AFFAIRE NAYDENOV c. BULGARIE

CINQUIÈME SECTION
AFFAIRE NAYDENOV c. BULGARIE
(Requête no 17353/03)
ARRÊT
STRASBOURG
26 novembre 2009
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Naydenov c. Bulgarie,
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant en une chambre composée de :
Peer Lorenzen, président,
Renate Jaeger,
Karel Jungwiert,
Rait Maruste,
Mark Villiger,
Isabelle Berro-Lefèvre,
Zdravka Kalaydjieva, juges,
et de Claudia Westerdiek, greffière de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 3 novembre 2009,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 17353/03) dirigée contre la République de Bulgarie et dont un ressortissant de cet Etat, M. Z. R. N. (« le requérant »), a saisi la Cour le 12 octobre 2001 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le gouvernement bulgare (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme S. Atanasova, du ministère de la Justice. Le requérant a été autorisé à assumer lui-même la défense de ses intérêts (article 36 § 2 in fine du règlement de la Cour).
3. Le requérant allègue en particulier que l’Etat a failli à réaliser son droit à la restitution ou à une indemnisation, garanti par l’article 1 du Protocole no 1.
4. Le 19 octobre 2007, le président de la cinquième section a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Comme le permet l’article 29 § 3 de la Convention, il a en outre été décidé que la chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et le fond.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Le requérant est né en 1923 et réside à Montana.
6. Après l’entrée en vigueur de la loi de 1991 sur la propriété et l’usage des terres agricoles (voir paragraphes 21 à 42 ci-dessous), le 28 janvier 1992, le requérant introduisit une demande en restitution de terres agricoles se trouvant à proximité immédiate de la ville de Montana. Il indiqua qu’elles avaient appartenu à son père avant la collectivisation effectuée au début de l’époque communiste.
7. Par une décision du 23 décembre 1992, la commission agraire (поземлена коми�и�) refusa la demande, au motif que les terrains se trouvaient dans une zone où l’usufruit de certaines parcelles avait été transféré à des particuliers. Dans les motifs de la décision, elle précisa qu’ils seraient restitués au requérant dans leurs anciennes limites après règlement des relations avec les usufruitiers, en application des paragraphes 4 et suivants des dispositions transitoires et finales de la loi de 1991. Il y était précisé également qu’en termes de qualité les terres du requérant était de troisième catégorie. Le requérant ne fit pas appel de cette décision.
8. Des réunions des demandeurs de restitution (анкети), destinées à établir les limites des terrains agricoles avant la collectivisation, eurent lieu en 1995 et en 1998.
9. Par une décision du 22 janvier 1998, prononcée en vertu de l’article 14, alinéa 1 (3) de la loi de 1991 (paragraphe 31 ci-dessous), la commission agraire accorda la restitution du droit de propriété sur un terrain de 0,73 hectare et un terrain de 0,1 hectare ayant appartenu au père de l’intéressé. Il y fut précisé que, dans la mesure où les terres se trouvaient dans une zone visée par les paragraphes 4 et suivants des dispositions transitoires et finales de la loi de 1991, les limites des biens immobiliers restitués seraient déterminées par un plan des parcelles nouvellement découpées.
10. A une date non précisée, les autorités compétentes confièrent à une entreprise privée l’élaboration des plans nécessaires à la restitution des terrains aux propriétaires et/ou à leur acquisition par les usufruitiers.
11. Un plan cadastral fut adopté le 15 mai 2002. Comme un des terrains du père du requérant n’était pas attribué à ses héritiers, le requérant introduisit un recours administratif. Par une décision du 10 décembre 2002, le maire de Montana ordonna la correction du plan.
12. Le 15 décembre 2004, le gouverneur régional (обла�тен управител) approuva un plan auxiliaire (помощен план) des terrains visés par les paragraphes 4 et suivants de la loi de 1991 situés dans la localité où se trouvent les terres agricoles ayant appartenu au père du requérant.
13. Le 7 février 2006, le gouverneur régional approuva le plan des parcelles nouvellement découpées (план на новообразуваните имоти).
14. Le 26 mai 2006, le maire de Montana prononça des décisions par lesquelles il autorisa l’acquisition de plusieurs parcelles par des usufruitiers et ordonna l’évaluation de ces parcelles. Les demandes d’acquisition de certains autres usufruitiers furent refusées.
15. Certains usufruitiers dont les demandes d’acquisition avaient été refusées introduisirent des recours judiciaires. Le requérant fut cité à comparaître en tant que partie intéressée. Par un jugement du 29 mai 2007, le tribunal régional de Montana annula l’une des décisions négatives contestées, indiquant qu’elle n’était pas motivée.
16. Par un jugement du 2 juillet 2007, le tribunal régional de Montana annula partiellement la décision d’approbation du plan des parcelles nouvellement découpées du 7 février 2006. Il estima, entre autres, que la procédure prévue au paragraphe 62 des dispositions transitoires et finales du décret d’application de la loi de 1991 n’avait pas été respectée (paragraphe 32 ci-dessous). En effet, le maire aurait dû se prononcer sur l’existence ou non du droit des usufruitiers d’acquérir les terrains qu’ils occupaient avant l’adoption du plan des parcelles nouvellement découpées. Cette annulation concernait des terres agricoles héritées par le requérant.
17. Par des décisions des 5 juillet 2007 et 22 août 2008, le maire approuva l’évaluation de deux parcelles dont l’acquisition avait été approuvée. La superficie de l’une de ces parcelles, située sur des terres ayant appartenu au père du requérant et à une autre personne, était de 600 mètres carrés. Le prix de cette parcelle fut fixé à 615 levs bulgares (BGN) (environ 313 euros (EUR)) et elle fut divisée entre les héritiers des deux anciens propriétaires. En février 2008, le requérant reçut la somme due aux héritiers de son père, soit 496 BGN (environ 253 EUR).
18. Par des décisions du 17 février 2009, le maire de Montana accueillit des demandes d’acquisition introduites par deux usufruitiers. Le requérant introduisit des recours judiciaires. Ces décisions furent annulées en première instance par le tribunal administratif de Montana les 28 avril et 20 mai 2009.
19. Par une décision du 19 février 2009, le maire ordonna la restitution de deux parcelles au profit des héritiers du père du requérant. Leurs superficies étaient respectivement de 106,6 mètres carrés et 110,5 mètres carrés. Par une décision du 6 avril 2009, il ordonna la restitution d’une autre parcelle de 4 500,8 mètres carrés.
20. Le Gouvernement produit une lettre de la municipalité de Montana concernant la situation juridique des terres ayant appartenu au père du requérant, et des relevés du plan des parcelles nouvellement découpées indiquant qu’une autre parcelle de 1 337,5 mètres carrés a été attribuée aux héritiers du père du requérant.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
1. La loi de 1991 sur la propriété et l’usage des terres agricoles (Закон за �об�твено�тта и ползването на земедел�ки земи – « la loi de 1991 ») et le décret d’application de cette loi (Правилник за прилагане на Закона за �об�твено�тта и ползването на земедел�ки земи – « le décret d’application de la loi de 1991 »)
21. Les paragraphes 4 et suivants des dispositions transitoires et finales de la loi sur la propriété et l’usage des terres agricoles réglementent la restitution des terrains sur lesquels les autorités ont cédé l’usufruit à des particuliers, ainsi que l’indemnisation des anciens propriétaires en cas d’acquisition des terrains par les usufruitiers. La procédure de restitution et d’indemnisation est réglementée également par l’article 14 de la loi de 1991 et par son décret d’application.
La conformité de la loi de 1991 avec la Constitution a été examinée par la Cour constitutionnelle à plusieurs occasions.
a. Dispositions matérielles
22. Le paragraphe 4, dans sa rédaction de 1991, prévoyait le maintien des droits des usufruitiers. Les personnes ayant possédé les terrains avant la collectivisation furent référencées comme « anciens propriétaires ». Ils avaient le droit de demander une indemnisation en argent ou en terrains équivalents à la municipalité.
23. Par un amendement en date du 3 avril 1992, les droits des usufruitiers furent déclarés caducs. Les personnes ayant possédé les terrains avant la collectivisation furent référencées comme « propriétaires ». Par ailleurs, la Cour constitutionnelle prononça une décision dans laquelle elle exprima l’avis que les anciens propriétaires n’avaient jamais perdu leur droit de propriété sur les terrains apportés dans les coopératives (Решение № 12 от 8 юли 1993 г. по кон�титуционно дело № 12 от 1993 г.).
24. A cette époque, le texte des paragraphes 4 et suivants prévoyait différentes dates limites jusqu’auxquelles les usufruitiers remplissant les conditions légales pouvaient exercer leur droit d’acquérir la propriété des terrains moyennant le versement du prix. En cas de non-paiement de la part de l’usufruitier, le propriétaire pouvait payer le prix des bâtiments éventuellement construits par celui-ci. En cas de non-paiement des deux côtés, l’usufruitier restait propriétaire des bâtiments. Si l’usufruitier se voyait restituer des terres, il pouvait proposer un échange de terrains que le propriétaire était libre d’accepter ou de refuser.
25. Des amendements à ces textes en date du 16 mai 1995 furent déclarés contraires à la Constitution par une décision de la Cour constitutionnelle du 19 juin 1995, au motif qu’ils reconfirmaient les droits des usufruitiers, en méconnaissance des droits des propriétaires.
26. Par des amendements en date du 30 juin 1995, le délai dans lequel les usufruitiers pouvaient exercer leur droit d’acquérir les terrains fut fixé à un an à compter de la date d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions. En cas d’acquisition du terrain par un usufruitier, le propriétaire pouvait demander à la municipalité une indemnisation en argent, en terres ou en bons d’investissement.
27. Le 28 octobre 1997, le texte des paragraphes 4 et suivants fut de nouveau modifié. La possibilité pour les usufruitiers de devenir propriétaires fut soumise à de nouvelles conditions plus strictes. Ceux-ci se voyaient accorder le droit d’introduire des demandes d’acquisition des terrains jusqu’au 31 janvier 1998.
28. Quant aux propriétaires, ils ne peuvent désormais plus choisir entre différents types d’indemnisation, l’indemnisation en argent étant la seule option en cas d’acquisition d’un terrain par l’usufruitier. Toutefois, si l’usufruitier se voit restituer des terres, il peut proposer un échange de terrains que le propriétaire est libre d’accepter ou de refuser.
29. Si l’usufruitier ne paye pas le prix du terrain, le propriétaire peut racheter les bâtiments éventuellement construits par l’usufruitier. En cas de non-paiement des deux côtés, le terrain et les bâtiments doivent faire objet d’une vente judiciaire. En cas de restitution, les usufruitiers peuvent demander le remboursement des améliorations apportées aux terrains.
30. Les prix de base et les coefficients applicables pour évaluer le prix des terrains sur lesquels l’Etat a cédé l’usufruit sont réglementés par le décret de 1998 sur la méthode de fixation des prix des terres agricoles (�аредба за реда за определ�не на цени на земедел�ките земи – titre modifié en 2006).
b. Dispositions procédurales
31. Dans ses rédactions initiales, l’article 14 de la loi de 1991 ne réglementait pas spécifiquement l’acte administratif par lequel devait être reconnu le droit à restitution des personnes ayant possédé des terrains sur lesquels les autorités avaient cédé l’usufruit. Une telle disposition a été adoptée en octobre 1997, prévoyant que la commission agraire devait se prononcer par une décision reconnaissant le droit de propriété. Cette décision devait indiquer également la superficie des terrains et la localité dans laquelle ils se trouvaient (article 14, alinéa 1 (3)).
