AFFAIRE MASCOLO c. ITALIE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (forclusion) ; Violation de P1-1 ; Violation de l'art. 6-1 ; Dommage matériel - demande rejetée ; Préjudice moral - réparation pécuniaire ; Remboursement partiel frais et dépens - procédure nationale
TROISIÈME SECTION
AFFAIRE MASCOLO c. ITALIE
(Requête no 68792/01)
ARRÊT
STRASBOURG
16 décembre 2004
DÉFINITIF
16/03/2005
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
 
En l’affaire Mascolo c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M. Zupančič, président,
J. Hedigan,
L. Caflisch,
Mme M. Tsatsa-Nikolovska,
M. V. Zagrebelsky,
Mme A. Gyulumyan,
M. David Thór Björgvinsson, juges,
et de M. V. Berger, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 25 novembre 2004,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 68792/01) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant de cet Etat, M. S. M. (« le requérant »), a saisi la Cour le 15 décembre 2000 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia, et ses coagents successifs, respectivement MM. V. Esposito et F. Crisafulli
3. Le 16 octobre 2003, la Cour a déclaré la requête recevable.
4. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la troisième section ainsi remaniée (article 52 § 1).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Le requérant est né en 1964 et réside à Agerola (Naples).
6. Il est propriétaire d’un appartement à Castellammare di Stabia (Naples), qu’il avait loué à N.R.
7. Par une lettre recommandée du 16 septembre 1989, le requérant informa la locataire de son intention de mettre fin à la location à l’expiration du bail, soit le 4 mai 1990, et la pria de libérer les lieux avant cette date.
8. Par un acte signifié le 9 février 1990, le requérant réitéra l’avis de congé et assigna l’intéressée à comparaître devant le juge d’instance de Castellammare di Stabia.
9. Par une ordonnance du 12 mars 1990, ce dernier confirma formellement le congé du bail et décida que les lieux devaient être libérés au plus tard le 2 janvier 1993. Cette décision devint exécutoire le 12 mars 1990.
10. Le 29 janvier 1993, le requérant signifia à la locataire le commandement de libérer l’appartement.
11. Le 18 février 1993, il lui signifia l’avis que l’expulsion serait exécutée le 1er mars 1993 par voie d’huissier de justice.
12. Entre le 1er mars 1993 et le 29 septembre 2000, l’huissier de justice procéda à vingt-cinq tentatives d’expulsion qui se soldèrent toutes par un échec, le requérant n’ayant pas pu bénéficier de l’assistance de la force publique.
13. Le 17 octobre 2000, le requérant récupéra son appartement.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
14. Depuis 1947, la législation en matière de baux d’habitation a été marquée par différentes interventions des pouvoirs publics, portant sur le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci, tempéré par les augmentations légales décrétées de temps à autre par le gouvernement, ainsi que sur la prorogation légale de tous les baux en cours et, enfin, sur la suspension ou l’échelonnement de l’exécution forcée des expulsions. En ce qui concerne la prorogation des baux, la suspension de l’exécution forcée et l’échelonnement des expulsions, le droit interne pertinent est présenté dans l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Immobiliaire Saffi c. Italie ([GC], no 22774/93, §§ 18-35, CEDH 1999-V).
15. En dernier lieu, un décret-loi no 147 du 24 juin 2003, converti en loi no 200/03, suspendit dans certains cas l’exécution forcée des ordonnances d’expulsion jusqu’au 30 juin 2004.
Par un décret-loi no 240 du 13 septembre 2004, cette suspension fut reportée au 31 octobre 2004.
a) Le système de contrôle des loyers
16. En matière de contrôle des loyers, l’évolution de la législation peut se résumer comme suit.
17. La première mesure pertinente fut la loi no 392 du 27 juillet 1978, qui mit en place un système de « loyers équitables » (equo canone) reposant sur un certain nombre de critères tels que la superficie et les frais de construction de l’appartement.
18. Une deuxième mesure fut adoptée par les autorités en août 1992, aux fins d’une libéralisation progressive du marché de la location. Entra alors en vigueur une législation qui atténuait les restrictions frappant le montant des loyers (patti in deroga), en vertu de laquelle les propriétaires et les locataires pouvaient en principe s’écarter du loyer fixé par la loi en convenant d’un montant différent.
19. Enfin, la loi no 431 du 9 décembre 1998 a réformé le régime des locations et libéré les loyers.
b) Obligations du locataire en cas de restitution tardive
20. Le locataire est soumis à l’obligation générale d’indemniser le propriétaire de tout dommage causé par la restitution tardive du logement. A cet égard, l’article 1591 du code civil dispose :
« Le locataire qui n’a pas quitté les lieux est tenu de verser au propriétaire le montant convenu jusqu’à la date de son départ, ainsi que de l’indemniser de tout préjudice éventuel. »
21. Toutefois, la loi no 61 de 1989 a entre autres plafonné l’indemnisation que pouvait réclamer le propriétaire à une somme égale au loyer versé par le locataire au moment de l’expiration du bail, indexée sur la hausse du coût de la vie (article 24 de la loi no 392 du 27 juillet 1978) et majorée de 20 %, pour toute la période pendant laquelle le propriétaire n’avait pu jouir de son appartement.
c) Les principes fixés par la Cour constitutionnelle
22. La Cour constitutionnelle fut saisie, à plusieurs reprises, de la question de savoir si le système légal de prorogation des baux, de suspension ou d’échelonnement de l’exécution forcée des expulsions était conforme à la Constitution au regard du droit de propriété et du principe du délai raisonnable du procès. Son intervention fut également demandée au sujet du plafonnement de l’indemnisation pouvant être sollicitée par le propriétaire.
