AFFAIRE ODESCALCHI ET LANTE DELLA ROVERE c. ITALIE

Conclusions: Violation de l'article 1 du Protocole n° 1 - Protection de la propriété (article 1 al. 1 du Protocole n° 1 - Respect des biens)

QUATRIÈME SECTION

AFFAIRE ODESCALCHI ET LANTE DELLA ROVERE c. ITALIE

(Requête no 38754/07)

ARRÊT

STRASBOURG

7 juillet 2015

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Odescalchi et Lante della Rovere c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme (quatrième section), siégeant en une chambre composée de :
Päivi Hirvelä, présidente,
Guido Raimondi,
George Nicolaou,
Ledi Bianku,
Paul Mahoney,
Krzysztof Wojtyczek,
Yonko Grozev, juges,
et de Françoise Elens-Passos, greffière de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 16 juin 2015,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 38754/07) dirigée contre la République italienne et dont cinq ressortissants de cet État, OMISSIS, (« les requérants »), ont saisi la Cour le 31 août 2007 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants ont été représentés par OMISSIS, avocats à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Spatafora.
3. Les requérants allèguent une violation du droit au respect de leurs biens, frappés d’un permis d’exproprier et d’une interdiction de construire.
4. Le 29 août 2011, la requête a été communiquée au Gouvernement.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Les requérants sont nés respectivement en 1954, 1963, 1956, 1963 et 1934 et résident à Rome.
A. Les circonstances de l’espèce
6. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
7. Les requérants sont propriétaires d’un terrain sis à Santa Marinella (Rome), enregistré au cadastre communal feuille 11, parcelles 8, 9, 489, 490 et 491. La surface globale du terrain est de 97 938 mètres carrés.
8. Le 12 juillet 1971, la ville de Santa Marinella adopta un plan général d’urbanisme (piano regolatore generale, infra PRG) qui affectait ce terrain à la création d’un parc public (verde pubblico) et, par conséquent, le frappait
d’une interdiction absolue de construire en vue de son expropriation. Le PRG fut approuvé le 11 février 1975 par la Région Latium et entra en vigueur à cette date.
9. Conformément au droit applicable, le permis d’exproprier imposé par le PRG devint caduque en février 1980.
10. Malgré l’expiration dudit permis d’exproprier et de l’interdiction de construire y relative, le terrain ne fut pas libre de contrainte. En effet, dans l’attente de la décision de la ville de Santa Marinella quant à la nouvelle destination urbanistique à attribuer au terrain litigieux, celui-ci fut soumis au régime dit des « zones blanches », prévu par l’article 4 de la loi no 10 de 1977 et aux interdictions de construire y relatives (voir paragraphe 25 ci dessous).
11. La ville de Santa Marinella n’ayant pas pris de décision quant à la nouvelle affectation du terrain, les requérants mirent l’administration en demeure et demandèrent à celle-ci de prendre une décision à cet égard afin de mettre fin à l’incertitude qui régnait quant au sort de leur bien et de mettre fin ainsi au régime des « zones blanches ».
12. En l’absence de réponse, les requérants saisirent le tribunal administratif régional du Latium (infra TAR) en date du 28 novembre 2007.
13. Le TAR ordonna à la ville de fournir des documents permettant d’apprécier la situation (décisions 1075/2008 et 5208/2008). Il constata ensuite (décision 9109/2008) que, suite à l’expiration du permis d’exproprier en 1980, le terrain litigieux était frappé d’une interdiction de construire au sens de la loi no 10 de 1977, et que cette situation perdurerait tant que la ville ne déciderait pas de la destination urbanistique du terrain. La situation était certes complexe, mais il incombait à la ville de prendre une décision, sous forme d’une variante partielle ou générale au plan d’urbanisme. Par ailleurs, le TAR demanda à la ville un rapport détaillé sur les contraintes de paysage concernant le terrain, compte tenu de ce que celui-ci avait été inclus dans la zone de protection spéciale au sens du décret présidentiel 357/1997 et du programme « Natura 2000 ».
14. Par une décision du 6 mars 2009, le TAR ordonna à la ville de Santa Marinella de prendre une décision quant au terrain en question. Par ailleurs, il nomma un commissaire ad acta (un fonctionnaire de la région) lequel était censé agir au cas où la ville défenderesse ne déciderait pas dans les 60 jours malgré l’ordre du tribunal.
15. Malgré la décision du TAR, la ville de Santa Marinella ne s’exécuta pas.
16. Par décision 989/2011, le TAR ordonna au commissaire ad acta de prendre une décision à la place de ville. Le tribunal rappela que, suite à l’expiration du permis d’exproprier, et en attendant la décision de l’administration, le terrain des requérants était une « zone blanche » affectée par la loi no 10 de 1977 ; et que les contraintes découlant de cette loi n’étaient pas assimilées, par la jurisprudence, à celles découlant d’un permis d’exproprier de sorte qu’elles n’étaient pas indemnisables. Il s’ensuivait que l’inconstructibilité substantielle du terrain perdurait bien au-delà du délai de cinq ans que la Cour constitutionnelle avait estimé, dans sa jurisprudence, être le plus long délai tolérable. Il fallait donc qu’un permis d’exproprier soit renouvelé, car c’est seulement après la réitération effective de ce dernier que le droit à indemnisation des requérants pouvait naître (Cour de cassation, Sec. I, arrêt no 1754 du 26 janvier 2007). S’agissant, par ailleurs, de l’existence d’autres mesures frappant le terrain, le TAR constata que le plan régional relatif au territoire (piano territoriale) n’avait pas été suivi des réglementions nécessaires, de sorte que la constructibilité éventuelle du terrain litigieux n’était pas annulée par ledit plan.
17. Le 15 juin 2011, le commissaire ad acta prit sa décision et renouvela le permis d’exproprier sur tout le terrain des requérants, destinant celui-ci à un parc public (verde pubblico). Il ordonna la publication de la décision et chargea le bureau de la planification du territoire d’adopter les mesures et les décisions nécessaires pour mettre à exécution cette décision. Par ailleurs, il demanda à la ville de chiffrer l’indemnisation à laquelle les requérants avaient droit à la suite de sa décision de renouveler le permis d’exproprier.
Pour parvenir à sa décision, le commissaire prit en compte les éléments suivants :
- toutes les parcelles appartenant aux requérants, dont la surface globale est de 97 938 mètres carrés, avaient été destinées par le PRG (adopté par la ville le 12 juillet 1971 et approuvé par la région le 11 février 1975) à un parc public ;
- le permis d’exproprier avait expiré le 11 février 1980 et n’avait pas été renouvelé par la ville ; le terrain était depuis soumis au régime des « zones blanches » au sens de la loi no 10 de 1977 ;
- conformément à deux décisions prises les 25 juillet et 21 décembre 2007 par la région Latium (piano territoriale paesistico regionale), 70% du terrain étaient également frappés par des contraintes de paysage prévues afin de protéger les forêts ;
- le terrain était entièrement inclus dans la zone de protection spéciale au sens des directives européennes 79/409/CEE et 147/2009/CEE et de la loi régionale 700/2008 ;
- la seule partie du terrain ayant vocation à être construite avoisinait des terrains déjà urbanisés du côté sud ;
- la ville n’avait pas montré la volonté concrète d’exproprier le terrain ni de décider de la nouvelle destination urbanistique de celui-ci.
18. En septembre 2011, les requérants attaquèrent cette décision devant le TAR arguant notamment qu’elle était motivée de manière trop vague ; soulignant que les décisions imposant des contraintes de paysage prises en 2007 n’étaient jamais entrées en vigueur ; et alléguant que l’inclusion du terrain dans une zone de protection spéciale au sens des directives européennes n’entraînait pas une interdiction absolue de construire, mais introduisait juste l’obligation d’évaluer l’impact sur l’environnement de tout projet de construction. La procédure est pendante devant le TAR.
19. En 2012, en complément de leurs demandes de satisfaction équitable, les requérants ont fait appel à un expert qui, dans son rapport d’expertise, a fait état de ce qui suit (12 novembre 2012). Le terrain litigieux est situé dans une zone « péri-urbaine », à savoir entre le centre-ville de Santa Marinella et l’autoroute et est entouré de terrains construits et de terrains agricoles. Le terrain n’est pas cultivé et n’est pas recouvert par une forêt, mais par des arbustes, des buissons et des arbres isolés. Cette végétation est spontanée. Selon les plans techniques de la région Latium, la zone en question est classée comme « 0,3 végétation code SA030101 arbre isolé. »
20. Il ressort par ailleurs d’un rapport technique de la ville de Santa Marinella - que le commissaire ad acta avait sollicité de l’administration - qu’il n’y a pas de forêt sur le terrain des requérants. Une partie du terrain (55 700 mètres carrés) est à l’abandon et est recouverte par des buissons et de la broussaille typiques des zones laissées en jachère ; une autre partie (43 200 mètres carrés) est recouverte par du maquis ; 5 700 mètres carrés sont un pâturage. Le terrain, situé entre la ville et l’autoroute, est inclus dans une zone fortement anthropisée qui, à cause du bruit, n’est pas adaptée à des espèces animales sauvages.
21. Il ressort du dossier que, début 2015, la décision du commissaire ad acta renouvelant le permis d’exproprier n’avait toujours pas été approuvée. Dans cette situation, le terrain est soumis aux « mesures de sauvegarde » découlant de la décision du commissaire ad acta du 15 juin 2011, à savoir qu’aucune activité portant préjudice à ladite décision ne peut être entreprise.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
22. Le droit et la pratique internes pertinents sont exposés dans l’affaire Scordino c. Italie (no 2) (no 36815/97, §§ 25-45, 15 juillet 2004).
23. Pour les besoins de la présente affaire, il convient de préciser que le plan général d’urbanisme (infra PRG) est un acte à durée indéterminée. La procédure d’adoption d’un PRG débute par une décision de la municipalité et se termine par l’approbation de la part de la région. Une fois approuvé, le PRG est publié dans le bulletin des lois. Si au fil du temps, l’administration souhaite le modifier par des variantes, partielles ou générales, celles-ci doivent également être d’abord décidées par la ville et puis approuvées par l’organe compétent.
