AFFAIRE MAMATAS ET AUTRES c. GRÈCE

Conclusions: Partiellement irrecevable Non-violation de l'article 1 du Protocole n° 1 - Protection de la propriété (article 1 al. 1 du Protocole n° 1 - Privation de propriété Respect des biens) Non-violation de l'article 14+P1-1-1 - Interdiction de la discrimination (Article 14 - Discrimination) (article 1 al. 1 du Protocole n° 1 - Respect des biens article 1 du Protocole n° 1 - Protection de la propriété)

PREMIÈRE SECTION

AFFAIRE MAMATAS ET AUTRES c. GRÈCE

(Requêtes nos 63066/14, 64297/14 et 66106/14)

ARRÊT

STRASBOURG

21 juillet 2016

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Mamatas et autres c. Grèce,
La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant en une chambre composée de :
Mirjana Lazarova Trajkovska, présidente,
Ledi Bianku,
Kristina Pardalos,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Robert Spano,
Armen Harutyunyan,
Pauliine Koskelo, juges,
et de Abel Campos, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 21 juin 2016,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouvent trois requêtes (nos 63066/14, 64297/14 et 66106/14) dirigées contre la République hellénique et dont 6 320 ressortissants de cet État (« les requérants »), ont saisi la Cour respectivement le 17 septembre, le 19 septembre et le 1er octobre 2014 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Devant la Cour, les requérants ont été représentés par OMISSIS avocats à Athènes et à Thessalonique. Le gouvernement grec (« le Gouvernement ») a été représenté par les délégués de son agent, M. K. Georghiadis, conseiller au Service juridique de l’État, Mme S. Papaïoannou et Mme E. Zisi, assesseures au Conseil juridique de l’État, et Mme S. Lekkou, auditrice au Conseil juridique de l’État.
3. Les requérants se plaignent en particulier d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, pris isolément et combiné avec l’article 14 de la Convention.
4. Le 13 janvier 2015, les requêtes ont été communiquées au Gouvernement. Gouvernement et requérants ont déposé des observations.
5. Dans ses observations, le Gouvernement a invité la Cour à appliquer l’article 44D de son règlement et à ne pas prendre en considération les observations des requérants dans la requête no 66106/14, dans leur totalité ou du moins en ce qui concerne le chapitre A de celles-ci. Il souligne que les allégations de ces requérants selon lesquelles les observations du Gouvernement ne reflètent pas sa véritable position sur la question mais lui ont été imposées par ses créanciers internationaux (la troïka, soit les États membres de la zone euro, le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque centrale européenne (BCE) outrepassent de manière insultante les limites de l’exagération, de la déontologie et de la bonne foi.
6. La Cour estime que l’argument susmentionné des requérants n’atteint pas un degré de frivolité, de vexation ou d’abus tel qu’il puisse justifier le refus d’admettre les observations des intéressés. Elle rejette donc la demande d’application de l’article 44D du règlement présentée par le Gouvernement.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
7. La requête no 63066/14 a été introduite par 6 311 requérants, la requête no 64297/14 par 7 requérants et la requête no 66106/14 par 2 requérants.
A. La genèse de l’affaire
8. Les requérants sont des personnes physiques ayant souscrit des obligations de l’État grec. Leurs avoirs en titres obligataires variaient entre 10 000 euros (EUR) et 1 510 000 EUR. En tant que porteurs d’obligations et en application de l’article 8 de la loi no 2198/1994, ils auraient eu droit, à l’échéance de celles-ci, de recevoir de l’État un montant équivalent à la valeur nominale des obligations litigieuses tandis que, dans l’intervalle, ils recevaient des coupons (???????????).
9. De 2009 à 2011, la Grèce dut faire face à l’une des plus grandes crises économiques de son histoire. Devant l’impossibilité d’emprunter sur les marchés financiers, elle fut obligée d’avoir recours au mécanisme de stabilité financière auquel participent les États membres de la zone euro et le FMI. Aux sommets européens des 11 et 25 mars 2011, ainsi qu’à ceux des 21 juillet et 26 octobre 2011, la zone euro invita les investisseurs privés à participer eux aussi à la résolution du problème de la viabilité de la dette grecque et à accepter une diminution de la valeur de leurs créances.
10. Plus particulièrement, en mai 2010, les États parties de la zone euro conclurent une convention de prêt avec l’État grec et la Banque de Grèce d’un montant de 80 milliards d’EUR. De son côté, le FMI prêta à l’État 30 milliards d’EUR. En dépit de cette assistance, la Grèce ne parvint pas à faire face à ses obligations financières, de sorte que, en juillet 2011, le Sommet des États de la zone euro consentit à accorder une aide financière supplémentaire. Ce projet prévoyait la participation du secteur public (Official Sector Involvement, « OSI ») par le biais d’un nouveau prêt d’un montant de 109 milliards d’EUR, consenti par les États parties de la zone euro et le FMI ; à cela devaient s’ajouter 12 milliards d’EUR issus de l’achat des obligations de l’État grec. Enfin, 37 milliards d’EUR devaient provenir de la participation volontaire du secteur privé (Private Sector Involvement, « PSI »). La durée des obligations, dont l’échéance était fixée à 2020, fut allongée de quinze à trente ans.
11. À la suite de l’annonce de la décision de soutenir financièrement la Grèce, les agences de notation Fitch et Moody’s, considérant que le pays se trouvait dans un état de « faillite contrôlée », dégradèrent la note de la Grèce. À la fin du mois d’août 2011, il fut annoncé que les finances publiques de la Grèce étaient hors contrôle au motif qu’il y avait une augmentation des dépenses publiques et un retard de la rentrée des recettes. Le 11 octobre 2011, la Commission européenne, la BCE et le FMI soulignèrent, dans une déclaration commune, que la récession était supérieure à celle initialement prévue en juin 2010 et que le succès du programme dépendait de la participation d’un capital suffisant de la part du secteur privé. Compte tenu de cette évolution, le Sommet des États de la zone euro du 26 octobre 2011 décida de prêter à la Grèce 130 milliards d’EUR supplémentaires et invita « la Grèce, les investisseurs privés et toutes les parties intéressées à mettre en place un échange volontaire d’obligations comportant une réduction nominale de 50 % sur la dette théorique grecque détenue par les investisseurs privés » (PSI plus). Le Sommet en question se félicita des négociations menées entre la Grèce et les investisseurs privés et souligna le rôle crucial de la participation du secteur privé (PSI) à la viabilité de la dette grecque. Dans ce contexte, il fut aussi décidé de recapitaliser les banques grecques avec un montant de 30 milliards d’EUR.
12. Pendant toute la période – de juin 2011 jusqu’à la réalisation du PSI – les investisseurs institutionnels, notamment internationaux, c’est-à-dire les banques et autres organismes de crédit qui détenaient la plus grande partie de la dette grecque, négocièrent tant en ce qui concerne l’ampleur de la décote (« haircut », c’est-à-dire la baisse de la valeur nominale de leurs titres et le mode de remboursement du restant) qu’en ce qui concerne les compensations qu’ils obtiendraient en contrepartie de leur préjudice économique et de leur participation volontaire à la réduction de la dette publique de la Grèce. Les négociations furent menées avec des cadres du Institute of International Finance qui représentaient les investisseurs institutionnels (banques grecques et étrangères, organismes de crédit, hedge funds). En revanche, les personnes physiques, qui ne formaient qu’une minorité de porteurs d’obligations de l’État grec, ne furent jamais appelées à participer aux négociations ni informées de l’évolution de celles-ci. Pendant toute la durée des négociations, tant les autorités grecques que les autorités européennes affirmèrent que la procédure concernait seulement les investisseurs institutionnels et que les personnes physiques ne seraient pas concernées par l’accord qui serait conclu. Les obligations possédées par des personnes physiques, dont les requérants, correspondaient à 1 % environ de la dette publique globale de la Grèce.
13. Dans le cadre des négociations, et alors que les indices quant au pourcentage de participation à l’échange volontaire étaient positifs (le pourcentage des participants s’élevant à 70 %-80 % en décembre 2011), la pression en faveur d’une augmentation de la participation grandissait. Tous les communiqués de presse soulignaient l’importance qu’avait la participation du secteur privé pour la viabilité de la dette grecque. En décembre 2011, le FMI invita les autorités grecques à faire en sorte que la participation de la totalité des particuliers créanciers fût assurée.
14. Au début de 2012, le gouvernement grec publia un projet de loi concernant l’échange des titres de l’État contre de nouveaux titres. Dans son avis du 17 février 2012 relatif à ce projet de loi, la BCE précisait que « le but du projet [était] de faciliter la participation du secteur privé (...) en introduisant dans le droit grec une procédure visant à favoriser, au moyen de clauses d’action collective, la négociation avec les porteurs d’obligations et la conclusion d’un accord pour l’échange des titres de l’État grec ». Selon les requérants, le véritable but du projet de loi était de faire pression afin que le plus grand nombre d’investisseurs institutionnels fussent parties à l’accord et de réduire ainsi le montant de la dette.
15. Le 23 février 2012 fut votée la loi no 4050/2012 relative aux règles modifiant les titres d’émission ou de garantie de l’État avec l’accord des porteurs de ceux-ci.
16. Un acte du Conseil des Ministres (5/24.02.2012) du 24 février 2012 détermina les titres qui seraient inclus dans le programme d’échange, lança la procédure de modification de ces titres (à compter du 24 février 2012), dont ceux des requérants, et fixa les conditions de l’échange (paragraphes 49-51 ci-dessous). L’information des intéressés se fit de manière électronique, par le biais du site internet créé en vue de l’échange (www.greekbonds.gr) et publiant tous les éléments nécessaires. En outre, les banques et les institutions financières s’engagèrent à informer sur une base plus personnelle leurs propres clients.
17. La procédure d’échange prévoyait que les titres sélectionnés seraient échangés contre d’autres titres émis par l’État qui seraient régis par le droit britannique. Plus précisément, la loi prévoyait que, pour chaque obligation d’une valeur nominale de 1 000 EUR, seraient donnés :
a) vingt nouvelles obligations arrivant à échéance entre 2023 et 2042 d’une valeur nominale de 315 EUR et portant un coupon augmentant progressivement (2 % entre 2012 et 2015, 3 % entre 2016 et 2020, 3,65 % en 2021 et 4,30 % à partir de 2021), régies par le droit britannique et soumises à l’accord de cofinancement (co-financing agreement) entre la Grèce, la Banque de Grèce et le Fonds européen de stabilité financière (European Financial Stability Facility) ;
b) deux obligations émises par le Fonds européen de stabilité financière, la première d’une durée d’un an, la deuxième de deux ans, et d’une valeur nominale totale de 150 EUR, et
c) un titre de garantie (security), dont le rendement était lié au produit intérieur brut (PIB).
De plus, par un bon du Trésor émis par le Fonds européen de stabilité financière et arrivant à échéance le 12 septembre 2012, furent versés les intérêts échus des anciennes obligations pour la période du 20 mars 2011 au 24 février 2012.
18. En outre, la loi prévoyait l’introduction et l’activation de « clauses d’action collective » (Collective Action Clauses – clauses permettant d’obliger à participer à l’opération tous ceux qui n’avaient pas souhaité y participer), tout en précisant que, si deux tiers des porteurs des créances non acquittées adhéraient à l’accord, la procédure s’appliquerait à tous les porteurs d’obligations, y compris les requérants, et ce malgré leur non-participation aux négociations précitées. En novembre 2010 déjà, les ministres des Finances de la zone euro avaient décidé de rendre obligatoire ce type de clauses dans la législation des États membres, comme moyen permettant d’assurer la stabilité financière dans cette zone. Cette décision fut entérinée par le Sommet européen des 24 et 25 mars 2011. Les clauses d’action collective étaient courantes dans la pratique des marchés internationaux de capitaux et elles furent incluses, en application de l’article 12 § 3 de la convention instituant le Mécanisme européen de stabilité, dans tous les titres d’une durée supérieure d’un an portant sur des dettes publiques des États membres de la zone euro.
19. Par la suite, l’Organisme de gestion de la dette publique (ODDIKH) publia l’invitation faite par l’État aux porteurs d’obligations de prendre part à la procédure et d’échanger leurs titres. Les requérants, refusant le « haircut » de leurs titres, ne donnèrent aucune suite à cette invitation. Ils indiquent qu’ils avaient ajouté foi aux assurances des agents gouvernementaux selon lesquels les personnes physiques seraient exclues de cette réglementation et qu’elles ne perdraient pas leur argent.