23. En ce qui concerne la première question, par des arrêts rendus entre 1984 et 2004 (voir notamment les arrêts no 89 de 1984, no 108 de 1986 et nº 155 de 2004), la Cour constitutionnelle conclut par l’affirmative en justifiant l’adoption de ces mesures législatives par leur caractère transitoire et limité. Dans le dernier arrêt cité, en particulier, la Cour constitutionnelle affirma que bien que le législateur se dût de prendre en charge les personnes se trouvant dans des conditions particulières de dénuement, il ne pouvait plus se limiter à transférer à l’infini cette charge exclusivement au propriétaire, car ce dernier pourrait lui-même se trouver dans la même situation de besoin. Par ailleurs, le maintien de la même logique législative ne pourrait pas, à l’avenir, continuer à être considéré comme légitime.
24. Quant à la deuxième question, dans son arrêt no 482 rendu en 2000, la Cour constitutionnelle répondit par l’affirmative s’agissant des périodes pendant lesquelles la suspension des expulsions avait été prescrite par la loi, et expliqua que cette limitation visait à réguler les locations concernées par la législation d’exception en vigueur et que la pénurie de logements exigeait la suspension des mesures d’exécution forcée. Par ailleurs, le législateur avait accompagné la suspension des expulsions de dispositions déterminant le montant de l’indemnisation due par le locataire, à savoir deux mesures provisoires et exceptionnelles. Du reste, le propriétaire y trouvait une compensation dans le fait qu’il était dispensé de démontrer l’existence d’un préjudice.
25. La Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnel le plafonnement de l’indemnisation pouvant être sollicitée par le propriétaire dans le cas où il s’était trouvé dans l’incapacité de reprendre possession de l’appartement en raison du comportement du locataire et non de l’intervention du législateur.
26. En conséquence, la juridiction constitutionnelle a ainsi permis au propriétaire d’engager une procédure civile pour obtenir pleine réparation des préjudices causés par le locataire.
d) L’article 1591 du code civil et la jurisprudence de la Cour de cassation
27. Par l’arrêt nº 1463 du 5 février 1993, la Cour de cassation affirma que l’article 1591 du code civil n’exclut pas, pour les parties concernées, la possibilité de s’accorder à l’avance sur le montant de l’indemnisation afin d’éviter la nécessité, pour le propriétaire, de fournir la preuve du dommage subi.
28. Par la suite, dans son arrêt nº 7670 du 12 juillet 1993, la Cour de cassation expliqua que le simple retard dans la restitution du logement pouvait uniquement justifier une condamnation générale du locataire au dédommagement des préjudices subis par le propriétaire. Ce dernier, en effet, devait fournir la preuve spécifique du dommage subi par rapport aux conditions du logement, à son emplacement ainsi qu’à ses possibilités d’utilisation. En l’espèce, la Cour de cassation confirma la décision sur le fond qui avait rejeté la demande d’indemnisation du propriétaire au motif qu’il n’avait pas fourni la preuve du préjudice effectivement subi en se référant à des documents spécifiques concernant des propositions de location bien déterminées et des accords avec les locataires candidats sur les montants du loyer.
29. Par l’arrêt nº 10270 du 1er décembre 1994, la Cour de cassation estima que l’évaluation du dommage subi par le propriétaire pouvait également être effectuée en équité.
30. Par l’arrêt nº 5927 du 27 mai 1995, la Cour de cassation établit que le plafonnement de l’indemnisation, pouvant être sollicitée par le propriétaire, ne trouvait à s’appliquer qu’en fonction des périodes pendant lesquelles la suspension des expulsions avait été prescrite par la loi.
31. Par l’arrêt nº 6359 du 6 juin 1995, la Cour de cassation réaffirma que le propriétaire était tenu de fournir la preuve, afin de démontrer le dommage subi en terme de perte de loyer ou d’impossibilité de vendre l’appartement, de l’existence de propositions de location ou d’achat bien déterminées. Par la suite, le même principe fut confirmé par les arrêts nº 4864 du 14 avril 2000 et no 9545 du 1er juillet 2002.
32. Par l’arrêt nº 1032 du 10 février 1996, la Cour de cassation affirma que le dommage subi par le propriétaire pouvait être prouvé par la simple demande d’un loyer supérieur déterminé sur la base du montant qu’il aurait pu percevoir en régime de marché libre.
33. Enfin, par l’arrêt nº 10560 du 19 juillet 2002, la Cour de cassation fixa le principe selon lequel la mise en demeure du locataire afin qu’il restitue l’immeuble subsiste, indépendamment de la date fixée par le juge pour l’exécution forcée, dès l’expiration du contrat constatée durant le procès.
e) La question de l’assistance de la force publique et la jurisprudence de la Cour de cassation
34. Par l’arrêt no 3873 du 26 février 2004, la Cour de cassation se prononça sur la question de l’assistance de la force publique.
35. Cet arrêt intervint dans le cadre d’une affaire ayant pour objet une demande en réparation faite en 1990 par des propriétaires à l’encontre du ministère de l’Intérieur.
36. Ils demandaient, en particulier, le remboursement des dommages subis en conséquence du retard avec lequel ils avaient récupéré leur appartement causé, selon eux, par le fait qu’ils n’avaient pas bénéficié du concours de la force publique.
37. L’huissier de justice avait procédé à vingt et une tentatives d’accès dont dix-neuf s’étaient soldées par un échec. Selon les propriétaires, seules six de ces tentatives avaient eu lieu pendant des périodes de suspension législative de l’exécution forcée des expulsions.
