AFFAIRE PASCULLI c. ITALIE

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
QUATRIEME SECTION

AFFAIRE PASCULLI c. ITALIE

(Requête no 36818/97)

ARRÊT

STRASBOURG

17 mai 2005

DÉFINITIF

12/10/2005

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Pasculli c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant en une chambre composée de :

Sir Nicolas Bratza, président,
MM. G. Bonello,
M. Pellonpää,
K. Traja,
L. Garlicki,
J. Borrego Borrego, juges,
Mme M. Del Tufo, juge ad hoc,
et de M. M. O’Boyle, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 26 avril 2005,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 36818/97) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant de cet Etat, R. P. (« le requérant »), avait saisi la Commission européenne des Droits de l’Homme (« la Commission ») le 25 janvier 1997 en vertu de l’ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

2. Le requérant est représenté par M. C. V., avocat à Bari. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.

3. Le requérant alléguait en particulier une atteinte injustifiée à son droit au respect de ses biens.

4. La requête a été transmise à la Cour le 1er novembre 1998, date d’entrée en vigueur du Protocole no 11 à la Convention (article 5 § 2 du Protocole no 11).

5. La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l’article 26 § 1 du règlement. A la suite du déport de M. V. Zagrebelsky, juge élu au titre de l’Italie (article 28), le Gouvernement a désigné Mme M. del Tufo pour siéger en qualité de juge ad hoc, pour siéger à sa place (articles 27 § 2 de la Convention et 29 § 1 du règlement).

6. Par une décision du 6 avril 2004, la chambre a déclaré la requête partiellement recevable (article 54 § 3 du règlement).

7. Tant le requérant que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l’affaire (article 59 § 1 du règlement).

8. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la quatrième section ainsi remaniée (article 52 § 1).

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

9. Le requérant était propriétaire d’un terrain constructible sis à San Ferdinando di Puglia et inscrit au cadastre, feuille 14, parcelle 52.

10. Par une décision du 31 janvier 1980, valant déclaration d’utilité publique, le Conseil municipal de San Ferdinando approuva le projet de construction d’un marché qui devait se réaliser sur le terrain du requérant.

11. Par un arrêté du 29 octobre 1980, le maire de San Ferdinando ordonna l’occupation d’urgence de 1470 mètres carrés du terrain du requérant. Dans le délai d’occupation autorisé, à savoir cinq ans de l’occupation matérielle, l’administration devait exproprier le terrain.

12. Le 6 janvier 1981, il y eu occupation matérielle.

13. Il ressort du dossier que cinq ans plus tard, à l’échéance de l’occupation autorisée, l’administration n’avait pas formalisé l’expropriation et procédé à l’indemnisation.

14. Par un acte d’assignation notifié le 27 avril 1988, le requérant introduisit un recours en dommages-intérêts à l’encontre de la ville de San Ferdinando devant le tribunal de Foggia. Il alléguait que, bien que les travaux publics effectués sur son terrain aient transformé celui-ci, aucun décret d’expropriation et aucune indemnisation n’étaient intervenus. En outre, il alléguait que l’occupation du terrain était illégale, étant donné qu’elle s’était poursuivie au-delà de la période autorisée. Le requérant invitait le tribunal à déclarer que la construction du marché avait à un tel point transformé son terrain qu’elle avait entraîné la perte irréversible du bien. Il réclamait des dommages-intérêts pour la perte du terrain, à concurrence de la valeur de celui-ci ; en outre, il réclamait une somme pour le préjudice causé quant à la partie restante du terrain ; enfin, il réclamait une réparation pour non jouissance du terrain pendant la période d’occupation autorisée.

15. Au cours du procès, le tribunal ordonna une expertise. Dans son rapport déposé le 8 mars 1989, l’expert établit qu’à l’échéance de la période d’occupation autorisée, soit le 6 janvier 1986, les travaux publics entrepris avaient irréversiblement transformé le terrain. A cette époque là, le terrain avait une valeur de 200 000 ITL le mètre carré, soit une valeur globale de 294 000 000 ITL.

16. Par un jugement du 11 octobre 1991, le tribunal de Foggia déclara qu’à la suite de l’occupation du terrain, qui avait cessé d’être autorisée le 6 janvier 1986 et était devenue illégale, et au vu de la construction du marché – ouvrage répondant à l’intérêt public – le droit de propriété du requérant avait été neutralisé, conformément au principe de l’expropriation indirecte. Il y avait donc lieu de considérer que la propriété du terrain était passée ab origine à l’administration. Etant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d’une occupation de terrain devenue sans titre, le requérant avait droit à une réparation intégrale du préjudice subi, soit à des dommages intérêts à concurrence de 394 000 000 ITL, soit la valeur du terrain (294 000 000 ITL), augmentée d’une somme pour le préjudice causé à la partie restante du terrain (100 000 000 ITL). En outre, le tribunal accorda une indemnité pour la période d’occupation autorisée (73 500 000 ITL). Ces sommes devaient être indexées et assorties d’intérêts à compter du 1er février 1986 et jusqu’au jour du paiement.

17. Le 19 novembre 1992, la ville de San Ferdinando interjeta appel de ce jugement devant la cour d’appel de Bari.

18. Le 5 juin 1995, la cour d’appel ordonna une expertise. Dans son rapport du 7 février 1997, l’expert confirma qu’en janvier 1986, le terrain valait 200 000 ITL le mètre carré.

19. Par un arrêt du 16 juin 1998, la cour d’appel de Bari accueillit l’appel de l’administration dans la mesure où elle fit application de la loi budgétaire no 662 du 23 décembre 1996, entrée entre temps en vigueur. De ce fait, tout en attribuant au terrain litigieux la valeur de 200 000 ITL le mètre carré, la cour d’appel réduisit le montant de l’indemnité et accorda pour la réparation du dommage subi une somme de 216 707 170 ITL (au lieu des 394 000 000 ITL accordés en première instance), en plus d’une indemnité d’occupation de 73 500 000 ITL.