Entre la décision et l’approbation d’un plan d’urbanisme ou d’une modification à celui-ci, le terrain concerné est soumis à des « mesures de sauvegarde », de sorte qu’aucune activité ne peut y être tolérée si elle est incompatible avec la destination décidée.
24. Les limitations au droit de disposer de la propriété, telles qu’une interdiction de construire, sont imposées lors de l’adoption d’un plan d’urbanisme. Pareille interdiction peut viser une expropriation (« vincolo preordinato all’esproprio »), lorsque le terrain en question est affecté à un usage public ou à la réalisation de bâtiments ou d’infrastructures publiques. Les permis d’exproprier deviennent caduques si l’expropriation n’a pas lieu dans un délai de cinq ans, ou si aucun plan d’urbanisme détaillé, n’est adopté dans un délai de cinq ans.
25. Selon la jurisprudence, dans le cas où l’interdiction de construire expire à la fin du délai de cinq ans, les terrains concernés ne récupèrent pas leur affectation originale et ne sont pas automatiquement réservés à l’usage auquel sont destinés les terrains voisins. La détermination de la nouvelle affectation d’un terrain requiert un acte positif de l’administration, comme une variante au plan général d’urbanisme ou un plan détaillé d’urbanisme. Dans l’attente d’un tel acte, les terrains concernés sont considérés, conformément à la jurisprudence (voir notamment les arrêts de la chambre plénière nos 7 et 10 de 1984 du Conseil d’État) comme étant des « zones blanches » soumises au régime prévu à l’article 4 de la loi no 10 de 1977 (disposition englobée depuis dans le Décret du président de la République 380/2001, article 9), relatif aux terrains des municipalités qui n’ont pas adopté de plans généraux d’urbanisme. Aux termes de cette disposition - conçue à l’origine par le législateur pour les villes qui ne s’étaient pas dotées d’un PRG - un coefficient de constructibilité pour un volume très réduit (0,03 mètre cube par mètre carré) est attribué aux terrains situés en dehors d’un secteur urbanisé, lorsque certaines conditions sont réunies. Si le terrain est situé à l’intérieur d’un secteur urbanisé, toute nouvelle construction est interdite.
26. Même si aucun délai n’est prévu, il incombe à la municipalité de déterminer rapidement la nouvelle destination urbanistique du terrain concerné, pour que la situation exposée au paragraphe 25 ci-dessus ne se prolonge excessivement. Dès lors, l’administration doit réitérer le permis d’exproprier ou, alternativement, attribuer une nouvelle destination urbanistique au terrain (Cour de cassation, Sec. I, arrêt no 8384 du 31 mars 2008).
27. En cas d’inaction de l’administration, les intéressés peuvent demander à l’autorité régionale d’intervenir ou s’adresser aux juridictions administratives. Dans l’arrêt no 67 de 1990, portant sur un cas d’expropriation où était en cause l’inertie de l’administration, la Cour constitutionnelle a affirmé que le recours permettant d’attaquer l’inertie de l’administration devant le tribunal administratif est inopérant et de ce fait peu efficace (« defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia »).
Une fois l’inaction constatée par les juridictions administratives, si l’administration demeure toujours inactive, le propriétaire peut demander une réparation. Toutefois, selon la jurisprudence (Cour de cassation, Sec. I, arrêt no 25513 du 16 décembre 2010 ; Sec. I, arrêt no 10362 du 6 mai 2009 ; no 14333 du 26 septembre 2003), le préjudice indemnisable ne porte que sur la lésion de l’intérêt à la certitude quant à l’usage « rationnel » du terrain, et ne prend pas en compte les interdictions de construire qui ont frappé le terrain pendant la période d’inertie (voir également le paragraphe 32 ci dessous)
28. Après l’expiration d’un permis d’exproprier, l’administration peut le renouveler. Dans son arrêt no 179 du 20 mai 1999, la Cour constitutionnelle a déclaré incompatible avec la Constitution l’absence de prévision par la loi d’une forme d’indemnisation dans le cas où un permis d’exproprier ou une interdiction de construire seraient renouvelés par l’administration de telle sorte que le droit de propriété s’en trouve gravement affecté. Tout en laissant intacte la possibilité pour l’administration de renouveler les mesures en question, la Cour constitutionnelle a affirmé qu’il était nécessaire que le législateur prévoie une forme d’indemnisation, et que l’obligation d’indemniser ne concernait pas les cinq premières années durant lesquelles le premier permis d’exproprier avait été en vigueur (période de franchise).
29. Le législateur italien a donné suite à l’invitation de la Cour constitutionnelle par l’article 39 du Répertoire, entré en vigueur le 30 juin 2003. Cette disposition prévoit :
« 1. En l’attente d’une réorganisation organique de la matière, en cas de réitération d’une interdiction en vue d’expropriation (vincolo preordinato all’esproprio) ou d’une interdiction en substance expropriatrice (vincolo sostanzialmente espropriativo) est due au propriétaire une indemnité, proportionnée à la mesure du préjudice effectivement subi.
2. Lorsque le paiement d’une indemnité n’est pas prévu dans les actes ayant les effets décrits au paragraphe 1, l’autorité qui a ordonné la réitération de l’interdiction est tenue à fixer l’indemnité, dans un délai de deux mois à partir du jour de la réception d’une demande de paiement dûment étayée et à la verser dans les trente jours suivants, faute de quoi sont dus également les intérêts légaux.
3. Par un acte d’assignation devant la cour d’appel dans le district de laquelle se trouve le terrain, le propriétaire peut attaquer l’évaluation faite par l’autorité. L’opposition doit être introduite, sous peine d’irrecevabilité, dans un délai de trente jours à compter de la notification de l’acte d’évaluation.
4. Après expiration du délai de deux mois prévu au paragraphe 2, le propriétaire peut demander à la cour d’appel de fixer l’indemnité.
5. On ne tient pas compte de l’indemnité fixée aux termes des paragraphes qui précèdent si le terrain est par la suite exproprié. »
30. Par l’arrêt no 12185 du 25 mai 2007 (Rv. 597121), les sections réunies de la Cour de cassation ont clarifié que les juridictions civiles sont compétentes pour connaître d’une demande visant à obtenir une indemnité pour la réitération d’interdictions en substance expropriatrices, lorsque le demandeur ne conteste pas la légitimité des actes administratifs imposant les interdictions.
31. La jurisprudence admet l’indemnisation uniquement en cas de renouvellement formel et effectif d’un permis d’exproprier, c’est à dire lorsque la décision qui l’a prévu a été confirmée par un acte d’approbation de l’organe compétent et est entrée en vigueur. Elle estime en effet que le droit à indemnisation du requérant ne peut naître qu’après la réitération effective de celui-ci (Cour de cassation, Sec. I, arrêt no 1754 du 26 janvier 2007). Ainsi une décision communale de renouveler un permis d’exproprier n’est pas indemnisable si elle n’a pas été par la suite approuvée par l’organe compétent (Cour de cassation, Sec. I, arrêt no14774 du 4 septembre 2012).
32. La jurisprudence exclut, par contre, que les interdictions de construire affectant les terrains après l’expiration d’un permis d’exproprier, et jusqu’à la nouvelle décision urbanistique de l’administration (régime des « zones blanches », paragraphe 25 ci-dessus) soient indemnisables (Cour de cassation, Sec. I arrêt no 14774 du 4 septembre 2012 ; arrêt no 25513 du 16 décembre 2010 ; no 8384 du 31 mars 2008 ; no 14333 du 26 septembre 2003).
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
33. Les requérants se plaignent de la durée de l’interdiction de construire qui frappe leur terrain depuis l’imposition du permis d’exproprier et malgré son expiration en 1980. Ils allèguent que cette situation, en l’absence de toute indemnisation, est incompatible avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
34. Le Gouvernement s’oppose à cette thèse.
A. Sur la recevabilité
35. Le Gouvernement soulève une exception tirée du non épuisement des voies de recours internes, basée sur deux volets.
36. En premier lieu, il fait observer que les requérants n’ont pas attaqué devant le tribunal administratif les décisions relatives au permis d’exproprier entré en vigueur en 1975.
37. En deuxième lieu, le Gouvernement soutient que les requérants ont la possibilité d’être indemnisés et demande à la Cour de rejeter la requête pour non épuisement des voies de recours internes – comme elle l’a fait dans l’affaire Tiralongo et Carbe c. Italie ((déc.), no 4686/06, 27 novembre 2012).
38. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement. Ils observent que leur grief porte sur la durée et sur l’impact du permis d’exproprier qui a expiré en 1980 mais a indirectement continué de déployer ses effets, leur bien ayant été soumis depuis au régime des « zones blanches ». Renvoyant à la jurisprudence nationale en la matière, les requérants soutiennent qu’ils n’ont pas la possibilité d’être indemnisés. À la différence de l’affaire Tiralongo et Carbe, en l’espèce il n’y pas eu de « réitération effective » du permis d’exproprier.
39. Quant au premier volet de l’exception, la Cour rappelle avoir déjà examiné des exceptions similaires et avoir conclu qu’une procédure judiciaire visant l’annulation d’un plan d’urbanisme ne pourrait pas avoir une incidence sur ce type de requêtes, étant donné que les requérants se plaignent de la durée et des répercussions des limitations frappant leur terrain en l’absence d’indemnisation (Maioli c. Italie, no 18290/02, § 33, 12 juillet 2011 ; Scordino c. Italie (déc.), no 36813/97, CEDH 2003 IV).
Par conséquent, il y a lieu de rejeter le premier volet de l’exception soulevée par le Gouvernement.
40. S’agissant du deuxième volet de l’exception, la Cour estime qu’il est étroitement lié à la substance du grief énoncé sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1. Elle décide donc de joindre ce volet de l’exception au fond.