38. Pour les treize autres, les requérants affirment que l’administration n’avait fourni aucune preuve de la force majeure qui l’avait placée dans l’impossibilité absolue de prêter la force publique nécessaire.
39. La demande des requérants fut accueillie en première instance par le tribunal de Rome qui leur octroya la somme de 177 886 610 lires italiennes (ITL) [91 870,77 euros (EUR)] à titre de réparation. Suite à l’appel interjeté par le ministère, ce jugement fut réformé par la cour d’appel de Rome au motif que, compte tenu des exigences d’ordre public alléguées par l’administration, les requérants n’avaient pas fourni la preuve du fait que le refus de prêter l’assistance de la force publique était injustifié. Les requérants se pourvurent donc en cassation.
40. La Cour de cassation rappela que, par l’arrêt no 2478 du 18 mars 1988, elle avait affirmé, en siégeant en assemblée plénière, le principe selon lequel le propriétaire qui dispose d’un titre judiciaire exécutoire a le droit d’obtenir de l’administration les actions nécessaires pour l’exécuter, y compris l’utilisation de la force publique. Il s’agissait donc d’une obligation et non d’une compétence discrétionnaire de l’administration.
41. Par ailleurs, la Cour de cassation rappela que, par l’arrêt no 5233 du 26 mai 1998, en siégeant en assemblée plénière, elle avait tiré de cette prémisse le corollaire selon lequel l’éventuelle impossibilité d’obtempérer pour l’administration doit être évaluée avec une rigueur particulière. En particulier, la légitimité du refus de l’autorité de police de prêter l’assistance demandée aux jour et heure indiqués par l’huissier de justice doit être appréciée à la lumière de l’indication alternative d’une heure différente ou, à la limite, d’un jour différent, et de l’indication, au cas par cas, des raisons qui justifient l’impossibilité.
Elle précisa également que l’autorité de police dispose d’une marge discrétionnaire d’appréciation technique du moment concret auquel mettre à disposition sa propre assistance.
42. Sauf dans l’hypothèse où il y a une impossibilité causée par la force majeure, si l’autorité compétente refuse ces actions, nonobstant la demande de l’huissier de justice, on doit reconnaître au propriétaire la faculté de formuler, devant le juge ordinaire, une demande en réparation à l’encontre de l’administration pour le dommage subi par ce refus.
43. La Cour de cassation réaffirma le principe fixé dans les arrêts nos 8827 et 8828 du 31 mai 2003, selon lequel la réparation par une indemnisation représente la garantie minimale impérative pour protéger le droit violé au cas où la lésion a une incidence sur un intérêt protégé par la Constitution. Elle déclara que le droit à la réalisation de l’ordre contenu dans un titre judiciaire exécutoire devait être considéré comme tel, car la possibilité d’agir en justice pour la protection de ses droits s’étend jusqu’à la mise en œuvre des décisions judiciaires définitives et obligatoires.
44. La Cour de cassation cassa l’arrêt de la cour d’appel de Rome avec renvoi. Elle fixa le principe selon lequel, dans les affaires concernant les demandes en réparation formées par les propriétaires à l’encontre de l’administration afin d’obtenir le remboursement des dommages subis en conséquence de l’exécution tardive ou manquée des ordonnances d’expulsion, c’est l’administration qui doit démontrer qu’elle se trouvait dans l’impossibilité de prêter le concours de la force publique. Cette impossibilité, en particulier, n’exclut la responsabilité de l’administration que si elle est due à la survenance d’exigences extraordinaires et non prévisibles. A cet égard, la Cour de cassation souligna que d’éventuelles situations de crise permanentes, comme celles qui peuvent affecter la justice ou l’administration, n’excluent pas la responsabilité pour les dommages causés aux individus mais, au contraire, peuvent en être l’origine. En particulier, la « crise » de le justice n’a pas empêché que l’Etat soit condamné plusieurs fois par la Cour européenne pour la durée excessive des procédures judiciaires et n’empêche pas, à présent, qu’il le soit par les juges nationaux au sens de la loi du 24 mars 2001 no 89, dite « loi Pinto ».
EN DROIT
I. SUR L’EXCEPTION PRÉLIMINAIRE DU GOUVERNEMENT
45. Dans les observations du ministère de l’Intérieur datées du 16 décembre 2003 et parvenues au greffe le 18 décembre 2003, le Gouvernement fait valoir que, au sens de l’article 1591 du code civil, les suspensions législatives des expulsions de locataires n’excluent pas la responsabilité du locataire pour les dommages causés au propriétaire en conséquence de la restitution tardive de l’immeuble. Or, il ne résulte pas du dossier que le requérant ait formé une telle action. Partant, s’agissant exclusivement d’une négligence du requérant, la perte subie par celui-ci ne peut pas être mise à la charge de l’Etat.
46. Dans la mesure où les observations présentées par le Gouvernement sur ce point s’apparentent à une exception préliminaire tirée du non épuisement des voies de recours, la Cour note que, dans ses observations écrites sur la recevabilité de la requête, le Gouvernement n’a ni invoqué l’existence d’une telle voie de recours ni argué de son non épuisement.
Dès lors, cette exception se heurte à la forclusion (voir, parmi d’autres, Ceteroni c. Italie, arrêt du 15 novembre 1996, Recueil 1996-V, pp. 1755-1756, § 19, et l’arrêt Pantea c. Roumanie, no 33343/96, 03.06.2003).