32. Selon les paragraphes 61 et suivants des dispositions transitoires et finales du décret d’application de la loi de 1991, introduits en décembre 1997, les usufruitiers répondant à certains critères légaux et désirant acquérir le droit de propriété sur les terrains qu’ils occupaient devaient introduire une demande en ce sens au plus tard jusqu’au 31 janvier 1998. Ces demandes doivent être examinées par une commission nommée par le maire, qui donne son avis sur l’existence ou non des conditions légales pour l’acquisition des terrains. Par la suite, le maire prononce des décisions par lesquelles il reconnaît le droit des usufruitiers d’acquérir des terrains ou rejette les demandes. Ces décisions peuvent être contestées devant les tribunaux.
33. La procédure de restitution et/ou d’acquisition des terrains dont l’Etat avait cédé l’usufruit fut modifiée plusieurs fois, en particulier en ce qui concerne les types de plans devant être adoptés et les organes chargés de l’élaboration et de l’approbation de ces plans.
34. Entre 1992 et 1997, l’article 28 du décret d’application de la loi de 1991 prévoyait l’élaboration d’un plan sur fondement topographique, géodésique et cadastral. Ce plan devait être approuvé par la commission agraire.
35. En octobre 1997, un nouveau paragraphe 4k fut ajouté aux dispositions transitoires et finales de la loi de 1991, prévoyant l’élaboration d’un plan cadastral. Le plan cadastral comprenait des informations sur les limites des terrains avant la collectivisation et les limites des parcelles des usufruitiers. Selon le paragraphe 4k (3), ce plan était élaboré, adopté et annoncé selon la procédure prévue par la loi sur le cadastre unique de la République de Bulgarie. Approuvé par le maire, il entrait en vigueur immédiatement après l’approbation. Les compétences en matière d’organisation et de contrôle de l’élaboration des plans cadastraux furent attribuées au ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Réforme agraire et au ministère du Développement régional et de l’Aménagement, qui les exerçaient ensemble avec les municipalités.
36. En décembre 1997, l’article 28 du décret d’application de la loi de 1991 fut également amendé. Il prévoyait désormais l’élaboration d’un plan cadastral et d’un plan des parcelles nouvellement découpées (план на новообразуваните имоти). Le plan des parcelles nouvellement découpées était élaboré sur la base du plan cadastral afin d’établir les limites des parcelles restituées et les limites des parcelles dont les usufruitiers pouvaient acquérir le droit de propriété conformément aux dispositions matérielles de la loi de 1991 (article 28, alinéa 4).
37. Ces deux types de plans étaient élaborés selon les instructions du ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Réforme agraire et du ministère du Développement régional et de l’Aménagement. Ils étaient adoptés simultanément par une commission constituée au niveau de la municipalité et étaient approuvés par le maire (article 28, alinéas 5 et 9).
38. En juillet 1999, le paragraphe 4k fut amendé. Désormais, cette norme prévoyait que le contenu du plan des parcelles nouvellement découpées et son élaboration étaient régies par le décret d’application de la loi de 1991. Il était adopté et annoncé aux personnes concernées conformément aux dispositions de la loi sur le cadastre unique de la République de Bulgarie et était approuvé par le gouverneur régional. Le plan pouvait faire l’objet de recours dans un délai de quatorze jours à compter de la notification de la décision du gouverneur régional. Le maire était compétent pour prononcer les décisions autorisant l’achat des terrains par les usufruitiers et celles ordonnant leur restitution. Le programme relatif au financement des plans cadastraux et des plans des parcelles nouvellement découpées était adopté par le gouverneur régional (обла�тен управител), après consultation du maire de la municipalité concernée.
39. A compter du 22 octobre 2002, l’article 4k prévoit l’élaboration de deux types de plans : un plan auxiliaire (помощен план) et un plan des parcelles nouvellement découpées. Le plan auxiliaire contient des informations sur les limites des terrains cédés aux usufruitiers, ainsi que des informations sur les limites des terrains ayant existé avant la collectivisation. Le plan des parcelles nouvellement découpées est établi sur la base des données du plan auxiliaire. Il peut faire l’objet d’un recours judiciaire dans un délai de quatorze jours suivant sa publication dans le journal officiel.
40. Les compétences liées à l’élaboration et à l’approbation des plans reviennent au gouverneur régional, qui les exerce après consultation du le maire. L’ordre d’élaboration desdits plans doit être donné avant le 30 septembre de l’année précédant le commencement effectif des opérations d’élaboration. Le financement est assuré par le budget de l’Etat.
41. Après l’entrée en vigueur du plan des parcelles nouvellement découpées, le maire prononce des décisions par lesquelles il autorise l’achat des terrains par les usufruitiers ou ordonne leur restitution. Ces décisions peuvent faire objet de recours de la part des intéressés.
42. L’évaluation du prix des parcelles que les usufruitiers ont le droit d’acquérir doit être effectuée par le service technique de la municipalité dans un délai de trois mois suivant l’entrée en vigueur du plan des parcelles nouvellement découpées. Les évaluations sont approuvées par le maire ou par une autre personne nommée par lui; les décisions d’approbation peuvent faire objet de recours judiciaires (paragraphe 31 des dispositions transitoires et finales du décret d’application de la loi de 1991, introduit en 1999).
2. La loi de 1988 sur la responsabilité de l’Etat et des municipalités (Закон за отговорно�тта на държавата и на общините за вред, titre modifié en 2006 – « la loi de 1988 »)
43. L’article 1, alinéa 1, de la loi de 1998, dans sa rédaction d’avant le 12 juillet 2006, disposait que l’Etat était responsable du préjudice causé par les actes, actions ou inactions illégaux de ses organes ou agents exerçant des fonctions administratives. Après cette date, la disposition en question a été modifiée ; désormais, non seulement l’Etat mais aussi les municipalités sont responsables au titre de ce texte.
44. La jurisprudence interne distingue trois cas de figure pour le calcul de la prescription des actions fondées sur cette loi. Si l’acte administratif illégal a été annulé, l’action en dommages et intérêts se prescrit par cinq ans à compter de la date de l’annulation de l’acte. En ce qui concerne les actes administratifs entachés de nullité, l’action en dommages et intérêts se prescrit par cinq ans à compter de la date à laquelle l’acte a été prononcé. Quant aux actions en dommages et intérêts découlant d’agissements matériels illégaux ou d’une inaction illégale, elles se prescrivent par cinq ans à compter de la date de cessation de l’action ou de l’inaction illégales (Тълкувателно решение № 3 от 22 април 2005 г. по т.гр.д. № 3/2004г. на ОСГК на ВКС).
45. Dans un arrêt du 14 février 2008, la Cour suprême de cassation a partiellement fait droit aux prétentions d’un demandeur, qui prétendait avoir subi un préjudice matériel et moral à cause de la durée de la procédure de restitution (Решение № 112 от 14.02.2008 г. по гр.д. № 1319/2007, ІІ г.отд. на ВКС). Elle a accueilli ses prétentions quant à deux faits différents: a.) le retard allégué avec lequel la commission agraire s’était prononcé sur sa demande en restitution; b.) le rejet par la commission agraire de sa demande en restitution, ultérieurement annulé par un jugement du tribunal compétent. Sa demande relative à la mise en œuvre de son droit d’entrer en possession de certains terrains n’a pas été accueillie, au motif que, tant que l’individualisation de ces biens immobiliers « selon leur situation actuelle » n’aurait pas été réalisée, le service municipal de l’agriculture (общин�ка �лужба по земеделие и гори) – l’organe ayant succédé à la commission agraire – n’avait pas l’obligation d’organiser l’entrée en possession de l’ayant droit.
46. Dans un jugement du 27 septembre 2005, rendu en appel, le tribunal de la ville de Sofia a accordé une indemnisation pour manque à gagner à des propriétaires à qui le maire avait refusé illégalement la restitution d’un bien immobilier (Решение от 27.09.2005 по гр.д. №972/2004г., ІV г. отд. на СГС, ВК). La décision du maire avait été auparavant annulée par les tribunaux.
47. Dans un jugement définitif du 23 novembre 2004, le tribunal régional de Veliko Tarnovo a rejeté une action en dommages et intérêts introduite par une personne qui prétendait avoir connu un manque à gagner en raison d’un refus de la commission agraire de lui restituer certains terrains agricoles. Ce refus avait bien été déclaré nul par les tribunaux, mais l’action indemnitaire a été rejetée au motif que, tant que la procédure de restitution n’avait pas abouti, l’ayant droit n’était pas devenu propriétaire et ne pouvait donc pas prétendre avoir connu un manque à gagner (Решение № 240 по гр.д. 773/2004 от 23.11.2004 г. на ВТОС).
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No1 DE LA CONVENTION
48. Le requérant se plaint de ce qu’à ce jour il n’a pas pu jouir réellement de son droit à la restitution ou à une indemnisation, reconnu par les autorités internes compétentes. Il y voit une violation de son droit au respect de ses biens. Il invoque l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
49. Le Gouvernement s’oppose à cette thèse. Il estime que le requérant n’a pas épuisé les voies de recours internes, dans la mesure où il n’a pas introduit une action en dommages et intérêts contre l’Etat en vertu de la loi de 1988.
A. Sur la recevabilité
50. La Cour rappelle que l’épuisement des voies de recours internes s’apprécie normalement à la date d’introduction de la requête devant la Cour, même si cette règle est assortie d’exceptions pouvant être justifiées par les circonstances de chaque espèce (voir, mutatis mutandis, Baumann c. France, no 33592/96, § 47, 22 mai 2001). Les dispositions de l’article 35 § 1 de la Convention ne prescrivent cependant que l’épuisement des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ; il incombe à l’Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, parmi beaucoup d’autres, Vernillo c. France, 20 février 1991, § 27, série A no 198). S’il existe un doute quant à la question de savoir si une voie de recours déterminée peut être ou non de nature à offrir une chance réelle de succès, c’est là un point qui doit être soumis aux tribunaux internes eux-mêmes, avant tout appel au tribunal international (Akdivar et autres c. Turquie, 16 septembre 1996, § 71, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV).
51. La Cour rappelle qu’elle a déjà estimé, dans le contexte des griefs tirés de la non-exécution d’un jugement ordonnant le paiement d’une somme d’argent, que les recours indemnitaires peuvent constituer des recours efficaces (voir, mutatis mutandis, Bourdov c. Russie (no 2), no 33509/04, § 99, 15 janvier 2009). En dehors de ce contexte, la possibilité d’obtenir une réparation n’est pas toujours un recours suffisant, parce qu’elle ne peut pas constituer une solution de rechange aux mesures spécifiques que les autorités internes doivent prendre pour se conformer au jugement prononcé à leur encontre (voir, mutatis mutandis, Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 47, CEDH 1999-II, et Hornsby c. Grèce, 19 mars 1997, § 37, Recueil 1997-II). En effet, dans ces cas-là un mécanisme d’indemnisation ne peut représenter un moyen adéquat que lorsque les autorités compétentes ont déjà pris des mesures raisonnables pour honorer les obligations que leur impose la Convention (Iatridis c. Grèce, no 31107/96, décision de la Commission du 2 juillet 1997).
52. De l’avis de la Cour, ces principes trouvent à s’appliquer également dans la présente espèce, qui concerne la réalisation de droits patrimoniaux reconnus par une décision administrative définitive.
53. S’agissant de l’exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement, la Cour observe qu’à ce jour les autorités internes ont déjà pris des mesures concrètes visant à la réalisation des droits du requérant. En conséquence, un recours indemnitaire pourrait en principe constituer un recours efficace au sens de la jurisprudence citée ci-dessus.