41. Par ailleurs, la Cour constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’elle ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Arguments des requérants
42. Les requérants précisent d’emblée que leurs griefs portent sur l’impact des mesures relevant de l’urbanisme (plan général d’urbanisme, permis d’exproprier, interdictions de construire urbanistiques, loi et jurisprudence y afférentes) qui affectent leur terrain depuis les années 1970.
Quant aux contraintes de paysage et environnementales adoptées postérieurement, les requérants observent que celles-ci peuvent coexister avec un permis d’exproprier lorsque le but de celui-ci est, comme en l’espèce, la création d’un parc public. Elles ne sauraient pas pour autant effacer l’ingérence découlant des mesures urbanistiques. Leur existence peut éventuellement diminuer la valeur du terrain, une fois qu’elles sont entrées en vigueur, ce qui peut se répercuter sur la satisfaction équitable. S’agissant des contraintes forestières qui frappent en partie le terrain, celles-ci seraient en vigueur seulement depuis 2007.
43. Les requérants soutiennent que la situation dénoncée n’est pas conforme à l’article 1 du Protocole no 1 et soulignent que l’ingérence dans leur droit au respect de leurs biens dure depuis maintenant plus de quarante ans. En effet, déjà avant l’entrée en vigueur du plan général d’urbanisme de 1975 prévoyant le permis d’exproprier assorti d’une interdiction absolue de construire, leur terrain se trouvait sous le coup des mesures de sauvegarde à compter de la décision prise par la ville de Santa Marinella en 1971.
Après l’expiration du permis d’exproprier en 1980, le terrain a été soumis au régime de la loi no 10 de 1977, et à l’interdiction de construire y relative, sous le coup de laquelle le terrain est resté très longtemps, dans l’attente de la décision de l’administration sur le sort de leur bien.
Enfin, depuis la décision du commissaire ad acta du 15 juin 2011 de renouveler le permis d’exproprier, à défaut d’approbation de celle-ci par l’organe compétent, le terrain est soumis aux mesures de sauvegarde.
44. Les requérants affirment que, par l’effet combiné des interdictions de construire et de l’incertitude quant au sort de leur terrain, leur droit de propriété a été « gelé » pendant toute cette période ; ils ont perdu la pleine jouissance du terrain, la valeur de celui-ci a été réduite à néant et il leur est impossible d’obtenir une indemnisation. À cet égard, les requérants rappellent la jurisprudence des cours nationales qui a considéré que :
a) les cinq années au cours desquelles le permis d’exproprier a été en vigueur (1975-1980) ne sont pas indemnisables, car il s’agirait d’une « période de franchise » ;
b) les années au cours desquelles le terrain a été soumis au régime des « zones blanches », à savoir aux contraintes imposées par la loi no 10 de 1977 (de 1980 à 2011), ne sont pas indemnisables ;
c) les années au cours desquelles le terrain a été sous le coup des « mesures de sauvegarde », à savoir en attendant qu’une décision d’imposer un permis de construire soit approuvée par l’organe compétent, ne sont pas non plus indemnisables.
Il en résulte qu’à aucun moment l’ingérence dans leur droit au respect des biens n’a été indemnisable selon les paramètres utilisés par les cours nationales.
45. Quant aux retards de l’administration, les requérants renvoient à la jurisprudence nationale et soulignent que le constat de l’inaction de la part des juridictions administratives ne leur permet pas d’obtenir une indemnisation du fait de l’ingérence dans leur droit au respect des biens.
46. À la lumière de ces éléments, vu l’absence totale d’indemnisation pour le sacrifice qui leur est imposé, les requérants demandent à la Cour de conclure à la violation de l’article 1 du Protocole no 1.
2. Arguments du Gouvernement
47. Le Gouvernement observe d’emblée que le terrain est soumis à des contraintes de paysage et qu’il est inclus dans une zone de protection environnementale spéciale. Ainsi, 70% du terrain ne sont pas constructibles en raison d’une contrainte forestière, et cette situation ne fait pas l’objet du litige.
48. Pour ce qui est des mesures urbanistiques, le Gouvernement soutient que la situation dénoncée par les requérants est compatible avec l’article 1 du Protocole no 1. À cet égard, il fait observer que la situation litigieuse ne s’analyse pas en une privation de propriété et ne peut pas être assimilée à celle-ci. Ensuite, les limitations affectant le terrain en question sont prévues par la loi et répondent à l’intérêt public, puisqu’il s’agit de créer des parcs publics dans le cadre de l’aménagement du territoire.
49. Le Gouvernement observe que, conformément à la jurisprudence nationale, aucune indemnisation n’est due pour la période allant jusqu’en 1980, car il s’agit de la période de franchise.
Dans la période postérieure à l’expiration du permis d’exproprier, le terrain n’a pas été soumis à une interdiction absolue de construire, étant donné la possibilité de construire pour un volume de 0,03 mètre cube par mètre carré. L’on ne saurait donc pas traiter de la même façon les contraintes découlant d’un permis d’exproprier et les contraintes frappant les « zone blanches », et c’est la raison pour laquelle aucune indemnisation ne saurait être accordée à ce titre. Sur ce point, le Gouvernement invite la Cour à suivre l’opinion dissidente du juge Conforti dans l’affaire Terazzi S.r.l. c. Italie (no 27265/95, 17 octobre 2002).
La décision du commissaire ad acta de 2011 aurait, elle, donné la possibilité aux requérants d’être indemnisés pour le renouvellement du permis d’exproprier, mais les intéressés ont contesté la décision en question. Ils ont ainsi tenu un comportement ambivalent et ont rendu vaine la possibilité d’obtenir une indemnisation.
50. Le Gouvernement reproche ensuite aux requérants d’avoir été inactifs jusqu’en 2007 et estime que les intéressés ne sont pas fondés à se plaindre de l’incertitude quant au sort de leur bien, vu qu’ils n’ont saisis les juridictions administratives qu’à cette époque-là.
51. En outre, le Gouvernement observe que les requérants appartiennent à une grande famille italienne propriétaire de nombreux terrains. S’agissant du terrain objet de la requête, les intéressés demeurent libres de le léguer, de le donner, de l’hypothéquer ou de le vendre.
52. Eu égard à ces considérations, le Gouvernement affirme qu’il n’y a pas eu rupture du juste équilibre en l’espèce.
3. Appréciation de la Cour
53. La Cour note que la requête porte sur les mesures relevant de l’urbanisme qui visent le terrain de requérants. Les parties s’accordent pour dire qu’en raison de ces mesures, il y a eu ingérence dans le droit des requérants au respect de leurs biens.
54. Il reste à examiner si ladite ingérence a enfreint ou non l’article 1 du Protocole no 1. À cet égard, la Cour relève que les effets dénoncés par les requérants découlent tous de la diminution de la disponibilité du bien en cause. Ils résultent des limitations apportées au droit de propriété ainsi que des conséquences de celles-ci sur la valeur de l’immeuble. Pourtant, bien qu’il ait perdu de sa substance, le droit en cause n’a pas entièrement disparu. Les effets des mesures en question ne sont pas tels qu’on puisse les assimiler à une privation de propriété. La Cour note à ce sujet que les requérants n’ont perdu ni l’accès au terrain ni la maîtrise de celui-ci et qu’en principe, la possibilité de vendre le terrain, même rendue plus malaisée, a subsisté.
Elle estime dès lors qu’il n’y a pas eu d’expropriation de fait et que la seconde phrase du premier alinéa ne trouve donc pas à s’appliquer en l’espèce (Scordino c. Italie (no 2), précité, § 70 ; Elia S.r.l. c. Italie, no 37710/97, § 56, CEDH 2001 IX ; Matos e Silva, Lda., et autres c. Portugal, 16 septembre 1996, § 89, Recueil des arrêts et décisions 1996 IV).
55. La Cour est d’avis que les mesures litigieuses ne relèvent pas non plus de la réglementation de l’usage des biens, au sens du second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1. En effet, s’il est vrai qu’il s’agit d’interdictions de construire réglementant l’usage des biens (Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 64, série A no 52), il n’en demeure pas moins que les mêmes mesures visaient au final l’expropriation du terrain.
56. Dès lors, la Cour estime que la situation dénoncée par les requérants relève de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Maioli, précité, § 54 ; Sporrong et Lönnroth, précité, § 65 ; Elia Srl, précité, § 57 ; Scordino (no 2), précité, § 73).
57. La Cour juge naturel que, dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement du territoire, les États contractants jouissent d’une grande marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique Elle tient pour établi que l’ingérence dans le droit des requérants au respect de leurs biens répondait aux exigences de l’intérêt général. Elle ne saurait se soustraire pour autant à son devoir de contrôle. La Cour doit donc rechercher si un juste équilibre a été préservé entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, § 69 ; et Phocas c. France, 23 avril 1996, § 53, Recueil 1996-II, p. 542).
58. À ce propos, la Cour constate que le terrain des requérants a été soumis à une interdiction de construire en vue de son expropriation en vertu du plan général d’urbanisme entré en vigueur en 1975. En 1980, le permis d’exproprier ayant expiré, le terrain a été soumis au régime des « zones blanches » et aux limitations au droit de bâtir prévus par la loi no 10 de 1977. En juin 2011, le commissaire ad acta a pris la décision de renouveler le permis d’exproprier mais cette décision n’est pas entrée en vigueur, de sorte que le terrain tombe sous le coup des « mesures de sauvegarde » (paragraphe 23 ci-dessus) de ladite décision en attendant que celle-ci soit approuvée, le cas échéant.
59. Indépendamment du fait que les limitations visant le terrain découlent d’un acte administratif ou de l’application d’une loi, il en résulte que le terrain litigieux a été frappé d’interdiction de construire de manière continue (Terazzi S.r.l., précité, § 83 ; Elia S.r.l., précité, § 76 ; Rossitto c. Italie, no 7977/03, § 38, 26 mai 2009). L’ingérence litigieuse qui en découle dure depuis plus de quarante ans, si l’on prend comme point de départ la date d’entrée en vigueur du plan général d’urbanisme de 1975, et depuis presque quarante-quatre ans si l’on part de la décision de la municipalité en vue de son adoption (paragraphe 8 ci-dessus).