20. Le 22 avril 1999, le requérant se pourvut en cassation. Il alléguait notamment que l’application rétroactive de l’article 3, 65ème alinéa de la loi no 662 de 1996 l’avait privé d’une partie substantielle du dédommagement et que cette situation était incompatible avec l’article 1 du Protocole no 1.

21. Par un arrêt du 27 octobre 1999, déposé au greffe le 25 février 2000, la Cour de cassation rejeta le recours. Elle rappela que les effets de l’application de la loi no 662 de 1996 avaient été jugés conformes à la Constitution par la Cour constitutionnelle (arrêt no 148 du 4 avril 1999) et estima que la situation dénoncée était compatible avec l’article 1 du Protocole no 1.

22. Il ressort du dossier que le requérant ne put obtenir le paiement de l’indemnité qu’à la suite de la procédure d’exécution qu’il a engagea le 21 janvier 1999, devant le tribunal de Foggia. Ce dernier, par une décision du 1er juin 1999, ordonna à l’administration municipale de payer au requérant la somme globale de 887 880 905 ITL moyennant saisie d’un compte auprès de la banque Carime spa. Les 10 et 11 juin 1999, la ville de San Ferdinando et la banque Carime spa firent opposition devant le tribunal de Foggia. Le 4 août 1999, la ville de San Ferdinando paya au requérant un acompte de 250 000 000 ITL. Le solde fut payé en date du 11 février 2000. Par une décision du 12 juillet 2000, le tribunal de Foggia déclara la fin du contentieux et classa la procédure d’exécution.

23. La somme payée au titre de dommages intérêts fut soumise à un impôt à la source de 20% au sens de la loi no 413 de 1991.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

a) L’occupation d’urgence d’un terrain

24. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un décret d’expropriation formelle doit être pris.

25. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.

b) Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)

26. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.

1. La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

27. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un décret d’expropriation ne soit intervenu.

28. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au décret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).

29. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).

30. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).

2. L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

31. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

3. La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a) La prescription

32. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

b) L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle

33. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devienne propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.

c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte

34. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.

35. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de l’administration et le décret d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.

36. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.

37. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.

38. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.

39. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.

40. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (voir §§ 41-42 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (voir §§ 50-51 ci-dessous).

4. La loi no458 du 27 octobre 1988

41. Aux termes de l’article 3 de cette loi, « Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale ».

42. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n° 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains - et l’intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».

5. Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte

43. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.

44. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.

45. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.

46. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.

6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura

47. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.

48. Au vu du constat de violation de l’article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.

49. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte - a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit se considérer comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’Etat. Quant à l’indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.

7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (ci après « le Répertoire)

50. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s’applique donc pas en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.

51. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un décret d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

52. Le requérant soutient avoir été privé de son terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Thèses défendues devant la Cour

1. Le requérant

53. Se référant à l’arrêt Carbonara et Ventura c. Italie (no 24638/94, CEDH 2000-VI), le requérant observe que l’application du principe de l’expropriation indirecte dans le cas d’espèce n’est pas conforme au principe de la prééminence du droit. Ce mécanisme permet à l’administration de devenir propriétaire contra legem.

A cet égard, le requérant fait observer que l’occupation de son terrain a été maintenue au-delà de la période autorisée, sans qu’un décret d’expropriation n’ait été adopté. Ce n’est que parce qu’il a intenté une procédure en dommages-intérêts devant les juridictions nationales qu’il a obtenu une décision judiciaire déclarant l’illégalité de l’occupation, qui a eu comme conséquence de le déclarer en même temps privé de son bien à compter du moment où l’occupation autorisée a pris fin. Ce constat d’illégalité ne saurait être remis en cause par le fait que, devant les juridictions nationales, il n’a pas demandé la restitution du terrain mais les dommages intérêts. A ce propos, le requérant fait observer que la restitution du terrain s’avérait impossible en raison de la construction du marché.

54. Quant à l’indemnisation, le requérant souligne que celle-ci dépend également de l’initiative de la personne concernée, qui est tenue de réclamer des dommages intérêts. De plus, le montant des dommages intérêts a été plafonné par une loi budgétaire rétroactivement, de sorte qu’il n’a pu obtenir la réparation intégrale du préjudice subi. A ce propos, le requérant observe que par l’effet de l’application de la loi, l’indemnité accordée représente 55% du préjudice subi. De plus, ce montant a été ultérieurement réduit de 20% par l’application de l’impôt à la source prévu par la loi no 413 de 1991.

55. En conclusion, le requérant demande à la Cour de conclure à la violation de l’article 1 du Protocole no 1.

2. Le Gouvernement

56. Le Gouvernement fait observer que dans le cas d’espèce, il ne s’agit pas d’une occupation « sine titulo » depuis le début, mais d’une occupation qui a été initialement autorisée, dans le cadre d’une procédure administrative légitime et reposant sur une déclaration d’utilité publique.

57. Le Gouvernement admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d’expropriation n’a été adopté.

58. A défaut d’un tel décret d’expropriation, le requérant a, en tout état de cause, été privé de son bien par l’effet de la construction de l’ouvrage d’intérêt public et de la transformation irréversible du terrain que ce dernier a entraîné. Cette privation de bien, selon le Gouvernement, n’est que la conséquence du principe de l’expropriation indirecte, que les juridictions nationales, dans leurs décisions, ont appliqué.

59. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l’article 1 du Protocole no 1.

60. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’est pas remis en cause par le requérant.

61. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait prévue par la loi.

62. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la Cour, dans son arrêt Zubani c. Italie (arrêt du 7 août 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, §§ 45-46) avait examiné une affaire d’expropriation indirecte tombant sous le coup de la loi no 458 de 1988 (voir droit interne, paragraphes 41-42 ci-dessus) du point de vue du juste équilibre, estimant que, en ce qui concernait la loi en tant que telle, « le choix législatif visant à privilégier l’intérêt de la collectivité dans le cas d’expropriations ou d’occupations illégales de terrains est raisonnable : l’indemnisation intégrale des préjudices subis par les propriétaires concernés constitue une réparation suffisante... ». (Zubani, précité, § 49).

63. Le Gouvernement prend acte de ce que la jurisprudence de la Cour a par la suite connu une évolution, dans la mesure où, dans deux cas postérieurs portant sur l’expropriation indirecte, elle a constaté une incompatibilité du mécanisme de l’expropriation indirecte avec le principe de légalité (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI).

64. Selon le Gouvernement, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme étant « prévu par la loi », même s’il a été élaboré par la jurisprudence dans un pays de « civil law » et non de « common law ».

65. A cet égard, le Gouvernement relève que dans les deux arrêts précités, la Cour avait estimé inutile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives (Carbonara, précité, § 64). La Cour avait observé que la jurisprudence italienne avait connu une évolution et qu’un principe jurisprudentiel ne lie pas les juridictions quant à son application (Carbonara, précité, § 69).

66. Le Gouvernement soutient que décider du rôle de la jurisprudence en Italie revêt une grande importance dans ce type d’affaires. Selon lui, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application. En outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 (paragraphes 41-42 ci-dessus) et par la loi budgétaire no 662 de 1996 (paragraphe 45 ci-dessus).

67. En conclusion, selon le Gouvernement, à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.

68. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement demande à la Cour de revenir à la «jurisprudence Zubani » (paragraphe 62 ci-dessus) et de considérer que le mécanisme de l’expropriation indirecte, qui se fonde sur une déclaration d’illégalité de la part du juge, est conforme à l’article 1 du Protocole no 1.

69. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par le juge de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l’utilité publique.

70. S’agissant de la condition d’utilité publique, le Gouvernement souligne que la jurisprudence a évolué dans le sens de ne pas appliquer l’expropriation indirecte lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée (paragraphes 37-39 ci-dessus).

71. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, en contrepartie des irrégularités commises par l’administration, celle-ci est tenue d’indemniser intégralement le particulier. Cependant, le Gouvernement soutient que l’indemnisation à accorder peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.

72. S’agissant du cas d’espèce, le Gouvernement fait observer que la procédure en dommages-intérêts a été intentée par le requérant en 1988, lorsque le principe de l’expropriation indirecte était déjà consolidé. Aucune question de légalité ne se poserait dès lors en l’espèce, vu que le requérant n’a par ailleurs pas demandé aux juridictions nationales la restitution du terrain, mais uniquement un dédommagement.

73. Quant à l’indemnisation obtenue par le requérant, le Gouvernement avait soutenu, dans ses observations sur la recevabilité, que le requérant avait été intégralement dédommagé, au motif que la loi budgétaire no 662 du 23 décembre 1996 n’était pas applicable. S’appuyant sur cet élément, le Gouvernement arguait que le requérant ne saurait avancer de demandes ultérieures devant la Cour.

74. Dans ses observations sur le fond, le Gouvernement admet que le requérant n’a pas été entièrement indemnisé, et que par l’effet de la loi no 662 de 1996, l’indemnité accordée est inférieure à la valeur du terrain.

75. Toutefois, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif, le Gouvernement soutient que le montant de l’indemnité en cause rentre dans la marge d’appréciation laissée aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. En outre, le plafonnement de l’indemnité par la loi no 662 de 1996 s’expliquerait par le souci de « décourager des spéculations » de la part des citoyens sur les « difficultés bureaucratiques, politiques ou financières qui empêchent l’administration d’exproprier régulièrement ». A cet égard, le Gouvernement soutient que l’indemnité telle que plafonnée par la loi en cause étant en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l’expropriation avait été régulière, l’expropriation indirecte revient à une « bonne affaire » pour les intéressés.

76. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.

B. Sur l’observation de l’article 1 du Protocole no 1

77. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : « la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (...). Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, James et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 21 février 1986, série A no 98, pp. 29-30, § 37, lequel reprend en partie les termes de l’analyse que la Cour a développée dans son arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 24, § 61 ; voir aussi les arrêts Les saints monastères c. Grèce du 9 décembre 1994, série A no 301-A, p. 31, § 56, et Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).

1. Sur l’existence d’une ingérence

78. La Cour note que les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu « privation de propriété ».

79. Elle rappelle que, pour déterminer s’il y a eu privation de biens au sens de la deuxième « norme », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth, précité, pp. 24-25, § 63).

80. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions nationales ont considéré le requérant comme étant privé de son bien à compter du moment où le terrain avait été irréversiblement transformé par les travaux publics. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui sanctionne le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que l’arrêt de la Cour de cassation a eu pour effet de priver le requérant de son bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura, précité, § 61 ; Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).

81. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis précité, § 58 ; Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).

82. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu’une réparation intégrale en faveur du requérant n’a pas eu lieu (Carbonara, précité, § 62).

2. Sur le respect du principe de légalité

83. L’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis précité, § 58). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).

84. Dans l’arrêt Belvedere Alberghiera srl et dans l’arrêt Carbonara et Ventura précités, la Cour n’avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives, ce qui compte étant – en tout état de cause – que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, accessibilité et précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l’existence en tant que telle d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.

85. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, la loi no 662 de 1996 et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans l’historique de la jurisprudence, et relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés.