20. Dans un acte du 9 mars 2012, le gouverneur de la Banque de Grèce, qui avait été désignée comme l’administrateur de la procédure, affirmait :
– que les porteurs d’obligations avaient consenti aux modifications proposées, dès lors que le montant global des créances non acquittées se serait élevé à 177 218 697 615,45 EUR, et
– qu’un pourcentage de 91,05 % des créances non acquittées avait participé à la procédure, soit 161 350 946 065,54 EUR.
Le gouverneur ajoutait que, par conséquent, la majorité requise avait été atteinte à la suite de l’acceptation des modifications proposées par les porteurs d’obligations dont les créances non acquittées s’élevaient à 152 042 932 772,40 EUR (soit un pourcentage de 94,23 % des créances non acquittées qui avaient participé à la procédure).
21. Par un acte no 10/9.3.2012 (paragraphe 52 ci-dessous), le Conseil des Ministres entérina le résultat de la procédure, qui liait désormais la totalité du capital des titres sélectionnés, y compris la minorité (25 milliards d’EUR environ sur un total de 177 milliards). L’acte précisait aussi les modalités de l’échange (paragraphe 17 ci-dessus).
22. Cette phase de la procédure fut complétée par la décision no 2/20964/0023A/9.3.2012 du ministre de l’Économie, laquelle entérina l’échange des anciennes obligations contre de nouvelles dont la valeur nominale était inférieure de 53,5 % à celle des anciennes.
23. Avant la mise en œuvre de l’opération d’échange, le ministre de l’Économie avait proposé l’exemption des petits porteurs, au moins ceux qui avaient acheté les obligations à la date de leur émission. Toutefois, il était revenu sur cette proposition à la suite du refus que le président de l’Eurogroupe de l’époque avait opposé à cette exemption. Dans une interview du 7 mars 2012, le ministre avait déclaré qu’il y aurait un « mécanisme de compensation » pour les petits porteurs.
24. Dans un discours public prononcé le 22 avril 2012, le premier ministre grec déclarait que « les porteurs d’obligations qui [avaient] perdu à cause de la décote les économies de toute une vie [devaient] être indemnisés » et que cela se ferait par des « arrangements fiscaux », dont les modalités restaient cependant non précisées.
25. Selon les informations fournies par le Gouvernement, l’opération d’échange a contribué à diminuer la dette grecque de 107 milliards d’EUR environ. À la fin de 2012, un pourcentage de 85 % de la dette est passé des personnes privées aux États membres de la zone euro. En 2013, le coût du service de la dette a baissé considérablement : alors que les intérêts prévus initialement pour 2012 devaient s’élever à 17,5 milliards d’EUR, à la suite de l’échange, une somme de 12,2 milliards a dû être versée alors qu’en 2013 les intérêts n’ont pas dépassé 6 milliards.
B. La procédure concernant les requérants dans la requête no 63066/14
26. Le 18 avril 2012, certains des requérants auteurs de cette requête saisirent le Conseil d’État d’un recours en annulation des actes 5/24.02.2012 et 10/9.03.2012 du Conseil des Ministres, et de l’acte susmentionné du gouverneur de la Banque de Grèce du 9 mars 2012.
27. En raison de l’importance de l’affaire, l’audience eut lieu le 22 mars 2013 devant le Conseil d’État siégeant en formation plénière. Par son arrêt no 1507/2014 du 28 avril 2014, le Conseil d’État rejeta le recours. Certains autres requérants qui avaient saisi le Conseil d’État à des dates différentes virent leurs recours regroupés devant la quatrième chambre et une date d’audience fixée en juin 2014. Plusieurs requérants, qui étaient parties à la requête susmentionnée et qui avaient aussi saisi le Conseil d’État, préférèrent alors se désister de leurs recours, l’arrêt no 1570/2014 adopté par la formation plénière faisant jurisprudence. À l’égard de ces requérants, le Conseil d’État clôtura la procédure et rejeta leurs recours.
28. En premier lieu, le Conseil d’État rejeta le grief des requérants selon lequel, à la date de l’émission des titres qu’ils avaient acquis, d’une part, des clauses de modification n’auraient été prévues ni par voie législative ni par voie conventionnelle et, d’autre part, la modification de ces titres n’aurait pas été permise eu égard à l’article 5 § 1 de la Constitution et aux principes de l’État de droit, de la protection de la confiance du citoyen envers l’État, ainsi qu’à la sécurité juridique.
29. À cet égard, le Conseil d’État considéra que l’investissement dans des obligations et d’autres titres d’État n’était pas exempt du risque d’un préjudice patrimonial subi conformément à la loi, même si le droit régissant ces titres ne prévoyait pas la possibilité, avant leur échéance, de renégocier certaines modalités, telles la valeur nominale, le coupon couru et l’échéance. Il exposa que la raison en était que, à compter de l’émission du titre et jusqu’à son échéance, il s’écoulait un grand laps de temps pendant lequel des imprévus risquaient de limiter substantiellement, voire d’anéantir, les capacités financières de l’État, émetteur ou garant de ces titres. Selon le Conseil d’État, si de tels imprévus survenaient, l’État était en droit de tenter une renégociation sur le fondement de la clause rebus sic stantibus.
30. Se référant aux travaux préparatoires notamment de la loi no 4050/2012, le Conseil d’État souligna ensuite que les prévisions étaient de mauvais augure pour les recettes publiques, qui se réduisaient d’après lui de manière continue en raison de la récession prolongée, et que de nouveaux emprunts étaient prohibitifs en raison de la perte des capacités de remboursement. Au vu de la modification du climat économique qui aurait pris de court l’État grec et l’aurait mis dans l’impossibilité de régler à temps et dans leur intégralité ses obligations financières, c’est-à-dire au vu du risque de la cessation de paiement et de l’effondrement de l’économie nationale, la tentative, au moyen de l’article 1 de la loi no 4050/2012, de renégociation d’une partie de la dette publique (soit de la dette due au secteur privé) n’était, selon le Conseil d’État, contraire ni à la Constitution ni au droit européen ni à la Convention européenne des droits de l’homme.
31. Dans le recours en annulation, les requérants se plaignaient aussi d’une violation du principe d’égalité garanti par l’article 4 § 1 de la Constitution au motif que l’article 1 de la loi no 4050/2012 les avait contraints à participer à la procédure d’échange de titres (alors qu’ils auraient été des personnes physiques soumises à une durée de vie limitée et dépourvues des connaissances spécifiques nécessaires à l’évaluation des risques relatifs au placement de leurs économies), et ce, d’après eux, sans que soient prises des mesures législatives comparables à celles prévues pour garantir la suffisance en capitaux des établissements bancaires.
32. À l’égard de ce grief, le Conseil d’État jugea que le principe d’égalité n’imposait pas à l’État de réserver un traitement privilégié à certains de ses créanciers sur la base des données personnelles et d’éléments subjectifs, et notamment à des personnes physiques ayant des capacités financières limitées et exerçant leur activité économique dans un but d’épargne et non d’investissement. En revanche, il estima que le principe d’égalité, appliqué dans le cadre de relations de plusieurs créanciers et d’un seul débiteur, imposait le déroulement de cette relation sur un pied d’égalité (on equal footing), de sorte que, en cas d’impossibilité de satisfaire l’ensemble des créanciers, chaque créancier devait être remboursé au prorata du montant de sa créance. Pour atteindre ce but, selon le Conseil d’État, l’engagement des créanciers non consentants (binding effect) s’imposait.
33. Les requérants dénonçaient en outre une violation de l’article 17 de la Constitution (droit à la propriété) et de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Ils soutenaient que leurs titres qui avaient été échangés constituaient un bien qui ne pouvait pas faire l’objet d’une ingérence, excepté pour un but légitime et sous réserve du respect des principes de légalité et de proportionnalité. Ils mettaient en doute la légalité de la réglementation qui avait entraîné la restriction de leur propriété, alléguant qu’il était « probable que le sauvetage des finances publiques du pays échoue » en raison de l’exclusion de la procédure d’échange d’une grande partie de la dette due au secteur public (BCE, États membres de la zone euro et banques centrales de ces États). Ils mettaient aussi en doute la nécessité de cette réglementation, alléguant que les autorités n’avaient pas recherché de mesures alternatives à la fois plus clémentes et plus efficaces. Enfin, ils contestaient la proportionnalité de la restriction faite à leur propriété, alléguant que celle-ci était disproportionnée au point qu’elle aboutissait, selon eux, à porter atteinte au noyau dur de leur droit.
34. À ces arguments, le Conseil d’État répondit que la restriction de la propriété des requérants résultait de l’application des dispositions de la loi no 4050/2012, une loi édictant selon lui des mesures générales en matière de politique économique et sociale au sens de l’article 1 du Protocole no 1. Il indiqua que l’allégation des requérants selon laquelle l’opération de sauvetage des finances publiques grecques risquait d’échouer échappait à son contrôle qui ne pouvait, selon lui, s’exercer sur la question de l’opportunité des choix du législateur. Il releva que l’État avait adopté plusieurs mesures législatives complexes pour faire face à la crise financière, notamment des mesures de restriction des dépenses publiques et des mesures tendant à faire augmenter les recettes fiscales. Par conséquent, à ses yeux, c’était à tort que les requérants contestaient la nécessité de la réglementation introduite par la loi no 4050/2012.
35. En outre, selon le Conseil d’État, le rendement de nouveaux titres en cas de vente de ceux-ci aurait dû être examiné sur la base de la date d’arrivée à maturité de chacun des titres échangés, au motif que, avant cette date, les requérants ne pouvaient pas prétendre percevoir leur capital. En tout état de cause, le Conseil d’État constata l’absence d’éléments permettant d’estimer la valeur marchande future des nouveaux titres. Il constata aussi qu’il ressortait des informations fournies par l’État grec et par le groupe financier Bloomberg que la valeur marchande moyenne des nouveaux titres s’élevait à 23,085 % de la valeur nominale des anciens au 12 mars 2012 et à 29,246 % au 8 février 2013.
36. Le Conseil d’État conclut que la valeur marchande des nouveaux titres des requérants, même si elle était inférieure à leur valeur nominale, tendait à la hausse, et que si les requérants, malgré cette tendance, décidaient de monnayer les nouveaux titres au 8 février 2013, ils recueilleraient 29,246 % de la valeur nominale des titres échangés. En effet, indiqua le Conseil d’État, l’échange des titres des requérants par de nouveaux titres avait entraîné une perte en capital de l’ordre de 53,5 %, voire plus en raison de la modification de la date d’échéance. Selon le Conseil d’État, cette perte patrimoniale, si elle était particulièrement importante, n’était pas déraisonnable, non nécessaire ou disproportionnée au point de pouvoir être jugée contraire à l’article 17 de la Constitution et à l’article 1 du Protocole no 1. Le Conseil d’État ajouta que, compte tenu des circonstances exceptionnelles telles qu’elles auraient été évaluées par le parlement, par le Conseil des ministres et la grande majorité du secteur privé, la limitation des droits de ce dernier sur la dette publique ne constituait pas une mesure disproportionnée par rapport au but consistant à sauver l’économie de la Grèce du risque de cessation de paiement et d’effondrement, situation de nature à avoir des conséquences économiques et sociales imprévisibles.
C. La procédure concernant les requérants dans la requête no 64297/14
37. Le 23 avril 2012, les requérants saisirent le Conseil d’État. Ils dénonçaient notamment une violation de l’article 17 de la Constitution et de l’article 1 du Protocole no 1, arguant que les dispositions de la loi no 4050/2012 avaient permis l’annulation des titres et la privation de tous les droits des obligations des investisseurs résultant de la propriété sur les titres, et ce sans indemnité, du moins sans une indemnité raisonnable. D’une part, ils exposaient que l’octroi de nouveaux titres n’équivalait pas à une indemnité de nature à permettre, aux termes de la Constitution, l’expropriation de la propriété, au motif que ces titres étaient non pas des espèces, mais une contrepartie donnée de manière forcée. D’autre part, ils indiquaient que, à supposer même que l’octroi de nouveaux titres eût constitué une indemnité légale pour une privation de propriété au sens de l’article 1 du Protocole no 1, cette indemnité ne pouvait être considérée comme raisonnable : en effet, selon les requérants, en tant que personnes physiques jouissant d’une espérance de vie limitée, ils avaient reçu des titres dont l’échéance était fixée à 2042 ; dès lors, si les porteurs voulaient en bénéficier de leur vivant, une vente éventuelle des titres avant cette date leur rapporterait 21,3 % de la valeur nominale du titre ; or, selon les requérants, ce pourcentage ne respectait pas le principe de proportionnalité.