60. La Cour estime que, pendant toute la période concernée, les requérants sont restés dans une incertitude totale quant au sort de leur propriété : l’administration n’a pas exproprié pendant la période de validité du permis d’exproprier. Une fois celui-ci expiré en 1980, le terrain pouvait être frappé d’un nouveau permis d’exproprier à tout moment.
Le droit interne permet aux intéressés de se plaindre de l’inaction de l’administration lorsque, comme en l’espèce, des années s’écoulent sans qu’une décision ne soit prise quant au sort d’un terrain. Cette possibilité ne semble pas avoir remédié à l’incertitude affectant le terrain des intéressés, et la Cour rappelle d’ailleurs que Cour constitutionnelle (paragraphe 27 ci dessus) avait affirmé que « le recours permettant d’attaquer l’inaction de l’administration devant le tribunal administratif était inopérant et de ce fait peu efficace. »
61. Ensuite, la Cour estime que l’existence d’interdictions de construire pendant toute la période concernée a entravé la pleine jouissance du droit de propriété des requérants et a accentué les répercussions dommageables sur la situation de ceux-ci en affaiblissant considérablement, entre autres, les chances de vendre le terrain.
62. En outre, la Cour constate que les requérants n’ont pas reçu d’indemnisation. À cet égard, elle estime utile de rappeler qu’aux termes de la jurisprudence des cours nationales (paragraphes 31, 32 ci-dessus), seule la période faisant suite au renouvellement d’un permis d’exproprier, une fois celui-ci entré en vigueur, est en principe indemnisable au sens de l’article 39 du Répertoire.
Il s’ensuit que l’exception de non-épuisement des voies de recours internes jointe au fond doit être rejetée car, contrairement à la situation factuelle de Tiralongo et Carbe où le permis d’exproprier avait été effectivement renouvelé à plusieurs reprises, aucune possibilité d’indemnisation ne subsiste en l’espèce, notamment pour les raisons suivantes :
a) la période allant de 1975 à 1980, pendant laquelle le permis d’exproprier prévu par le plan général d’urbanisme a été en vigueur, est considérée comme une période de franchise non indemnisable ;
b) la période précédant l’entrée en vigueur dudit plan d’urbanisme, et allant de 1971 à 1975, concernée par les mesures de sauvegarde, n’est pas non plus indemnisable non plus ;
c) la période allant de 1980 à 2011, pendant laquelle le terrain a été soumis au régime des « zones blanches » n’est pas non plus indemnisable ;
d) la période à partir de juin 2011 n’est pas indemnisable non plus car le permis d’exproprier décidé par le commissaire ad acta n’est pas entré en vigueur.
63. Les circonstances de la cause, notamment l’incertitude et l’inexistence de tout recours interne effectif susceptible de remédier à la situation litigieuse, combinées avec l’entrave à la pleine jouissance du droit de propriété et l’absence d’indemnisation, amènent la Cour à considérer que les requérants ont eu à supporter une charge spéciale et exorbitante qui a rompu le juste équilibre devant régner entre, d’une part, les exigences de l’intérêt général et, d’autre part, la sauvegarde du droit au respect des biens.
64. En conclusion, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
65. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage matériel
66. Les requérants allèguent avoir subi un préjudice matériel découlant de l’indisponibilité du terrain à compter du 12 juillet 1971. Selon eux, ce préjudice s’élevait, en 2012, à 2 784 600 euros (EUR), plus indexation et intérêts. Cette somme équivaudrait au 20% de la valeur que la partie constructible du terrain aurait se elle avait été construite.
Subsidiairement, les requérants demandent à la Cour d’accorder un montant correspondant à l’intérêt légal qui s’applique à la valeur que le terrain avait en 1971. La partie constructible du terrain, correspondant à 40% de la surface globale, était de 173 000 EUR en 1971.
67. Les requérants ont eu recours à un expert, qui a déposé son rapport en novembre 2012. L’expert n’a pas pu utiliser la méthode comparative, qui se fonderait sur la comparaison du terrain avec des terrains voisins similaires qui ont été vendus. En tenant compte de la situation du terrain en 2012, l’expert a considéré que 4 hectares sur 10 avaient vocation à être construits.
68. Le Gouvernement s’oppose à l’octroi de toute indemnité. Par ailleurs, il conteste le critère du 20% utilisé par les requérants pour chiffrer le préjudice matériel. En outre, il observe que 70% du terrain sont inconstructibles en raison d’une contrainte forestière, qui serait préexistante à l’entrée en vigueur du plan territorial régional de 2007. L’affirmation des requérants selon laquelle 40 000 mètres carrés de terrain ont vocation à être construits n’aurait aucun fondement. Enfin, il ne revient pas aux requérants de dire si leur terrain a vocation à être construit.
69. La Cour rappelle qu’un arrêt constatant une violation entraîne pour l’État défendeur l’obligation juridique de mettre un terme à la violation et d’en effacer les conséquences de manière à rétablir autant que faire se peut la situation antérieure à celle-ci (Iatridis c. Grèce (satisfaction équitable) [GC], no 31107/96, § 32, CEDH 2000-XI).
Si la nature de la violation permet une restitutio in integrum, il incombe à l’État défendeur de la réaliser, la Cour n’ayant ni la compétence ni la possibilité pratique de l’accomplir elle-même. Si, en revanche, le droit national ne permet pas ou ne permet qu’imparfaitement d’effacer les conséquences de la violation, l’article 41 habilite la Cour à accorder, s’il y a lieu, à la partie lésée la satisfaction qui lui semble appropriée (Brumarescu c. Roumanie (satisfaction équitable) [GC], no 28342/95, § 20, CEDH 2000-I).
70. La Cour a dit que l’ingérence litigieuse répondait aux exigences de l’intérêt général (paragraphe 69 ci-dessus). Quant à l’indemnisation à fixer en l’espèce, celle-ci n’aura pas à refléter l’idée d’un effacement total des conséquences de l’ingérence litigieuse (Papamichalopoulos et autres c. Grèce (article 50), 31 octobre 1995, §§ 36 et 39, série A no 330 B, p. 59 ; Ex-roi de Grèce et autres c. Grèce [GC] (satisfaction équitable), no 25701/94, § 78, 28 novembre 2002), à défaut d’un constat d’illégalité.
71. La Cour estime ensuite que les circonstances de la cause ne se prêtent pas à une évaluation précise du dommage matériel. Le type de préjudice dont il est question présente un caractère intrinsèquement aléatoire, ce qui rend impossible un calcul précis des sommes nécessaires à sa réparation (Lallement c. France (satisfaction équitable), no 46044/99, § 16, 12 juin 2003; Sporrong et Lönnroth c. Suède (article 50), 18 décembre 1984, § 32, série A no 88).
72. Aux yeux de la Cour, il y a lieu d’accorder une somme qui tienne compte de l’indisponibilité du terrain à compter de 1975, à savoir depuis l’approbation du plan général d’urbanisme affectant le terrain des requérants et le rendant indisponible (Maioli, précité, § 80 ; Scordino (no 2), précité, § 120 ; Elia S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable), no 37710/97, §§ 22-23, 22 juillet 2004). Le point de départ du raisonnement doit être la valeur probable du terrain à cette même époque, et la Cour écarte de ce fait les prétentions des requérants dans la mesure où celles-ci sont fondées sur la valeur actuelle ou actualisée du terrain (Scordino (no 2), précité, § 121). Une fois la valeur du terrain en 1975 déterminée, la Cour considère qu’en l’absence d’autres éléments, le préjudice découlant de l’indisponibilité du terrain pendant la période considérée peut être compensé par le versement d’une somme correspondant à l’intérêt légal pendant toute cette période appliqué sur la contre-valeur du terrain ainsi déterminée (voir Terazzi S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable), no 27265/95, § 37, 26 octobre 2004 ; Elia S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable), précité, § 25).
73. Pour apprécier la valeur du terrain en 1975, la Cour ne peut s’appuyer que sur les éléments en sa possession, dont le rapport d’expertise présenté par les requérants, qui fait état de ce que 40% du terrain valaient, en 1971, 173 000 EUR. Elle prend en compte, entre-autres, le fait que l’expert s’est concentré sur la vocation à être construite d’une partie du terrain ; que son évaluation se base sur l’état des lieux en 2012 ; que la valeur qu’il a estimée se base sur un calcul théorique (paragraphe 67 ci-dessus) ; que le commissaire ad acta, dans sa décision de juin 2011, avait également indiqué qu’une partie du terrain avait vocation à être construite (paragraphe 17 ci-dessus).
74. Compte tenu de la diversité des éléments devant être considérés aux fins du calcul du préjudice ainsi que de la nature de l’affaire, la Cour juge opportun de fixer en équité une somme globale prenant en compte les divers éléments cités ci-dessus (mutatis mutandis, Beyeler c. Italie (satisfaction équitable) [GC], no 33202/96, § 26, 28 mai 2002). A la lumière de ces considérations, la Cour accorde 1 000 000 EUR.
B. Dommage moral
75. Les requérants réclament chacun 20 000 EUR au titre du dommage moral.
76. Le Gouvernement s’oppose à l’octroi d’une indemnisation.
77. Compte tenu des circonstances de la cause, la Cour considère que la violation de la Convention a porté à la requérante un tort moral résultant de l’incertitude de la situation litigieuse (Scordino (no 2), précité, § 127).
78. La Cour alloue aux requérants conjointement la somme de 5 000 EUR.
C. Frais et dépens
79. Les requérants sollicitent le versement de 12 000 EUR - somme calculée sur la base du barème national - pour les frais engagés dans la procédure devant la Cour.
80. Le Gouvernement s’oppose à l’octroi de toute somme.
81. Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l’espèce, compte tenu de ce que les requérants n’ont pas produit de factures ou notes d’honoraires, la Cour rejette la demande.
D. Intérêts moratoires
82. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Rejette le premier volet de l’exception préliminaire du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes ;