54. Toutefois, la Cour rappelle qu’il incombe au Gouvernement d’apporter la preuve de l’efficacité du recours proposé. Or, il ne fournit aucun exemple où le propriétaire d’un terrain dont l’usufruit a été cédé par l’Etat se soit vu accorder une réparation parce que la procédure de restitution et d’indemnisation n’aurait pas abouti dans un délai plus court.
55. En admettant qu’il existe des similarités entre la situation du requérant et celle visée par l’arrêt de la Cour suprême de cassation mentionné ci-dessus (paragraphe 45), la Cour observe que cet arrêt semble constituer un développement récent, intervenu après la date de la communication de la requête. Quant aux autres jugements connus de la Cour (paragraphes 46 et 47 ci-dessus), dans l’un d’entre eux le tribunal régional compétent a débouté le demandeur en restitution, précisément au motif que la procédure de restitution n’avait pas abouti. Par ailleurs, ils ont été prononcés par des tribunaux de deuxième instance.
56. Dès lors, la Cour constate qu’il n’est pas prouvé qu’à la date de l’introduction de la requête et dans les années qui ont suivi son introduction il existât une jurisprudence interne suffisamment développée relative au recours proposé par le Gouvernement (voir, mutatis mutandis, Kirilova et autres c. Bulgarie, nos 42908/98, 44038/98, 44816/98 et 7319/02, § 116 in limine, 9 juin 2005, De Saedeleer c. Belgique, no 27535/04, §§ 57 - 60, 24 juillet 2007 ; voir, a contrario, mutatis mutandis, Paulino Tomas c. Portugal (déc.), no 58698/00, CEDH 2003-VIII, et Giummarra et autres c. France (déc.), no 61166/00, 12 juin 2001).
57. La Cour observe également que le Gouvernement n’a pas précisé quel aurait dû être le fondement légal de l’action que le requérant aurait selon lui pu introduire en vertu de l’article 1 de la loi de 1988. A supposer que le Gouvernement vise une action en dommages et intérêts fondée sur l’inaction illégale des autorités compétentes, la Cour observe qu’en l’espèce l’affaire trouve son origine dans une procédure complexe (voir paragraphes 31 et 42 ci-dessus), dont chaque étape se terminait par un acte administratif différent (plan auxiliaire, plan des terrains nouvellement découpées, décision d’approuver une évaluation, etc.). Ainsi, ne pouvant pas savoir quand la procédure en question allait aboutir, le requérant aurait été obligé d’introduire toute une série de demandes d’indemnisation, ne serait-ce que pour éviter que ses actions ne soient éteintes par la prescription.
58. Or, la Cour rappelle que la simple possibilité d’introduire une série de recours pour demander une indemnisation pour des retards prétendument imputables aux autorités, sans que ces recours puissent contribuer à la réalisation du droit de propriété du requérant, est en principe peu compatible avec l’exigence d’efficacité (voir, mutatis mutandis, Kirilova et autres, précité, § 116). Par ailleurs, l’obligation pour un requérant d’introduire des recours répétitifs comporte le risque de créer un obstacle permanent à la saisine de la Cour (voir, mutatis mutandis, Guzzardi c. Italie, 6 novembre 1980, § 80, série A no 39).
59. Eu égard à ces considérations, la Cour estime qu’en l’espèce il y a lieu d’écarter l’exception de non-épuisement formulée par le Gouvernement.
60. Par ailleurs, la Cour constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. La Cour relève également qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Arguments des parties
61. Le requérant argüe que l’Etat n’a pas agi de sorte à permettre la réalisation de son droit à la restitution de ses terres agricoles ou à une indemnisation. Il estime que la procédure menée par les autorités internes a été très chaotique.
62. Le Gouvernement reconnaît que la non-restitution des terrains en raison de leur acquisition par les usufruitiers peut constituer une ingérence au sens de l’article 1 du Protocole no 1. Toutefois, il estime que l’ingérence en question est justifiée, parce qu’elle vise à la protection des droits d’un groupe de particuliers qui ont acquis, de bonne foi, l’usufruit de ces terrains et parce que la loi a mis en place un système complexe d’indemnisation des propriétaires concernés. L’équilibre trouvé par le législateur bulgare entre les intérêts contradictoires des propriétaires et des usufruitiers n’aurait pas dépassé la marge d’appréciation dont dispose l’Etat.
63. En outre, le Gouvernement souligne l’importance du processus de restitution des terres agricoles pour la société bulgare et sa complexité, faits démontrés par les nombreux amendements apportés à la loi de 1991 et par les multiples examens de sa conformité avec la Constitution par la Cour Constitutionnelle.
2. Appréciation de la Cour
a) Sur l’existence d’une ingérence dans le droit au respect des biens du requérant
64. La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, un requérant ne peut alléguer une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention que dans la mesure où les faits qu’il incrimine se rapportent à ses « biens » au sens de cette disposition. La notion de « biens » peut recouvrir tant des « biens actuels » que des valeurs patrimoniales, y compris, dans certaines situations bien définies, des créances dont le titulaire démontre qu’elles ont une base suffisante en droit interne et en vertu desquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une « espérance légitime » d’obtenir la jouissance effective d’un droit de propriété (Draon c. France [GC], no 1513/03, § 65, 6 octobre 2005).
65. La Cour a également dit que l’espoir d’un requérant de voir reconnaître la survivance d’un ancien droit de propriété qu’il est depuis bien longtemps impossible d’exercer effectivement ne peut être considéré comme un bien au sens de l’article 1 du Protocole no 1. Il en va de même d’une créance conditionnelle s’éteignant du fait de la non-réalisation de la condition (Prince Hans-Adam II de Liechtenstein c. Allemagne [GC], no 42527/98, § 83, CEDH 2001-VIII).
66. Toutefois, lorsqu’un État contractant, après avoir ratifié la Convention, y compris le Protocole no 1, adopte une législation prévoyant la restitution totale ou partielle de biens confisqués en vertu d’un régime antérieur, semblable législation peut être considérée comme engendrant un nouveau droit de propriété protégé par l’article 1 du Protocole no 1 dans le chef des personnes satisfaisant aux conditions de restitution. Le même principe peut s’appliquer à l’égard des dispositifs de restitution ou d’indemnisation établis en vertu d’une législation adoptée avant la ratification de la Convention, si pareille législation demeure en vigueur après la ratification du Protocole no 1 (voir, entre autres, Kopecký c. Slovaquie [GC], no 44912/98, §§ 35 et 48-52, CEDH 2004-IX, Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 125, CEDH 2004-V).
67. Dans le même contexte, la Cour a déjà jugé que lorsque le principe de restitution des propriétés abusivement confisqués a déjà été adopté par un État, l’incertitude quant à la mise en pratique de ce principe, qu’elle soit législative, administrative ou tenant aux pratiques appliquées par les autorités, est de nature à engendrer, lorsqu’elle est persistante dans le temps et en l’absence de réaction cohérente et rapide de l’État, un manquement de ce dernier à son obligation d’assurer la jouissance effective du droit de propriété garanti par l’article 1 du Protocole no 1 (Broniowski, précité, § 151, Viaşu c. Roumanie, no 75951/01, § 58, 9 décembre 2008).
68. La Cour observe qu’en l’espèce l’intérêt substantiel dont le requérant s’estime titulaire a une base légale qui figure de façon continue dans la législation interne depuis 1992. La restitution du droit de propriété sur les terrains ayant appartenu à son père lui a été accordée par une décision de la commission agraire du 22 janvier 1998, non contestée et devenue définitive. A compter de cette date, le requérant a été constamment traité comme propriétaire par les organes administratifs compétents et par les tribunaux (paragraphes 11 et 15 à 18 ci-dessus).
69. Quant à la nature de cet intérêt, la Cour constate que depuis le 7 septembre 1992, date d’entrée en vigueur de la Convention pour la Bulgarie, il se traduit essentiellement par deux possibilités alternatives : la restitution des terrains litigieux ou l’indemnisation en argent en cas d’acquisition d’une parcelle par un usufruitier. Elle note que les deux autres possibilités, l’indemnisation en terres équivalentes et l’indemnisation en bons d’investissement, ont été abolies de manière définitive avec l’entrée en vigueur des rédactions actuelles des textes concernant les droits des anciens propriétaires et des usufruitiers, en novembre 1997. A compter de cette date, le contenu des droits auxquels pouvait prétendre le requérant n’a guère été modifié (paragraphes 27 à 29 ci-dessus).
70. Eu égard à ces considérations, la Cour estime qu’à compter du 22 janvier 1998 le requérant avait un « intérêt patrimonial » suffisamment établi en droit interne, relevant comme tel de la notion de « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 (Viaşu, précité, § 59, Ramadhi et 5 autres c. Albanie, no 38222/02, § 71, 13 novembre 2007). D’ailleurs, cet aspect n’est pas contesté par le Gouvernement.
71. La Cour rappelle que la non-exécution d’une décision administrative reconnaissant un droit de propriété peut constituer une ingérence au sens de la première phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, qui énonce le principe général du respect de la propriété (Viaşu, précité, § 60, Ramadhi et 5 autres, précité, §§ 76-77).
72. La Cour constate qu’en l’espèce le droit à la restitution et à l’indemnisation du requérant a été reconnu en janvier 1998 et que, même si les autorités administratives compétentes n’ont pas fait preuve d’une passivité totale, la procédure d’indemnisation et de restitution n’a pas abouti au cours des dix années qui ont suivi. La Cour estime qu’en dépit de sa spécificité, cette situation s’analyse en une non-exécution d’une décision administrative et donc en une ingérence dans le droit au respect des biens du requérant qu’il convient d’examiner à la lumière de la norme inscrite dans la première phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, qui énonce le principe général du respect de la propriété.
b) Sur la justification de l’ingérence
73. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout, que l’ingérence d’une autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. Le principe de la légalité présuppose l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles dans leur application (Ex-Roi de Grèce et autres c. Grèce [GC], no 25701/94, § 79, CEDH 2000-XII, Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 109-110, CEDH 2000-I, et Fener Rum Patrikliği c. Turquie, no 14340/05, § 70, 8 juillet 2008).
74. En outre, la Cour note que la prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention et que les changements législatifs fréquents peuvent, dans certaines circonstances, créer un climat d’incertitude juridique (Viaşu, précité, § 71).
75. La Cour relève qu’en l’espèce les dispositions matérielles régissant le droit à la restitution et/ou à une indemnisation du requérant ont subi plusieurs amendements après le 7 septembre 1992, date d’entrée en vigueur de la Convention pour la Bulgarie. Elle note aussi que ces dispositions n’ont plus été modifiées à compter du 28 octobre 1997, date antérieure de plusieurs mois à la reconnaissance officielle du droit du requérant à la restitution et à l’indemnisation.
76. La Cour observe ensuite qu’entre le 22 janvier 1998, date à laquelle a été prononcée la décision favorable au requérant, et le 22 octobre 2002, la procédure de restitution et d’indemnisation a été considérablement modifiée plusieurs fois (paragraphes 35 à 41 ci-dessus).