38. Par un arrêt no 1116/2014 du 21 mars 2014, le Conseil d’État, siégeant en formation plénière, débouta les requérants par les mêmes motifs que ceux exposés sous la requête no 63066/14. En particulier, il précisa que le paragraphe 2 de l’article 17 de la Constitution ne concernait que des droits réels et non des obligations. Se référant à l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention et à la jurisprudence de la Cour (notamment Olczak c. Pologne (déc.), no 30417/96, CEDH 2002-X, et Grainger et autres c. Royaume-Uni (déc.), no 33940/10, 10 juillet 2012), il indiqua que, pour une cause d’utilité publique et dans des cas exceptionnels imposant l’adoption des mesures de politique économique et sociale, il était possible d’apporter des restrictions au droit de propriété.
39. Par ailleurs, le Conseil d’État affirma que le principe constitutionnel de l’égalité n’imposait pas à l’État de réserver un traitement favorable à certains de ses créanciers, personnes physiques, en fonction de leur situation personnelle (espérance de vie et situation économique), qui percevaient leur propre comportement comme étant celui d’un épargnant et non celui d’un investisseur. En revanche, il estima que ce principe imposait une action « sur une base égalitaire » (on an equal footing), de sorte que, en cas d’impossibilité de satisfaire l’ensemble des créanciers, chaque créancier puisse être satisfait au prorata du montant de sa créance. Il ajouta que soumettre les requérants et les autres personnes physiques aux dispositions de l’article 1 de la loi no 4050/2012, n’était pas contraire à l’article 4 § 1 de la Constitution, car, selon lui, en cas d’évolution défavorable de la situation, les personnes physiques n’avaient pas droit à un traitement privilégié par rapport aux autres créanciers de l’État, même si la valeur nominale de leurs titres, en termes de volume et de pourcentage du capital total, était faible. Il ajouta que la restriction des créances à l’encontre de l’État, établie par la loi no 4050/2012, avait porté atteinte aux droits des investisseurs, personnes physiques ou morales, nationaux grecs et étrangers, mais dont la jouissance n’était pas exempte des risques. D’après le Conseil d’État, cette restriction à un pourcentage déterminé et au prorata, en fonction du montant de la dette publique envers le secteur privé, s’inscrivait dans le cadre de l’adoption d’une loi, aux conséquences certes lourdes pour les requérants, mais visant à faire face à une conjoncture particulièrement défavorable, de sorte qu’il n’aurait pas été possible de la considérer comme contraire à l’article 4 § 1 de la Constitution.
40. Enfin, aux yeux du Conseil d’État, l’existence de pourparlers entre l’État et l’Institute of International Finance et le Private Creditor Investor Committee avant l’adoption des dispositions législatives litigieuses n’avait exercé aucune influence sur l’affaire sous examen, ces pourparlers n’ayant créé, selon lui, aucune obligation juridique à l’égard des investisseurs.
D. La procédure concernant les requérants dans la requête no 66106/14
41. Le 18 avril 2012, les requérants saisirent le Conseil d’État. Ils alléguaient eux aussi qu’il y avait eu violation de l’article 17 de la Constitution et de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, ainsi qu’une violation du principe de l’égalité de traitement garanti par l’article 4 § 1 de la Constitution. À cet égard, ils estimaient que, en tant que personnes physiques n’ayant aucune activité professionnelle dans le domaine de l’investissement, ils devaient à ce titre être distingués d’autres catégories d’intéressés tels que les personnes morales et les investisseurs professionnels opérant sur le marché secondaire des titres et tirant profit de la fluctuation des valeurs. En outre, ils soutenaient qu’eux-mêmes, qui avaient acquis des titres obligataires, avaient subi une discrimination par rapport à ceux qui avaient placé leurs économies dans des établissements bancaires sous la garantie de l’État.
42. Par un arrêt no 1506/2014 du 28 avril 2014, le Conseil d’État, siégeant en formation plénière, rejeta les griefs des requérants relatifs à l’atteinte à leur droit de propriété par des motifs similaires à ceux exposés dans les deux arrêts susmentionnés.
43. Quant au grief relatif à l’article 4 § 1 de la Constitution, le Conseil d’État indiqua que le principe d’égalité n’imposait pas à l’État de réserver un traitement favorable à certains de ses créanciers sur la base de données personnelles et de critères subjectifs. Pour le Conseil d’État, l’assujettissement des requérants aux dispositions de l’article 1 de la loi no 4050/2012 ne méconnaissait pas l’article 4 § 1 de la Constitution au motif que les personnes physiques n’avaient pas droit à un traitement préférentiel par rapport aux autres créanciers de l’État, même si la valeur nominale de leurs titres était faible et que ces titres formaient une petite partie seulement du capital non acquitté. À ses yeux, les allégations des requérants selon lesquelles ils avaient fait confiance à la solvabilité de la République hellénique à l’époque de l’émission des titres et avaient reçu des promesses de la part des hommes politiques ne suffisaient pas pour étayer leur argument selon lequel ils auraient fait l’objet d’un traitement discriminatoire au sens de la Constitution.
44. Selon le Conseil d’État, l’achat de titres de l’État et le dépôt des liquidités dans des établissements bancaires créaient deux catégories de rapports juridiques différents, et relevaient du choix des intéressés et non d’un événement fortuit, ce qui, toujours d’après le Conseil d’État, ne rendait pas nécessaire l’adoption d’une réglementation identique pour ces deux catégories. La qualité des différents créanciers de l’État ne pouvait pas constituer un critère de différenciation du point de vue de l’incapacité de ce dernier à faire face à ses obligations de débiteur : les établissements bancaires, les sociétés offrant à des tiers des services liés à l’investissement, les négociateurs spéciaux œuvrant sur les marchés financiers ou les professionnels disposant de l’expérience et de connaissances spécialisées en matière d’investissements seraient régis par des règles de droit prévoyant des conditions à l’exercice de leur activité mais ne définissant pas le rang de leurs créances vis-à-vis de leur débiteur.
45. Le Conseil d’État affirma encore que des exonérations fiscales au profit des personnes morales ayant pour but de limiter leur préjudice résulté de l’échange ne contrevenaient pas au principe d’égalité, car elles auraient été établies pour préserver la viabilité et la crédibilité des établissements financiers dont la fragilité aurait constitué une menace grave pour l’économie nationale. Selon le Conseil d’État, il était bien établi que, à l’époque critique, les conditions de fonctionnement du système financier exigeaient la prise par l’État de mesures complexes afin de soutenir le système (dont l’emprunt d’un montant important auprès du Fonds européen de stabilité monétaire pour la recapitalisation des banques – paragraphe 11 in fine ci-dessus).
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. La Constitution
46. Les articles pertinents en l’espèce de la Constitution disposent :
Article 4
« 1. Les Grecs sont égaux devant la loi.
(...)
5. Les citoyens hellènes contribuent sans distinction aux charges publiques en proportion de leurs moyens. »
Article 17
« 1. La propriété est placée sous la protection de l’État. Les droits qui en dérivent ne peuvent toutefois s’exercer au détriment de l’intérêt général.
2. Nul ne peut être privé de sa propriété si ce n’est pour cause d’utilité publique, dûment prouvée, dans les cas et suivant la procédure prévus par la loi, et toujours moyennant une indemnité préalable et complète, qui doit correspondre à la valeur du bien exproprié au moment de l’audience sur la fixation provisoire de l’indemnité par le tribunal saisi de l’affaire. Dans le cas d’une demande visant à la fixation immédiate de l’indemnité définitive, est prise en considération la valeur du bien à la date de l’audience du tribunal sur cette demande. Si l’audience visant à la fixation de l’indemnité définitive a lieu plus d’un an après l’audience visant à la fixation de l’indemnité provisoire, c’est la valeur à la date de l’audience visant à la fixation de l’indemnité définitive qui est prise en compte. Le jugement garantit la disponibilité des fonds permettant le règlement de l’indemnité. (...) »
Article 25
« 1. Les droits de l’homme, en tant qu’individu et en tant que membre du corps social, et le principe de l’État-providence constitutionnel sont garantis par l’État. Tous les organes de l’État sont tenus d’en assurer l’exercice libre et effectif. Ces principes s’appliquent également aux relations privées et à tout ce qui s’y rapporte. Les restrictions de tous ordres qui, conformément à la Constitution, peuvent être apportées à ces droits doivent être prévues soit directement par la Constitution soit par la loi sans préjudice de celle-ci et dans le respect du principe de proportionnalité.
2. La reconnaissance et la protection par la République des droits fondamentaux et imprescriptibles de l’homme visent à la réalisation du progrès social dans la liberté et la justice.
3. L’exercice abusif d’un droit n’est pas permis.
4. L’État a le droit d’exiger de la part de tous les citoyens l’accomplissement de leur devoir de solidarité sociale et nationale. »
B. La loi no 2198/1994 portant, entre autres, sur les titres immatériels de l’État
47. L’article 8 (créances des investisseurs) de la loi no 2198/1994 prévoit :
« 1. Les établissements qui se chargent pour le compte de leurs clients d’investir des capitaux dans des titres de l’État sont tenus d’investir immédiatement ces capitaux dans des titres du choix de leurs clients.
2. La créance de l’investisseur résultant de son titre est exigible de l’établissement auprès duquel l’investisseur dispose d’un compte. Si l’État ne respecte pas ses obligations en application du paragraphe 6 du présent article, l’investisseur peut exiger sa créance seulement à l’encontre de l’État.
(...)
6. Le versement des intérêts échus et des capitaux par l’État à la Banque de Grèce entraîne l’extinction des obligations de l’État.
La Banque de Grèce rend à chaque établissement les intérêts et le capital des titres dus au moment de l’échéance du prêt. Ce versement entraîne l’extinction des obligations de la Banque de Grèce.
(...) »
C. La loi no 4050/2012 relative aux règles modifiant les titres d’émission ou de garantie de l’État avec l’accord des porteurs
48. Les dispositions pertinentes de l’article 1 de la loi no 4050/2012 sont ainsi libellées :
« (...)
2. Le Conseil des Ministres, suite à la proposition du ministère de l’Économie, décide d’engager la procédure de modification des titres éligibles par les porteurs, détermine les titres éligibles qui seront échangés, et fixe le capital ou la valeur nominale, le taux d’intérêt ou le rendement, la durée, le droit (anglais ou autre) qui régira les nouveaux titres qui seront émis par l’État et donne pouvoir à l’ODDIKH de publier une ou plusieurs invitations de la part de l’État.
Par cette invitation, les porteurs des titres éligibles qui y sont mentionnés sont appelés à déclarer, dans un délai déterminé, s’ils acceptent la modification des titres éligibles, comme le propose l’État et conformément à la procédure prévue par le présent article.
(...)
11. Les dispositions du présent article tendent à la protection de l’intérêt général suprême, constituent des règles obligatoires d’application immédiate, l’emportent sur toute disposition législative ou réglementaire contraire, qu’elle soit de caractère général ou particulier, (...) et leur application ne fait naître et n’active aucun droit, contractuel ou découlant de la loi, au bénéfice du porteur ou de l’investisseur, et aucune obligation au détriment de l’émetteur ou du garant des titres (...) »
D. L’acte du Conseil des Ministres du 24 février 2012 fixant le début de la procédure de modification des titres sélectionnés et les conditions de l’échange
49. L’acte du Conseil des Ministres du 24 février 2012 a fixé le début de la procédure au 24 février 2012. Il indiquait en annexe les titres sélectionnés par l’acte. Il précisait que la modification de ces titres aurait lieu au moyen de leur échange contre de nouveaux titres édités par l’État, mais aussi par le Fond européen de stabilité financière. Les nouveaux titres édités par l’État seraient constitués cumulativement par de nouvelles obligations de l’État et par des titres dont le rendement serait lié au PIB.
50. Les nouvelles obligations de l’État auraient un taux annuel de 2 % pour le paiement des coupons de 2013 à 2015 ; de 3% pour celui des coupons de 2016 à 2020 ; de 3,65 % pour celui des coupons 2021 ; de 4,3 % pour celui des coupons de 2022 à 2042. Elles seraient régies par le droit britannique.