86. A titre d’exemple, la Cour note que s’il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l’expropriation indirecte puisse s’appliquer lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée (paragraphes 35-40 ci-dessus), il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu (paragraphe 51) qu’en l’absence de déclaration d’utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public, si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l’administration.

87. A vu de ces éléments, la Cour n’exclut pas que le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.

88. La Cour note ensuite que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation, avec le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu’il s’agisse d’une illégalité depuis le début ou d’une illégalité survenue.

89. A cet égard, la Cour note que l’expropriation indirecte permet à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu’il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu’en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l’absence d’un acte formalisant l’expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute disponibilité du bien, l’élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d’atteindre une sécurité juridique est le constat d’illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l’intéressé -qui continue d’être formellement propriétaire - de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l’illégalité assortie de la réalisation d’un ouvrage d’intérêt public, conditions nécessaires pour qu’il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.

90. Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.

91. La Cour note ensuite que l’expropriation indirecte permet en outre à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d’indemnité en même temps. L’indemnité doit être réclamée par l’intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l’intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).

92. La Cour relève enfin que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet à l’administration de tirer parti de son comportement illégal, et que le prix à payer n’est que de 10% plus élevé que dans le cas d’une expropriation en bonne et due forme (paragraphe 45 ci-dessus). Selon la Cour, cette situation n’est pas de nature à favoriser la bonne administration des procédures d’expropriation et à prévenir des épisodes d’illégalité.

93. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.

94. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré le requérant privé de son bien à compter de janvier 1986, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision définitive – l’arrêt de la Cour de cassation – que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été sanctionnée. Par conséquent, le requérant n’a eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain que le 25 février 2000, date du dépôt au greffe de l’arrêt de la Cour de cassation.

95. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain devenue sine titulo à compter du 7 janvier 1986. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier le terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu’une indemnité soit mise à la disposition de l’intéressé.

96. S’agissant de l’indemnité, la Cour constate que l’application rétroactive de la loi budgétaire no 662 de 1996 au cas d’espèce a eu pour effet de priver le requérant d’une réparation intégrale du préjudice subi.

97. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens du requérant.

98. Dès lors, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

99. Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

100. Le requérant sollicite le versement d’une indemnité de 91 564,11 EUR au titre du préjudice matériel, somme qui résulte de la différence entre la valeur du terrain litigieux et la somme obtenue à l’issue de la procédure. Cette somme, indexée et assortie d’intérêts s’élevait, au 30 avril 2004, à 357 088, 95 EUR.

101. Le requérant demande ensuite 107 126, 69 EUR au titre du préjudice moral.

102. S’agissant des frais devant les juridictions nationales, le requérant réclame le remboursement de 67 878, 24 EUR pour les frais encourus devant les différentes instances nationales et pour les honoraires d’avocat. Quant aux frais exposés dans la procédure devant la Cour, le requérant sollicite le remboursement de 34 149, 03 EUR à titre d’honoraires d’avocat.

103. Le Gouvernement n’a pas présenté de commentaires sur les demandes de satisfaction équitable formulées par le requérant.

104. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et le requérant parviennent à un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l’UNANIMITÉ,

1. Dit, qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

2. Dit, que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;

en conséquence,

a) la réserve en entier ;

b) invite le Gouvernement et le requérant à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 17 mai 2005 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Michael O’Boyle Nicolas Bratza
Greffier Président