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 ET DE L’ARTICLE 6 DE LA CONVENTION
47. Le requérant se plaint de l’impossibilité prolongée de récupérer son appartement, faute d’octroi de l’assistance de la force publique. Il allègue la violation de son droit de propriété, tel que reconnu à l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, qui dispose :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
48. Le requérant allègue aussi un manquement à l’article 6 § 1 de la Convention, dont la partie pertinente dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil. »
49. La Cour a déjà traité à maintes reprises d’affaires soulevant des questions semblables à celles du cas d’espèce et a constaté la violation des articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole no 1 (voir arrêt Immobiliare Saffi, précité, §§ 46-75, Lunari c. Italie, no 21463/96, §§ 34-46, 11 janvier 2001, et Palumbo c. Italie, no 15919/89, §§ 33-48, 30 novembre 2000).
50. La Cour a examiné la présente affaire et considère que le Gouvernement n’a fourni aucun fait ni argument pouvant mener à une conclusion différente dans le cas présent. Elle constate que le requérant a dû attendre environ sept ans et sept mois à compter de la première tentative d’expulsion de l’huissier de justice avant de pouvoir récupérer son appartement.
51. Par conséquent, dans cette affaire, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 et de l’article 6 § 1 de la Convention.
III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
52. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage matériel
53. Le requérant demande 38 114,52 EUR pour préjudice matériel, cette somme correspondant à la différence entre le loyer au prix du marché et celui versé par son locataire sur une période de dix ans.
Le requérant fait valoir qu’il a perçu de son ancien locataire la somme d’environ 154,94 EUR par mois, alors qu’à compter du 1er mars 2001, il a loué son appartement au prix de 619,75 EUR par mois. Le requérant a envoyé le nouveau contrat de location.
54. Le Gouvernement conteste ces prétentions. Il semble estimer que, dans la mesure où le requérant a négligé de tenter de récupérer les dommages subis en se fondant sur l’article 1591 du code civil, il ne peut pas être tenu pour responsable des éventuelles conséquences négatives d’ordre financier subies par celui-ci.
En tout état de cause, il considère que le requérant n’a fourni ni la preuve de la valeur commerciale de l’immeuble ni d’autres informations concernant le mode de calcul du manque à gagner, les loyers au prix du marché dans la commune de Castellammare di Stabia et le montant global des loyers perçus.
55. La Cour observe que le Gouvernement n’avance aucun argument au sujet de la possibilité qui semble avoir été développée dans la jurisprudence de la Cour de cassation d’engager une procédure en dommage intérêts à l’encontre de l’Etat suite à l’absence, non justifiée, d’assistance de la force publique.
La Cour note que le requérant peut saisir les juridictions civiles au sens de l’article 1591 du code civil en introduisant une demande en réparation contre son ancien locataire afin d’obtenir le remboursement des dommages causés par celle-ci en conséquence de la restitution tardive de l’immeuble.
Il s’agit en effet, en l’espèce, de dommages qui découlent du comportement illégal du locataire, qui, indépendamment de la coopération de l’État dans la mise en exécution de la décision judiciaire d’expulsion, se devait de restituer l’appartement à son propriétaire. La violation du droit du requérant au respect de ses biens est avant tout la conséquence du comportement illégal du locataire. La violation de l’article 6 de la Convention commise par l’État et constatée par la Cour est d’ordre procédural et postérieure à la conduite du locataire.
La Cour constate par conséquent que le droit interne italien permet d’effacer les conséquences matérielles de la violation, et estime qu’il y a lieu de rejeter la demande de satisfaction équitable en ce qui concerne le dommage matériel.
B. Dommage moral
56. Le requérant demande 36 151,98 EUR pour dommage moral.
57. Le Gouvernement ne se prononce pas.
58. La Cour estime que le requérant a subi un tort moral certain. Statuant en équité, elle lui accorde 3 000 EUR à ce titre.
C. Frais et dépens
59. Le requérant demande également 3 201,19 EUR pour les frais et dépens de la procédure d’exécution.
60. Le Gouvernement ne se prononce pas.
61. Compte tenu des éléments en sa possession et de sa jurisprudence en la matière, la Cour estime raisonnable la somme de 700 EUR au titre des frais et dépens de la procédure nationale et l’accorde au requérant.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, A L’UNANIMITÉ,
1. Rejette l’exception préliminaire du Gouvernement ;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention ;
4. Dit
a) que l’Etat défendeur doit verser au requérant, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, les sommes suivantes :
i. 3 000 EUR (trois mille euros) pour dommage moral ;
ii. 700 EUR (sept cents euros) pour frais et dépens ;
iii. plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 16 décembre 2004 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Vincent Berger Boštjan M. Zupančič
Greffier Président

ARRÊT MASCOLO c. ITALIE

ARRÊT MASCOLO c. ITALIE

Conclusione Eccezione preliminare respinta (decadenza); Violazione di P1-1; Violazione dell'art. 6-1; danno materiale - domanda respinta; Danno morale - risarcimento pecuniario; Rimborso parziale oneri e spese - procedimento nazionale
TERZA SEZIONE
CAUSA MASCOLO C. ITALIA
( Richiesta no 68792/01)
SENTENZA
STRASBURGO
16 dicembre 2004
DEFINITIVO
16/03/2005
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Mascolo c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIGG.. B.M. Zupančič, presidente,
J. Hedigan, L. Caflisch, la Sig.ra M. Tsatsa-Nikolovska, il
Sig. V. Zagrebelsky, la Sig.ra A. Gyulumyan, il
Sig. Davide Thór Björgvinsson, giudici,,
e del Sig. V. Berger, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 25 novembre 2004,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 68792/01) diretta contro la Repubblica italiana e in cui un cittadino di questo Stato, il Sig. S. M. ("il richiedente"), ha investito la Corte il 15 dicembre 2000 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il governo italiano ("il Governo") è stato rappresentato dai suoi agenti successivi, rispettivamente Sigg.. U. Leanza ed I.M. Braguglia, ed i suoi coagente successivi, rispettivamente Sigg.. V. Esposito e F. Crisafulli