51. Les titres dont le rendement serait lié au PIB arriveraient à maturité en 2042, seraient régis par le droit britannique et auraient un rendement calculé selon le capital nominal des obligations qui serait dégressif de 2024 à 2042.
E. L’acte du Conseil des Ministres du 9 mars 2012 entérinant la décision des porteurs d’obligations concernant la modification des titres sélectionnés, telle qu’attestée par la Banque de Grèce agissant comme administrateur de la procédure
52. L’acte du Conseil des Ministres du 9 mars 2012 a entériné une décision du gouverneur de la Banque de Grèce, datée elle aussi du 9 mars 2012, qui attestait que les porteurs d’obligations avaient consenti aux modifications suggérées des titres sélectionnés. Le gouverneur déclarait avoir tenu compte, entre autres, de la loi no 4050/2012, de l’acte du Comité des Ministres du 24 février 2012, de l’invitation faite aux porteurs d’obligations d’approuver ou de rejeter la modification des titres sélectionnés, du montant des créances non acquittées de ces titres qui s’élevait à 177 218 697 615,45 EUR, du quorum obtenu quant à la participation des porteurs d’obligations et dont le montant non acquitté s’élevait à 161 350 946 065,54 EUR (soit un pourcentage de 91,05 % des créances non acquittées) et du fait que les créances non acquittées détenues par l’État n’avaient pas été prises en considération pour le calcul du montant des créances non acquittées ni pour celui du quorum.
F. La décision no 2/20964/0023A du ministre adjoint de l’Économie du 9 mars 2012 relative à la mise en œuvre de la modification des titres sélectionnés et à l’édition de nouvelles obligations et de nouveaux titres liés au PIB
53. Par sa décision no 2/20964/0023A, le ministre adjoint de l’Économie a lancé la mise en œuvre des modifications décidées au moyen de l’échange des titres sélectionnés contre de nouveaux titres édités par l’État et le Fonds européen de stabilité financière (au sujet des modalités de cet échange, voir le paragraphe 17 ci-dessus).
III. LA JURISPRUDENCE DU TRIBUNAL DE L’UNION EUROPÉENNE
54. Par un arrêt du 7 octobre 2015, dans l’affaire Alessandro Accorinti c. Banque centrale européenne (T-79/13) qui avait pour objet un recours visant à obtenir la réparation du préjudice subi à la suite, notamment, de l’adoption par la BCE, le 5 mars 2012, de la décision 2012/153/UE relative à l’éligibilité des titres de créance négociables émis ou totalement garantis par la République hellénique dans le cadre de l’offre d’échange d’obligations par celle-ci, ainsi qu’à d’autres mesures de la BCE liées à la restructuration de la dette publique grecque, le Tribunal de l’Union européenne s’est prononcé ainsi :
« 82 (...) l’achat par un investisseur de titres de créance d’État constitue, par définition, une transaction comportant un certain risque financier, parce que soumis aux aléas de l’évolution des marchés des capitaux, et que certains des requérants ont même acquis des titres de créance grecs durant la période au cours de laquelle la crise financière de la République hellénique était à son comble. Or, au regard de la situation économique de la République hellénique et des incertitudes la concernant à l’époque, les investisseurs concernés ne sauraient prétendre avoir agi en tant qu’opérateurs économiques prudents et avisés, au sens de la jurisprudence visée au point 76 ci-dessus, pouvant se prévaloir de l’existence d’attentes légitimes. Au contraire, eu égard aux déclarations publiques invoquées par les requérants à l’appui de leurs griefs (voir point 78 ci-dessus), lesdits investisseurs étaient censés connaître la situation économique hautement instable déterminant la fluctuation de la valeur des titres de créance grecs acquis par eux ainsi que le risque non négligeable d’un défaut ne fût-ce que sélectif de la République hellénique. Par ailleurs, ainsi que l’avance à juste titre la BCE, un opérateur économique prudent et avisé ayant eu connaissance de ces déclarations publiques n’aurait pas pu exclure le risque d’une restructuration de la dette publique grecque, compte tenu des divergences de vue régnant à cet égard au sein des États membres de la zone euro et des autres organes impliqués, tels la Commission, le FMI et la BCE.
(...)
91 Par conséquent, force est de constater que les requérants, en tant qu’investisseurs ou épargnants ayant agi pour leur propre compte et dans leur intérêt exclusivement privé à obtenir un rendement maximal de leurs investissements, se trouvaient dans une situation distincte de celle des banques centrales de l’Eurosystème. Alors même que, en vertu du droit privé applicable, lesdites banques centrales ont acquis, lors de l’achat de titres de créance étatiques, à l’instar des investisseurs privés, le statut de créancier de l’État émetteur et débiteur, ce seul point commun ne saurait justifier de les considérer comme se trouvant dans une situation semblable, voire identique, à celle desdits investisseurs. En effet, une telle approche adoptée du point de vue du seul droit privé ne tiendrait compte ni de l’encadrement juridique de l’opération d’achat desdits titres par les banques centrales ni des objectifs d’intérêt public que celles-ci étaient appelées à poursuivre dans ce contexte en vertu des règles de droit primaire applicables, dont les principes et les objectifs doivent être pris en considération pour apprécier la comparabilité des situations en cause au regard du principe général d’égalité de traitement (voir la jurisprudence citée au point 87 ci-dessus).
92 Il convient donc de conclure que les requérants, en tant qu’investisseurs privés ayant acheté des titres de créance grecs dans leur seul intérêt patrimonial privé, quel que soit le motif précis de leurs décisions d’investissement, se trouvaient dans une situation différente de celle des banques centrales de l’Eurosystème dont la décision d’investissement était exclusivement guidée par des objectifs d’intérêt public, tels que visés à l’article 127, paragraphes 1 et 2, TFUE, lu conjointement avec l’article 282, paragraphe 1, TFUE, ainsi que l’article 18, paragraphe 1, premier tiret, des statuts.
(...)
121 (...) indépendamment du principe général selon lequel tout créancier doit supporter le risque d’insolvabilité de son débiteur, y compris étatique, de telles transactions s’effectuent sur des marchés particulièrement volatils, souvent soumis à des aléas et à des risques non contrôlables s’agissant de la baisse ou de l’augmentation de la valeur de tels titres, ce qui peut inviter à la spéculation pour obtenir des rendements élevés dans un laps de temps très court. Dès lors, à supposer même que tous les requérants ne soient pas engagés dans des transactions de nature spéculative, ils devaient être conscients desdits aléas et risques quant à une éventuelle perte considérable de la valeur des titres acquis. C’est d’autant plus vrai que, même avant le début de sa crise financière en 2009, l’État grec émetteur faisait déjà face à un endettement et à un déficit élevés. Partant, le préjudice subi en raison du PSI ne peut être qualifié d’« anormal » au sens de la jurisprudence précitée. »
EN DROIT
I. JONCTION DES REQUÊTES
55. Les requêtes ayant un cadre factuel et juridique commun, la Cour juge approprié de les joindre, en application de l’article 42 de son règlement.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 À LA CONVENTION
56. Les requérants soutiennent que l’échange de leurs titres, imposé par la loi no 4050/2012, constitue une expropriation de fait ayant entraîné une privation de leur propriété ou, à titre subsidiaire, une ingérence dans le droit au respect de leurs biens.
57. Plus particulièrement, ils allèguent que la « cause d’utilité publique » faisait défaut en l’espèce au motif que la réduction de la dette publique de 53,5 % au cours d’une période comprise entre 2023 et 2042 a eu des conséquences économiques préjudiciables pour les personnes physiques porteurs d’obligations dont la participation, selon les intéressés, avait été initialement et officiellement exclue par des déclarations du ministre de l’Économie et d’autres responsables politiques. Ils allèguent aussi que l’échange de leurs obligations, sans leur consentement, ne peut être considéré comme le versement d’une indemnité « raisonnablement en rapport avec la valeur de leur bien ». Ils dénoncent dès lors une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, aux termes duquel :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
1. Sur l’exception relative au non-épuisement des voies de recours internes
58. Le Gouvernement indique que, avec la publication au Journal officiel du 9 mars 2012 de la décision no 2/20964/0023A/9.3.2012 du ministre adjoint de l’Économie, le délai de six mois pour introduire un recours en annulation contre cette décision devant le Conseil d’État a commencé à courir pour tout intéressé à cette date.
59. Le Gouvernement estime que le dossier dans la requête no 63066/14 ne permet pas de savoir si les requérants sous les numéros 193 à 6 311 ont saisi le Conseil d’État. En outre, il indique que, dans la même requête, en dépit de l’affirmation des requérants sous les numéros 62, 63, 64, 74, 75, 76, 77, 90, 124, 125, 147 et 151 selon laquelle ils ont saisi le Conseil d’État, il ressort de l’arrêt no 1507/2014 qu’ils n’étaient pas parties à la procédure. Quant aux requérants sous les numéros 32, 48, 49, 53, 54, 55, 56, 58, 84, 87, 93, 132, 136, 153, 166, 176, 177, 178 et 182, en dépit de leur affirmation, il ne semble pas, aux yeux du Gouvernement, qu’ils aient introduit un recours en annulation.
60. Les requérants considèrent que, si l’arrêt no 1507/2014 du Conseil d’État a été rendu le 28 avril 2014, l’issue de la délibération était connue longtemps à l’avance, car, selon eux, elle avait fait l’objet d’une fuite dans la presse, comme cela se produirait souvent dans les affaires présentant un grand intérêt pour le public. Ils exposent que plusieurs requérants, parties à la requête no 63066/14, dont l’examen de leur recours aurait été fixé à des dates ultérieures, ont alors préféré se désister en raison de l’issue défavorable certaine de leur action et des coûts de la procédure. Enfin, ils affirment que les requérants sous les numéros 1 à 192, à l’exception de ceux portant les numéros 32, 48, 49, 53 54, 55, 84, 87, 93, 132, 147, 153, 166, 176, 177 et182, ont apporté la preuve qu’ils avaient saisi le Conseil d’État.
61. En outre, les requérants allèguent qu’ils auraient pu avoir comme possibilité alternative d’introduite des actions en dommages-intérêts contre l’État, en application de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil, mais que cette voie de recours n’était pas non plus efficace au motif que, à la suite des arrêts pertinents du Conseil d’État dans les affaires concernant l’échange des obligations, les tribunaux administratifs allaient certainement rejeter ces actions.
62. La Cour rappelle que les États n’ont pas à répondre de leurs actes devant un organisme international avant d’avoir eu la possibilité de redresser la situation dans leur ordre juridique interne. Les personnes désireuses de se prévaloir de la compétence de contrôle de la Cour relativement à des griefs dirigés contre un État ont donc l’obligation d’utiliser auparavant les recours qu’offre le système juridique de celui-ci. L’obligation d’épuiser les recours internes impose aux requérants de faire un usage normal des recours disponibles et suffisants pour leur permettre d’obtenir réparation des violations qu’ils allèguent. Ces recours doivent exister à un degré suffisant de certitude, en pratique comme en théorie, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues. Le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’un recours donné qui n’est pas de toute évidence voué à l’échec ne constitue pas une raison propre à justifier la non-utilisation du recours en question (Vu?kovi? et autres c. Serbie [GC], no 17153/11 et vingt-neuf autres requêtes, §§ 70-71 et 74, CEDH 2014). En outre, l’effectivité d’un recours ne dépend pas de la certitude d’une issue favorable pour le requérant (Rodi? et autres c. Bosnie-Herzégovine, no 22893/05, § 54, 27 mai 2008).
63. En l’espèce, la Cour estime que la circonstance que, de l’avis des avocats des requérants, les recours en annulation de certains de ceux-ci dans la requête no 63066/14 n’avaient pas de chance d’aboutir ne saurait suffire pour déroger à l’obligation de l’épuisement.
64. Compte tenu de sa jurisprudence susmentionnée, la Cour est d’avis que toutes les personnes qui souhaitaient se prévaloir d’une violation de leur droit au respect de leurs biens, découlant de l’échange de leurs titres de propriété, auraient dû saisir au préalable le Conseil d’État d’un recours en annulation avant de la saisir elle-même. En l’espèce, elle note que tous les requérants qui ont introduit ce recours devant le Conseil d’État l’ont fait approximativement à la même période, c’est-à-dire dans le délai de deux mois prévu par l’article 46 du décret no 18/19899 à compter de la publication au Journal officiel de la décision no 2/20964/0023A/9.3.2012 du ministre adjoint de l’Économie, et ce alors que le Conseil d’État ne s’était prononcé sur la question par aucun arrêt antérieur. À cette époque, ceux des requérants qui n’ont pas saisi le Conseil d’État ne pouvaient pas prévoir l’issue de la procédure devant lui, d’autant moins que le Conseil d’État a déféré l’examen de ce recours à sa formation plénière, ce qui démontre l’importance accordée à ce contentieux par la haute juridiction administrative.