2. Joint au fond le deuxième volet de l’exception préliminaire du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes et le rejette ;

3. Déclare la requête recevable ;

4. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

5. Dit
a) que l’État défendeur doit verser aux requérants conjointement, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, les sommes suivantes :
i) 1 000 000 EUR (un million d’euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage matériel ;
ii) 5 000 EUR (cinq mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage moral ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;

6. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 7 juillet 2015, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement de la Cour.
Françoise Elens-Passos Päivi Hirvelä
Greffière Présidente

Conclusioni: Violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 - Protezione della proprietà, articolo 1 al. 1 del Protocollo n° 1 - Rispetto dei beni,

QUARTA SEZIONE

CAUSA ODESCALCHI E LANTE DELLA ROVERE C. ITALIA

( Richiesta no 38754/07)

SENTENZA

STRASBURGO

7 luglio 2015

Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Odescalchi e Lante della Rovere c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, quarta sezione, riunendosi in una camera composta da:
Päivi Hirvelä, presidentessa,
Guido Raimondi,
George Nicolaou,
Ledi Bianku,
Paul Mahoney,
Krzysztof Wojtyczek,
Yonko Grozev, giudici,
e da Francesca Elens-Passos, cancelliera di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 16 giugno 2015,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 38754/07) diretta contro la Repubblica italiana e di cui cinque cittadini di questo Stato, OMISSIS, ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 31 agosto 2007 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono stati rappresentati da OMISSIS, avvocati a Roma. Il governo italiano ("il Governo") è stato rappresentato dal suo agente, la Sig.ra E. Spatafora.
3. I richiedenti adducono una violazione del diritto al rispetto dei loro beni, colpiti da un permesso di espropriazione e da un'interdizione a costruire.
4. Il 29 agosto 2011, la richiesta è stata comunicata al Governo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
5. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1954, 1963, 1956, 1963 e 1934 e risiedono a Roma.
A. Le circostanze dello specifico
6. I fatti della causa, come sono stati esposti dalle parti, si possono riepilogare come segue.
7. I richiedenti sono i proprietari di un terreno ubicato a Santa Marinella (Roma), registrato al catasto comunale, scanalo 11, appezzamenti 8, 9, 489, 490 e 491,. La superficie globale del terreno è di 97 938 metri quadrati.
8. Il 12 luglio 1971, la città di Santa Marinella adottò un piano generale di urbanistica, piano regolatore generale, infra PRG che destinava questo terreno alla creazione di un parco pubblico, verde pubblico, e, di conseguenza, lo colpiva di un'interdizione assoluta a costruire in vista della sua espropriazione. Il PRG fu approvato il 11 febbraio 1975 dalla Regione Lazio ed entrò in vigore in questa data.
9. Conformemente al diritto applicabile, il permesso di espropriare imposto col PRG diventò nullo nel febbraio 1980.
10. Malgrado la scadenza di suddetto permesso di espropriare e dell'interdizione di costruire relativa, il terreno non fu libero di costrizione. Difatti, nell'attesa della decisione della città di Santa Marinella in quanto alla nuova destinazione urbanistica ad assegnare al terreno controverso, questo fu sottoposto al regime dice delle "zone bianche", previsto con l'articolo 4 della legge no 10 del 1977 ed alle interdizioni di costruire relative (vedere qui sotto paragrafo 25).
11. La città di Santa Marinella non avendo preso alcuna decisione in quanto alla nuova destinazione del terreno, i richiedenti presentarono un esposto all'amministrazione e chiesero a questa di prendere a questo riguardo una decisione per mettere fine all'incertezza che regnava in quanto alla sorte del loro bene e di mettere fine così al regime delle "zone bianche."
12. In mancanza di risposta, i richiedenti investirono il tribunale amministrativo regionale del Lazio, infra TAR, in data del 28 novembre 2007.
13. Il TAR ordinò alla città di fornire dei documenti che permettono di valutare la situazione, decisioni 1075/2008 e 5208/2008. Constatò poi, decisione 9109/2008 che, seguito alla scadenza del permesso di espropriare nel 1980, il terreno controverso era colpito di un'interdizione di costruire al senso della legge no 10 del 1977, e che questa situazione perdurerebbe finché la città non deciderebbe della destinazione urbanistica del terreno. La situazione era certo complessa, ma incombeva sulla città di prendere una decisione, sotto forma di una variante parziale o generale al piano di urbanistica. Peraltro, il TAR chiese alla città un rapporto dettagliato sulle costrizioni di paesaggio concernente il terreno, tenuto conto di ciò che questo era stato incluso nella zona di protezione speciale al senso del decreto presidenziale 357/1997 e del programma "Natura 2000."
14. Con una decisione del 6 marzo 2009, il TAR ordinò alla città di Santa Marinella di prendere una decisione in quanto al terreno in questione. Peraltro, nominò un commissario ad prese atto, un funzionario della regione che era supposto agire nel caso in cui la città convenuta non deciderebbe nei 60 giorni malgrado l'ordine del tribunale.
15. Malgrado la decisione del TAR, la città di Santa Marinella non ubbidì.
16. Con decisione 989/2011, il TAR ordinò al commissario ad prese atto di prendere una decisione al posto di città. Il tribunale ricordò che, seguito alla scadenza del permesso di espropriare, ed aspettando la decisione dell'amministrazione, il terreno dei richiedenti era una "zona bianca" assegnata con la legge no 10 del 1977; e che le costrizioni che derivano di questa legge non erano assimilate, con la giurisprudenza, a queste che deriva di un permesso di espropriare così che non erano indennizzabili. Seguiva che l'inconstructibilité sostanziale del terreno perdurava bene al di là del termine di cinque anni che la Corte costituzionale aveva stimato, nella sua giurisprudenza, essere il più lungo termine tollerabile. Occorreva dunque che un permesso di espropriare sia rinnovato, perché è solamente dopo la reiterazione effettiva di questo ultimo che il diritto ad indennizzo dei richiedenti poteva nascere (Corte di cassazione) Sez. I, sentenza no 1754 del 26 gennaio 2007. Trattandosi, peraltro, dell'esistenza di altre misure che colpiscono il terreno, il TAR constatò che il piano regionale relativo al territorio (piano territoriale) non era stato seguito di li regolamentavamo necessari, così che l'edificabilità eventuale del terreno controverso non era annullato con suddetto piano.
17. Il 15 giugno 2011, il commissario ad prese atto prese la sua decisione e rinnovò il permesso di espropriare su tutto il terreno dei richiedenti, destinando questo ad un parco pubblico, verde pubblico. Ordinò la pubblicazione della decisione ed incaricò l'ufficio della pianificazione del territorio di adottare le misure e le decisioni necessarie per mettere ad esecuzione questa decisione. Peraltro, chiese alla città di valutare l'indennizzo alla quale i richiedenti avevano diritto in seguito alla sua decisione di rinnovare il permesso di espropriare.
Per giungere alla sua decisione, il commissario prese in conto i seguenti elementi:
- tutti gli appezzamenti che appartengono ai richiedenti di cui la superficie globale è di 97 938 metri quadrati, erano state destinate dal PRG, adottato dalla città il 12 luglio 1971 ed approvato con la regione il 11 febbraio 1975, ad un parco pubblico,;
- il permesso di espropriare era scaduto il 11 febbraio 1980 e non era stato rinnovato dalla città; il terreno era da sottomesso al regime delle "zone bianche" al senso della legge no 10 del 1977;
- conformemente a due decisioni prese il 25 luglio e 21 dicembre 2007 con la regione Lazio, piano territoriale paesistico regionale, il 70% del terreno erano colpiti anche dalle costrizioni di paesaggio contemplato per proteggere le foreste;
- il terreno era incluso interamente nella zona di protezione speciale al senso delle direttive europei 79/409/CEE e 147/2009/CEE e della legge regionale 700/2008;
- l'unica partita dal terreno che ha vocazione ad essere costruita rasentava già dei terreni urbanizzati del lato sud;
- la città non aveva mostrato la volontà concreta di espropriare il terreno né di decidere della nuova destinazione urbanistica di questo.
18. Nel settembre 2011, i richiedenti attaccarono questa decisione dinnanzi al TAR che arguisce in particolare che era motivata in modo troppo vago; sottolineando che le decisioni che impongono delle costrizioni di paesaggio stimato nel 2007 non erano entrate mai in vigore; ed adducendo che l'inclusione del terreno in una zona di protezione speciale al senso delle direttive europee non provocava un'interdizione assoluta di costruire, ma introduceva appena l'obbligo di valutare l'impatto sull'ambiente di ogni progetto di costruzione. Il procedimento è pendente dinnanzi al TAR.
19. In 2012, in complemento delle loro domande di soddisfazione equa, i richiedenti hanno fatto appello ad un perito che, nel suo rapporto di perizia, ha fatto stato di ciò che segue, 12 novembre 2012. Il terreno controverso è situato in una zona "perire-urbana", a sapere tra i centri città di Santa Marinella e l'autostrada e è vincolato da terreni costruiti e di terreni agricoli. Il terreno non è coltivato e non è ricoperto da una foresta, ma con gli arbusti, dei cespugli e degli alberi isolati. Questa vegetazione è spontanea. Secondo i piani tecnici della regione Lazio, la zona in questione è archiviata come "0,3 vegetazione codifico SA030101 albero isolato. "
20. Risulta peraltro di un rapporto tecnico della città di Santa Marinella - che il commissario ad prese atto aveva sollecitato dell'amministrazione - che non c'è foresta sul terreno dei richiedenti. Una parte del terreno (55 700 metri quadrati, è in abbandono e è ricoperta dai cespugli e del cespuglio tipici delle zone lasciate a maggese; un'altra parte (43 200 metri quadrati, è ricoperta dalla macchia; 5 700 metri squadrati sono un pascolo. Il terreno, situato tra la città e le autostrade, è incluso in una zona fortemente anthropisée che, a causa del rumore, non è adattata agli specifico animali selvaggi.
21. Risulta della pratica che, inizio 2015, la decisione del commissario ad prese atto rinnovando il permesso di espropriare era stato non approvata sempre non. In questa situazione, il terreno è sottoposto alle "misure di salvaguardia" che deriva della decisione del commissario ad prese atto del 15 giugno 2011, a sapere che nessuna attività che reca danno a suddetta decisione non può essere intrapresa.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
22. Il diritto e le pratica interne pertinenti sono esposti nel causa Scordino c. Italia (no 2) (no 36815/97, §§ 25-45, 15 luglio 2004.