3. Il 16 ottobre 2003, la Corte ha dichiarato la richiesta ammissibile.
4. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni (articolo 25 § 1 dell'ordinamento). La presente richiesta è stata assegnata alla terza sezione così ricomposta (articolo 52 § 1.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
5. Il richiedente è nato nel 1964 e ha risieduto ad Agerola (Napoli).
6. E’ il proprietario di un appartamento a Castellammare di Stabia (Napoli), che aveva affittato a N.R.
7. Con una lettera raccomandata del 16 settembre 1989, il richiedente informò l'inquilina della sua intenzione di mettere fine alla locazione alla scadenza dell'affitto, o il 4 maggio 1990, e la pregò di liberare i luoghi prima di questa data.
8. Il 9 febbraio 1990, il richiedente reiterò il parere di disdetta con un atto significato e citò l'interessata a comparire dinnanzi al giudice di istanza di Castellammare di Stabia.
9. Con un'ordinanza del 12 marzo 1990, questo ultimo confermò formalmente la disdetta dell'affitto e decise che i luoghi dovevano essere liberati al più tardi il 2 gennaio 1993. Questa decisione diventò esecutiva il 12 marzo 1990.
10. Il 29 gennaio 1993, il richiedente notificò all'inquilina il comando di liberare l'appartamento.
11. Il 18 febbraio 1993, gli notificò il parere che lo sfratto sarebbe stato eseguito il 1 marzo 1993 per mezzo di ufficiale giudiziario di giustizia.
12. Tra il 1 marzo 1993 ed i 29 settembre 2000, l'ufficiale giudiziario di giustizia procedette a venticinque tentativi di sfratto che si chiusero tutti con un fallimento, non avendo potuto beneficiare il richiedente dell'assistenza della forza pubblica.
13. Il 17 ottobre 2000, il richiedente ricuperò il suo appartamento.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
14. Dal 1947, la legislazione in materia di affitti di abitazione è stata segnata da differenti interventi dei poteri pubblici, riguardanti il controllo degli affitti per mezzo del blocco di questi, ogni tanto temperato dagli aumenti legali decretati dal governo, così come sulla proroga legale di tutti gli affitti in corso e, infine, la sospensione o lo scaglionamento dell'esecuzione costretta degli sfratti. Per ciò che riguarda la proroga degli affitti, la sospensione dell'esecuzione forzata e lo scaglionamento degli sfratti, il diritto interno pertinente è presentato nella sentenza resa dalla Corte nella causa Immobiliaire Saffi c. Italia ([GC], no 22774/93, §§ 18-35, CEDH 1999-V).
15. Da ultimo, una decreto-legge no 147 del 24 giugno 2003, convertito in legge no 200/03, sospese in certi casi l'esecuzione costretta delle ordinanze di sfratto fino al 30 giugno 2004.
Con una decreto-legge no 240 del 13 settembre 2004, questa sospensione fu rinviata al 31 ottobre 2004.
a) Il sistema di controllo degli affitti
16. In materia di controllo degli affitti, l'evoluzione della legislazione si può riepilogare come segue.
17. La prima misura pertinente fu la legge no 392 del 27 luglio 1978 che mise in posto un sistema di "affitti equi" (equo canone) che si fondano su un certo numero di criteri come la superficie e gli oneri di costruzione dell'appartamento.
18. Una seconda misura fu adottata dalle autorità nell'agosto 1992, ai fini di una liberalizzazione progressiva del mercato della locazione. Entrò allora in vigore una legislazione che attenuava le restrizioni che colpiscono l'importo degli affitti (patti in deroga) in virtù della quale i proprietari e gli inquilini potevano in principio scostarsi dall'affitto fissato dalla legge convenendo ad un importo differente.
19. Infine, la legge no 431 del 9 dicembre 1998 ha riformato il regime delle locazioni e liberato gli affitti.
b) Obblighi dell'inquilino in caso di restituzione tardiva
20. L'inquilino è sottoposto all'obbligo generale di indennizzare il proprietario di ogni danno causato dalla restituzione tardiva dell'alloggio. A questo riguardo, l'articolo 1591 del codice civile dispone:
"L'inquilino che non ha lasciato i luoghi è tenuto a versare l'importo convenuto al proprietario fino alla data della sua partenza, così come ad indennizzarlo per ogni eventuale danno. "
21. Tuttavia, la legge no 61 del 1989 ha tra altri plafonato l'indennizzo che il proprietario poteva richiedere ad una somma uguale all'affitto versato dall'inquilino al momento della scadenza dell'affitto, indicizzato sul rialzo del costo della vita (articolo 24 della legge no 392 del 27 luglio 1978) ed aumentata del 20%, per tutto il periodo durante il quale il proprietario non aveva potuto godere del suo appartamento.
c) I principi fissati dalla Corte costituzionale,
22. La Corte costituzionale fu investita, a più riprese, dalla questione di sapere se il sistema legale di proroga degli affitti, di sospensione o di scaglionamento dell'esecuzione costretta degli sfratti era conforme alla Costituzione allo sguardo del diritto di proprietà e del principio del termine ragionevole del processo. Il suo intervento fu chiesto anche a proposito della determinazione di un massimo dell'indennizzo che può essere sollecitato dal proprietario.