65. La Cour constate aussi que, dans leur requête, les requérants eux-mêmes ont indiqué que seuls les requérants sous les numéros 1 à 192 avaient maintenu leur recours devant le Conseil. Toutefois, il convient d’enlever de cette liste les requérants sous les numéros 32, 48, 49, 53 54, 55, 84, 87, 93, 132, 147, 153, 166, 176, 177 et 182, qui n’ont pas réfuté les allégations du Gouvernement selon lesquelles ils n’avaient pas saisi le Conseil d’État.
66. Par conséquent, la Cour déclare la requête irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes à l’égard des requérants sous les numéros 193 à 6 311 et des requérants sous les numéros 32, 48, 49, 53 54, 55, 84, 87, 93, 132, 147, 153, 166, 176, 177 et 182, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention. En revanche, elle déclare la requête recevable à l’égard des autres requérants.
2. Sur l’exception relative au défaut de la qualité de « victime »
67. Le Gouvernement soutient qu’il ne connaît pas et qu’il ne peut pas connaître l’identité des porteurs des obligations que l’État a émises et les transactions (ventes, gages, etc.) que ces porteurs ont effectuées. Selon lui, seules les différentes institutions financières et bancaires qui mettent à disposition ces obligations peuvent connaître les porteurs finaux de celles-ci. Il appartiendrait donc aux requérants de prouver qu’ils possédaient jusqu’au 12 mars 2012 un tel « bien » en produisant des attestations des institutions dépositaires de ces titres, selon lesquelles les requérants possédaient bien des obligations qui ont été soumises à la procédure d’échange et qui ont effectivement été échangées.
68. Se prévalant de la jurisprudence constante des organes de la Convention remontant à l’ancienne Commission, les requérants indiquent qu’un requérant est considéré comme « victime » lorsqu’un lien suffisamment direct existe entre lui et le préjudice qu’il estime avoir subi du fait de la violation alléguée. En l’espèce, ils considèrent que ce lien est démontré par les obligations que chaque requérant avait en sa possession à la date de la décision du Conseil des Ministres du 24 février 2012 qui a lancé la procédure d’échange.
69. La Cour rappelle que, pour pouvoir introduire une requête en vertu de l’article 34, une personne physique, une organisation non gouvernementale ou un groupe de particuliers doit pouvoir se prétendre « victime d’une violation (...) des droits reconnus dans la Convention (...) ». Pour pouvoir se prétendre victime d’une violation, un individu doit avoir subi directement les effets de la mesure litigieuse (Burden c. Royaume-Uni [GC], no 13378/05, § 33, CEDH 2008).
70. En l’espèce, la Cour note, en premier lieu, que tous les requérants (y compris les 6 311 requérants dans la requête no 63066/14) ont déposé, au moment de l’introduction de leur requête, des informations relatives au numéro officiel (ISIN) des obligations qu’ils détenaient et à la valeur nominale de chacune d’entre elles. En deuxième lieu, elle constate que, en examinant les recours de ceux des requérants qui l’avaient saisi, le Conseil d’État n’a pas contesté leur qualité pour agir.
71. Dans ces circonstances et pour les besoins de la présente affaire, il y a lieu de considérer les requérants comme « victimes » au sens de l’article 35 § 1 de la Convention. La Cour rejette, en conséquence, l’exception du Gouvernement tirée du défaut de la qualité de victime.
3. Conclusion
72. Constatant que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et que, sous réserve du paragraphe 66 ci-dessus, il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour le déclare recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Les requérants
73. Les requérants affirment qu’ils ont subi une privation de propriété, que certains d’entre eux qualifient d’expropriation de fait, non seulement en raison de la baisse de 53,5 % de la valeur nominale de leurs obligations, mais aussi en raison du fait que les 31,5 % qui devaient leur être remboursés en août 2014 ne le seront que par échelonnement entre 2023 et 2042, donc avec un retard moyen de vingt ans, et ce sous réserve qu’il n’y ait pas d’autre décote ou faillite du pays. Leur argument clé dans les trois requêtes consiste à dénoncer le caractère forcé et coercitif de l’échange qui a été opéré sans leur consentement – et non de manière volontaire comme le prétend selon eux le Gouvernement – ce qui constituerait une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à leur égard. Cet échange a été, selon les requérants, l’aboutissement d’une procédure administrative prévue dans l’article premier de la loi no 4050/2012 dont l’adoption aurait activé des clauses d’action collective qui concernaient des titres désignés comme éligibles par décision du Conseil des Ministres sans aucun critère précis. Subsidiairement, certains des requérants allèguent que l’État défendeur n’a pas pris des mesures positives qui auraient permis de sauvegarder leur propriété.
74. Les requérants soutiennent que l’application de la procédure des clauses d’action collective à leurs obligations manquait totalement de base légale et qu’elle pouvait être perçue soit comme une extension arbitraire à leur égard de la loi no 3156/2003 (qui prévoyait ces clauses pour les titres émis par les sociétés du secteur public) soit comme une application rétroactive du régime en vigueur à partir du 1er janvier 2013. Ils indiquent que la loi no 4050/2012 n’est pas conforme aux principes généraux régissant le système de la Convention ni aux principes généraux de protection de la confiance légitime et de la sécurité juridique. Selon eux, elle constitue un « fait du prince » visant à décharger l’État de manière rétroactive de ses obligations contractuelles vis-à-vis de ses créanciers afin que celui-ci n’ait pas à les rembourser, alors que, à leurs dires, à l’époque de l’émission des anciennes obligations, l’État les avait assurés qu’ils ne couraient aucun risque à placer leur argent dans celles-ci. Se prévalant de la décision de la Cour dans l’affaire Shestakov c. Russie (no 48757/99, 18 juin 2002), les requérants allèguent que la procédure prévue par la loi no 4050/2012 n’était pas équitable au motif que la décision d’échange des titres n’avait pas été prise par les porteurs de ceux-ci, mais par les établissements financiers dans les registres desquels auraient été consignés les titres désignés comme éligibles par la décision du Conseil des Ministres du 24 février 2012. Par ailleurs, invoquant l’arrêt Vistins et Perepjolkins c. Lettonie ([GC] no 71243/01 22 octobre 2012), ils soulèvent un problème de conformité de la législation pertinente avec les principes de l’État de droit.
75. De plus, les requérants soutiennent que leur inclusion forcée dans le processus d’échange ne servait nullement une cause d’utilité publique au sens de l’article 1 du Protocole no 1 : ils arguent que l’allègement qui en est résulté pour la dette publique, de l’ordre de 0,7 à 0,8 % de la dette globale du pays, était minime au regard des problèmes sociaux qui auraient frappé les petits épargnants comme eux. Ils ajoutent que, alors que le but déclaré de la participation du secteur privé à la décote de la dette publique aurait été d’en réduire le montant, de manière à ce qu’elle ne représentât plus en 2020 que 120,5 % du PIB, les éléments fournis par Eurostat et la Banque de Grèce mettent en évidence que cela ne sera pas faisable. Aux dires des requérants, le Gouvernement n’a démontré ni devant le Conseil d’État ni devant la Cour qu’il était nécessaire, pour assurer la viabilité de la dette publique, d’y inclure les porteurs personnes physiques, et, ce faisant, il a outrepassé les termes de l’accord qui aurait été conclu entre l’État et l’Institute of International Finance quant au caractère volontaire de la participation du secteur privé. Les requérants précisent encore que le Gouvernement n’a pas expliqué en quoi leur inclusion dans le processus d’échange servait l’intérêt public, dès lors que, selon eux, le nombre de leurs obligations n’aurait représenté qu’un petit pourcentage de la dette.
76. En ce qui concerne la proportionnalité de l’ingérence, les requérants soutiennent que l’État défendeur a choisi de « sacrifier » les petits épargnants, comme eux, détenteurs de moins de 1 % de la dette globale du pays, pour ne pas rater l’occasion de supprimer une très grande partie de la dette publique, qui était détenue par les grands créanciers privés (banques et fonds d’investissements), et pour ne pas retarder cette opération. À aucun moment, le gouvernement défendeur n’aurait demandé auprès de ses créanciers (Commission européenne, BCE et FMI) ou dans le cadre de ses discussions avec l’Institute of International Finance sur les modalités du « haircut » un traitement spécial pour les petits épargnants. Par ailleurs, les requérants indiquent qu’il n’y a eu aucune étude économique spécifique sur la question de savoir dans quelle mesure l’inclusion forcée des requérants dans le processus d’échange a bénéficié à la diminution de la dette.
77. Les requérants précisent en outre que, si la loi no 4050/2012 n’avait pas imposé de clauses d’action collective, l’État aurait versé à la date d’échéance des titres qu’ils détenaient leur valeur nominale ainsi qu’un taux d’intérêt annuel de 6,10 %, ce qui constituait d’après eux une clause contractuelle associée à ces titres. Ils estiment que les nouveaux titres donnés en échange des anciens ne peuvent être considérés comme le « versement d’une indemnité », et ce d’autant moins qu’une partie d’entre eux arriverait à échéance entre 2023 et 2042. Ils considèrent qu’ils étaient en droit de percevoir la valeur nominale de leurs titres à l’échéance de ceux-ci, indépendamment des fluctuations de leur valeur réelle à un moment donné. Compte tenu du caractère forcé de la dépossession de leurs titres, peu importait, selon les requérants, la valeur de ceux-ci au moment de l’adoption de la loi no 4050/2012 : en effet, d’après eux, l’État aurait pu les acquérir, comme tout un chacun, sur le marché secondaire, en les achetant à la valeur qu’ils avaient à ce moment-là et qui était inférieure à leur valeur nominale.
b) Le Gouvernement
78. En premier lieu, le Gouvernement soutient qu’il n’y a pas eu d’ingérence unilatérale, ni législative ni administrative, de la part des autorités dans le droit de propriété des requérants et que l’État n’a pas effacé, par voie législative et rétroactive, les créances de ceux-ci. Il indique que la loi no 4050/2012 a établi une procédure qui aurait donné le choix aux porteurs d’obligations de rejeter ou d’accueillir la proposition de l’État pour une modification consensuelle des conditions de leurs titres. Cette loi aurait simplement donné la possibilité aux porteurs de décider, à la majorité (ce qui lierait aussi la minorité conformément aux principes démocratiques) et avec leur débiteur, des solutions nécessaires pour garantir leurs droits, la satisfaction totale de leurs créances étant compromise, d’après le Gouvernement, en raison de l’insolvabilité de l’Etat grec.
79. En deuxième lieu, le Gouvernement soutient que l’échange des obligations contre d’autres, en exécution d’un accord entre l’émetteur de celles-ci et la majorité des porteurs, ne constitue pas une expropriation ou une privation de propriété, mais relève du deuxième paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Il indique que, dans les questions relevant de l’utilité publique, telle la gestion des conséquences d’une crise bancaire et économique, la Cour respecte le jugement du pouvoir législatif quant aux buts d’utilité publique, sauf si ce jugement est dépourvu de base raisonnable. Pour le Gouvernement, le droit de propriété, la liberté économique et la liberté d’entreprendre ne sont pas absolus mais s’exercent dans un cadre social dans lequel l’intérêt individuel peut parfois céder par rapport à l’intérêt général. Les titres immatériels n’auraient pas en tant que tels de valeur patrimoniale ; leur valeur serait liée à la valeur des droits en résultant, et celle des obligations en particulier à la capacité économique de leur émetteur de s’en acquitter.
80. En troisième lieu, le Gouvernement expose que l’échange des obligations a été effectué en application d’une loi votée par le Parlement selon les modalités prévues par la Constitution, la loi no 4050/2012, et que la condition de la légalité a dès lors été respectée. À ses yeux, la légitimité du but poursuivi ne fait, du reste, aucun doute : la procédure d’échange visait des buts incontestables d’utilité publique, à savoir éviter la cessation de paiement de l’État et l’effondrement de l’économie nationale, ainsi que relancer l’économie et protéger la zone euro à travers une limitation restreinte des créances des porteurs d’obligations. Selon lui, un échec de la procédure aurait conduit à bref délai à une cessation de paiement de la part de la Grèce et à une diminution beaucoup plus radicale de la valeur des obligations litigieuses.