77. La Cour relève que ces changements législatifs avaient pour l’essentiel un caractère technique et ne concernaient pas la nature et l’étendue des droits du requérant (voir, a contrario, Viaşu, précité, §§ 63-68). Certes, ils ont pu engendrer une certaine incertitude quant à la réalisation en pratique des droits de l’intéressé. Toutefois, la Cour considère que cette dose d’incertitude, qui s’explique en grande partie par le contexte de réformes politiques et économiques dans lequel elle est intervenue (voir, mutatis mutandis, Credit Bank et autres c. Bulgarie (déc.), no 40064/98, 30 avril 2002, et Velikovi et autres c. Bulgarie, nos 43278/98, 45437/99, 48014/99, 48380/99, 51362/99, 53367/99, 60036/00, 73465/01 et 194/02, § 166, 15 mars 2007), n’est pas en soi contraire au principe de la prééminence du droit.
78. La Cour reconnaît aussi que le législateur bulgare a essayé, à travers la mise en place de la législation sur la restitution et ses amendements, à trouver un équilibre généralement acceptable entre les intérêts de toutes les personnes concernées, qu’il s’agisse des propriétaires ou des usufruitiers. Elle estime donc que l’ingérence dénoncée par le requérant poursuivait un but légitime de protection des droits d’autrui (voir, mutatis mutandis, Velikovi et autres, précité, §§ 168-176).
79. Afin de déterminer si un juste équilibre a été ménagé entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde du droit au respect des biens du requérant, la Cour est appelée à examiner si le délai nécessaire aux autorités bulgares afin de restituer les terrains au requérant ou de lui payer une indemnité n’a pas fait porter à l’intéressé une charge disproportionnée et excessive.
80. La Cour rappelle à cet égard que les États disposent d’une marge d’appréciation étendue pour déterminer ce qui est dans l’intérêt public, surtout lorsqu’il s’agit d’adopter et d’appliquer des mesures de reforme économique ou de justice sociale (Viaşu, précité, § 69). Néanmoins, lorsqu’une question d’intérêt général est en jeu, telle la réalisation des droits de propriété de toute une catégorie de personnes, les pouvoirs publics sont tenus de réagir en temps utile, de façon correcte et avec la plus grande cohérence (Broniowski, précité, § 151 ; Vasilescu c. Roumanie, 22 mai 1998, § 51, Recueil des arrêts et décisions 1998-III ; Kirilova et autres c. Bulgarie, nos 42908/98, 44038/98, 44816/98 et 7319/02, § 106, 9 juin 2005).
81. Se tournant vers les faits de l’espèce, la Cour rappelle qu’elle a déjà constaté qu’environ dix ans après la reconnaissance officielle du droit du requérant à la restitution et/ou à une indemnisation, la procédure qui est entre les mains des autorités n’a toujours pas abouti. Toutefois, elle constate également qu’en l’espèce les autorités internes ont pris, au cours de la période considérée, des mesures visant à la réalisation des droits du requérant, qui semble à présent imminente.
82. Quant à la question de savoir si les autorités internes ont agi avec la cohérence requise et en temps utile, la Cour note que les amendements successifs des dispositions procédurales pertinentes ont sans doute retardé la procédure de restitution et d’acquisition des terrains par les usufruitiers. La Cour relève ensuite que les autorités internes semblent avoir fait preuve d’une certaine inertie en ce qui concerne l’élaboration, l’adoption et l’approbation des plans nécessaires à la réalisation des droits du requérant. Ainsi, le plan des parcelles nouvellement découpées concernant la localité dans laquelle se trouvaient les terrains hérités par l’intéressé n’a été approuvé que le 7 février 2006, soit plus de huit ans après la décision de la commission agraire reconnaissant son droit à la restitution ou à l’indemnisation. Une telle durée semble excessive, d’autant plus que la commission agraire avait déjà commencé la préparation technique et juridique de la restitution des terres visées par les paragraphes 4 et suivants avant la décision du 22 janvier 1998 (paragraphes 6 à 8 ci-dessus). Par ailleurs, l’annulation partielle de ce plan en juillet 2007 tient à des raisons imputables à l’administration (paragraphe 16 ci-dessus).
83. En outre, la Cour constate que l’intéressé semble avoir fait tout ce qui dépendait de lui pour faciliter le déroulement de la procédure en question et qu’il n’est pas à l’origine de retards qui seraient, par exemple, liés à l’introduction de recours mal fondés.
84. Eu égard à ces considérations, la Cour estime qu’en l’espèce les autorités bulgares n’ont pas agi avec la cohérence et la diligence requise par l’article 1 du Protocole no 1. Elle considère également que, dans les circonstances particulières de l’espèce, la durée de cette procédure a rompu le juste équilibre à ménager entre la protection du droit du requérant au respect de ses biens et les exigences de l’intérêt général et que l’intéressé a supporté une charge spéciale et exorbitante.
85. Partant, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 DE LA CONVENTION
86. Le requérant dénonce une violation de son droit à un procès dans un délai raisonnable. Il invoque l’article 6 de la Convention.
87. Eu égard au constat relatif à l’article 1 du Protocole no 1 (paragraphe 85 ci-dessus) et au fait que le grief tiré de l’article 6 concerne les mêmes faits, la Cour estime qu’il convient de déclarer ce-dernier recevable, mais qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément s’il y a eu, en l’espèce, violation de l’article 6 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Sitkov c. Russie, no 55531/00, § 38, 18 janvier 2007).
III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
88. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
89. Au titre du préjudice matériel, le requérant réclame 20 000 euros (EUR) pour le manque à gagner lié à l’impossibilité d’utiliser les terrains litigieux depuis 1990. Il estime également que même si elles lui étaient finalement restituées, les terres ayant appartenu à son père ne peuvent de toute façon plus être utilisées à des fins agricoles ou viticoles. En conséquence, il demande que l’Etat lui paye 1025 levs bulgares (environ 522 EUR) par dixième d’hectare. Quant au dommage moral, le requérant demande 40 000 EUR.
90. Le Gouvernement juge que les prétentions du requérant sont excessives et mal fondées.
91. La Cour rappelle qu’un arrêt constatant une violation entraîne pour l’Etat défendeur l’obligation de mettre un terme à la violation et d’en effacer les conséquences de manière à rétablir autant que faire se peut la situation antérieure à celle-ci (Iatridis c. Grèce (satisfaction équitable) [GC], no 31107/96, § 32, CEDH 2000-XI).
92. Si la nature de la violation permet une restitutio in integrum, il incombe à l’Etat défendeur de la réaliser, la Cour n’ayant ni la compétence ni la possibilité pratique de l’accomplir elle-même. Si, en revanche, le droit national ne permet pas ou ne permet qu’imparfaitement d’effacer les conséquences de la violation, l’article 41 habilite la Cour à accorder, s’il y a lieu, à la partie lésée la satisfaction qui lui semble appropriée (Brumărescu c. Roumanie (satisfaction équitable) [GC], no 28342/95, § 20, CEDH 2000-I). Dans l’exercice de ce pouvoir, elle dispose d’une certaine latitude ; l’adjectif « équitable » et le membre de phrase « s’il y a lieu » en témoignent.
93. Parmi les éléments pris en considération par la Cour, lorsqu’elle statue en la matière, figurent le dommage matériel, c’est-à-dire les pertes effectivement subies en conséquence directe de la violation alléguée, et le dommage moral, c’est-à-dire la réparation de l’état d’angoisse, des désagréments et des incertitudes résultant de cette violation, ainsi que d’autres dommages non matériels (Viaşu, précité, § 87).
94. En outre, là où les divers éléments constituant le préjudice ne se prêtent pas à un calcul exact ou là où la distinction entre dommage matériel et dommage moral se révèle difficile, la Cour peut être amenée à les examiner globalement (Comingersoll c. Portugal [GC], no 35382/97, § 29, CEDH 2000-IV).
95. En l’espèce, eu égard à la nature de la violation constatée, la Cour considère que le requérant a subi un préjudice matériel et moral certain et que ce préjudice n’est pas suffisamment compensé par le constat de violation.
96. En revanche, compte tenu des constatations du présent arrêt dont il ressort que la restitution des terrains du requérant et son indemnisation pour les parcelles acquises par les usufruitiers ont déjà été effectuées ou sont imminentes (paragraphes 17, 19 et 20 ci-dessus), la Cour n’estime pas nécessaire d’octroyer une somme qui constituerait un règlement définitif et complet du présent litige patrimonial (voir, a contrario, Ramadhi et 5 autres, précité, § 101, et Viasu, précité, § 89), et juge plus approprié d’accorder au requérant une compensation pour la perte de chances liée aux retards intervenus dans la procédure de restitution (voir, mutatis mutandis, Sovtransavto Holding c. Ukraine (satisfaction équitable), no 48553/99, § 55, 2 octobre 2003).
97. Sur la base des éléments se trouvant en sa possession, et notamment de la superficie des terrains agricoles concernés, des informations dont elle dispose en ce qui concerne leur valeur (paragraphe 17 ci-dessus), ainsi que de la durée et de la complexité de la procédure de restitution et d’indemnisation, la Cour estime qu’un montant de 2 000 EUR constitue une indemnisation raisonnable et l’accorde au requérant au titre du préjudice matériel.
98. En ce qui concerne le préjudice moral, au regard des circonstances de l’espèce et statuant en équité, la Cour alloue au requérant 500 EUR.
B. Frais et dépens
99. Le requérant n’ayant présenté aucune demande de remboursement de ses frais et dépens, la Cour estime qu’il n’y a pas lieu de lui octroyer de somme à ce titre.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no1 de la Convention ;
3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner le grief tiré de l’article 6 de la Convention ;
4. Dit
a) que l’Etat défendeur doit verser au requérant, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, les sommes suivantes, à convertir en levs bulgares au taux applicable à la date du règlement :
i. 2 000 EUR (deux mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage matériel ;
ii. 500 EUR (cinq cents euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage moral ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ce montant sera à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 26 novembre 2009, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Claudia Westerdiek Peer Lorenzen
Greffière Président

QUINTA SEZIONE
CAUSA NAYDENOV C. BULGARIA
( Richiesta no 17353/03)
SENTENZA
STRASBURGO
26 novembre 2009
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Naydenov c. Bulgaria,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, quinta sezione, riunendosi in una camera composta da:
Peer Lorenzen, presidente, Renate Jaeger, Karel Jungwiert, Rait Maruste, Marco Villiger, Isabelle Berro-Lefèvre, Zdravka Kalaydjieva, giudici,
e di Claudia Westerdiek, cancelliera di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 3 novembre 2009,
Rende la sentenza che ha adottato in questa data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 17353/03) diretta contro la Repubblica della Bulgaria e in cui un cittadino di questo Stato, il Sig. Z. R. N. ("il richiedente"), ha investito la Corte il 12 ottobre 2001 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il governo bulgaro ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra S. Atanasova, del ministero della Giustizia. Il richiedente è stato autorizzato ad assumersi la difesa dei suoi interessi (articolo 36 § 2 in fine dell'ordinamento della Corte).
3. Il richiedente adduce in particolare che lo stato npn è ruscito a realizzare il suo diritto alla restituzione o ad un indennizzo, garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1.
4. Il 19 ottobre 2007, il presidente della quinta sezione ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Come permesso dall'articolo 29 § 3 della Convenzione, è stato deciso inoltre che la camera si sarebbe pronunciato sull'ammissibilità ed il merito allo stesso tempo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
5. Il richiedente è nato nel 1923 e risiede a Montana.
6. Dopo l'entrata in vigore della legge del 1991 sulla proprietà e sull'uso dei terreni agricoli (vedere sotto paragrafi 21 a 42), il 28 gennaio 1992, il richiedente introdusse un’istanza di restituzione dei terreni agricoli che si trovavano nelle immediate vicinanze della città di Montana. Indicò che erano appartenute a suo padre prima della collettivizzazione effettuata all'inizio dell'epoca comunista.