23. Per i bisogni della presente causa, conviene precisare che il piano generale di urbanistica, infra PRG, è un atto a durata indeterminata. Il procedimento di adozione di un PRG comincia con una decisione della municipalità e si concluda con l'approvazione da parte della regione. Una volta approvata, il PRG è pubblicato nel bollettino delle leggi. Se col passare del tempo, l'amministrazione desidera modificarlo con le varianti, parziali o generali, queste devono essere anche di prima decise con la città e poi approvate con l'organo competente.
Tra la decisione e le approvazioni di un piano di urbanistica o di una modifica a questo, il terreno riguardato è sottoposto alle "misure di salvaguardia", così che nessuna attività può essere tollerata se è incompatibile con la destinazione decisa.
24. Le limitazioni al diritto di disporre della proprietà, come un'interdizione di costruire, sono imposte all'epoca dell'adozione di un piano di urbanistica. Uguale interdizione può prevedere un'espropriazione ("vincolo preordinato all'esproprio"), quando il terreno in questione è destinato ad un uso pubblico o alla realizzazione di edifici o di infrastrutture pubbliche. I permessi di espropriare diventano nulli se l'espropriazione non ha luogo entro cinque anni, o così nessuno piano di urbanistica dettagliata, non è adottato entro cinque anni.
25. Secondo la giurisprudenza, nel caso dove l'interdizione di costruire scada alla fine del termine di cinque anni, i terreni riguardati non ricuperano la loro destinazione originale e non sono automaticamente riservati all'uso al quale è destinato i terreni vicini. La determinazione della nuova destinazione di un terreno richiede un atto positivo dell'amministrazione, come una variante al piano generale di urbanistica o un piano dettagliato di urbanistica. Nell'attesa di un tale atto, i terreni riguardati sono considerati, conformemente alla giurisprudenza, vedere in particolare le sentenze della camera plenaria i nostri 7 e 10 del 1984 del Consiglio di stato, come essendo delle "zone bianche" sottomesse al regime contemplato all'articolo 4 della legge no 10 del 1977, disposizione inglobata da nel Decreto del presidente della Repubblica 380/2001, articolo 9, relativo ai terreni delle municipalità che non hanno adottato dei piani generali di urbanistica. Ai termini di questa disposizione - concepita all'origine col legislatore per le città che non si erano dotate di un PRG - un coefficiente di edificabilità per un volume molto ridotto, 0,03 metro cubo con metro quadrato, è assegnato ai terreni situati all'infuori di un settore urbanizzato, quando certe condizioni sono riunite. Se il terreno è situato dentro ad un settore urbanizzato, ogni nuova costruzione è vietata.
26. Anche se nessuno termine è contemplato, incombe sulla municipalità di determinare velocemente la nuova destinazione urbanistica del terreno riguardato, affinché la situazione esposta sopra al paragrafo 25 non si prolunga eccessivamente. Quindi, l'amministrazione deve reiterare il permesso di espropriare o, alternativamente, assegnare una nuova destinazione urbanistica al terreno (Corte di cassazione) Sez. I, sentenza no 8384 del 31 marzo 2008.
27. In caso di inoperosità dell'amministrazione, gli interessati possono chiedere all'autorità regionale di intervenire o rivolgersi alle giurisdizioni amministrative. Nella sentenza no 67 del 1990, cadendo su un caso di espropriazione dove era in causa l'inerzia dell'amministrazione, la Corte costituzionale ha affermato che il ricorso che permette di attaccare l'inerzia dell'amministrazione dinnanzi al tribunale amministrativo è inoperante e di questo fatto poco efficace ("defatigante e non conclusivo stupido conseguente scarsa efficacia").
Una volta l'inoperosità constatata dalle giurisdizioni amministrative, se l'amministrazione rimane sempre inattiva, il proprietario può chiedere un risarcimento. Tuttavia, secondo la giurisprudenza (Corte di cassazione) Sez. I, sentenza no 25513 del 16 dicembre 2010; Sez. I, sentenza no 10362 del 6 maggio 2009; no 14333 del 26 settembre 2003, il danno indennizzabile cade solamente sulla lesione dell'interesse alla certezza in quanto all'uso "razionale" del terreno, e non prende in conto le interdizioni di costruire che hanno colpito il terreno durante il periodo di inerzia (vedere anche qui sotto il paragrafo 32)
28. Dopo la scadenza di un permesso di espropriare, l'amministrazione può rinnovarlo. Nella sua sentenza no 179 del 20 maggio 1999, la Corte costituzionale ha dichiarato incompatibile con la Costituzione la mancanza di previsione con la legge di una forma di indennizzo nel caso dove un permesso di espropriare o un'interdizione di costruire sarebbe rinnovata dall'amministrazione in modo tale che il diritto di proprietà se ne trova gravemente assegnato. Pure lasciando intatta la possibilità per l'amministrazione di rinnovare le misure in questione, la Corte costituzionale ha affermato che era necessario che il legislatore contempli una forma di indennizzo, e che l'obbligo di indennizzare non riguardava i primi cinque anni durante quali il primo permesso di espropriare era stato in vigore (periodo di franchigia).
29. Il legislatore italiano ha dato seguito all'invito della Corte costituzionale con l'articolo 39 del Repertorio, entrato in vigore il 30 giugno 2003. Questa disposizione contempla:
"1. Nell'attesa di una riorganizzazione organica della materia, in caso di reiterazione di un'interdizione in vista di espropriazione, vincolo preordinato all'esproprio, o di un'interdizione in sostanza espropriatrice, vincolo sostanzialmente espropriativo, è dovuta al proprietario un'indennità, proporzionata a misura del danno effettivamente subito.
2. Quando il pagamento di un'indennità non è contemplato negli atti che hanno gli effetti descritti al paragrafo 1, l'autorità che ha ordinato la reiterazione dell'interdizione è tenuta a fissare l'indennità, entro due mesi a partire dal giorno del ricevimento di una domanda di pagamento debitamente supportato ed a versarla nei trenta seguente giorni, mancanza di cui è dovuta anche gli interessi legali.
3. Con un atto di citazione dinnanzi alla corte di appello nel distretto della quale si trova il terreno, il proprietario può attaccare la valutazione fatta dall'autorità. L'opposizione deve essere introdotta, sotto pena di inammissibilità, entro trenta giorni a contare della notificazione dell'atto di valutazione.
4. Dopo scadenza del termine di due mesi contemplati al paragrafo 2, il proprietario può chiedere alla corte di appello di fissare l'indennità.
5. Non si tiene conto dell'indennità fissata ai termini dei paragrafi che precedono se il terreno è espropriato in seguito. "
30. Con la sentenza no 12185 del 25 maggio 2007 (Rv). 597121, le sezioni riunite della Corte di cassazione hanno chiarificato che le giurisdizioni civili sono competenti per conoscere di una domanda che mira ad ottenere un'indennità per la reiterazione di interdizioni in sostanza espropriatrici, quando il richiedente non contesta la legittimità degli atti amministrativi che impongono le interdizioni.
31. La giurisprudenza ammette unicamente l'indennizzo in caso di rinnovo formale ed effettivo di un permesso di espropriare, è a dire quando la decisione che l'ha contemplato è stata confermata da un atto di approvazione dell'organo competente e è entrata in vigore. Stima difatti che il diritto ad indennizzo del richiedente può nascere solamente dopo la reiterazione effettiva di questo (Corte di cassazione) Sez. I, sentenza no 1754 del 26 gennaio 2007. Così una decisione comunale di rinnovare un permesso di espropriare non è indennizzabile se non è stata approvata dall'organo competente in seguito (Corte di cassazione) Sez. I, sentenza no14774 del 4 settembre 2012.
32. La giurisprudenza esclude, invece, che le interdizioni di costruire ledendo i terreni dopo la scadenza di un permesso di espropriare, e fino alla nuova decisione urbanistica dell'amministrazione (regime delle "zone bianche") paragrafo 25 sopra, siano indennizzabili (Corte di cassazione) Sez. I sentenza no 14774 del 4 settembre 2012; sentenza no 25513 del 16 dicembre 2010; no 8384 del 31 marzo 2008; no 14333 del 26 settembre 2003.
IN DIRITTO
I. Su La Violazione Addotta Di L'articolo 1 Del Protocollo No 1
33. I richiedenti si lamentano della durata dell'interdizione di costruire che colpisce il loro terreno dall'imposta del permesso di espropriare e malgrado la sua scadenza nel 1980. Adducono che questa situazione, nella mancanza di ogni indennizzo, è incompatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
34. Il Governo oppone a questa tesi.
A. Sull'ammissibilità
35. Il Governo solleva un'eccezione derivata del non esaurimento delle vie di ricorso interni, basata su due risvolti.
36. In primo luogo, fa osservare che i richiedenti non hanno attaccato dinnanzi al tribunale amministrativo le decisioni relative al permesso di espropriare entrato in vigore nel 1975.
37. In secondo luogo, il Governo sostiene che i richiedenti hanno la possibilità di essere indennizzati e chiedi alla Corte di respingere la richiesta per non esaurimento delle vie di ricorso interni-siccome l'ha fatto nel causa Tiralongo e Carbe c. Italia (, déc.), no 4686/06, 27 novembre 2012.
38. I richiedenti oppongono alla tesi del Governo. Osservano che il loro motivo di appello cade sulla durata e sull'impatto del permesso di espropriare che è scaduto nel 1980 ma ha continuato indirettamente di esporre i suoi effetti, il loro bene essendo stato sottomesso da al regime delle "zone bianche." Rinviando in materia alla giurisprudenza nazionale, i richiedenti sostengono che non hanno la possibilità di essere indennizzati. Alla differenza del causa Tiralongo e Carbe, nello specifico avuto non ci non di "reiterazione effettiva" del permesso di espropriare.
39. In quanto al primo risvolto dell'eccezione, la Corte ricorda avere esaminato già delle eccezioni simili ed avere concluso che un procedimento giudiziale che prevede l'annullamento di un piano di urbanistica non potrebbe avere un'incidenza su questo tipo di richieste, dato che i richiedenti si lamentano della durata e delle ripercussioni delle limitazioni che colpiscono il loro terreno nella mancanza di indennizzo, Maioli c. Italia, no 18290/02, § 33, 12 luglio 2011; Scordino c. Italia, déc.), no 36813/97, CEDH 2003 IV.
Di conseguenza, c'è luogo di respingere il primo risvolto dell'eccezione sollevata dal Governo.
40. Trattandosi del secondo risvolto dell'eccezione, la Corte stima che è legato strettamente alla sostanza del motivo di appello enunciato sul terreno dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Decide di unire questo risvolto dell'eccezione al fondo dunque.
41. Peraltro, la Corte constata che la richiesta non è manifestamente male fondata al senso dell'articolo 35 § 3 ha, della Convenzione e che non cozza contro nessuno altro motivo di inammissibilità. Conviene dichiararla ammissibile dunque.
B. Sul fondo
1. Argomenti dei richiedenti
42. I richiedenti precisano al primo colpo che i loro motivi di appello cadono sull'impatto delle misure che rilevano dell'urbanistica (piano generale di urbanistica) permesso di espropriare, interdizioni di costruire urbanistici, legge e giurisprudenza c'afferenti che ledono il loro terreno dagli anni 1970.