ARRÊT PASCULLI c. ITALIE

ARRÊT PASCULLI c. ITALIE

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata

QUARTA SEZIONE
CAUSA PASCULLI C. ITALIA
( Richiesta no 36818/97)
SENTENZA
STRASBURGO
17 maggio 2005
DEFINITIVO
12/10/2005
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Pasculli c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, quarta sezione, riunendosi in una camera composta da:
Sir Nicolas Bratza, presidente,
Sigg.. G. Bonello, Pellonpää, K. Traja, L. Garlicki, J. Borrego Borrego, giudici,
la Sig.ra Sig. Del Tufo, giudice ad hoc,
e del Sig. O'Boyle, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 26 aprile 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 36818/97) diretta contro la Repubblica italiana e in cui un cittadino di questo Stato, R. P. ("il richiedente"), aveva investito la Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 25 gennaio 1997 in virtù del vecchio articolo 25 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente è rappresentato dal Sig. C. V., avvocato a Bari. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I.M. Braguglia, e dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli.
3. Il richiedente adduceva in particolare un attentato ingiustificato al suo diritto al rispetto dei suoi beni.
4. La richiesta è stata trasmessa alla Corte il 1 novembre 1998, data di entrata in vigore del Protocollo no 11 alla Convenzione (articolo 5 § 2 del Protocollo no 11).
5. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte (articolo 52 § 1 dell'ordinamento). In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa (articolo 27 § 1 della Convenzione) è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento. In seguito all'astensione del Sig. V. Zagrebelsky, giudice eletto a titolo dell'Italia (articolo 28), il Governo ha designato la Sig.ra Sig. del Tufo per riunirsi in qualità di giudice ad hoc, per riunirsi al suo posto (articoli 27 § 2 della Convenzione e 29 § 1 dell'ordinamento).
6. Con una decisione del 6 aprile 2004, la camera ha dichiarato la richiesta parzialmente accettabile (articolo 54 § 3 dell'ordinamento).
7. Tanto il richiedente che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa ( articolo 59 § 1 dell'ordinamento).
8. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni (articolo 25 § 1 dell'ordinamento). La presente richiesta è stata assegnata alla quarta sezione così ricomposta (articolo 52 § 1).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
9. Il richiedente era il proprietario di un terreno edificabile ubicato a San Ferdinando di Puglia ed iscritto al catasto, foglio 14, appezzamento 52.
10. Con una decisione del 31 gennaio 1980, valendo come dichiarazione di utilità pubblica, il Consiglio comunale di San Ferdinando approvò il progetto di costruzione di un mercato che doveva realizzarsi sul terreno del richiedente.
11. Con un'ordinanza del 29 ottobre 1980, il sindaco di San Ferdinando ordinò l'occupazione di emergenza di 1470 metri quadrati del terreno del richiedente. Nel termine di occupazione autorizzata, ossia cinque anni dall'occupazione materiale, l'amministrazione doveva espropriare il terreno.
12. Il 6 gennaio 1981, vi stata occupazione materiale.
13. Risulta dalla pratica che cinque anni più tardi, alla scadenza dell'occupazione autorizzata, l'amministrazione non aveva formalizzato l'espropriazione ed aveva proceduto all'indennizzo.
14. Con un atto di assegnazione notificata il 27 aprile 1988, il richiedente introdusse un ricorso in danno-interessi contro la città di San Ferdinando dinnanzi al tribunale di Foggia. Adduceva che, sebbene i lavori pubblici effettuati sul suo terreno abbiano trasformato questo, non era sopraggiunto nessuno decreto di espropriazione e nessuno indennizzo. Inoltre, adduceva che l'occupazione del terreno era illegale, dato che era proseguita al di là del periodo autorizzato. Il richiedente invitava il tribunale a dichiarare che la costruzione del mercato aveva a tal punto trasformato il suo terreno che aveva provocato la perdita irreversibile del bene. Richiedeva dei danno-interessi per la perdita del terreno, a concorrenza del valore di questo; inoltre, richiedeva una somma per il danno causato in quanto alla parte restante del terreno; infine, richiedeva un risarcimento per non godimento del terreno durante il periodo di occupazione autorizzata.
15. Durante il processo, il tribunale ordinò una perizia. Nel suo rapporto depositato l’ 8 marzo 1989, il perito stabilisce che alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata, o il 6 gennaio 1986, i lavori pubblici intrapresi avevano trasformato irreversibilmente il terreno. A questa epoca, il terreno aveva un valore di 200 000 ITL il metro quadrato, o un valore globale di 294 000 000 ITL.
16. Con un giudizio dell’ 11 ottobre 1991, il tribunale di Foggia dichiarò che in seguito all'occupazione del terreno che aveva smesso di essere autorizzata il 6 gennaio 1986 ed era diventata illegale, ed alla vista della costruzione del mercato-lavoro che risponde all'interesse pubblico -il diritto di proprietà del richiedente era stato neutralizzato, conformemente al principio dell'espropriazione indiretta. C'era luogo dunque di considerare che la proprietà del terreno era passata ab origine all'amministrazione. Dato che il trasferimento di proprietà aveva avuto luogo nella cornice di un'occupazione di terreno diventata senza titolo, il richiedente aveva diritto ad un risarcimento integrale del danno subito, o ai danni interessi a concorrenza di 394 000 000 ITL, o il valore del terreno (294 000 000 ITL, aumentata di una somma per il danno causato alla parte restante del terreno (100 000 000 ITL). Inoltre, il tribunale accordò un'indennità per il periodo di occupazione autorizzata (73 500 000 ITL). Queste somme dovevano essere indicizzate e dovevano essere abbinate ad interessi a contare del 1 febbraio 1986 e fino al giorno del pagamento.
17. Il 19 novembre 1992, la città di San Ferdinando interpose appello a questo giudizio dinnanzi alla corte di appello di Bari.
18. Il 5 giugno 1995, la corte di appello ordinò una perizia. Nel suo rapporto del 7 febbraio 1997, il perito confermò che nel gennaio 1986, il terreno valeva 200 000 ITL il metro quadrato.
19. Con una sentenza del 16 giugno 1998, la corte di appello di Bari accolse l'appello dell'amministrazione nella misura in cui fece applicazione della legge di bilancio no 662 del 23 dicembre 1996, entrata in vigore nel frattempo. Per questo fatto, pure assegnando al terreno controverso il valore di 200 000 ITL il metro quadrato, la corte di appello ridusse l'importo dell'indennità ed accordò per il risarcimento del danno subito una somma di 216 707 170 ITL, al posto dei 394 000 000 ITL accordati in prima istanza, in più di un'indennità di occupazione di 73 500 000 ITL.
20. Il 22 aprile 1999, il richiedente ricorse in cassazione. Adduceva in particolare che l'applicazione retroattiva dell'articolo 3, capoverso 65 della legge no 662 del 1996 l'aveva privato di una parte sostanziale del risarcimento e che questa situazione era incompatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
21. Con una sentenza del 27 ottobre 1999, depositata il 25 febbraio 2000, la Corte di cassazione respinse il ricorso alla cancelleria. Ricordò che gli effetti dell'applicazione della legge no 662 del 1996 erano stati giudicati conformi alla Costituzione dalla Corte costituzionale (sentenza no 148 del 4 aprile 1999) e stimò che la situazione denunciata era compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
22. Risulta dalla pratica che il richiedente non poté ottenere il pagamento dell'indennità che in seguito al procedimento di esecuzione che ha impegnato il 21 gennaio 1999, dinnanzi al tribunale di Foggia. Questo ultimo, con una decisione del 1 giugno 1999, ordinò all'amministrazione municipale di pagare al richiedente la somma globale di 887 880 905 ITL mediante sequestro di un conto presso la banca Carime spa. Il 10 e 11 giugno 1999, la città di San Ferdinando e la banca Carime spa fecero opposizione dinnanzi al tribunale di Foggia. Il 4 agosto 1999, la città di San Ferdinando pagò al richiedente un acconto di 250 000 000 ITL. Il saldo fu pagato in data 11 febbraio 2000. Con una decisione del 12 luglio 2000, il tribunale di Foggia dichiarò la fine del contenzioso e classificò il procedimento di esecuzione.