7. Con una decisione del 23 dicembre 1992, la commissione agraria ( поземлена коми�и�) rifiutò l’istanza, al motivo che i terreni si trovavano in una zona dove l'usufrutto di certi appezzamenti era stato trasferito a degli individui. Nei motivi della decisione, precisò che sarebbero stati restituiti al richiedente nei loro vecchi limiti dopo ordinamento delle relazioni con gli usufruttuari, in applicazione dei paragrafi 4 e seguenti delle disposizioni transitorie e finali della legge del 1991. Era precisato anche che in termini di requisito i terreni del richiedente erano di terza categoria. Il richiedente non fece appello a questa decisione.
8. Delle riunioni dei richiedenti della restituzione (анкети), destinate a stabilire i limiti dei terreni agricoli prima della collettivizzazione, ebbero luogo nel 1995 e nel 1998.
9. Con una decisione del 22 gennaio 1998, pronunciata in virtù dell'articolo 14, capoverso 1 (3) della legge del 1991 (paragrafo 31 sotto) la commissione agraria accordò la restituzione del diritto di proprietà su un terreno di 0,73 ettari ed un terreno di 0,1 ettari appartenuti al padre dell'interessato. Fu precisato che, nella misura in cui i terreni si trovavano in una zona prevista dai paragrafi 4 e seguenti delle disposizioni transitorie e finali della legge del 1991, i limiti dei beni immobiliari restituiti sarebbero stati determinati da un piano di appezzamenti di recente suddivisi.
10. Ad una data non precisata, le autorità competenti affidarono ad un'impresa privata l'elaborazione dei piani necessari alla restituzione dei terreni ai proprietari e/o alla loro acquisizione da parte degli usufruttuari.
11. Una mappa catastale fu adottata il 15 maggio 2002. Siccome uno dei terreni del padre del richiedente non era stato assegnato ai suoi eredi, il richiedente introdusse un ricorso amministrativo. Con una decisione del 10 dicembre 2002, il sindaco del Montana ordinò la correzione del piano.
12. Il 15 dicembre 2004, il governatore regionale (обла�тен управител) approvò un piano ausiliare (помощен план) dei terreni previsti dai paragrafi 4 e seguenti della legge di 1991 situati nella località in cui si trovano i terreni agricoli appartenuti al padre del richiedente.
13. Il 7 febbraio 2006, il governatore regionale approvò il piano degli appezzamenti di recente suddivisi (план на новообразуваните имоти).
14. Il 26 maggio 2006, il sindaco di Montana pronunciò delle decisioni con cui autorizzò l'acquisizione di parecchi appezzamenti da parte degli usufruttuari ed ordinò la valutazione di questi appezzamenti. Le domande di acquisizione di certi altri usufruttuari furono rifiutate.
15. Certi usufruttuari le cui domande di acquisizione erano state rifiutate introdussero dei ricorsi giudiziali. Il richiedente fu citato a comparire in quanto parte interessata. Con un giudizio del 29 maggio 2007, il tribunale regionale di Montana annullò una delle decisioni negative contestate, indicando che non era motivata.
16. Con un giudizio del 2 luglio 2007, il tribunale regionale di Montana annullò parzialmente la decisione di approvazione del piano degli appezzamenti di recente suddivisi del 7 febbraio 2006. Stimò, tra l’altro, che il procedimento contemplato al paragrafo 62 delle disposizioni transitorie e finali del decreto di applicazione della legge del 1991 non era stato rispettato (paragrafo 32 sotto). Difatti, il sindaco avrebbe dovuto pronunciarsi sull'esistenza o meno del diritto degli usufruttuari di acquisire i terreni che occupavano prima dell'adozione del piano degli appezzamenti di recente suddivisi. Questo annullamento riguardava dei terreni agricoli ereditati dal richiedente.
17. Con le decisioni del 5 luglio 2007 e del 22 agosto 2008, il sindaco approvò la valutazione di due appezzamenti la cui acquisizione era stata approvata. La superficie di una di questi appezzamenti, situata su dei terreni appartenuti al padre del richiedente ed ad un'altra persona, era di 600 metri quadrati. Il prezzo di questo appezzamento fu fissato a 615 lev bulgari (BGN) (circa 313 euro (EUR)) e lei fu divisa tra gli eredi dei due vecchi proprietari. Nel febbraio 2008, il richiedente ricevette la somma dovuta agli eredi di suo padre, o 496 BGN, circa 253 EUR.
18. Con le decisioni del 17 febbraio 2009, il sindaco di Montana accolse delle istanza di acquisizione introdotte da due usufruttuari. Il richiedente introdusse dei ricorsi giudiziali. Queste decisioni furono annullate in prima istanza dal tribunale amministrativo di Montana il 28 aprile e il 20 maggio 2009.
19. Con una decisione del 19 febbraio 2009, il sindaco ordinò la restituzione di due appezzamenti a profitto degli eredi del padre del richiedente. Le loro superfici erano rispettivamente di 106,6 metri quadrati e 110,5 metri quadrati. Con una decisione del 6 aprile 2009, ordinò la restituzione di un altro appezzamento di 4 500,8 metri quadrati.
20. Il Governo produce una lettera della municipalità di Montana concernente la situazione giuridica dei terreni appartenuti al padre del richiedente, e degli estratti del piano degli appezzamenti di recente suddivisi che indicano che un altro appezzamento di 1 337,5 metri quadrati è stato assegnato agli eredi del padre del richiedente.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI
1. La legge del 1991 sulla proprietà e l'uso dei terreni agricoli (Закон за �об�твено�тта и ползването на земедел�ки земи -"la legge del 1991") ed il decreto di applicazione di questa legge (Правилник за прилагане на Закона за �об�твено�тта и ползването на земедел�ки земи "il decreto di applicazione della legge del 1991")
21. I paragrafi 4 e seguenti delle disposizioni transitorie e finali della legge sulla proprietà e l'uso dei terreni agricoli regolamentano la restituzione dei terreni su cui le autorità hanno ceduto l'usufrutto a degli individui, così come l'indennizzo dei vecchi proprietari in caso di acquisizione dei terreni da parte degli usufruttuari. Il procedimento di restituzione e di indennizzo è regolamentato anche dall'articolo 14 della legge del 1991 e dal suo decreto di applicazione.
La conformità della legge del 1991 con la Costituzione è stata esaminata dalla Corte costituzionale in parecchie occasioni.
a. Disposizioni materiali
22. Il paragrafo 4, nella sua redazione del 1991, contemplava il mantenimento dei diritti degli usufruttuari. Le persone che avevano posseduto i terreni prima della collettivizzazione furono referenziate come "vecchi proprietari." Avevano il diritto di chiedere un indennizzo in denaro o in terreni equivalenti alla municipalità.
23. Con un emendamento in data del 3 aprile 1992, i diritti degli usufruttuari furono dichiarati nulli. Le persone che avevano posseduto i terreni prima della collettivizzazione furono referenziate come "proprietari." Peraltro, la Corte costituzionale pronunciò una decisione nella quale espresse il parere che i vecchi proprietari non avevano mai perso il loro diritto di proprietà sui terreni portati nelle cooperative (Решение № 12 от 8 юли 1993 г. по кон�титуционно дело № 12 от 1993 г.).
24. A questa epoca, il testo dei paragrafi 4 e seguenti contemplava differenti date limiti fino alle quali gli usufruttuari che assolvevano le condizioni legali potevano esercitare il loro diritto di acquisire la proprietà dei terreni mediante il versamento del prezzo. In caso di mancato pagamento da parte dell'usufruttuario, il proprietario poteva pagare il prezzo degli edifici eventualmente costruiti da questo. In caso di mancato pagamento da ambo le parti, l'usufruttuario restava proprietario degli edifici. Se l'usufruttuario si vedeva restituire dei terreni, poteva proporre un scambio di terreni che il proprietario era libero di accettare o di rifiutare.
25. Degli emendamenti a questi testi in data del 16 maggio 1995 furono dichiarati contrari alla Costituzione con una decisione della Corte costituzionale del 19 giugno 1995, al motivo che riconfermavano i diritti degli usufruttuari, in incomprensione dei diritti dei proprietari.
26. Con gli emendamenti in data del 30 giugno 1995, il termine in cui gli usufruttuari potevano esercitare il loro diritto di acquisire i terreni fu fissato ad un anno a contare dalla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni. In caso di acquisizione del terreno da parte di un usufruttuario, il proprietario poteva chiedere alla municipalità un indennizzo in denaro, in terreni o in buoni di investimento.
27. Il 28 ottobre 1997, il testo dei paragrafi 4 e seguenti fu modificato di nuovo. La possibilità per gli usufruttuari di diventare proprietari fu sottoposta a nuove condizioni più rigorose. Questi si vedevano accordare il diritto di introdurre delle istanze di acquisizione dei terreni fino al 31 gennaio 1998.
28. In quanto ai proprietari, non possono oramai più scegliere tra differenti tipi di indennizzo, essendo l'indennizzo in denaro la sola opzione in caso di acquisizione di un terreno da parte dell'usufruttuario. Tuttavia, se l'usufruttuario si vede restituire dei terreni, può proporre un scambio di terreni che il proprietario è libero di accettare o di rifiutare.
29. Se l'usufruttuario non paga il prezzo del terreno, il proprietario può ricomprare gli edifici eventualmente costruiti dall'usufruttuario. In caso di mancato pagamento da entrambe le parti, il terreno e gli edifici devono essere oggetto di una vendita giudiziale. In caso di restituzione, gli usufruttuari possono chiedere il rimborso dei miglioramenti portati ai terreni.
30. I prezzi di base ed i coefficienti applicabili per valutare il prezzo dei terreni su cui lo stato ha ceduto l'usufrutto sono regolamentati dal decreto del 1998 sul metodo di determinazione dei prezzi dei terreni agricoli (�аредба за реда за определ�не на цени на земедел�ките земи-titolo modificato nel 2006).
b. Disposizioni procedurali
31. Nelle sue redazioni iniziali, l'articolo 14 della legge del 1991 non regolamentava specificamente l'atto amministrativo con cui doveva essere riconosciuto il diritto alla restituzione delle persone che avevano posseduto dei terreni su cui le autorità avevano ceduto l'usufrutto. Tale disposizione è stata adottata nell'ottobre 1997, prevedendo che la commissione agraria avrebbe dovuto pronunciarsi con una decisione che riconoscesse il diritto di proprietà. Questa decisione doveva indicare anche la superficie dei terreni e la località nella quale si trovavano (articolo 14) capoverso 1 (3)).
32. Secondo i paragrafi 61 e seguenti delle disposizioni transitorie e finali del decreto di applicazione della legge di 1991, introdotti nel dicembre 1997, gli usufruttuari che rispondono a certi criteri legali e che desiderano acquisire il diritto di proprietà sui terreni che occupavano dovevano introdurre un’istanza in questo senso al più tardi entro il 31 gennaio 1998. Queste istanze devono essere esaminate da una commissione nominata dal sindaco che dà il suo parere sull'esistenza o meno delle condizioni legali per l'acquisizione dei terreni. In seguito, il sindaco pronuncia delle decisioni con cui riconosce il diritto degli usufruttuari di acquisire dei terreni o respinge le istanze. Queste decisioni possono essere contestate dinnanzi ai tribunali.
33. Il procedimento di restituzione e/o di acquisizione dei terreni di cui lo stato aveva ceduto l'usufrutto fu modificato parecchie volte, in particolare per ciò che riguarda i tipi di piani che dovevano essere adottati e gli organi incaricati dell'elaborazione e dell'approvazione di questi piani.