81. Sur le plan de la proportionnalité, le Gouvernement indique que les requérants ont été indemnisés pour l’échange de leurs titres par le versement d’une compensation juste et raisonnable. Il estime que la réglementation introduite par la loi no 4050/2012 était indispensable et que la prise de mesures moins radicales n’était pas possible dans la conjoncture de l’époque, au motif notamment que les différentes institutions internationales qui prêtaient des fonds à la Grèce n’étaient pas disposées à le faire sans l’effacement de la dette obtenu par la loi précitée.
82. Il ajoute que les créances des requérants ont moins diminué que ce que ceux-ci ne le prétendent. Il précise que ce qui est déterminant à cet égard n’est pas la valeur nominale des titres des requérants mais leur valeur réelle, laquelle était, selon lui, influencée par la réduction de la solvabilité de l’État intervenue avant l’adoption des mesures litigieuses. Aux dires du Gouvernement, il ressort en effet des éléments fournis par la Banque de Grèce et la société Bloomberg que, le 23 février 2012, la valeur marchande moyenne des anciennes obligations s’élevait à 32,94 % de leur valeur nominale, alors que, le 12 mars 2012, la valeur marchande moyenne des nouvelles obligations s’élevait à 23,09 % de la valeur nominale de l’ensemble des anciennes obligations. Cela signifierait que, un jour avant le début de la procédure d’échange, la valeur réelle d’une obligation valant 1 000 EUR était 329,40 EUR alors que, le 12 mars 2012, elle était 230,85 EUR. Le 8 février 2013, elle serait passée à 292,46 EUR et, en 2014, elle aurait présenté une augmentation considérable. Il en résulte pour le Gouvernement que les requérants ont reçu une compensation juste et proportionnelle aux valeurs ayant fait l’objet des modifications dans le cadre de l’échange de leurs titres, eu égard notamment aux prévisions de mauvais augure pour l’économie grecque et à l’impossibilité certaine de l’État de s’acquitter de la totalité de sa dette. Le Gouvernement ajoute que, si la Grèce avait échoué à restructurer sa dette et avait déclaré une cessation de paiement, ses créanciers – dont les requérants – auraient risqué de perdre la totalité de leur investissement.
83. Enfin, le Gouvernement est d’avis que les requérants recherchent en réalité à obtenir de la Cour qu’elle réexamine et censure les considérants par lesquels le Conseil d’État a rejeté leurs recours. Or, à ses yeux, par ses arrêts nos 1116/2014, 1506/2014 et 1507/2014, le Conseil d’État, siégeant en formation plénière, a rejeté ces recours par des motifs détaillés et circonstanciés, après avoir examiné avec minutie tous les moyens d’annulation que ceux-ci avaient soulevés.
2. Appréciation de la Cour
84. Comme elle l’a précisé à plusieurs reprises, la Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention contient trois normes distinctes : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 78, CEDH 2006-V).
85. La Cour rappelle également que, selon sa jurisprudence, un requérant ne peut se plaindre d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1 que dans la mesure où les décisions qu’il incrimine se rapportent à ses « biens » au sens de cette disposition. La notion de « bien » évoquée à la première partie de l’article 1 du Protocole no 1 a une portée autonome qui ne se limite pas à la propriété de biens corporels et qui est indépendante par rapport aux qualifications formelles du droit interne : certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi passer pour des « droits patrimoniaux » et donc des « biens » aux fins de cette disposition. Dans chaque affaire, il importe d’examiner si les circonstances, considérées dans leur ensemble, ont rendu le requérant titulaire d’un intérêt substantiel protégé par l’article 1 du Protocole no 1 (Anheuser-Busch Inc. c. Portugal [GC], no 73049/01, § 63, CEDH 2007-I).
86. L’article 1 du Protocole no 1 ne vaut que pour les biens actuels. Un revenu futur ne peut ainsi être considéré comme un « bien » que s’il a déjà été gagné ou s’il fait l’objet d’une créance certaine. En outre, l’espoir de voir reconnaître un droit de propriété que l’on est dans l’impossibilité d’exercer effectivement ne peut non plus être considéré comme un « bien », et il en va de même d’une créance conditionnelle s’éteignant du fait de la non réalisation de la condition (ibid. § 64).
87. Cependant, dans certaines circonstances, l’« espérance légitime » d’obtenir une valeur patrimoniale peut également bénéficier de la protection de l’article 1 du Protocole no 1. Ainsi, lorsque l’intérêt patrimonial est de l’ordre de la créance, l’on peut considérer que l’intéressé dispose d’une espérance légitime si un tel intérêt présente une base suffisante en droit interne, par exemple lorsqu’il est confirmé par une jurisprudence bien établie des tribunaux. Toutefois, on ne saurait conclure à l’existence d’une « espérance légitime » lorsqu’il y a controverse sur la façon dont le droit interne doit être interprété et appliqué et que les arguments développés par le requérant à cet égard sont en définitive rejetés par les juridictions nationales (ibid. § 65).
88. La Cour rappelle en outre qu’elle a déjà construit une jurisprudence relative à la marge d’appréciation des États dans le contexte de la crise économique qui sévit en Europe depuis 2008 et plus particulièrement en relation avec des mesures d’austérité prises par voie législative ou autre et visant des couches entières de la population (Valkov et autres c. Bulgarie, no 2033/04, 25 octobre 2011, Frimu et 4 autres requêtes c. Roumanie (déc.), nos 45312/11, 45581/11, 45583/11, 45587/11 et 45588/11, § 40, 7 février 2012, Panfile c. Roumanie (déc.), no 13902/11, 20 mars 2012, Koufaki et ADEDY c. Grèce (déc.), nos 57665/12 et 57657/12, 7 mai 2013, N.K.M. c. Hongrie, no 66529/11, 14 mai 2013, da Conceição Mateus et Santos Januário c. Portugal (déc.), nos 62235/12 et 57725/12, 8 octobre 2013, Savickas c. Lituanie (déc.), no 66365/09, 15 octobre 2013, et da Silva Carvalho Rico c. Portugal (déc.), no 13341/14, 1er septembre 2015). Dans ce contexte, la Cour rappelle aussi que les Etats parties à la Convention jouissent d’une marge d’appréciation assez ample lorsqu’il s’agit de déterminer leur politique sociale. L’adoption des lois pour établir l’équilibre entre les dépenses et les recettes de l’Etat impliquant d’ordinaire un examen de questions politiques, économiques et sociales, la Cour considère que les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées qu’un tribunal international pour choisir les moyens les plus appropriés pour parvenir à cette fin et elle respecte leurs choix, sauf s’ils se révèlent manifestement dépourvus de base raisonnable (voir, notamment, Koufaki et Adedy (déc.), précitée, § 31, et Da Silva Carvalho Rico (déc.), précitée, § 37).
89. La Cour a aussi jugé que, dans des situations qui concernent un dispositif législatif ayant de lourdes conséquences et prêtant à controverse, dispositif dont l’impact économique sur l’ensemble du pays est considérable, les autorités nationales devaient bénéficier d’un large pouvoir discrétionnaire non seulement pour choisir les mesures visant à garantir le respect des droits patrimoniaux ou à réglementer les rapports de propriété dans le pays, mais également pour prendre le temps nécessaire à leur mise en œuvre (Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 182, CEDH 2004-V).
a) Sur l’existence d’un « bien » et d’une ingérence dans le droit de propriété
90. La Cour note que, à l’instar des titres qui font l’objet de transactions sur le marché des capitaux, les obligations sont négociables en bourse, se transfèrent d’un porteur à l’autre, et que leur valeur peut fluctuer en fonction de divers facteurs. Toutefois, à leur arrivée à maturité, elles doivent, en principe, être remboursées à leur valeur nominale.
91. Les porteurs d’obligations de l’État grec, dont les requérants, avaient, en application de l’article 8 de la loi no 2198/1994 et à l’échéance de leurs titres, une créance pécuniaire envers l’État d’un montant équivalent à la valeur nominale de leurs obligations. Les requérants pouvaient donc prétendre voir leurs titres de créance remboursés conformément à la loi précitée et ils avaient donc un « bien », au sens de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1, devant bénéficier des garanties de cette disposition.
92. Or l’adoption de la loi no 4050/2012 a modifié les conditions précitées par le jeu des clauses d’action collective que ce texte incluait. Ces clauses prévoyaient la possibilité, au moyen d’un accord conclu entre, d’une part, l’État et, d’autre part, les porteurs d’obligations décidant collectivement par une majorité renforcée, de modifier ces conditions régissant les obligations, une telle modification s’imposant aussi aux porteurs minoritaires. Les requérants, qui n’ont pas consenti à la modification proposée, se sont vu imposer les nouvelles conditions contenues dans la loi no 4050/2012, et notamment une diminution de 53,5 % de la valeur nominale de leurs obligations.
93. Dans ces conditions, la Cour partage l’argument principal des requérants selon lequel les modalités en fonction desquelles l’échange a eu lieu démontrent clairement le caractère involontaire de leur participation au processus de la décote. Elle estime que, si l’argument en question n’est pas suffisant en tant que tel pour conduire à un constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1, la participation forcée des requérants à ce processus s’analyse en une ingérence dans leur droit au respect de leurs biens. Elle souligne d’ailleurs à cet égard que tous les cas de figure envisagés à l’article 1 du Protocole no 1 constituent des ingérences involontaires dans le droit de propriété.
94. La Cour estime par ailleurs que, contrairement à ce qu’affirment les requérants, la modification des titres sélectionnés, telle qu’organisée par la loi no 4050/2012 et les actes ministériels litigieux, ne peut être considérée comme une « privation de propriété » au sens de l’article 1 du Protocole no 1. En effet, en acquérant des obligations, les requérants ont fait un investissement dont la valeur aurait pu fluctuer en fonction des aléas des marchés et de la situation économique de l’Etat émetteur. La Cour rappelle à cet égard que dans les affaires Thivet c. France ((déc.), no 57071/00, 24 octobre 2000), Bäck c. Finlande (no 37598/97, 20 juillet 2004), Lobanov c. Russie (no 15578/03, 2 décembre 2010) et Andreyeva c. Russie (no 73659/10, 10 avril 2012) qui impliquaient aussi des baisses drastiques des créances des requérants, la Cour a appliqué la première phrase du premier paragraphe de l’article 1. Elle estime que la même approche doit être suivie en l’espèce. En d’autres termes, la modification des titres sélectionnés s’analyse en une ingérence qui relève de la première phrase de cet article. Cette qualification n’affecte pas les garanties accordées aux requérants par cette disposition, quelle que soit la norme applicable, étant donné que la deuxième et la troisième normes contenues dans cet article s’interprètent à la lumière du principe consacré par la première qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa (voir, parmi beaucoup d’autres, Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II)
95. Reste à savoir si cette ingérence était justifiée en l’espèce.
b) Sur la justification de l’ingérence dans le droit de propriété
96. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale et poursuive un but légitime « d’utilité publique ». Une telle ingérence doit aussi être proportionnée au but légitime poursuivi, c’est-à-dire ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Un tel équilibre n’est pas respecté si la personne concernée a dû subir une charge individuelle excessive (Vistins et Perepjolkins, précité, § 94).
i. « Prévue par la loi »
97. La Cour rappelle que l’existence d’une base légale en droit interne ne suffit pas, en tant que telle, à satisfaire au principe de légalité. Il faut, en plus, que cette base légale présente une certaine qualité, celle d’être compatible avec la prééminence du droit et d’offrir des garanties contre l’arbitraire. À cet égard, il faut rappeler que la notion de « loi », au sens de l’article 1 du Protocole no 1, a la même signification que celle qui lui est attribuée par d’autres dispositions de la Convention (voir, par exemple, Špa?ek, s.r.o. c. République tchèque, no 26449/95, § 54, 9 novembre 1999).
