'uso dei beni", mirata al secondo capoverso.
56. Non ci fu espropriazione formale né, agli occhi della Corte, espropriazione di fatto. La misura incriminata tendeva per l'essenziale a garantire un'utilizzazione del terreno conforme alle leggi che regolano il piano di sviluppo del territorio; H. H. il cui potere di prendere delle decisioni relative alla tenuta restò immutato, conservò il titolo di proprietà. Inoltre, ogni modo ragionevole di sfruttare il bene-fondo non sparì perché lo si sarebbe potuto coltivare o lo si sarebbe potuto dare in affitto. Infine, se perse molto il suo valore non si deprezzò totalmente; a prova di ciò la sua vendita ulteriore in via amichevole (paragrafo 13 sopra).
Perciò come nella causa Fredin per esempio (sentenza precitata, serie A no 192, pp. 14-15, paragrafi 42-47) bisogna vedere nell'ingerenza una forma di regolamentazione dell'uso dei beni, che dipende dal secondo capoverso dell'articolo 1 (P1-1).
C. Sul rispetto delle esigenze del secondo capoverso dell'articolo 1 (P1-1)
1. Legalità e finalità dell'ingerenza
57. I richiedenti non contestano che l'ingerenza quadrava con la legislazione sul piano di sviluppo del territorio e, come lei, aveva per obiettivo di proteggere l'ambiente (paragrafo 9 sopra). Si tratta manifestamente, agli occhi della Corte, di un disegno legittimo, conforma "all'interesse generale" ai fini del secondo capoverso dell'articolo 1 (P1-1) (stessa sentenza, p. 16, paragrafo 48).
2. Proporzionalità dell'ingerenza
58. Secondo gli interessati, l'attentato di cui si lamentano potrebbe non passare per proporzionato allo scopo perseguito, per la mancanza di indennità o di convalida retroattiva del loro certificato preliminare di urbanistica.
59. L'annullamento, da parte della Corte suprema, di suddetto certificato ebbe luogo alla conclusione di un procedimento del quale i richiedenti erano parti, ma le sue conseguenze non si limitarono ad essi; lo dimostra la promulgazione, in seguito, di una legge - quella del 1982 - destinata a convalidare in modo retroattivo le autorizzazioni riguardate. In realtà, una decisione analoga resa non in una causa che non li riguardava li avrebbe posti nella stessa situazione.
L'ingerenza cercava e serviva a garantire che il ministro delle Collettività locali applicasse correttamente non solo la legislazione pertinente al caso dei richiedenti, ma in modo generale. Si deve considerare la sentenza della Corte suprema che ebbe per risultato di impedire di costruire in una zona agricola destinata a preservare una cintura verde (paragrafo 9 sopra) come un mezzo appropriato - addirittura unico - di raggiungere questo obiettivo.
I richiedenti si trovavano impegnati in un'impresa commerciale che, per natura, comprendeva un rischio (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Håkansson e Sturesson del 21 febbraio 1990, serie A no 171-ha, pp. 17-18, paragrafi 53 e 55, e la sentenza Fredin precitata, serie A no 192, pp. 17-18, paragrafo 54); conoscevano bene sia il piano di zonizzazione che l'ostilità dell'autorità locale, il consiglio di contea di Dublino, ad ogni derogazione (paragrafi 10 e 12 sopra). Quindi, la Corte non stima potere ritenere per misura sproporzionata l'annullamento del permesso senza nessuna misura di correzione a loro favore.
D. Conclusione
60. In conclusione, non vi è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) nel capo di nessuno dei richiedenti.
III. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 14 DELLA CONVENZIONE, COMBINATO CON L'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1 (ART. 14+P1-1)
61. Secondo i richiedenti, l'articolo 6 della legge del 1982, correttivo adottato dal legislatore, ha giovato a tutti i titolari di permesso della categoria in causa, salvo loro stessi; perciò, avrebbero subito una discriminazione contraria all'articolo 14 della Convenzione, composto con l'articolo 1 del Protocollo no 1 (art. 14+P1-1). Ai termini della prima di queste disposizioni,
"Il godimento dei diritti e libertà riconosciuti nella Convenzione deve essere garantita, senza distinzione nessuna, fondata in particolare sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, gli opinioni politici od ogni altra opinione, l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita o ogni altra situazione."
Il Governo combatte questa affermazione, ma la Commissione sottoscrive per H. H. ed il Sig. H..
62. La Corte ricorda che, per le ragioni indicate sopra al paragrafo 53, l'articolo 14 (art. 14) non si applica alla P. V..
63. Il Governo sostiene, in questo contesto anche, che la legge del 1982 ha convalidato in modo retroattivo il certificato preliminare di urbanistica dei richiedenti e che, pertanto,non si pone nessuna domanda di discriminazione. La Corte ha esaminato già l'argomento al paragrafo 52 sopra; lo respinge per i motivi enunciati.
64. Il Governo non si appella alle osservazioni formulate a questo riguardo da certi membri della Corte suprema (paragrafo 26 sopra); più generalmente, non fornisce nessuna giustificazione della differenza di trattamento tra i richiedenti e gli altri titolari di permesso della stessa categoria.
La Corte conclude alla violazione dell'articolo 14 della Convenzione dunque, composto con l'articolo 1 del Protocollo no 1, art. 14+P1-1, nel capo della H. H. e del Sig. H..