34. Tra il 1992 e il 1997, l'articolo 28 del decreto di applicazione della legge del 1991 contemplava l'elaborazione di un piano su fondamento topogafico, geodetico e catastale. Questo piano doveva essere approvato dalla commissione agraria.
35. Nell'ottobre 1997, un nuovo paragrafo 4k fu aggiunto alle disposizioni transitorie e finali della legge del 1991, che prevedeva l'elaborazione di una mappa catastale. La mappa catastale comprendeva delle informazione sui limiti dei terreni prima della collettivizzazione ed i limiti degli appezzamenti degli usufruttuari. Secondo il paragrafo 4k (3), questo piano era elaborato, adottato ed annunciato secondo il procedimento previsto dalla legge sul catasto unico della Repubblica della Bulgaria. Approvato dal sindaco, entrava in vigore immediatamente dopo l'approvazione. Le competenze in materia di organizzazione e di controllo dell'elaborazione delle mappe catastali furono assegnate al ministero dell'agricoltura, delle Foreste e della Riforma agraria ed al ministero dello Sviluppo regionale e della pianificazione che li esercitava insieme con le municipalità.
36. Nel dicembre 1997,anche l'articolo 28 del decreto di applicazione della legge del 1991 fu emendato. Contemplava oramai l'elaborazione di una mappa catastale e di un piano degli appezzamenti di recente suddivisi (план на новообразуваните имоти). Il piano degli appezzamenti di recente suddivisi era elaborato sulla base della mappa catastale per stabilire i limiti degli appezzamenti restituiti ed i limiti degli appezzamenti di cui gli usufruttuario potevano acquisire il diritto di proprietà conformemente alle disposizioni materiali della legge di 1991 (articolo 28, capoverso 4)).
37. Questi due tipi di piani erano elaborati secondo le istruzioni del ministero dell'agricoltura, delle Foreste e della Riforma agraria e del ministero dello Sviluppo regionale e della pianificazione. Erano adottati simultaneamente da una commissione costituita a livello della municipalità ed erano approvati dal sindaco (articolo 28, capoversi 5 e 9).
38. Nel luglio 1999, il paragrafo 4k fu emendato. Oramai, questa norma contemplava che il contenuto del piano degli appezzamenti di recente suddivisi e la sua elaborazione erano regolati dal decreto di applicazione della legge del 1991. Era adottato ed era annunciato alle persone riguardate conformemente alle disposizioni della legge sul catasto unico della Repubblica della Bulgaria ed era approvato dal governatore regionale. Il piano poteva essere oggetto di ricorso entro quattordici giorni a contare dalla notifica della decisione del governatore regionale. Il sindaco era competente per pronunciare le decisioni che autorizzavano l'acquisto dei terreni da parte degli usufruttuari e quelle che ordinavano la loro restituzione. Il programma relativo al finanziamento delle mappe catastali e dei piani degli appezzamenti di recente suddivisi era adottato dal governatore regionale (обла�тен управител) dopo consultazione del sindaco della municipalità riguardata.
39. A contare dal 22 ottobre 2002, l'articolo 4k contempla l'elaborazione di due tipi di piani: un piano ausiliare (помощен план) ed un piano degli appezzamenti di recente suddivisi. Il piano ausiliare contiene delle informazione sui limiti dei terreni ceduti agli usufruttuari, così come delle informazioni sui limiti dei terreni esistiti prima della collettivizzazione. Il piano degli appezzamenti di recente suddivisi è stabilito sulla base dei dati del piano ausiliare. Può essere oggetto di un ricorso giudiziale entro quattordici giorni seguenti la sua pubblicazione sulla gazzetta ufficiale.
40. Le competenze legate all'elaborazione ed all'approvazione dei piani spettano al governatore regionale che li esercita dopo consultazione del sindaco. L'ordine di elaborazione di detti piani deve essere dato prima del 30 settembre dell'anno precedente l’inizio effettivo delle operazioni di elaborazione. Il finanziamento è garantito dal bilancio dello stato.
41. Dopo l'entrata in vigore del piano degli appezzamenti di recente suddivisi, il sindaco pronuncia delle decisioni con cui autorizza l'acquisto dei terreni da parte degli usufruttuari od ordina la loro restituzione. Queste decisioni possono essere oggetto di ricorso da parte degli interessati.
42. La valutazione del prezzo degli appezzamenti che gli usufruttuari hanno il diritto di acquisire deve essere effettuata dal servizio tecnico della municipalità entro i tre mesi seguenti l'entrata in vigore del piano degli appezzamenti di recente suddivisi. Le valutazioni sono approvate dal sindaco o da un'altra persona nominata da lui; le decisioni di approvazione possono essere oggetto di ricorsi giudiziali (paragrafo 31 delle disposizioni transitorie e finali del decreto di applicazione della legge di 1991, introdotte nel 1999).
2. La legge del 1988 sulla responsabilità dello stato e delle municipalità (Закон за отговорно�тта на държавата и на общините за вред, titolo modificato nel 2006-"la legge del 1988")
43. L'articolo 1, capoverso 1, della legge del 1998, nella sua redazione prima del 12 luglio 2006, disponeva che lo stato era responsabile del danno causato dagli atti, azioni o inattività illegali dei suoi organi o agenti che esercitavano delle funzioni amministrative. Dopo questa data, la disposizione in questione è stata modificata; oramai, non solo lo stato ma anche le municipalità sono responsabili a titolo di questo testo.
44. La giurisprudenza interna distingue tre casi di cifre per il calcolo della prescrizione delle azioni fondate su questa legge. Se l'atto amministrativo illegale è stato annullato, l'azione per danni ed interessi si prescrive entro cinque anni a contare dalla data dell'annullamento dell'atto. Per ciò che riguarda gli atti amministrativi inficiati di nullità, l'azione per danni ed interessi si prescrive entro cinque anni a contare della data alla quale l'atto è stato pronunciato. In quanto alle azioni per danni ed interessi derivanti da maneggi materiali illegali o da un'inattività illegale, si prescrivono entro cinque anni a contare dalla data di cessazione dell'azione o dell'inattività illegale (Тълкувателно решение № 3 от 22 април 2005 г. по т.гр.д. № 3/2004г. на ОСГК на ВКС).
45. In una sentenza del 14 febbraio 2008, la Corte suprema di cassazione ha fatto parzialmente diritto alle pretese di un richiedente che pretendeva di avere subito un danno materiale e morale a causa della durata del procedimento di restituzione (Решение № 112 от 14.02.2008 г. по гр.д. № 1319/2007, ІІ г.отд. на ВКС). Ha accolto le sue pretese in quanto a due fatti differenti: a.) il ritardo addotto con cui la commissione agraria si era pronunciata sulla sua istanza di restituzione; b.) il rigetto da parte della commissione agraria della sua istanza di restituzione, ulteriormente annullata da un giudizio del tribunale competente. La sua istanza relativa al collocamento in opera del suo diritto di entrare in possesso di certi terreni non è stata accolta, al motivo che, finché l'individualizzazione di questi beni immobiliari "secondo la loro situazione reale" non fosse stata realizzata, il servizio municipale dell'agricoltura ( общин�ка �лужба по земеделие и гори) - l'organo succeduto alla commissione agraria-non aveva l'obbligo di organizzare l'entrata in possesso dell’avente diritto.
46. In un giudizio del 27 settembre 2005, reso in appello, il tribunale della città di Sofia ha accordato un indennizzo per mancanza al guadagno ai proprietari a cui il sindaco aveva rifiutato illegalmente la restituzione di un bene immobiliare (Решение от 27.09.2005 по гр.д. №972/2004г., ІV г. отд. на СГС, ВК). La decisione del sindaco era stata precedentemente annullata dai tribunali.
47. In un giudizio definitivo del 23 novembre 2004, il tribunale regionale di Veliko Tarnovo ha respinto un'azione per danni ed interessi introdotti da una persona che pretendeva di aver speriemntato una mancanza al guadagno in ragione di un rifiuto della commissione agraria di restituirle certi terreni agricoli. Questo rifiuto era stato dichiarato nullo dai tribunali, ma l'azione indennizzante è stata respinta al motivo che, finché il procedimento di restituzione non fosse arrivato ad un risultato, l’avente diritto, non sarebbe diventato proprietario e non avrebbe potuto pretendere di avere sperimentato una mancanza al guadagno dunque (Решение № 240 по гр.д. 773/2004 от 23.11.2004 г. на ВТОС).
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO1 DELLA CONVENZIONE
48. Il richiedente si lamenta del fatto che ad oggi non ha potuto godere realmente del suo diritto alla restituzione o ad un indennizzo, riconosciuto dalle autorità interne competenti. Vede una violazione del suo diritto al rispetto dei suoi beni. Invoca l'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione, così formulato:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
49. Il Governo si oppone a questa tesi. Stima che il richiedente non ha esaurito le vie di ricorso interne, nella misura in cui non ha introdotto un'azione per danni ed interessi contro lo stato in virtù della legge del 1988.
A. Sull'ammissibilità
50. La Corte ricorda che l'esaurimento delle vie di ricorso interne si rivaluta normalmente in data dell’ introduzione della richiesta dinnanzi alla Corte, anche se questa regola è abbinata ad eccezioni che possono essere giustificate dalle circostanze di ogni caso specifico (vedere, mutatis mutandis, Baumann c. Francia, no 33592/96, § 47, 22 maggio 2001). Le disposizioni dell'articolo 35 § 1 della Convenzione prescrivono pertanto solo l'esaurimento dei ricorsi al tempo stesso relativi alle violazioni incriminate, disponibili ed adeguati. Devono esistere non solo ad un grado sufficiente di certezza in teoria ma anche in pratica, altrimenti mancano dell’ effettività e dell'accessibilità voluta; incombe sullo stato convenuto dimostrare che queste esigenze si trovano riunite (vedere, tra molte altre, Vernillo c. Francia, 20 febbraio 1991, § 27, serie A no 198). Se esiste un dubbio in quanto alla questione di sapere se una determinata via di ricorso può essere o meno di natura tale da offrire una fortuna reale di successo, è là un punto che deve essere sottomesso ai tribunali interni stessi, innanzitutto appello al tribunale internazionale (Akdivar ed altri c. Turchia, 16 settembre 1996, § 71, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-IV).
51. La Corte ricorda che ha stimato già, nel contesto dei motivi di appello derivati dell'inadempimento di un giudizio che ordinava il pagamento di una somma di denaro, che i ricorsi indennizzanti possono costituire dei ricorsi efficaci (vedere, mutatis mutandis, Bourdov c. Russia (no 2), no 33509/04, § 99, 15 gennaio 2009). All'infuori di questo contesto, la possibilità di ottenere un risarcimento non è sempre un ricorso sufficiente, perché non può costituire una soluzione di ricambio alle misure specifiche che le autorità interne devono prendere per conformarsi al giudizio pronunciato a loro carico (vedere, mutatis mutandis, Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 47, CEDH 1999-II, e Hornsby c. Grecia, 19 marzo 1997, § 37, Raccolta 1997-II). In questi casi un meccanismo di indennizzo può rappresentare difatti, un mezzo adeguato solo quando le autorità competenti hanno preso già delle misure ragionevoli per onorare gli obblighi che impongono loro la Convenzione (Iatridis c. Grecia, no 31107/96, decisione della Commissione del 2 luglio 1997).
52. Secondo la Corte, questi principi si trovano ad applicare anche nel presente caso che riguarda la realizzazione di diritti patrimoniali riconosciuti con una decisione amministrativa definitiva.