98. Il s’ensuit que, en plus d’être conformes au droit interne de l’État contractant, qui comprend la Constitution (Ex-roi de Grèce et autres (fond) précité, §§ 79 et 82, et Jahn et autres c. Allemagne [GC], nos 46720/99, 72203/01 et 72552/01, § 81, CEDH 2005 VI), les normes juridiques sur lesquelles se fonde une privation de propriété doivent être suffisamment accessibles, précises et prévisibles dans leur application (Guiso-Gallisay c. Italie, no 58858/00, §§ 82-83, 8 décembre 2005). Quant à la portée de la notion de « prévisibilité », elle dépend dans une large mesure du contenu du texte dont il s’agit, du domaine que celui-ci couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires (voir, mutatis mutandis, Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie, no 75909/01, § 109, 20 janvier 2009). En particulier, une norme est « prévisible » lorsqu’elle offre une certaine garantie contre des atteintes arbitraires de la puissance publique (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, § 65, 30 mai 2000). De même, la loi applicable doit offrir des garanties procédurales minimales, en rapport avec l’importance du droit en jeu (voir, mutatis mutandis, Sanoma Uitgevers B.V. c. Pays-Bas [GC], no 38224/03, § 88, 14 septembre 2010).
99. En l’espèce, la Cour ne doute pas que l’ingérence litigieuse était « prévue par la loi », comme l’a d’ailleurs relevé le Conseil d’Etat dans son arrêt no 1507/2014 (paragraphe 34 ci-dessus). L’échange des obligations des requérants contre de nouveaux titres était fondé sur la loi no 4050/2012, les deux actes du Conseil des Ministres des 24 février et 9 mars 2012, la décision du ministre adjoint de l’Économie du 9 mars 2012 et la décision du gouverneur de la Banque de Grèce de la même date. Ces textes étaient accessibles aux requérants, lesquels en avaient forcément pris connaissance puisqu’ils devaient donner ou refuser leur consentement quant au processus d’échange que ces textes mettaient en place.
100. De l’avis de la Cour, les conséquences d’un refus éventuel des requérants étaient aussi prévisibles. À cet égard, la Cour distingue la présente affaire de l’arrêt Vistins et Perepjolkins (précité), invoqué par les requérants pour mettre en cause la compatibilité de la loi litigieuse avec les principes de l’État de droit. Il est vrai que, dans cet arrêt, la Cour s’est dite « dubitative » quant au point de savoir si l’ingérence litigieuse pouvait passer pour avoir été opérée « dans les conditions prévues par la loi ». Il n’en reste pas moins que, dans cette affaire, la loi visait individuellement et nommément les requérants et leur propriété (Vistins et Perepjolkins, précité, § 54). Or une législation ad hominem peut effectivement soulever des doutes quant à sa compatibilité avec les principes de l’État de droit. En l’espèce, cependant, la loi no 4050/2012 s’appliquait uniformément et de manière générale à des milliers de porteurs d’obligations. De plus, la mise en œuvre des dispositions de la loi no 4050/2012 était conditionnée à l’accord d’une majorité qualifiée de tous les acteurs impliqués.
ii. « Pour cause d’utilité publique »
101. La Cour note que la crise financière internationale qui a commencé en 2008 a eu de graves répercussions sur l’économie grecque. Le 27 avril 2009, le Conseil de l’Union européenne constatait déjà que la Grèce se trouvait dans une situation de déficit extrême : alors que, pour faire partie de l’union monétaire, un pays doit avoir un ratio dette publique/PIB inférieur à 60 %, pour la Grèce ce ratio atteignait 100 %. En 2010, le coût de l’emprunt sur les marchés financiers internationaux a été augmenté à un niveau prohibitif, ce qui a eu pour résultat d’exclure la Grèce de ces marchés et a entraîné l’impossibilité pour elle de financer ses propres créances échues. Les besoins en emprunt pour s’acquitter de ses obligations ont été pris en charge par un mécanisme de stabilité auquel participaient les États membres de la zone euro et le FMI.
102. La crise financière en Grèce s’est encore aggravée au cours des années qui ont suivi. En 2011, d’après la Commission européenne, les données macroéconomiques du pays démontraient que la dette augmenterait à 186 % jusqu’en 2013 et qu’elle demeurerait supérieure à 150 % en 2020. Le deuxième semestre de 2011, les partenaires de la Grèce ont conditionné la poursuite du financement de la dette à la participation du secteur privé à l’effort de restructuration de l’économie du pays au moyen de la réduction de ses obligations et de la prolongation de leur échéance dans le temps. Selon les partenaires, une telle démarche produirait une diminution immédiate et substantielle de la dette publique grecque et assurerait sa viabilité. Le Sommet des États de la zone euro du 26 octobre 2011 a posé comme condition de la viabilité de la dette la diminution de 50 % de la dette du secteur privé (paragraphe 11 ci-dessus).
103. La Cour estime que, pendant la période de grave crise politique, économique et sociale que la Grèce a récemment traversée et qu’elle traverse toujours, les autorités auraient dû s’atteler à la solution de telles questions. Elle admet en conséquence que l’État défendeur pouvait légitimement prendre des mesures en vue d’atteindre ces buts, à savoir le maintien de la stabilité économique et la restructuration de la dette, dans l’intérêt général de la communauté.
104. Selon les informations fournies par le Gouvernement, l’opération d’échange a abouti à la diminution de la dette grecque d’environ 107 milliards d’EUR. À la fin de 2012, un pourcentage de 85 % de la dette est passé des personnes privées aux États membres de la zone euro. En 2013, le coût du service de la dette a baissé considérablement : alors que les intérêts prévus initialement pour 2012 devaient s’élever à 17,5 milliards d’EUR, à la suite de l’échange, une somme de 12,2 milliards a dû être versée alors que, en 2013, les intérêts n’ont pas dépassé 6 milliards.
105. L’ingérence incriminée poursuivait donc un but d’utilité publique.
iii. Proportionnalité de l’ingérence
106. Il reste à déterminer si l’ingérence litigieuse était proportionnée au but poursuivi.
107. La Cour note que, par l’effet du jeu des clauses d’action collective prévues par la loi no 4050/2012, les requérants ont vu leurs titres annulés et remplacés par des nouveaux titres, ce qui a eu pour conséquence une baisse du montant que ceux-ci pouvaient espérer percevoir à la date à laquelle les anciens titres arriveraient à maturité.
108. La Cour estime nécessaire de distinguer la présente affaire des affaires Malysh et autres c. Russie (no 30280/03, 11 février 2010) et Lobanov précité, dans lesquelles elle a conclu à la violation de l’article 1 du Protocole no 1. La première concernait l’omission de l’État défendeur d’établir, en application d’une loi, une procédure de rachat des titres des requérants, ce qui a eu pour effet de laisser les intéressés dans un état d’insécurité pendant plusieurs années. La deuxième portait aussi sur l’omission des autorités de légiférer au sujet de la procédure de paiement au titre de l’emprunt obligataire d’État de 1982, qui avait été garanti et reconnu comme faisant partie de la dette de l’État. Il est clair que dans ces affaires il n’était pas question, comme en l’espèce, de modification des termes des titres pour lesquels l’État, en sa qualité de débiteur, était en situation d’insolvabilité imminente.
109. La Cour estime aussi nécessaire de distinguer la présente affaire d’autres affaires dans lesquelles elle a constaté qu’une indemnisation représentant un pourcentage très réduit, de l’ordre de 2 % par exemple (Broniowski, précité, § 186), de la valeur de ce à quoi le requérant pouvait prétendre entraînait une charge disproportionnée et excessive qui ne pouvait être justifiée par un intérêt général légitime poursuivi par les autorités. De même, elle a constaté une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à l’égard d’une requérante qui s’était vu imposer une charge excessive en raison de la taxation à 98 % d’une partie de l’indemnité de licenciement qu’elle avait reçue (N.K.M. c. Hongrie, précité).
110. En l’espèce, il n’appartient pas à la Cour d’estimer de manière abstraite ce que les requérants auraient dû percevoir en échange de leurs anciens titres dans les circonstances de la cause. La Cour note, comme l’a d’ailleurs relevé le Conseil d’État dans son arrêt no 1116/2014 (paragraphe 38 ci-dessus), que l’échange des titres des requérants a entraîné à leurs dépens une perte de capital de 53,5 %, voire plus élevée si l’on tient compte de la modification de la date de leur arrivée à maturité. Or une telle perte, si elle paraît à première vue substantielle, n’est pas conséquente au point qu’elle puisse être assimilée à une extinction ou à une rétribution insignifiante par voie législative des créances des requérants à l’encontre de l’État.
111. La Cour estime aussi utile de rappeler qu’elle a rejeté comme manifestement mal fondé le grief d’une requérante d’après lequel, en raison du plafonnement de l’indemnisation prévue par une loi pour ses titres d’emprunt russe, la somme qu’elle devait percevoir ne correspondait qu’à une faible fraction de la valeur nominale de ses titres (Thivet (déc.), précitée).
112. De l’avis de la Cour, le point de référence pour apprécier le degré de la perte subie par les requérants ne saurait être le montant que ceux-ci espéraient percevoir au moment de l’arrivée à maturité de leurs obligations. Si la valeur nominale d’une obligation reflète la mesure de la créance de son détenteur à la date de l’arrivée à maturité, elle ne représente pas la véritable valeur marchande à la date à laquelle l’État a adopté la réglementation litigieuse, en l’occurrence le 23 février 2012, date à laquelle la loi no 4050/2012 a été adoptée. Cette valeur avait sans doute déjà été affectée par la solvabilité en baisse de l’État qui avait déjà commencé au milieu de 2010 et s’était poursuivie jusqu’à la fin de 2011. Cette baisse de la valeur marchande des titres des requérants laisse présager que, le 20 août 2015, l’État n’aurait pas été en mesure d’honorer ses obligations découlant des clauses conventionnelles incluses dans les anciens titres, c’est-à-dire avant l’adoption de la loi no 4050/2012 (voir aussi paragraphe 82 ci-dessus).
113. Tenant compte de la nature des mesures litigieuses, le fait que les requérants ne figuraient pas parmi ceux qui avaient consenti à la réalisation de l’opération d’échange, mais qu’ils avaient au contraire subi celle-ci par l’effet des clauses d’action collective, n’affecte pas en tant que tel l’appréciation de la proportionnalité de l’ingérence.
114. D’abord, la Cour considère que, si les porteurs d’obligations non consentants, comme les requérants, craignaient une baisse de la valeur de leurs créances dès l’activation des clauses d’action collective, ils auraient pu exercer leurs droits de porteurs et écouler leurs titres sur le marché jusqu’au dernier délai de l’invitation qui leur avait été faite de déclarer s’ils acceptaient ou non l’échange.
115. Certes, à la date de l’émission des anciens titres détenus par les requérants, ni ces titres ni le droit grec ne prévoyaient la possibilité de la mise en œuvre de telles clauses. La Cour ne méconnaît pas le fait que les obligations qui font sans cesse l’objet de transactions sur les marchés tant nationaux qu’internationaux peuvent être disséminées entre les mains d’un très grand nombre des porteurs. Toutefois, les clauses d’action collective sont courantes dans la pratique des marchés internationaux de capitaux et elles ont été incluses, en application de l’article 12 § 3 de la convention instituant le Mécanisme européen de stabilité, dans tous les titres de dette publique des États membres de la zone euro d’une durée supérieure d’un an (paragraphe 18 ci-dessus). Par ailleurs, la Cour admet que, s’il avait fallu rechercher parmi tous ces porteurs un consensus en vue du projet de restructuration de la dette grecque ou limiter l’opération seulement à ceux qui y avaient consenti, cela aurait contribué à coup sûr à l’échec de ce projet.
116. La Cour relève en outre que l’une des conditions posées par les investisseurs institutionnels internationaux pour réduire leurs créances consistait en l’existence et l’activation de clauses de ce type. Le défaut de ces clauses aurait entraîné l’application d’un pourcentage de réduction plus grand à l’égard des créances de ceux qui auraient été prêts à accepter une décote et aurait contribué à dissuader un grand nombre des porteurs des titres de faire partie du processus. Il apparaît ainsi que les clauses d’action collective et la restructuration de la dette publique obtenue grâce à elles constituaient une mesure appropriée et nécessaire à la réduction de la dette publique grecque et à la prévention de la cessation des paiements de l’État défendeur.
117. De plus, la Cour considère qu’un investissement en obligations ne peut être exempt de risques. En effet, entre l’émission d’un tel titre et son arrivée à maturité, il s’écoule en principe un laps de temps assez long pendant lequel se produisent des événements imprévisibles pouvant avoir pour effet de réduire considérablement la solvabilité de leur émetteur, même si celui-ci est un État, et donc d’entraîner une perte patrimoniale subséquente pour le créancier.