23. La somma pagata a titolo di danni interessi fu sottoposta ad un'imposta alla sorgente del 20% al senso della legge no 413 del 1991.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L'occupazione di emergenza di un terreno
24. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, deve essere preso un decreto di espropriazione formale.
25. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
b) Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
26. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono confrontate a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per l'effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
27. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano illegalmente gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione non sia sopraggiunto.
28. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità che derivava dell'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia ricadente sull'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
29. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
30. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
31. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata inizialmente autorizzata, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo senza titolo l'acquisizione del terreno. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplato in caso di responsabilità da delitto, ossia cinque anni, cominciando a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
32. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che non trovava ad applicarsi nessuno termine di prescrizione, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto a risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che doveva applicarsi un termine di prescrizione di dieci anni ( sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
33. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si è radicato in una disposizione legislativa, ossia l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non dà nessun problema sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
34. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
35. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono stati annullati dalle giurisdizioni amministrative; non essendo così, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
36. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerate come nulle ab initio. In questo caso, l'interessato si conserva la proprietà dal terreno e può chiedere in integrum il restitutio. Può come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e non trova applicazione nessuno termine di prescrizione.
37. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso dunque, il principio dell'espropriazione indiretta non trova ad applicarsi. L'interessato che si conserva la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere in integrum il restitutio. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
38. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalida ab initio.
39. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
40. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 di 1988 (vedere sotto §§ 41-42) e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrata in vigore il 30 giugno 2003 (vedere sotto §§ 50-51).
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
41. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge, "Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale con una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere la restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare del giorno dell'occupazione illegale."
42. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato: "Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche a condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
43. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta in compenso all'interessato della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
44. La legge di bilancio del 1992 (articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992) modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
45. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno avente avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivale all'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
46. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
47. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
48. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
49. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che in vista dell'uniformità in materia della giurisprudenza, il principio dell'espropriazione indiretta deve considerarsi come essendo pienamente "prevedibile" a contare del 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalità. Trattandosi di occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica ( qui di seguito "il Repertorio”)
50. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore Presidenziale no 327 il Decreto dell’ 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistente in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione la giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
51. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un decreto di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene stesso quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
52. Il richiedente sostiene essere stato privato del suo terreno nelle circostanze incompatibili con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. Il richiedente
53. Riferendosi alla sentenza Carbonara e Ventura c. Italia (no 24638/94, CEDH 2000-VI,) il richiedente osserva che l'applicazione del principio dell'espropriazione indiretta nel caso specifico non è conforme al principio della preminenza del diritto. Questo meccanismo permette all'amministrazione di diventare proprietario contra legem.
A questo riguardo, il richiedente fa osservare che l'occupazione del suo terreno è stata mantenuta al di là del periodo autorizzato, senza che un decreto di espropriazione non fosse stato adottato. E’ solamente perché ha intentato un procedimento in danno-interessi dinnanzi alle giurisdizioni nazionali che ha ottenuto una decisione giudiziale dichiarante l'illegalità dell'occupazione che ha avuto come conseguenza di dichiararlo privato del suo bene a contare allo stesso tempo dal momento in cui l'occupazione autorizzata si è conclusa. Questa constatazione di illegalità non potrebbe essere rimessa in causa dal fatto che, dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, non ha chiesto la restituzione del terreno ma i danni interessi. A questo proposito, il richiedente fa osservare che la restituzione del terreno si rivelava impossibile in ragione della costruzione del mercato.
54. In quanto all'indennizzo, il richiedente sottolinea che questo dipende anche dall'iniziativa della persona riguardata che è tenuta di richiedere dei danni interessi. In più, l'importo dei danni interessi è stato plafonato in modo retroattivo da una legge di bilancio, così che non ha potuto ottenere il risarcimento integrale del danno subito. A questo proposito, il richiedente osserva che per l'effetto dell'applicazione della legge, l'indennità accordata rappresenta il 55% del danno subito. In più, questo importo è stato ridotto ulteriormente del 20% dall'applicazione dell'imposta alla sorgente prevista dalla legge no 413 del 1991.
55. In conclusione, il richiedente chiede alla Corte di concludere alla violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
2. Il Governo
56. Il Governo fa osservare che nel caso specifico, non si tratta di un'occupazione "sine titulo" dall'inizio, ma di un'occupazione che è stata autorizzata inizialmente, nella cornice di un procedimento amministrativo legittimo e fondato su una dichiarazione di utilità pubblica.