53. Trattandosi dell'eccezione di non-esaurimento sollevata dal Governo, la Corte osserva che ad oggi le autorità interne hanno preso già delle misure concrete che mirano alla realizzazione dei diritti del richiedente. Perciò, un ricorso indennizzante potrebbe in principio costituire un ricorso efficace ai sensi della giurisprudenza sopraccitata.
54. Tuttavia, la Corte ricorda che incombe sul Governo di portare la prova dell'efficacia del ricorso proposto. Ora, non fornisce nessun esempio in cui il proprietario di un terreno il cui usufrutto è stato ceduto dallo stato si sia visto accordare un risarcimento perché il procedimento di restituzione e di indennizzo non sarebbe arrivato ad una conclusione in un termine più corto.
55. Ammesso che esistano delle similarità tra le situazioni del richiedente e quella prevista dalla sentenza della Corte suprema di cassazione sopra menzionata (paragrafo 45), la Corte osserva che questa sentenza sembra costituire uno sviluppo recente, intervenuto dopo la data della comunicazione della richiesta. In quanto agli altri giudizi conosciuti dalla Corte (paragrafi 46 e 47 sopra) in uno di essi il tribunale regionale competente ha respinto il richiedente per la restituzione, precisamente al motivo che il procedimento di restituzione non era arrivato ad un termine. Peraltro, sono stati pronunciati dai tribunali di seconda istanza.
56. Quindi, la Corte constata che non è provato che in data dell'introduzione della richiesta e negli anni che hanno seguito la sua introduzione esistesse una giurisprudenza interna sufficientemente evoluta relativa al ricorso proposto dal Governo (vedere, mutatis mutandis, Kirilova ed altri c. Bulgaria, numeri 42908/98, 44038/98, 44816/98 e 7319/02, § 116 in limine, 9 giugno 2005, Di Saedeleer c. Belgio, no 27535/04, §§ 57 - 60, 24 luglio 2007; vedere, a contrario, mutatis mutandis, Paulino Tomas c. Portogallo, (dec.), no 58698/00, CEDH 2003-VIII, e Giummarra ed altri c. Francia, (dec.), no 61166/00, 12 giugno 2001).
57. La Corte osserva anche che il Governo non ha precisato quale avrebbe dovuto essere il fondamento legale dell'azione che il richiedente avrebbe secondo lui potuto introdurre in virtù dell'articolo 1 della legge del 1988. Supponendo che il Governo preveda un'azione per danni ed interessi fondata sull'inoperosità illegale delle autorità competenti, la Corte osserva che nello specifico la causa trova la sua origine in un procedimento complesso (vedere sopra paragrafi 31 e 42) di cui ogni tappa si concludeva con un atto amministrativo differente (piano ausiliare, piano dei terreni di recente suddivisi, decisione di approvare una valutazione, ecc.). Così, non potendo sapere quando il procedimento in questione sarebbe arrivato alla fine, il richiedente sarebbe stato obbligato ad introdurre tutta una serie d’istanze di indennizzo, se non fosse almeno per evitare che le sue azioni non vengano estinte dalla prescrizione.
58. Ora, la Corte ricorda che la semplice possibilità di introdurre una serie di ricorsi per chiedere un indennizzo per i ritardi presumibilmente imputabili alle autorità, senza che questi ricorsi possano contribuire alla realizzazione del diritto di proprietà del richiedente, è in principio poco compatibile con l'esigenza di efficacia (vedere, mutatis mutandis, Kirilova ed altri, precitata, § 116). Peraltro, l'obbligo per un richiedente di introdurre dei ricorsi ripetitivi comprende il rischio di creare un ostacolo permanente all'immissione nel processo della Corte (vedere, mutatis mutandis, Guzzardi c. Italia, 6 novembre 1980, § 80, serie A no 39).
59. Avuto riguardo a queste considerazioni, la Corte stima che c'è luogo di allontanare l'eccezione di non-esaurimento formulata dal Governo nello specifico.
60. Peraltro, la Corte constata che questo motivo di appello non è manifestamente mal fondato ai sensi dell'articolo 35 § 3 della Convenzione. La Corte rileva anche che non incontra nessun altro motivo di inammissibilità. Conviene dunque dichiararlo ammissibile.
B. Sul merito
1. Argomenti delle parti
61. Il richiedente sostiene che lo stato non ha agito in modo da permettere la realizzazione del suo diritto alla restituzione dei suoi terreni agricoli o ad un indennizzo. Stima che il procedimento condotto dalle autorità interne è stato molto caotico.
62. Il Governo riconosce che la non-restituzione dei terreni in ragione della loro acquisizione da parte degli usufruttuari può costituire un'ingerenza ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Tuttavia, stima che l'ingerenza in questione è giustificata, perché mira alla protezione dei diritti di un gruppo di individui che hanno acquisito, in buona fede, l'usufrutto di questi terreni e perché la legge ha messo in opera un sistema complesso di indennizzo dei proprietari riguardati. L'equilibrio trovato dal legislatore bulgaro tra gli interessi contraddittori dei proprietari e degli usufruttuari non avrebbe superato il margine di valutazione di cui dispone lo stato.
63. Inoltre, il Governo sottolinea l'importanza del processo di restituzione dei terreni agricole per la società bulgara e la sua complessità, fatti dimostrati dai numerosi emendamenti portati alla legge del 1991 e dai molteplici esami della sua conformità con la Costituzione con la Corte Costituzionale.
2. Valutazione della Corte
a) Sull'esistenza di un'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni del richiedente
64. La Corte ricorda che, secondo la sua giurisprudenza, un richiedente può addurre una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione solo nella misura in cui i fatti che incrimina si riferiscono ai suoi "beni" ai sensi di questa disposizione. La nozione di "beni" può ricoprire sia i "beni reali" che i valori patrimoniali, ivi compresi, in certe situazioni ben definite, dei crediti di cui il titolare dimostra che hanno una base sufficiente in diritto interno ed in virtù dalle quali il richiedente può pretendere di avere almeno una "speranza legittima" di ottenere il godimento effettivo di un diritto di proprietà (Draon c. Francia [GC], no 1513/03, § 65, 6 ottobre 2005).
65. La Corte ha detto anche che la speranza di un richiedente di vedersi riconoscere la sopravvivenza di un vecchio diritto di proprietà che da molto tempo è impossibile esercitare infatti non può essere considerato come un bene ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Ne va parimenti di un credito condizionale che si estingue a causa del mancata realizzazione della condizione (Principe Hans-Adamo II di Liechtenstein c. Germania [GC], no 42527/98, § 83, CEDH 2001-VIII).
66. Tuttavia, quando uno Stato contraente, dopo avere ratificato la Convenzione, ivi compreso il Protocollo no 1, adotta una legislazione che contempla la restituzione totale o parziale di beni confiscati in virtù di un regime anteriore, simile legislazione può essere considerata come generante un nuovo diritto di proprietà protetto dall'articolo 1 del Protocollo no 1 a capo delle persone che soddisfanno alle condizioni di restituzione. Lo stesso principio può applicarsi a riguardo dei dispositivi di restituzione o di indennizzo stabiliti in virtù di una legislazione adottata prima della ratifica della Convenzione, se simile legislazione rimane in vigore dopo la ratifica del Protocollo no 1 (vedere, tra altre, Kopecký c. Slovacchia [GC], no 44912/98, §§ 35 e 48-52, CEDH 2004-IX, Broniowski c. Polonia [GC], no 31443/96, § 125, CEDH 2004-V).
67. Nello stesso contesto, la Corte ha giudicato già che quando il principio di restituzione delle proprietà abusivamente confiscate è stato già adottato da uno Stato, l'incertezza in quanto al collocamento in pratica di questo principio, che sia legislativo, amministrativo o attinente alle pratiche applicate dalle autorità, è di natura tale da generare, quando è persistente nel tempo e in mancanza di reazione coerente e veloce dello stato, una trasgressione di questo ultimo al suo obbligo di garantire il godimento effettivo del diritto di proprietà garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1 (Broniowski, precitata, § 151, Viaşu c. Romania, no 75951/01, § 58, 9 dicembre 2008).
68. La Corte osserva che nello specifico l'interesse sostanziale di cui il richiedente si stima titolare ha una base legale che figura in modo continuo nella legislazione interna dal 1992. La restituzione del diritto di proprietà sui terreni appartenuti a suo padre gli è stata accordata con una decisione della commissione agraria del 22 gennaio 1998, non contestata e diventata definitiva. A contare da questa data, il richiedente è stato trattato costantemente come proprietario dagli organi amministrativi competenti e dai tribunali (paragrafi 11 e 15 a 18 sopra).
69. In quanto alla natura di questo interesse, la Corte constata che dal 7 settembre 1992, data di entrata in vigore della Convenzione per la Bulgaria, si manifesta essenzialmente in due possibilità alternative: la restituzione dei terreni controversi o l'indennizzo in denaro in caso di acquisizione di un appezzamento da parte di un usufruttuario. Nota che le altre due possibilità, l'indennizzo in terreni equivalenti e l'indennizzo in buoni di investimento, sono state abolite in modo definitivo con l'entrata in vigore delle redazioni reali dei testi concernenti i diritti dei vecchi proprietari e degli usufruttuari, nel novembre 1997. A contare da questa data, il contenuto dei diritti ai quali poteva pretendere il richiedente non è stato modificato (paragrafi 27 a 29 sopra).
70. Avuto riguardo a queste considerazioni, la Corte stima che il richiedente aveva un "interesse patrimoniale" sufficientemente stabilito in dritto interno a contare dal 22 gennaio 1998, dipendendo come tale della nozione di "bene" ai senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Viaşu, precitata, § 59, Ramadhi e 5 altri c. Albania, no 38222/02, § 71, 13 novembre 2007). Del resto, questo aspetto non è contestato dal Governo.
71. La Corte ricorda che l'inadempimento di una decisione amministrativa che riconosce un diritto di proprietà può costituire un'ingerenza ai sensi della prima frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1 che enuncia il principio generale del rispetto della proprietà (Viaşu, precitata, § 60, Ramadhi e 5 altri, precitata, §§ 76-77).
72. La Corte constata che nello specifico il diritto alla restituzione ed all'indennizzo del richiedente è stato riconosciuto nel gennaio 1998 e che, anche se le autorità amministrative competenti non hanno dato prova di una passività totale, il procedimento di indennizzo e di restituzione non è arrivato a conclusione durante i dieci anni che sono seguiti. La Corte stima che a dispetto della sua specificità, questa situazione si analizza in un inadempimento di una decisione amministrativa e dunque in un'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni del richiedente che conviene esaminare alla luce della norma iscritta nella prima frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1 che enuncia il principio generale del rispetto della proprietà.
b) Sulla giustificazione dell'ingerenza,
73. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto, che l'ingerenza di un'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. Il principio della legalità presuppone l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili nella loro applicazione (Ex-re di Grecia ed altri c. Grecia [GC], no 25701/94, § 79, CEDH 2000-XII, Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 109-110, CEDH 2000-I, e Fener Rum Patrikliği c. Turchia, no 14340/05, § 70, 8 luglio 2008).
74. Inoltre, la Corte nota che la preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione e che i cambiamenti legislativi frequenti possono, in certe circostanze, creare un clima di incertezza giuridica (Viaşu, precitata, § 71).