IV. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 13, ART. 13DELLA CONVENZIONE,
65. I richiedenti pretendono inoltre non avere avuto a disposizione nessuno ricorso effettivo per investire una "istanza" nazionale del contenuto delle lagnanze che traggono dalla Convenzione. Sottolineando il fallimento della loro domanda di danno-interessi nella seconda causa Pine Valley, affermano che nessuno modo di correzione non esiste per la discriminazione inerente all'articolo 6 della legge del 1982. Ci sarebbe stata dunque violazione dell'articolo 13 (art. 13) della Convenzione, così formulato,:
"Ogni persona i cui diritti e libertà riconosciuti nella Convenzione sono stati violati, ha diritto alla concessione di un ricorso effettivo dinnanzi ad un'istanza nazionale, anche se la violazione fosse stata commessa dalle persone che agiscono nell'esercizio delle loro funzioni ufficiali."
66. Col Governo e la Commissione, la Corte stima dovere respingere questa tesi. Non solo gli interessati potevano, nella seconda causa Pine Valley, portare dinnanzi alle giurisdizioni irlandesi la sostanza di suddette lagnanze, ivi comprese a riguardo dell'effetto discriminatorio della legge del 1982, ma si sono avvalsi di questa risorsa (paragrafi 20-27 sopra). Bisogna ricordare anche che l'efficacia di un ricorso, ai fini dell'articolo 13( art. 13) non dipende dalla certezza di un risultato favorevole (vedere tra altri la sentenza Soering del 7 luglio 1989) serie A no 161, p. 48, paragrafo 122).
V. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 50 (ART. 50) DELLA CONVENZIONE,
67. Secondo l'articolo 50 (art. 50) della Convenzione,
"Se la decisione della Corte dichiara che una decisione preso o una misura ordinata da un'autorità giudiziale o ogni altra autorità di una Parte Contraente si trovano interamente o parzialmente in opposizione con gli obblighi che derivano dalla Convenzione, e se il diritto interno di suddetta Parte permette solamente imperfettamente di cancellare le conseguenze di questa decisione o di questa misura, la decisione della Corte accorda, se c'è luogo, alla parte lesa una soddisfazione equa".
La domanda dell'applicazione di questo testo non si pone per la P. V., non essendo stata constatata nessuna trasgressione nel suo caso. Di fatto, solo la H. H. ed il Sig. H sollevano.; richiedono un'indennità per danno materiale e morale, così come il rimborso di oneri e spese assunte da essi in Irlanda.
All'udienza del 21 maggio 1991, il delegato della Commissione ha riservato la sua opinione su queste domande. Il consiglio del Governo l'ha imitato, sostenendo tuttavia che alcune di loro erano state presentati alla Corte troppo tardi.
68. Quindi, la Corte stima che suddetta domanda non si trova in stato e che egli decide di riservarla.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE,
1. Respinge (all'unanimità) l'eccezione del Governo secondo la quale i richiedenti non possono definirsi vittime di una violazione della Convenzione;
2. Dichiara (all'unanimità) il Governo precluso ad invocare la regola dell'esaurimento delle vie di ricorso interne in quanto alla possibilità,
a) di sollecitare un controllo giudiziale della decisione del consiglio di contea di Dublino, del 10 dicembre 1982, o di ricorrere contro lei dinnanzi alla commissione di piano di sviluppo del territorio;
b) di chiedere un'indennità in virtù dell'articolo 55 della legge del 1963 sull'urbanistica ed il piano di sviluppo del territorio nelle collettività locali,;
c) di avvalersi del sistema di l ' "ingiunzione ad acquisire" previsto all'articolo 29 della stessa legge,;
3. Respinge (all'unanimità) il restante dell'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne;
4. Stabilisce (all'unanimità) che nel caso della P. V. non c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1), preso isolatamente o combinato con l'articolo 14 (art. 14+P1-19 della Convenzione,;
5. Stabilisce (per sei voci contro tre) che non c'è stata violazione di suddetto articolo 1 (P1-1) nel caso della H. H. e del Sig. H.;
6. Stabilisce (all'unanimità) che c'è stata violazione di suddetto articolo 14, composto con suddetto articolo 1 (art. 14+P1-1) nel caso della H. H. e del Sig. H.;
7. Stabilisce (all'unanimità) che non c'è stata violazione dell'articolo 13 (art. 13) della Convenzione,;
8. Stabilisce,a(ll'unanimità) che la domanda dell'applicazione dell'articolo 50 (art. 50) per la H. H. ed il Sig. H. non si trova in stato; perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nei tre mesi, le loro osservazioni scritte sulla domanda, ed in particolare a darlei cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare in materia;
c) riserva ulteriore procedimento e delega al suo presidente la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese ed in inglese, poi pronunciato in udienza pubblica al Palazzo dei Diritti dell'uomo, a Strasburgo, il 29 novembre 1991.
Rolv RYSSDAL
Presidente
Marc-André EISSEN
Cancelliere
Alla presente sentenza si trova unita, conformemente agli articoli 51 paragrafo 2 (art. 51-2) della Convenzione e 53 paragrafo 2 dell'ordinamento, l'esposizione dell'opinione in parte dissidente della Sig.ra Bindschedler-Robert, il Sig. Russo ed il Sig. Foighel.
R.R.
SIG. - A.E