In quanto alle costrizioni di paesaggio ed ambientaliste adottate posteriormente, i richiedenti osservano che queste possono coesistere con un permesso di espropriare quando lo scopo di questo è, siccome nello specifico, la creazione di un parco pubblico. Non saprebbero per cancellare tanto l'ingerenza che deriva delle misure urbanistiche. La loro esistenza può sminuire eventualmente il valore del terreno, una volta che sono entrate in vigore, ciò che può ripercuotersi sulla soddisfazione equa. Trattandosi delle costrizioni forestali che colpiscono partite il terreno, queste sarebbero in vigore solamente dal 2007.
43. I richiedenti sostengono che la situazione denunciata non è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1 e sottolineano che l'ingerenza nel loro diritto al rispetto del loro beni duro da adesso più di quarant' anni. Difatti, già prima dell'entrata in vigore del piano generale di urbanistica del 1975 previdente il permesso di espropriare assortito di un'interdizione assoluta di costruire, il loro terreno si trovava sotto l'influenza delle misure di salvaguardia a contare della decisione presa dalla città di Santa Marinella nel 1971.
Dopo la scadenza del permesso di espropriare nel 1980, il terreno è stato sottomesso al regime della legge no 10 del 1977, ed all'interdizione di costruire relativa sotto l'influenza della quale il terreno è restato molto tempo, in attesa della decisione dell'amministrazione sulla sorte del loro bene.
Infine, del 15 giugno 2011 prese atto dalla decisione del commissario ad di rinnovare il permesso di espropriare, in mancanza di approvazione di questa con l'organo competente, il terreno è sottoposto alle misure di salvaguardia.
44. I richiedenti affermano che, con l'effetto combinato delle interdizioni di costruire e dell'incertezza in quanto alla sorte del loro terreno, il loro diritto di proprietà "è stato gelato" durante tutto questo periodo; hanno perso il pieno godimento terreno, il valore di questo è stato ridotto a nulla e è loro impossibile ottenere un indennizzo. A questo riguardo, i richiedenti ricordano la giurisprudenza dei corsi nazionali che ha considerato che:
ha, i cinque anni al corso dalle quali il permesso di espropriare è stato in vigore (1975-1980) non sono indennizzabili, perché si tratterebbe di un "periodo di franchigia";
b, gli anni al corso dalle quali il terreno è stato sottomesso al regime delle "zone bianche", a sapere alle costrizioni imposte dalla legge no 10 di 1977, del 1980 a 2011, non sono indennizzabili;
c, gli anni al corso dalle quali il terreno è stato sotto l'influenza delle "misure di salvaguardia", a sapere in attesa che una decisione di imporre un permesso di costruire è approvata dall'organo competente, non sono neanche indennizzabili.
Ne risulta che mai l'ingerenza nel loro diritto al rispetto dei beni non è stata indennizzabile secondo i parametri utilizzati dai corsi nazionali.
45. In quanto ai ritardi dell'amministrazione, i richiedenti rinviano alla giurisprudenza nazionale e sottolineano che la constatazione dell'inoperosità da parte delle giurisdizioni amministrative non permette loro di ottenere un indennizzo a causa dell'ingerenza nel loro diritto al rispetto dei beni.
46. Alla luce di questi elementi, vista la mancanza totale di indennizzo per il sacrificio che è imposto loro, i richiedenti chiedono alla Corte di concludere alla violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
2. Argomenti del Governo
47. Il Governo osserva al primo colpo che il terreno è sottoposto alle costrizioni di paesaggio e che è incluso in una zona di protezione ambientalista speciale. Così, il 70% del terreno non sono edificabili in ragione di una costrizione forestale, e questa situazione non fa l'oggetto della controversia.
48. Per ciò che è delle misure urbanistiche, il Governo sostiene che la situazione denunciata dai richiedenti è compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1. A questo riguardo, fa osservare che la situazione controversa non si analizza in una privazione di proprietà e non può essere assimilata a questa. Poi, le limitazioni che ledono il terreno in questione sono previste dalla legge e rispondono all'interesse pubblico, poiché si tratta di creare dei parchi pubblici nella cornice del piano di sviluppo del territorio.
49. Il Governo osserva che, conformemente alla giurisprudenza nazionale, nessuno indennizzo non è dovuto per il periodo che va fino nel 1980, perché si tratta del periodo di franchigia.
Nel periodo posteriore alla scadenza del permesso di espropriare, il terreno non è stato sottomesso ad un'interdizione assoluta di costruire, considerando la possibilità di costruire per un volume di 0,03 metro cubo con metro quadrato. Il non si saprebbe trattare dallo stesso modo le costrizioni che derivano di un permesso di espropriare dunque e le costrizioni colpendo la "zona minime", e è la ragione per la quale nessuno indennizzo saprebbe essere accordata a questo titolo. Su questo punto, il Governo invita la Corte a seguire l'opinione dissidente del giudice Conforti nel causa Terazzi S.r.l. c. Italia (no 27265/95, 17 ottobre 2002,).
La decisione del commissario ad prese atto di 2011 avrebbe, lei, dato la possibilità ai richiedenti di essere indennizzati per il rinnovo del permesso di espropriare, ma gli interessati hanno contestato la decisione in questione. Hanno tenuto così un comportamento ambivalente e hanno reso vana la possibilità di ottenere un indennizzo.
50. Il Governo rimprovera poi ai richiedenti di essere stato inattivi fino nel 2007 e stima che gli interessati non sono fondati a lamentarsi dell'incertezza in quanto alla sorte del loro bene, visto che non hanno investito le giurisdizioni amministrative che a questa epoca.
51. Inoltre, il Governo osserva che i richiedenti appartengono ad una grande famiglia italiano proprietario di numerosi terreni. Trattandosi del terreno oggetto della richiesta, gli interessati rimangono liberi di tramandarlo, di darlo, di ipotecarlo o di venderlo.
52. Avuto riguardo a queste considerazioni, il Governo afferma che non c'è stata rottura del giusto equilibro nello specifico.
3. Valutazione della Corte
53. La Corte nota che la richiesta porta sulle misure che rilevano dell'urbanistica che prevede il terreno di richiedenti. Le parti si accordano per dire che in ragione di queste misure, c'è stata ingerenza nel diritto dei richiedenti al rispetto dei loro beni.
54. Resta ad esaminare così suddetta ingerenza ha infranto o non l'articolo 1 del Protocollo no 1. A questo riguardo, la Corte rileva che gli effetti denunciati dai richiedenti derivano tutti della diminuzione della disponibilità del bene in causa. Risultano dalle limitazioni portate al diritto di proprietà così come delle conseguenze di queste sul valore dell'immobile. Tuttavia, sebbene abbia perso della sua sostanza, il diritto in causa non è sparito interamente. Gli effetti delle misure in questione non sono come si possa assimilarli ad una privazione di proprietà. La Corte nota a questo motivo che i richiedenti non hanno perso l'accesso al terreno né la padronanza di questo e che in principio, la possibilità di vendere il terreno, anche resa più ardua, è rimasto.
Stima dal momento che non c'è stata espropriazione di fatto e che il secondo fraseggia del primo capoverso non trovo dunque ad applicarsi nello specifico, Scordino c. Italia (no 2), precitato, § 70; Elia S.r.l. c. Italia, no 37710/97, § 56, CEDH 2001 IX; Matos e Silva, Lda, ed altri c. Portogallo, 16 settembre 1996, § 89, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996 IV.
55. La Corte è del parere che le misure controverse non rilevano neanche della regolamentazione dell'uso dei beni, al senso del secondo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Difatti, se è vero che si tratta di interdizioni di costruire regolamentando l'uso dei beni, Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, § 64, serie Ha no 52, non ne rimane meno delle stesse misure miravano al finale l'espropriazione del terreno.
56. Quindi, la Corte stima che la situazione denunciata dal richiedenti cambio della prima frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Maioli, precitato, § 54; Sporrong e Lönnroth, precitato, § 65; Elia Srl, precitato, § 57; Scordino (no 2), precitato, § 73.
57. La Corte giudica naturale che, in una tenuta anche complesso e difficile che il piano di sviluppo del territorio, gli Stati contraenti godono di un grande margine di valutazione per condurre la loro politica urbanistica tiene per invalsa che l'ingerenza nel diritto dei richiedenti al rispetto dei loro beni soddisfaceva le esigenze dell'interesse generale. Non saprebbe sottrarsisi per tanto al suo dovere di controllo. La Corte deve ricercare dunque se un giusto equilibrio è stato preservato tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo, Sporrong e Lönnroth, precitato, § 69; e Phocas c. Francia, 23 aprile 1996, § 53, Raccolta 1996-II, p,. 542.
58. A questo proposito, la Corte constata che il terreno dei richiedenti è stato sottomesso ad un'interdizione di costruire in vista della sua espropriazione in virtù del piano generale di urbanistica entrata in vigore nel 1975. Nel 1980, il permesso di espropriare essendo scaduto, il terreno è stato sottomesso al regime delle "zone bianche" ed alle limitazioni al diritto di costruire contemplate dalla legge no 10 del 1977. Nel giugno 2011, il commissario ad prese atto ha preso la decisione di rinnovare il permesso di espropriare ma questa decisione non è entrata in vigore, così che il terreno cade sotto l'influenza delle "misure di salvaguardia", paragrafo 23 sopra, di suddetta decisione in attesa che questa sia approvato, all'occorrenza.
59. A prescindere per il fatto che le limitazioni che prevedono il terreno derivano di un atto amministrativo o dell'applicazione di una legge, ne risulta che il terreno controverso è stato colpito di interdizione di costruire in modo continua, Terazzi S.r.l, precitato, § 83; Elia S.r.l, precitato, § 76; Rossitto c. Italia, no 7977/03, § 38, 26 maggio 2009. L'ingerenza controversa che ne deriva duro da più di quarant' anni, se si prende in vigore come punto di partenza la data di entrata del piano generale di urbanistica del 1975, e da quasi quarantaquattro anni se parte dalla decisione della municipalità in vista della sua adozione, paragrafo 8 sopra.
60. La Corte stima che, durante tutto il periodo riguardato, i richiedenti sono restati in un'incertezza totale in quanto alla sorte della loro proprietà: l'amministrazione non ha espropriato durante il periodo di validità del permesso di espropriare. Una volta questo scaduto nel 1980, il terreno poteva essere colpito di un nuovo permisi di espropriare ogni momento.
Il diritto interno permette agli interessati di lamentarsi dell'inoperosità dell'amministrazione quando, siccome nello specifico, degli anni trascorrono senza che una decisione non sia presa in quanto alla sorte di un terreno. Questa possibilità non sembra avere ovviato all'incertezza che lede il terreno degli interessati, e la Corte ricordo del resto che Corte costituzionale, paragrafo 27 qui sopra, aveva affermato che "il ricorso che permette di attaccare l'inoperosità dell'amministrazione dinnanzi al tribunale amministrativo era inoperante e di questo fatto poco efficace. "