75. La Corte rileva che nello specifico le disposizioni materiali che regolano il diritto alla restituzione e/o ad un indennizzo del richiedente hanno subito parecchi emendamenti dopo il 7 settembre 1992, data di entrata in vigore della Convenzione per la Bulgaria. Nota anche che queste disposizioni non sono più state modificate a contare del 28 ottobre 1997, data anteriore di parecchi mesi alla riconoscenza ufficiale del diritto del richiedente alla restituzione ed all'indennizzo.
76. La Corte osserva poi che tra il 22 gennaio 1998, data in cui è stata pronunciata la decisione favorevole al richiedente, ed il 22 ottobre 2002, il procedimento di restituzione e di indennizzo è stato modificato considerevolmente parecchie volte (paragrafi 35 a 41 sopra).
77. La Corte rileva che questi cambiamenti legislativi avevano essenzialmente un carattere tecnico e non riguardavano la natura e la superficie dei diritti del richiedente (vedere, a contrario, Viaşu, precitata, §§ 63-68). Certo, hanno potuto generare una certa incertezza in quanto alla realizzazione in pratica dei diritti dell'interessato. Tuttavia, la Corte considera che questa dose di incertezza che si spiega in grande parte col contesto di riforme politiche ed economiche in cui è intervenuta (vedere, mutatis mutandis, Credito Bank ed altri c. Bulgaria, (dec.), no 40064/98, 30 aprile 2002, e Velikovi ed altri c. Bulgaria, numeri 43278/98, 45437/99, 48014/99, 48380/99, 51362/99, 53367/99, 60036/00, 73465/01 e 194/02, § 166, 15 marzo 2007) non sono è sé contraria al principio della preminenza del diritto.
78. La Corte riconosce anche che il legislatore bulgaro ha provato, attraverso il collocamento in posto della legislazione sulla restituzione ed i suoi emendamenti, a trovare un equilibrio generalmente accettabile tra gli interessi di tutte le persone riguardate, sia che si trattasse dei proprietari o degli usufruttuari. Stima dunque che l'ingerenza denunciata dal richiedente inseguiva uno scopo legittimo di protezione dei diritti di altrui (vedere, mutatis mutandis, Velikovi ed altri, precitata, §§ 168-176).
79. Per determinare se un giusto equilibrio è stato predisposto tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia del diritto al rispetto dei beni del richiedente, la Corte è chiamata ad esaminare se il termine necessario alle autorità bulgare per restituire i terreni al richiedente o di pagargli un'indennità non ha fatto portare all'interessato un carico sproporzionato ed eccessivo.
80. La Corte ricorda a questo riguardo che gli Stati dispongono di un margine di valutazione ampio per determinare ciò che è nell'interesse pubblico, soprattutto quando si tratta di adottare e di applicare delle misure di riforma economica o di giustizia sociale (Viaşu, precitata, § 69). Tuttavia, quando una questione di interesse generale è in gioco, tale realizzazione dei diritti di proprietà di tutta una categoria di persone, i poteri pubblici sono tenuti a reagire in tempo utile, in modo corretto e con la più grande coerenza (Broniowski, precitata, § 151; Vasilescu c. Romania, 22 maggio 1998, § 51, Raccolta delle sentenze e decisioni 1998-III; Kirilova ed altri c. Bulgaria, nostri 42908/98, 44038/98, 44816/98 e 7319/02, § 106, 9 giugno 2005).
81. Rivolgendosi ai fatti dello specifico, la Corte ricorda che ha constatato già che circa dieci anni dopo la riconoscenza ufficiale del diritto del richiedente alla restituzione e/o ad un indennizzo, il procedimento che è tra le mani delle autorità non ancora arrivato al termine. Tuttavia, constata anche che nello specifico le autorità interne hanno preso, durante il periodo considerato, delle misure che miravano alla realizzazione dei diritti del richiedente che ora sembra imminente.
82. In quanto alla questione di sapere se le autorità interne hanno agito con la coerenza richiesta ed in tempo utile, la Corte nota che gli emendamenti successivi delle disposizioni procedurali pertinenti hanno probabilmente ritardato il procedimento di restituzione e di acquisizione dei terreni da parte degli usufruttuari. La Corte rileva poi che le autorità interne sembrano avere dato prova di una certa inerzia per ciò che riguarda l'elaborazione, l'adozione e l'approvazione dei piani necessari alla realizzazione dei diritti del richiedente. Il piano degli appezzamenti di recente suddivisi concernente la località nella quale si trovavano i terreni ereditati dall'interessato è stato approvato così, solamente il 7 febbraio 2006, o più di otto anni dopo la decisione della commissione agraria che riconosceva il suo diritto alla restituzione o all'indennizzo. Tale durata sembra eccessiva, tanto più che la commissione agraria aveva cominciato già la preparazione tecnica e giuridica della restituzione dei terreni prevista dai paragrafi 4 e seguenti prima della decisione del 22 gennaio 1998 (paragrafi 6 a 8 sopra). Peraltro, l'annullamento parziale di questo piano nel luglio 2007 è legato a ragioni imputabili all'amministrazione (paragrafo 16 sopra).
83. Inoltre, la Corte constata che l'interessato sembra avere fatto tutto ciò che dipendeva da lui per facilitare lo svolgimento del procedimento in questione e che non è all'origine dei ritardi che sarebbero, per esempio, legati all'introduzione di un ricorso mal fondato.
84. Avuto riguardo a queste considerazioni, la Corte stima che nello specifico le autorità bulgare non hanno agito con la coerenza e lo zelo richiesto dall'articolo 1 del Protocollo no 1. Considera anche che, nelle circostanze particolari dello specifico, la durata di questo procedimento ha rotto il giusto equilibro da predisporre tra la protezione del diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni e le esigenze dell'interesse generale e che l'interessato ha sopportato un carico speciale ed esorbitante.
85. Pertanto, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 6 DELLA CONVENZIONE
86. Il richiedente denuncia una violazione del suo diritto ad un processo in un termine ragionevole. Invoca l'articolo 6 della Convenzione.
87. Avuto riguardo alla constatazione relativa all'articolo 1 del Protocollo no 1 (paragrafo 85 sopra) ed al fatto che il motivo di appello derivato dall'articolo 6 riguarda gli stessi fatti, la Corte stima che conviene di dichiarare quest’ultimo ammissibile, ma che non c'è luogo di esaminare separatamente se c'è stato, nello specifico, violazione dell'articolo 6 della Convenzione (vedere, mutatis mutandis, Sitkov c. Russia, no 55531/00, § 38, 18 gennaio 2007).
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
88. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
A. Danno
89. A titolo del danno patrimoniale, il richiedente richiede 20 000 euro (EUR) per la mancanza al guadagno legato all'impossibilità di utilizzare i terreni controversi dal 1990. Stima anche che anche se gli venissero restituite alla fine, le terre appartenute a suo padre non possono in ogni modo più essere utilizzate alle fini agricole o viticoli. Perciò, chiede che lo stato gli paghi 1025 lev bulgari, circa 522 EUR, per decimo di ettaro. In quanto al danno morale, il richiedente chiede 40 000 EUR.
90. Il Governo giudica che le pretese del richiedente sono eccessive e mal fondate.
91. La Corte ricorda che una sentenza che constata una violazione provoca per lo stato convenuto l'obbligo di mettere un termine alla violazione e di cancellarne le conseguenze in modo da ristabilire tanto quanto si può fare la situazione anteriore a questa (Iatridis c. Grecia (soddisfazione equa) [GC], no 31107/96, § 32, CEDH 2000-XI).
92. Se la natura della violazione permette una restitutio in integrum, incombe sullo stato convenuto di realizzarla, non avendo la Corte né la competenza né la possibilità pratica di compierla lei stessa. Se in compenso il diritto nazionale non permette, o permette solamente imperfettamente di cancellare le conseguenze della violazione, l'articolo 41 abilita la Corte ad accordare, se c'è luogo, alla parte lesa la soddisfazione che le sembra appropriata (Brumărescu c. Romania (soddisfazione equa) [GC], no 28342/95, § 20, CEDH 2000-I). Nell'esercizio di questo potere, dispone di una certa latitudine; l'aggettivo "equo" ed la parte della frase "se c'è luogo" lo testimoniano.
93. Tra gli elementi presi in considerazione dalla Corte, quando delibera in materia, raffigurano il danno patrimoniale , cioè le perdite effettivamente subite perciò dirette della violazione addotta, ed il danno morale, cioè il risarcimento dello stato di angoscia, dei dispiaceri e delle incertezze che risultano da questa violazione, così come di altri danni non patrimoniali (Viaşu, precitata, § 87).
94. Inoltre, là dove i diversi elementi che costituiscono il danno non suscitano un calcolo esatto o là dove la distinzione tra danni patrimoniali e danno morale si rivela difficile, la Corte può essere portata ad esaminarli globalmente (Comingersoll c. Portogallo [GC], no 35382/97, § 29, CEDH 2000-IV).
95. Nello specifico, avuto riguardo alla natura della violazione constatata, la Corte considera che il richiedente ha subito un danno patrimoniale e morale certo e che questo danno non è compensato sufficientemente dalla constatazione di violazione.
96. In compenso, tenuto conto delle constatazioni della presente sentenza da cui risulta che la restituzione dei terreni del richiedente ed il suo indennizzo per gli appezzamenti acquisiti dagli usufruttuari è già stata effettuata o è sono imminenti (paragrafi 17, 19 e 20 sopra) la Corte non stima necessario di concedere una somma che costituirebbe un ordinamento definitivo e completo della presente controversia patrimoniale (vedere, a contrario, Ramadhi e 5 altri, precitata, § 101, e Viasu, precitata, § 89) e giudica più appropriato accordare al richiedente un compenso per la perdita di probabilità legata ai ritardi intervenuti nel procedimento di restituzione (vedere, mutatis mutandis, Sovtransavto Holding c. Ucraina (soddisfazione equa), no 48553/99, § 55, 2 ottobre 2003).
97. Sulla base degli elementi che si trovano in suo possesso, ed in particolare della superficie dei terreni agricoli riguardati, delle informazione di cui dispone per ciò che riguarda il loro valore (paragrafo 17 sopra) così come della durata e della complessità del procedimento di restituzione e di indennizzo, la Corte stima che un importo di 2 000 EUR costituisce un indennizzo ragionevole e l'accorda al richiedente a titolo del danno materiale.
98. Per ciò che riguarda il danno morale, allo sguardo delle circostanze dello specifico e deliberando in equità, la Corte assegna al richiedente 500 EUR.
B. Oneri e spese
99. Non avendo fatto domanda il richiedente di rimborso dei suoi oneri e spese, la Corte stima che non c'è luogo di concedere egli di somma a questo titolo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Dichiara la richiesta ammissibile;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no1 della Convenzione;
3. Stabilisce che non c'è luogo di esaminare il motivo di appello derivato dall'articolo 6 della Convenzione;
4. Stabilisce
a) che lo stato convenuto deve versare al richiedente, nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le seguenti somme, da convertire in lev bulgari al tasso applicabile in data dell'ordinamento,:
i. 2 000 EUR (duemila euro) più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta, per danno patrimoniale;
ii. 500 EUR (cinque cento euro) più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta, per danno morale;
b) che a contare dalla scadenza di suddetto termine e fino al versamento, questo importo sarà da aumentare di un interesse semplice ad un tasso uguale a quello della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea applicabile durante questo periodo, aumentato di tre punti percentuale;
5. Respinge la domanda di soddisfazione equa per il surplus.
Fatto in francese, poi comunicato per iscritto il 26 novembre 2009, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Claudia Westerdiek Peer Lorenzen
Cancelliera Presidente