OPINIONE PARZIALMENTE DISSIDENTE DELLA SIG.RA BINDSCHEDLER-ROBERT E DEI SIGG.. RUSSO E FOIGHEL, GIUDICI,
Siamo d’accordo per dire che non c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) per ciò che riguarda la P. V. e che l'articolo 13 (art. 13) non è stato violato. Ammettiamo anche con la maggioranza che c'è stata violazione dell'articolo 14 composto con l'articolo 1, secondo capoverso, del Protocollo no 1( art. 14+P1-1) ma ci separiamo da lei quando considera che questo stesso articolo 1, secondo capoverso (P1-1), preso isolatamente, non è violato al riguardo della H. H. e del Sig. H..
Se, come dice la sentenza, "l'ingerenza cercava e serviva a garantire che il ministro delle Collettività locali applicasse correttamente non solo la legislazione pertinente al caso dei richiedenti, ma in modo generale", se in questo senso era "prevista dalla legge" ed aveva un scopo legittimo, è altrettanto vero che i richiedenti sono stati i soli ai quali la misura - l'annullamento ab initio dell'autorizzazione a costruire – è stata applicata in fatto, e che ci si può chiedere dunque se, in queste condizioni, era esatta dall’ "interesse generale", così come chiede l'articolo 1 (P1-1) nel suo secondo capoverso,).
Comunque sia, l'annullamento senza compenso dell'autorizzazione a costruire (del "certificato preliminare") accordata al proprietario predecessore dei richiedenti ci sembra testimoniare i una mancanza di proporzionalità tra gli interessi dello stato ad un'applicazione corretta della legge e la perdita inflitta ai richiedenti. Niente si opponeva, se i richiedenti non potevano beneficiare della legge del 1982, al fatto che fossero indennizzati per lo meno del valore, così come la legge del 1963 contempla del resto in caso di abrogazione dell'autorizzazione, quando c'è cambiamento di circostanze. Ciò si impone tanto più che all'epoca della transazione la competenza del ministro a prendere, su ricorso, una decisione contraria al progetto del piano di sviluppo del territorio non era contestata; l'argomento avanzato dal Governo secondo il quale il ministro era in buona fede agendo così, non fa che sottolinearlo. I richiedenti potevano dunque, in buona fede anch’essi, contare sulla validità dell'autorizzazione che era stata iscritta del resto nel il registro ivi afferente. Lo stato appare dunque come obiettivamente responsabile dell'errore commesso dai suoi organi ed il danno risultante per i richiedenti non sarebbe avrebbe dovuto essere a loro carico.
Si rileverà anche che l'acquisto del terreno da parte dei richiedenti non fosse un'operazione a rischio, come ammette la maggioranza, né una speculazione; in ogni caso, se c'era "rischio", questo non ricadeva sulla base giuridica della transazione, ma sugli aspetti commerciali dello sfruttamento delle pianificazioni. L'autorizzazione preliminare dava diritto all' ulteriore omologazione dei piani dettagliati, purché questi tenessero conto dei parametri fissati, e non poteva essere abrogata che nell'ipotesi di un cambiamento di circostanze, l'interessato ha allora dritto ad un'indennità. Non si vede del resto perché la protezione della Convenzione dovrebbe essere ridotta per coloro che corrono dei rischi finanziari, dal momento che le loro operazioni sono legali.
Per i motivi che precedono, siamo del parere dunque che la H. H. ed il Sig. H. sono stati anche vittime di una violazione dell'articolo 1, secondo capoverso, del Protocollo no 1 (P1-1), preso isolatamente.
La causa porta il n° 43/1990/234/300. Le prime due cifre ne indicano il posto nell'anno di introduzione, le ultime due il posto sull'elenco delle immissione nel processo della Corte dall'origine e su quella delle richieste iniziali, alla Commissione, corrispondenti.