61. Poi, la Corte stima che l'esistenza di interdizioni di costruire durante tutto il periodo riguardato ha ostacolato il pieno godimento del diritto di proprietà dei richiedenti e ha accentuato le ripercussioni dannose sulla situazione di questi indebolendo considerevolmente, entra altri, le probabilità di vendere il terreno.
62. Inoltre, la Corte constata che i richiedenti non hanno ricevuto di indennizzo. A questo riguardo, stima utile di ricordare che ai termini della giurisprudenza dei corsi nazionali (paragrafi 31) 32 sopra, unica il periodo che segue il rinnovo di un permesso di espropriare, una volta questo entrato in vigore, è in principio indennizzabile al senso dell'articolo 39 del Repertorio.
Segue che l'eccezione di no-esaurimento delle vie di ricorso interni uniti al fondo deve essere respinta perché, contrariamente al situazione dei fatti di Tiralongo e Carbe dove il permesso di espropriare era stato rinnovato effettivamente a più riprese, nessuna possibilità di indennizzo non rimane nello specifico, in particolare per il seguente ragioni:
ha, il periodo che va del 1975 a 1980 durante la quale il permesso di espropriare previsto col piano generale di urbanistica è stato in vigore, è considerata come un periodo di franchigia non indennizzabile;
b, il periodo che precede l'entrata in vigore di suddetto piano di urbanistica, che va dal 1971 al 1975, riguardati dalle misure di salvaguardia, non è neanche indennizzabile;
c, il periodo che va del 1980 a 2011 durante la quale il terreno è stato sottomesso al regime delle "zone bianche" non è neanche indennizzabile;
d, il periodo a partire da giugno 2011 non è neanche indennizzabile perché il permesso di espropriare deciso col commissario ad prese atto non è entrato in vigore.
63. Le circostanze della causa, in particolare l'incertezza e l'inesistenza di ogni ricorso interno effettivo suscettibile di ovviare alla situazione controversa, combinata con l'ostacolo al pieno godimento del diritto di proprietà e la mancanza di indennizzo, portano la Corte a considerare che i richiedenti hanno avuto a sopportare un carico speciale ed esorbitante che ha rotto appena l'equilibro dinnanzi a regnare tra, da una parte, le esigenze dell'interesse generale e, altro parte, la salvaguardia del diritto al rispetto dei beni.
64. In conclusione, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
65. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
A. Danno patrimoniale
66. I richiedenti adducono avere subito un danno patrimoniale che deriva dall'indisponibilità del terreno a contare del 12 luglio 1971. Secondo essi, questo danno ammontava, in 2012, a 2 784 600 euro (EUR), più indicizzazione ed interessi. Questa somma equivarrebbe al 20% del valore che la parte edificabile del terreno avrebbe si era stata costruita.
Sussidiariamente, i richiedenti chiedono alla Corte di accordare un importo corrispondente all'interesse legale che si applica al valore che il terreno aveva nel 1971. La parte edificabile del terreno, corrispondendo al 40% della superficie globale, era di 173 000 EUR nel 1971.
67. I richiedenti hanno avuto ricorso ad un perito che ha depositato il suo rapporto nel novembre 2012. Il perito non ha potuto utilizzare il metodo comparativo che si baserebbe sul paragone del terreno coi terreni vicini simili che sono stati venduti. Tenendo conto della situazione del terreno in 2012, il perito ha considerato che 4 ettari su 10 avevano vocazione ad essere costruiti.
68. Il Governo oppone alla concessione di ogni indennità. Peraltro, contesta il criterio del 20% utilizzato dai richiedenti per valutare il danno patrimoniale. Inoltre, osserva che il 70% del terreno sono inedificabili in ragione di una costrizione forestale che sarebbe in vigore preesistente all'entrata del piano territoriale regionale del 2007. L'affermazione dei richiedenti secondo la quale 40 000 metri quadrati di terreno hanno vocazione ad essere costruiti non avrebbe nessuno fondamento. Infine, non ritorna ai richiedenti da dire se il loro terreno ha vocazione ad essere costruito.
69. La Corte ricorda che una sentenza che constata una violazione provoca per lo stato convenuto l'obbligo giuridico di mettere un termine alla violazione e di cancellare ne le conseguenze in modo da ristabilire tanto quanto fare si può la situazione anteriore a questa, Iatridis c. Grecia (soddisfazione equa) [GC], no 31107/96, § 32, CEDH 2000-XI.
Se la natura della violazione permette una restitutio in integrum, incombe sullo stato convenuto di realizzarla, la Corte che non ha né la competenza né la possibilità pratico di compierlo lei stessa. Il diritto nazionale non permette così, in compenso, o permette solamente imperfettamente di cancellare le conseguenze della violazione, l'articolo 41 abilita la Corte ad accordare, se c'è luogo, alla parte lesa la soddisfazione che gli sembra appropriata, Brumarescu c. Romania (soddisfazione equa) [GC], no 28342/95, § 20, CEDH 2000-I.
70. La Corte ha detto che l'ingerenza controversa soddisfaceva le esigenze dell'interesse generale, paragrafo 69 sopra. In quanto all'indennizzo a fissare nello specifico, questa non avrà a riflettere l'idea di una cancellazione totale delle conseguenze dell'ingerenza controversa, Papamichalopoulos ed altri c. Grecia (articolo 50), 31 ottobre 1995, §§ 36 e 39, serie Ha no 330 B, p. 59; ex-re di Grecia ed altri c. Grecia [GC] (soddisfazione equa), no 25701/94, § 78, 28 novembre 2002, in mancanza di una constatazione di illegalità.
71. La Corte stima poi che le circostanze della causa non suscitano una valutazione precisa del danno patrimoniale. Il tipo di danno di cui è questione presenta un carattere intrinsecamente aleatorio, ciò che rende impossibile un calcolo preciso delle somme necessarie al suo risarcimento, Lallement c. Francia (soddisfazione equa), no 46044/99, § 16, 12 giugno 2003; Sporrong e Lönnroth c. Svezia (articolo 50), 18 dicembre 1984, § 32, serie Ha no 88.
72. Agli occhi della Corte, c'è luogo di accordare una somma che tenga conto dell'indisponibilità del terreno a contare del 1975, a sapere dall'approvazione del piano generale di urbanistica che lede il terreno dei richiedenti e rendendolo indisponibile (Maioli, precitato, § 80; Scordino (no 2), precitato, § 120; Elia S.r.l. c. Italia (soddisfazione equa), no 37710/97, §§ 22-23, 22 luglio 2004. Il punto di partenza del ragionamento deve essere il valore probabile del terreno a questa stessa epoca, e la Corte allontano di questo fatto le pretese dei richiedenti nella misura in cui queste sono fondate sul valore reale o attualizzato del terreno, Scordino (no 2), precitato, § 121. Una volta il valore del terreno in 1975 determinata, la Corte considera che nella mancanza di altri elementi, il danno che deriva dell'indisponibilità del terreno durante il periodo considerato può essere compensato dal versamento di una somma che corrisponde all'interesse legale durante tutto questo periodo applicato sul controvalore del terreno così determinata, vedere Terazzi S.r.l. c. Italia (soddisfazione equa), no 27265/95, § 37, 26 ottobre 2004; Elia S.r.l. c. Italia (soddisfazione equa), precitato, § 25.
73. Per valutare il valore del terreno nel 1975, la Corte non può appellarsi che sugli elementi nel suo possesso di cui il rapporto di perizia presentata dai richiedenti che fanno stato di ciò che il 40% del terreno valevano, nel 1971, 173 000 EUR. Prende in conto, tra l’altro, il fatto che il perito si è concentrato sulla vocazione ad essere costruita di una parte del terreno; che la sua valutazione si basa sullo stato dei luoghi in 2012; che il valore che ha stimato si basa su un calcolo teorico, paragrafo 67 sopra,; che il commissario ad prese atto, nella sua decisione di giugno 2011, aveva indicato anche che una parte del terreno aveva vocazione ad essere costruita, paragrafo 17 sopra.
74. Tenuto conto della diversità degli elementi che devono essere considerati ai fini del calcolo del danno così come della natura della causa, la Corte giudica opportuno fissare in equità una somma globale che prende in conto i diversi elementi sopraccitati, mutatis mutandis, Beyeler c. Italia (soddisfazione equa) [GC], no 33202/96, § 26, 28 maggio 2002. Alla luce di queste considerazioni, la Corte accorda 1 000 000 EUR.
B. Danno morale
75. I richiedenti richiedono 20 000 EUR ciascuno a titolo del danno morale.
76. Il Governo si oppone alla concessione di un indennizzo.
77. Tenuto conto delle circostanze della causa, la Corte considera che la violazione della Convenzione ha portato un torto morale al richiedente che risulta dall'incertezza della situazione controversa, Scordino (no 2), precitato, § 127.
78. La Corte assegna congiuntamente ai richiedenti la somma di 5 000 EUR.
C. Oneri e spese
79. I richiedenti sollecitano il versamento di 12 000 EUR - somma calcolata sulla base della tabella nazionale - per gli oneri impegnati nel procedimento dinnanzi alla Corte.
80. Il Governo si oppone alla concessione di ogni somma.
81. Secondo la giurisprudenza della Corte, un richiedente può ottenere il rimborso dei suoi oneri e spese solo nella misura in cui si stabilisca la loro realtà, la loro necessità ed il carattere ragionevole del loro tasso. Nello specifico, tenuto conto del fatto che i richiedenti non hanno prodotto alcuna fattura o nota di parcella, la Corte respinge la domanda.
D. Interessi moratori
82. La Corte giudica appropriato ricalcare il tasso degli interessi moratori sul tasso di interesse della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea aumentata di tre punti di percentuale.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Respinge il primo risvolto dell'eccezione preliminare del Governo derivato dal non-esaurimento delle vie di ricorso interne;

2. Unisce al merito il secondo risvolto dell'eccezione preliminare del Governo derivato dal non-esaurimento delle vie di ricorso interni e lo respingo;

3. Dichiara la richiesta ammissibile;

4. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;

5. Stabilisce
a) che lo stato convenuto deve versare congiuntamente ai richiedenti, entro tre mesi a contare dal giorno dove la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le seguenti somme:
i, 1 000 000 EUR, un milione di euro, più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta, per danno patrimoniale,;
ii, 5 000 EUR, cinquemila euro, più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta, per danno morale;
b) che a contare dalla scadenza di suddetto termine e fino al versamento, questi importi saranno da aumentare di un interesse semplice ad un tasso uguale a quello della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea applicabile durante questo periodo, aumentato di tre punti percentuale;

6. Respinge la domanda di soddisfazione equa per il surplus.
Fatto in francese, poi comunicato per iscritto il 7 luglio 2015, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento della Corte.
Francesca Elens-Passos Päivi Hirvelä
Cancelliera Presidentessa