23. Per ciò che riguarda la prima questione, con le sentenze rese tra il 1984 e il 2004 (vedere in particolare le sentenze no 89 del 1984, no 108 del 1986 e nº 155 del 2004) la Corte costituzionale conclude affermativamente giustificando l'adozione di queste misure legislative per il loro carattere transitorio e limitato. Nell'ultima sentenza citata, in particolare, la Corte costituzionale affermò che benché il legislatore avesse il dovere di prendere in carico le persone che si trovano nelle condizioni private di miseria, non poteva più limitarsi a trasferire esclusivamente all'infinito questo carico al proprietario, perché questo ultimo si potrebbe trovare nella stessa situazione di bisogno. Peraltro, il mantenimento della stessa logica legislativa non potrebbe, all'avvenire, continuare ad essere considerato come legittimo.
24. In quanto alla seconda questione, nella sua sentenza no 482 resa nel 2000, la Corte costituzionale rispose affermativamente che si tratta dei periodi durante i quali la sospensione degli sfratti era stata prescritta dalla legge, e spiegò che questa limitazione mirava a regolare le locazioni riguardate dalla legislazione di eccezione in vigore e che la penuria di alloggi esigeva la sospensione delle misure di esecuzione forzata. Peraltro, il legislatore aveva corredato la sospensione degli sfratti con disposizioni che determinano l'importo dell'indennizzo dovuto dall'inquilino, ossia due misure provvisorie ed eccezionali. Del resto, il proprietario trovava un compenso nel fatto che era dispensato dal dimostrare l'esistenza di un danno.
25. La Corte costituzionale dichiarò incostituzionale la determinazione di un massimo dell'indennizzo che può essere sollecitato dal proprietario nel caso in cui si era trovato nell'incapacità di riprendere possesso dell'appartamento in ragione del comportamento dell'inquilino e non dell'intervento del legislatore.
26. La giurisdizione costituzionale ha permesso perciò, così al proprietario di impegnare un procedimento civile per ottenere pieno risarcimento dei danni causati dall'inquilino.
d) L'articolo 1591 del codice civile e la giurisprudenza della Corte di cassazione
27. Con la sentenza nº 1463 del 5 febbraio 1993, la Corte di cassazione affermò che l'articolo 1591 del codice civile non esclude, per le parti riguardate, la possibilità di accordarsi in anticipo sull'importo dell'indennizzo per evitare la necessità, per il proprietario, di fornire la prova del danno subito.
28. In seguito, nella sua sentenza nº 7670 del 12 luglio 1993, la Corte di cassazione spiegò che il semplice ritardo nella restituzione dell'alloggio poteva giustificare unicamente una condanna generale dell'inquilino al risarcimento dei danni subiti dal proprietario. Questo ultimo, difatti, doveva fornire la prova specifica del danno subito rispetto alle condizioni dell'alloggio, alla sua area così come alle sue possibilità di utilizzazione. Nello specifico, la Corte di cassazione confermò la decisione sul merito che aveva respinto la domanda di indennizzo del proprietario al motivo che non aveva fornito la prova del danno effettivamente subito riferendosi ai documenti specifici concernenti le proposte di locazione ben determinate e degli accordi con gli inquilini candidati sugli importi dell'affitto.
29. Con la sentenza nº 10270 del 1 dicembre 1994, la Corte di cassazione stimò che la valutazione del danno subito dal proprietario poteva essere effettuata anche in equità.
30. Con la sentenza nº 5927 del 27 maggio 1995, la Corte di cassazione stabilisce che la determinazione di un massimo dell'indennizzo, potendo essere sollecitata dal proprietario, non si trovava ad applicare che in funzione dei periodi durante i quali la sospensione degli sfratti era stata prescritta dalla legge.
31. Con la sentenza nº 6359 del 6 giugno 1995, la Corte di cassazione riaffermò che il proprietario era tenuto a fornire la prova, per dimostrare il danno subito in termini di perdita di affitto o di impossibilità di vendere l'appartamento, dell'esistenza di proposte di locazione o di acquisto ben determinate. In seguito, lo stesso principio fu confermato dalle sentenze nº 4864 del 14 aprile 2000 e no 9545 del 1 luglio 2002.
32. Con la sentenza nº 1032 del 10 febbraio 1996, la Corte di cassazione affermò che il danno subito dal proprietario poteva essere provato dalla semplice domanda di un affitto superiore determinato sulla base dell'importo che avrebbe potuto percepire in regime di mercato libero.
33. Infine, con la sentenza nº 10560 del 19 luglio 2002, la Corte di cassazione fissò il principio secondo il quale rimane in essere il collocamento dell'inquilino affinché restituisca l'immobile, a prescindere della data fissata dal giudice per l'esecuzione forzata, fin dalla scadenza del contratto constatata durante il processo.
e) La questione dell'assistenza della forza pubblica e la giurisprudenza della Corte di cassazione
34. Con la sentenza no 3873 del 26 febbraio 2004, la Corte di cassazione si pronunciò sulla questione dell'assistenza della forza pubblica.
35. Questa sentenza intervenne nella cornice di una causa che ha per oggetto una richiesta di risarcimento fatta nel 1990 dai proprietari contro il ministero dell'interno.
36. Chiedevano, in particolare, il rimborso dei danni subiti conformemente al ritardo con il quale avevano ricuperato il loro appartamento causato, secondo essi, dal fatto che non avevano beneficiato del concorso della forza pubblica.
37. L'ufficiale giudiziario di giustizia aveva proceduto a ventuno tentativi di accesso di cui diciannove si erano chiusi con un fallimento. Secondo i proprietari, solo sei di questi tentativi avevano avuto luogo durante i periodi di sospensione legislativa dell'esecuzione costretta degli sfratti.