Come modificato dall'articolo 11 del Protocollo n° 8 (P8-11), entrato in vigore il 1 gennaio 1990.

Gli emendamenti all'ordinamento entrato in vigore il 1 aprile 1989 si applicano nello specifico.

Per le ragioni di ordine pratico non vi figurerà che nell'edizione stampata (volume n° 222 della serie A delle pubblicazioni della Corte) ma ciascuno se lo può procurare presso la cancelleria.

MALONE V. TÈ UNITED KINGDOM JUGDMENT

SENTENZA PINE VALLEY DEVELOPMENTS LTD ED ALTRI C. IRLANDA

SENTENZA PINE VALLEY DEVELOPMENTS LTD ED ALTRI C. IRLANDA

SENTENZA PINE VALLEY DEVELOPMENTS LTD ED ALTRI C. IRLANDA
Opinione Parzialmente Dissidente Della Sig.ra BINDSCHEDLER-ROBERT E Di Sigg.. RUSSO E FOIGHEL, GIUDICI,

SENTENZA PINE VALLEY DEVELOPMENTS LTD ED ALTRI C. IRLANDA
Opinione Parzialmente Dissidente Della Sig.ra BINDSCHEDLER-ROBERT E Di Sigg.. RUSSO E FOIGHEL, GIUDICI,