57. Il Governo ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non è stato adottato nessuno decreto di espropriazione.
58. A difetto di un tale decreto di espropriazione, il richiedente è, ad ogni modo, stato privato del suo bene per l'effetto della costruzione del lavoro di interesse pubblico e della trasformazione irreversibile del terreno che questo ultimo ha provocato. Questa privazione di bene, secondo il Governo, è solamente la conseguenza del principio dell'espropriazione indiretta, che le giurisdizioni nazionali, nelle loro decisioni, hanno applicato.
59. Il Governo sostiene che questa situazione è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
60. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, ciò che non è rimesso in causa dal richiedente.
61. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dell'espropriazione indiretta sarebbe contemplata dalla legge.
62. A questo riguardo, il Governo ricorda che la Corte, nella sua sentenza Zubani c. Italia (sentenza del 7 agosto 1996, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-IV, §§ 45-46) aveva esaminato una causa di espropriazione indiretta ricadente sotto l'influenza della legge no 458 di 1988 (vedere diritto interno paragrafi 41-42) dal punto di vista del giusto equilibrio, stimando che, per ciò che riguardava la legge in quanto tale, "la scelta legislativa che mira a privilegiare l'interesse della collettività nel caso di espropriazioni o di occupazioni illegali di terreni è ragionevole: l'indennizzo integrale dei danni subiti dai proprietari riguardati costituisce un risarcimento sufficiente... ." (Zubani, precitato, § 49).
63. Il Governo prende atto del fatto che la giurisprudenza della Corte ha conosciuto un'evoluzione in seguito, nella misura in cui, in due casi posteriori che ricadono sull'espropriazione indiretta, ha constatato un'incompatibilità del meccanismo dell'espropriazione indiretta col principio di legalità (Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; Belvedere Alberghiera srl c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI).
64. Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come essendo "contemplato dalla legge", anche se è stato elaborato dalla giurisprudenza in un paese del "civil law" e non di "common law."
65. A questo riguardo, il Governo rileva che nelle due sentenze precitate, la Corte aveva stimato inutile di giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative (Carbonara, precitato, § 64). La Corte aveva osservato che la giurisprudenza italiana aveva conosciuto un'evoluzione e che un principio giurisprudenziale non lega le giurisdizioni in quanto alla sua applicazione (Carbonara, precitato, § 69).
66. Il Governo sostiene che decidere del ruolo della giurisprudenza in Italia riveste una grande importanza in questo tipo di cause. Secondo lui, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 (paragrafi 41-42 sopra) e con la legge di bilancio no 662 del 1996 (paragrafo 45 sopra).
67. In conclusione, secondo il Governo, a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
68. Trattandosi della qualità della legge, il Governo chiede alla Corte di ritornare alla "giurisprudenza Zubani" (paragrafo 62 sopra) e di considerare che il meccanismo dell'espropriazione indiretta che si basa su una dichiarazione di illegalità da parte del giudice, è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
69. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica da parte del giudice di principi esistenti, tendendo a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponde all'utilità pubblica.
70. Trattandosi della condizione di utilità pubblica, il Governo sottolinea che la giurisprudenza si è evoluta nel senso di non applicare l'espropriazione indiretta quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata (paragrafi 37-39 sopra).
71. Secondo la giurisprudenza del 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, in compenso delle irregolarità commesse dall'amministrazione, questa è tenuto di indennizzare integralmente l'individuo. Però, il Governo sostiene che l'indennizzo da accordare può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
72. Trattandosi del caso di specifico, il Governo fa osservare che il procedimento in danno-interessi è stato intentato dal richiedente nel 1988, quando il principio dell'espropriazione indiretta era già consolidato. Nessuna questione di legalità si pone da allora nello specifico, visto che il richiedente non ha peraltro chiesto alle giurisdizioni nazionali la restituzione del terreno, ma unicamente un risarcimento.
73. In quanto all'indennizzo ottenuto dal richiedente, il Governo aveva sostenuto, nelle sue osservazioni sull'ammissibilità, che il richiedente era stato risarcito integralmente, al motivo che la legge di bilancio no 662 del 23 dicembre 1996 non era applicabile. Appellandosi a questo elemento, il Governo arguiva che il richiedente non avrebbe potuto avanzare domande ulteriori dinnanzi alla Corte.
74. Nelle sue osservazioni sul merito, il Governo ammette che il richiedente non è stato indennizzato interamente, e che per l'effetto della legge no 662 del 1996, l'indennità accordata è inferiore al valore del terreno.
75. Tuttavia, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo, il Governo sostiene che l'importo dell'indennità in causa rientra nel margine di valutazione lasciata agli Stati per fissare un indennizzo che sia ragionevolmente in rapporto col valore del bene. Inoltre, la fissazione di un massimo d'indennità tramite la legge no 662 del 1996 si spiegherebbe con la preoccupazione di "scoraggiare delle speculazioni" da parte dei cittadini sulle "difficoltà burocratiche, politiche o finanziarie che impediscono l'amministrazione di espropriare regolarmente." A questo riguardo, il Governo sostiene che l'indennità come plafonata dalla legge in causa che è in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordata se l'espropriazione fosse stata regolare, l'espropriazione indiretta ritorna ad una "buona causa" per gli interessati.
76. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
77. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 contiene tre norme distinte: "la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, figurando nella seconda frase dello stesso capoverso, vidima la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra altri, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno munto agli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà; da allora, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima" (vedere, tra altri, James ed altri c. Regno Unito, sentenza del 21 febbraio 1986, serie a no 98, pp. 29-30, § 37 che riprende in parte i termini dell'analisi che la Corte ha sviluppato nella sua sentenza Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie a no 52, p. 24, § 61; vedere anche le sentenze I santi monasteri c. Grecia del 9 dicembre 1994, serie a no 301-ha, p. 31, § 56, ed Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
1. Sull'esistenza di un'ingerenza
78. La Corte nota che le parti si accordano per dire che c'è stata "privazione di proprietà."
79. Ricorda che, per determinare se c'è stata privazione di beni al senso della seconda "norma", bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth, precitato, pp. 24-25, § 63).
80. La Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni nazionali hanno considerato il richiedente come essendo privato del suo bene a contare dal momento in cui il terreno era stato trasformato irreversibilmente dai lavori pubblici. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che sancisce il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che la sentenza della Corte di cassazione ha avuto per effetto di privare il richiedente del suo bene al senso della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Carbonara e Ventura, precitato, § 61; Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
81. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 una tale ingerenza deve essere operato "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo( Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi non "sentire che quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitraria" (Iatridis precitato § 58; Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
82. Da allora, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che un risarcimento integrale in favore del richiedente non ha avuto luogo (Carbonara, precitato, § 62).
2. Sul rispetto del principio di legalità
83. L'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis precitato, § 58,). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie a no 296-ha, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie a no 102, p. 47, § 110).
84. Nella sentenza Belvedere Alberghiera srl e nella sentenza Carbonara e Ventura precitate, la Corte non aveva stimato utile di giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quello occupato con le disposizioni legislative, ciò che conta essendo -ad ogni modo-che la base legale risponda ai criteri di prevedibilità, accessibilità e precisione enunciato più in alto. La Corte è convinta sempre che l'esistenza in quanto tale di una base legale non basta a soddisfare al principio di legalità e stima utile di propendersi sulla questione della qualità della legge.
85. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nella cronostoria della giurisprudenza, e rileva anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta.
86. A titolo di esempio, la Corte nota che se è vero che la giurisprudenza ha escluso, a contare dal 1996-1997, che l'espropriazione indiretta possa applicarsi quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata (paragrafi 35-40 sopra) è anche vero che il Repertorio ha ultimamente contemplato (paragrafo 51) che nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, ogni terreno può essere acquisito al patrimonio pubblico, se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato dall'amministrazione.
87. Alla vista di questi elementi, la Corte non esclude che rimane il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati.
88. La Corte nota poi che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, col rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati, sia che si tratti di un'illegalità dall'inizio o di un'illegalità sopraggiunta.
89. A questo riguardo, la Corte nota che l'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, in modo tale che sia considerato come acquisizione al patrimonio pubblico, senza che in parallelo sia adottato un atto formale dichiarante il trasferimento di proprietà. Nella mancanza di un atto che formalizza l'espropriazione e sopraggiungendo al più tardi nel momento in cui il proprietario ha perso ogni disponibilità del bene, l'elemento che permetterà di trasferire al patrimonio pubblico il bene occupato e di raggiungere una sicurezza giuridica è la constatazione di illegalità da parte del giudice, valendo come dichiarazione di trasferimento di proprietà. Incombe sull'interessato - che continua di essere formalmente proprietario - di sollecitare al giudice competente una decisione che constata, all'occorrenza, l'illegalità abbinata alla realizzazione di un lavoro di interesse pubblico, condizioni necessarie affinché sia dichiarato in modo retroattivo privato del suo bene.
90. Alla vista di questi elementi, la Corte stima che il meccanismo dell'espropriazione indiretta non è atto a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica.
91. La Corte nota poi che l'espropriazione indiretta permette inoltre all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo senza per questo versare indennità allo stesso tempo. L'indennità deve essere richiesta dall'interessato e ciò entro prescrizione di cinque anni, cominciando a contare dalla data alla quale il giudice stima che la trasformazione irreversibile del terreno ha avuto luogo. Questo può provocare delle conseguenze nefaste per l'interessato, e rendere vano ogni speranza di risarcimento (Carbonara e Ventura, precitato, § 71).
92. La Corte rileva infine che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di derivare partito del suo comportamento illegale, e che il prezzo da pagare è solamente del 10% più elevato che nel caso di un'espropriazione in buona e dovuta forma (paragrafo 45 sopra). Secondo la Corte, questa situazione non è di natura tale da favorire la buona amministrazione dei procedimenti di espropriazione ed a prevenire degli episodi di illegalità.
93. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
94. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni italiane hanno considerato il richiedente privato del suo bene a contare da gennaio 1986, essendo collegate le condizioni di illegalità dell'occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruiscono. Ora nella mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come "prevedibile", poiché è solamente con la decisione definitiva -la sentenza della Corte di cassazione-che si può considerare il principio dell'espropriazione indiretta come essendo stato effettivamente applicato e che è stata sancita l'acquisizione del terreno al patrimonio pubblico. Di conseguenza, il richiedente non ha avuto la "sicurezza giuridica" concernente la privazione del terreno che il 25 febbraio 2000, data del deposito alla cancelleria della sentenza della Corte di cassazione.
95. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione di derivare partito di un'occupazione di terreno diventata sine titulo a contare del 7 gennaio 1986. In altri termini, l'amministrazione si è potuta appropriare il terreno al disprezzo delle regole che regolano l'espropriazione in buona e dovuta forma, e, tra altri, senza che un'indennità venisse messa a disposizione dell'interessato.
96. Trattandosi dell'indennità, la Corte constata che l'applicazione retroattiva della legge di bilancio no 662 del 1996 al caso di specifico ha avuto per effetto di privare il richiedente di un risarcimento integrale del danno subito.
97. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l'ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e che dunque ha infranto il diritto al rispetto dei beni del richiedente.
98. Da allora, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
99. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
100. Il richiedente sollecita il versamento di un'indennità di 91 564,11 EUR a titolo del danno materiale, somma che risulta dalla differenza tra i valori del terreno controverso e la somma ottenuta alla conclusione del procedimento. Questa somma, indicizzata ed abbinata di interessi ammontava, al 30 aprile 2004, a 357 088, 95 EUR.
101. Il richiedente chiede poi 107 126, 69 EUR a titolo del danno morale.
102. Trattandosi degli oneri dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, il richiedente richiede il rimborso di 67 878, 24 EUR per gli oneri incorsi dinnanzi alle differenti istanze nazionali e per la parcella di avvocato. In quanto agli oneri esposti nel procedimento dinnanzi alla Corte, il richiedente sollecita il rimborso di 34 149, 03 EUR a titolo di parcella di avvocato.
103. Il Governo non ha presentato commenti sulle domande di soddisfazione equa formulata dal richiedente.
104. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilità che il Governo ed il richiedente giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Stabilisce, che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
2. Stabilisce, che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed il richiedente ad inviarleper iscritto, nel termine di tre mesi a contare del giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarla all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 17 maggio 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Michael O'Boyle Nicolas Bratza
Cancelliere Président

SENTENZA PASCULLI C. ITALIA

SENTENZA PASCULLI C. ITALIA