38. Per i tredici altri, i richiedenti affermano che l'amministrazione non aveva fornito nessuna prova della forza maggiore che l'aveva posta nell'impossibilità assoluta di prestare la forza pubblica necessaria.
39. La domanda dei richiedenti fu accolta in prima istanza dal tribunale di Roma che concedette loro la somma di 177 886 610 lire italiane (ITL) [91 870,77 euro (EUR)] a titolo di risarcimento. Seguito all'appello interposto dal ministero, questo giudizio fu riformato dalla corte di appello di Roma al motivo che, tenuto conto delle esigenze di ordine pubblico addotto dall'amministrazione, i richiedenti non avevano fornito la prova per il fatto che il rifiuto di prestare l'assistenza della forza pubblica era ingiustificato. I richiedenti dunque ricorsero in cassazione.
40. La Corte di cassazione ricordò che, con la sentenza no 2478 del 18 marzo 1988, aveva affermato, riunendosi in assemblea plenaria, il principio secondo il quale il proprietario che dispone di un titolo giudiziale esecutivo ha il diritto di ottenere dall'amministrazione le azioni necessarie per eseguirlo, ivi compreso l'utilizzazione della forza pubblica. Si trattava di un obbligo dunque e non di una competenza discrezionale dell'amministrazione.
41. Peraltro, la Corte di cassazione ricordò che, con la sentenza no 5233 del 26 maggio 1998, riunendosi in assemblea plenaria, aveva tratto da queste premesse il corollario secondo il quale l'eventuale impossibilità di ottemperare per l'amministrazione deve essere valutata con un rigore privato. In particolare, la legittimità del rifiuto dell'autorità di polizia di prestare l'assistenza chiesta al giorno ed ora indicata dall'ufficiale giudiziario di giustizia devono essere valutate alla luce dell'indicazione alterna di un'ora differente o, al limite, di un giorno differente, e dell'indicazione, secondo il caso, delle ragioni che giustificano l'impossibilità.
Precisò anche che l'autorità di polizia dispone di un margine discrezionale di valutazione tecnica del momento concreto al quale mettere a disposizione la sua propria assistenza.
42. Salvo nell'ipotesi in cui c'è un'impossibilità causata da forza maggiore, se l'autorità competente rifiuta queste azioni, nonostante la domanda dell'ufficiale giudiziario di giustizia, si deve riconoscere al proprietario la facoltà di formulare, dinnanzi al giudice ordinario, una richiesta di risarcimento contro l'amministrazione per il danno subito da questo rifiuto.
43. La Corte di cassazione riaffermò il principio fissato nelle sentenze numero 8827 e 8828 del 31 maggio 2003 secondo le quali il risarcimento con un indennizzo rappresenta la garanzia minimale imperativa per proteggere il diritto violato nel caso in cui la lesione ha un'incidenza su un interesse protetto dalla Costituzione. Dichiarò che il diritto alla realizzazione dell'ordine contenuto in un titolo giudiziale esecutivo doveva essere considerato come tale, perché la possibilità di agire in giustizia per la protezione dei suoi diritti si dilunga fino al collocamento in opera delle decisioni giudiziali definitive ed obbligatorie.
44. La Corte di cassazione annullò la sentenza della corte di appello di Roma con rinvio. Fissò il principio secondo il quale, nelle cause concernenti le richieste di risarcimento formate dai proprietari contro l'amministrazione per ottenere il rimborso dei danni subiti conformemente all'esecuzione tardiva o mancata delle ordinanze di sfratto, è l'amministrazione che deve dimostrare che si trovava nell'impossibilità di prestare il concorso della forza pubblica. Questa impossibilità, in particolare, esclude la responsabilità dell'amministrazione solamente se è dovuta al sopraggiungere di esigenze straordinarie e non prevedibili. A questo riguardo, la Corte di cassazione sottolineò che eventuali situazioni di crisi permanenti, come quelle che possono colpire la giustizia o l'amministrazione, non escludono la responsabilità per i danni causati agli individui ma, al contrario, possono esserne l'origine. In particolare, la "crisi" della giustizia non ha impedito che lo stato fosse condannato parecchie volte dalla Corte europea per la durata eccessiva dei procedimenti giudiziali e non impedisce, ora, che lo sia per mezzo dei giudici nazionali al senso della legge no 89 del 24 marzo 2001, detta "legge Pinto".
IN DIRITTO
I. SULL'ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
45. Nelle osservazioni del ministero dell'interno datato il 16 dicembre 2003 e giunte alla cancelleria il 18 dicembre 2003, il Governo fa valere che, al senso dell'articolo 1591 del codice civile, le sospensioni legislative degli sfratti di inquilini non escludono la responsabilità dell'inquilino per i danni causati al proprietario conformemente alla restituzione tardiva dell'immobile. Ora, non risulta dalla pratica che il richiedente abbia formato una tale azione. Pertanto, trattandosi esclusivamente di una negligenza del richiedente, la perdita subita da questo non può essere messa a carico dello stato.
46. Nella misura in cui le osservazioni presentate dal Governo su questo punto s’imparentano ad un'eccezione preliminare derivata dal non esaurimento delle vie di ricorso, la Corte nota che, nelle sue osservazioni scritte sull'ammissibilità della richiesta, il Governo non ha né invocato l'esistenza di una tale via di ricorso né arguito il suo non esaurimento.
Quindi, questa eccezione cozza contro la decadenza (vedere, tra altri, Ceteroni c. Italia, sentenza del 15 novembre 1996, Raccolta 1996-V, pp. 1755-1756, § 19, ed la sentenza Pantea c. Romania, no 33343/96, 03.06.2003).
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1 E DELL'ARTICOLO 6 DELLA CONVENZIONE
47. Il richiedente si lamenta dell'impossibilità prolungata di ricuperare il suo appartamento, in mancanza di concessione dell'assistenza della forza pubblica. Adduce la violazione del suo diritto di proprietà, come riconosciuto all'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione che dispone:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
48. Il richiedente adduce anche una trasgressione all'articolo 6 § 1 della Convenzione di cui la parte pertinente dispone:
"Ogni persona ha diritto a ciò che la sua causa sia sentita in un termine ragionevole, da un tribunale, chi deciderà delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile. "
49. La Corte ha trattato già a più riprese cause che sollevano delle questioni simili a quelle del caso specifico e ha constatato la violazione degli articoli 6 § 1 della Convenzione e 1 del Protocollo no 1 (vedere sentenza Immobiliare Saffi, precitata, §§ 46-75, Lunari c,). Italia, no 21463/96, §§ 34-46, 11 gennaio 2001, e Palumbo c. Italia, no 15919/89, §§ 33-48, 30 novembre 2000).
50. La Corte ha esaminato la presente causa e ha considerato che il Governo non ha fornito nessuno fatto né argomento che possa condurre ad una conclusione differente nel caso presente. Constata che il richiedente ha dovuto aspettare circa sette anni e sette mesi a contare dal primo tentativo di sfratto dell'ufficiale giudiziario di giustizia per potere ricuperare il suo appartamento.
51. Di conseguenza, in questa causa, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 e dell'articolo 6 § 1 della Convenzione.
III. SU L'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELL CONVENZIONE
52. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
A. Danno materiale
53. Il richiedente chiede 38 114,52 EUR per danno materiale, questa somma è corrispondente alla differenza tra gli affitti al prezzo del mercato e quello versato dal suo inquilino su un periodo di dieci anni.
Il richiedente fa valere che ha percepito dal suo vecchio inquilino la somma di circa 154,94 EUR al mese, mentre a contare del 1 marzo 2001, ha affittato il suo appartamento al prezzo di 619,75 EUR con mese. Il richiedente ha mandato il nuovo contratto di locazione.
54. Il Governo contesta queste pretese. Sembra stimare che, nella misura in cui il richiedente abbia trascurato di tentare di ricuperare i danni subiti basandosi sull'articolo 1591 del codice civile, non può essere ritenuto come responsabile delle eventuali conseguenze negative di ordine finanziario subito da questo.
Ad ogni modo, considera che il richiedente non ha fornito la prova del valore commerciale dell'immobile né di altre informazione concernenti il modo di calcolo della mancanza a guadagnare, gli affitti al prezzo del mercato nel comune di Castellammare di Stabia e l'importo globale degli affitti percepiti.
55. La Corte osserva che il Governo non avanza nessun argomento a proposito della possibilità che sembra essere stata sviluppata nella giurisprudenza della Corte di cassazione di impegnare un procedimento in danno interessi contro lo stato a seguito della mancanza, non giustificata, di assistenza della forza pubblica.
La Corte nota che il richiedente può investire le giurisdizioni civili al senso dell'articolo 1591 del codice civile che introduce una richiesta di risarcimento contro il suo vecchio inquilino per ottenere il rimborso dei danni causati da questo conformemente alla restituzione tardiva dell'immobile.
Si tratta difatti, nello specifico, di danni che derivano dal comportamento illegale dell'inquilino che, a prescindere dalla cooperazione dello stato nel collocamento in esecuzione della decisione giudiziale di sfratto, aveva il dovere di restituire l'appartamento al suo proprietario. La violazione del diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni è innanzitutto la conseguenza del comportamento illegale dell'inquilino. La violazione dell'articolo 6 della Convenzione commessa dallo stato e constatata dalla Corte è di ordine procedurale e posteriore alla condotta dell'inquilino.
La Corte constata di conseguenza che il diritto interno italiano permette di cancellare le conseguenze materiali della violazione, e stima che c'è luogo di respingere la domanda di soddisfazione equa per ciò che riguarda il danno materiale.
B. Danno morale
56. Il richiedente chiede 36 151,98 EUR per danno morale.
57. Il Governo non si pronuncia.
58. La Corte stima che il richiedente ha subito un torto morale certo. Deliberando in equità, gli accorda 3 000 EUR a questo titolo.
C. Oneri e spese
59. Il richiedente chiede anche 3 201,19 EUR per gli oneri e spese del procedimento di esecuzione.
60. Il Governo non si pronuncia.
61. Tenuto conto degli elementi in suo possesso e della sua giurisprudenza la Corte stima in materia, la somma ragionevole di 700 EUR a titolo di oneri e spese del procedimento nazionale e l'accorda al richiedente.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Respinge l'eccezione preliminare del Governo;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione;
4. Stabilisce
a) che lo stato convenuto deve versare al richiedente, nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le seguenti somme:
i. 3 000 EUR, tremila euro, per danno morale,;
ii. 700 EUR, sette cento euro, per oneri e spese,;
iii. più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta;
b) che a contare dalla scadenza di suddetto termine e fino al versamento, questi importi saranno da aumentare di un interesse semplice ad un tasso uguale a quello della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea applicabile durante questo periodo, aumentato di tre punti percentuale,;
5. Respinge la domanda di soddisfazione equa per il surplus.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 16 dicembre 2004 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Vincent Pastore Boštjan Sig. Zupančič
Cancelliere Président

SENTENZA MASCOLO C. ITALIA

SENTENZA MASCOLO C. ITALIA