118. La Cour estime opportun de souligner à cet égard certains des motifs par lesquels le Tribunal de l’Union européenne a rejeté un recours introduit contre la BCE par deux cents particuliers de nationalité italienne qui détenaient des obligations de l’État grec. Le tribunal a souligné que, au regard de la situation économique de la République hellénique et des incertitudes la concernant à l’époque, les investisseurs concernés ne pouvaient prétendre avoir agi en tant qu’opérateurs économiques prudents et avisés, susceptibles de se prévaloir de l’existence d’attentes légitimes. Au contraire, lesdits investisseurs étaient censés connaître la situation économique hautement instable déterminant la fluctuation de la valeur des titres de créance grecs acquis par eux ainsi que le risque non négligeable d’une cessation de paiement. De telles transactions s’effectuaient sur des marchés particulièrement volatils, souvent soumis à des aléas et à des risques non contrôlables s’agissant de la baisse ou de l’augmentation de la valeur de tels titres, ce qui pouvait inciter à spéculer pour obtenir des rendements élevés dans un laps de temps très court. Dès lors, à supposer même que tous les requérants ne fussent pas engagés dans des transactions de nature spéculative, ils devaient être conscients desdits aléas et risques quant à une éventuelle perte considérable de la valeur des titres acquis. Cela est d’autant plus vrai que, même avant le début de sa crise financière en 2009, l’État grec émetteur faisait déjà face à un endettement et à un déficit élevés (paragraphe 54 ci-dessus).
119. La Cour estime donc que la Grèce, en prenant les mesures litigieuses, n’a pas a rompu le juste équilibre entre l’intérêt général et la protection des droits de propriété des requérants et qu’elle n’a pas fait subir aux intéressés une charge spéciale excessive.
120. Eu égard à ces considérations, la Cour conclut que, compte tenu de la large marge d’appréciation dont les États contractants jouissent en ce domaine, les mesures en cause ne sauraient être considérées comme disproportionnées à leur but légitime. Partant, elle estime qu’il n’y a pas eu en l’espèce violation de l’article 1 du Protocole no 1.
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 À LA CONVENTION COMBINÉ AVEC L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION
121. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1 combiné avec l’article 14 de la Convention, les requérants dans la requête no 66106/14 se plaignent d’avoir subi une discrimination par rapport :
a) aux « grands créanciers », porteurs d’obligations d’une valeur de plusieurs milliards d’EUR ;
b) aux porteurs d’obligations qui ont consenti à l’échange ;
c) aux professionnels dans le domaine des marchés financiers ;
d) aux porteurs qui ont acquis leurs obligations à des dates postérieures au 31 décembre 2011, à un coût bien inférieur à leur valeur nominale et indépendamment de l’échéance de celles-ci ;
e) aux personnes morales, notamment aux banques ;
f) aux personnes physiques, petits épargnants ayant déposé leurs économies dans les banques ou ayant acheté des bons du Trésor garantis par l’État ;
g) aux porteurs d’obligations soumises à des droits étrangers ;
h) aux créanciers du secteur public (par exemple autres États, organismes internationaux tels que la BCE).
122. L’article 14 de Convention se lit ainsi :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
A. Sur la recevabilité
123. Constatant que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour le déclare recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Les requérants
124. Les requérants soutiennent que la loi no 4050/2012 et la décision du Conseil des Ministres adoptée le 24 février 2012 en application de cette loi soumettent à un même traitement des situations très différentes et inégales. Ils considèrent que le processus d’échange dans son intégralité avait initialement été conçu pour s’appliquer aux personnes morales porteurs d’obligations, notamment les investisseurs institutionnels et professionnels, et que les personnes physiques y ont été incluses in extremis. Ils arguent que les personnes physiques, y compris les petits épargnants (dont le capital placé ne dépasserait pas, le plus souvent, 100 000 EUR), n’ont qu’une espérance de vie limitée, ce dont elles tiendraient compte dans leurs activités, et qu’elles ne disposent pas des connaissances professionnelles approfondies des personnes morales en matière de finances, lesquelles assumeraient les risques économiques en toute connaissance de cause. Selon les requérants, assimiler les petits investisseurs aux investisseurs institutionnels et les assujettir à la même mesure législative dépasse l’entendement. Les intéressés se réfèrent à cet égard à la déclaration du ministre de l’Économie du 7 mars 2012 annonçant la nécessité de créer un mécanisme de compensation pour les petits porteurs (paragraphe 23 ci-dessus).
b) Le Gouvernement
125. Le Gouvernement estime que les dispositions de la loi no 4050/2012, selon lui applicable indistinctement à tous les porteurs d’obligations, n’ont pas fait subir de discrimination injustifiée aux requérants, qui se qualifient de « petits porteurs » par rapport aux autres porteurs susmentionnés ; en effet, poursuit le Gouvernement, la loi ne s’est appliquée qu’aux personnes en possession des titres à l’époque critique, ce qui constitue à ses yeux un critère objectif justifié par la nature des obligations possédées par un vaste cercle de personnes inconnues à l’autorité qui a émis les titres en question. Par ailleurs, le Gouvernement considère que la notion de « petit porteur » n’a aucune base juridique ou réelle et qu’il n’est pas possible de la délimiter. Il est d’avis que l’application de la loi à l’égard de tous les porteurs et de tous les titres, sur la base du principe de la majorité, contrecarrait la réalisation de profits disproportionnés par une minorité de porteurs au détriment de la majorité. Dès lors, selon le Gouvernement, il n’était pas possible, lors de la procédure d’échange, d’exempter les porteurs faisant partie de la minorité. Selon lui, l’exemption de certains porteurs aurait entraîné une diminution plus importante des créances des autres que celle qui a eu lieu et aurait mis en péril l’ensemble de l’opération.
126. Le Gouvernement ajoute que le traitement différent de différentes catégories de porteurs n’aurait pas seulement empêché le succès de l’opération de restructuration de la dette, mais aurait comporté le risque d’un transfert abusif des titres à des catégories « protégées » de porteurs exclus de l’opération.
127. Le Gouvernement soutient aussi que la situation des requérants n’est pas comparable à celle des organismes du secteur public (entre autres BCE et autres banques centrales). Il allègue que la non-inclusion de ces organismes dans la procédure d’échange ne peut pas être considérée comme une exception qui serait injustifiée. Pour le Gouvernement, la subordination du secteur public à la procédure de la loi no 4050/2012, sans un accord politique, aurait signifié l’impossibilité de financer le pays par les ressources que ce secteur était disposé à lui fournir.
128. Le Gouvernement soutient en outre que les obligations doivent être distinguées des dépôts bancaires, qui, selon lui, ne sont pas assimilables à des produits d’investissement au motif qu’ils ne sont pas soumis aux risques du marché et qu’ils ne constituent pas un titre négociable. Par conséquent, à son avis, une réglementation législative différente pour chacun d’eux ne heurte pas le principe d’égalité.
129. Enfin, le Gouvernement soutient que les porteurs d’obligations personnes physiques ne sont pas dans la même situation que les banques ou les autres institutions financières grecques dont le fonctionnement dépend de leur suffisance en capitaux. Il indique que la Grèce a d’ailleurs assumé l’obligation contractée à l’égard de ses partenaires européens de prendre des mesures de soutien et d’assainissement du secteur bancaire dont le manque de liquidités affecte tous les secteurs de l’économie nationale.
2. Appréciation de la Cour
a) Critères généraux
130. La Cour rappelle qu’elle a à maintes reprises conclu à la violation du droit garanti par l’article 14 de ne pas subir de discrimination dans la jouissance des droits reconnus par la Convention lorsque les États faisaient subir sans justification objective et raisonnable un traitement différent à des personnes se trouvant dans des situations analogues. Toutefois, elle a par la suite estimé que ce n’était pas la seule facette de l’interdiction de toute discrimination énoncée par l’article 14. Le droit de jouir des droits garantis par la Convention sans être soumis à discrimination est également transgressé lorsque, sans justification objective et raisonnable, les États n’appliquent pas un traitement différent à des personnes dont les situations sont sensiblement différentes. L’article 14 n’interdit pas à un État membre de traiter des groupes de manière différenciée pour corriger des « inégalités factuelles » entre eux ; de fait, dans certaines circonstances, c’est l’absence d’un traitement différencié pour corriger une inégalité qui peut, sans justification objective et raisonnable, emporter violation de la disposition en cause (Thlimmenos c. Grèce [GC], no 34369/97, § 44, CEDH 2000-IV, Stec et autres c. Royaume-Uni [GC], no 65731/01, § 51, CEDH 2006 VI, et D.H. et autres c. République tchèque [GC], no 57325/00, § 175, CEDH 2007-IV).
131. La Cour a également admis qu’une politique ou une mesure générale qui ont des effets préjudiciables disproportionnés sur un groupe de personnes peuvent être considérées comme discriminatoires même si elles ne visent pas spécifiquement ce groupe et s’il n’y a pas d’intention discriminatoire. Il n’en va toutefois ainsi que si cette politique ou cette mesure manquent de justification « objective et raisonnable » (Biao c. Danemark [GC], no 38590/ 10, § 91, CEDH 2016).
132. Enfin, en ce qui concerne la charge de la preuve en la matière, la Cour a déjà jugé que, quand un requérant a établi l’existence d’une différence de traitement, il incombe au Gouvernement de démontrer que cette différence de traitement était justifiée (Kuri? et autres c. Slovénie [GC], no 26828/06, § 389, CEDH 2012).
b) Application des critères à la présente espèce
133. La Cour note que, dans son arrêt no 1116/2014, le Conseil d’État a eu à examiner la question de la différence de traitement prétendument réservée aux personnes physiques et, de manière plus générale, aux personnes qui n’avaient pas participé à la négociation ayant précédé la proposition d’échange faite par l’État. Le Conseil d’État a affirmé que le principe constitutionnel de l’égalité n’imposait pas à l’État de réserver un traitement favorable à certains de ses créanciers, personnes physiques, en fonction de leur situation personnelle (espérance de vie et situation économique), qui percevaient leur propre comportement comme étant celui d’un épargnant et non celui d’un investisseur. En revanche, ce principe imposait une action « sur une base égalitaire » de sorte que, en cas d’impossibilité de satisfaire l’ensemble des créanciers, chaque créancier puisse être satisfait au prorata de sa créance.
134. La Cour estime qu’il n’est pas nécessaire en l’espèce d’examiner chacune des huit hypothèses de traitement prétendument contraire au principe de non-discrimination soulevées par les requérants dans leur requête no 66106/14. Dans le contexte de la présente affaire, il lui paraît déterminant de considérer les droits des requérants résultant des anciennes obligations, mais en les replaçant dans le cadre de la question plus générale de la nécessité de restructurer et de rendre viable la dette publique grecque.
135. La Cour note que dans son arrêt du 22 avril 2014, le Conseil d’Etat a jugé que le principe d’égalité énoncé par l’article 4 § 1 de la Constitution, n’imposait pas à l’Etat de réserver un traitement privilégié à certains de ses créanciers sur la base de données personnelles et de critères subjectifs (paragraphe 43 ci-dessus). Néanmoins, à supposer même que les allégations des requérants selon lesquelles il y a eu traitement identique des situations différentes soient fondées, la Cour décèle une série de motifs « objectifs et raisonnables » qui justifient ce traitement.
136. En premier lieu, la difficulté de localiser les intéressés constitue un motif qui est sans doute primordial. À cet égard, la Cour relève que le marché des obligations est un marché très volatil. Les obligations étant des titres négociables, une grande partie des porteurs personnes physiques avaient acquis ces titres sur le marché secondaire et non sur le marché primaire. Certes, il n’aurait pas été impossible aux autorités étatiques de rechercher les porteurs d’obligations personnes physiques auprès des établissements dépositaires de ces titres. Toutefois, une telle recherche dans l’ensemble des marchés de capitaux, tant grecs qu’internationaux, aurait exigé un gel des échanges sur ces marchés et une procédure particulièrement longue à un moment où le besoin de financement du pays était devenu pressant.
137. En deuxième lieu, la Cour prend note de la difficulté d’établir des critères précis de différenciation. D’une part, il aurait été problématique, dans les circonstances de la cause, de distinguer entre personnes physiques et personnes morales ou entre investisseurs professionnels et investisseurs non professionnels : on ne saurait traiter différemment des droits découlant de la possession d’obligations en fonction de la qualité du porteur. D’autre part, il aurait été difficile de délimiter, juridiquement et même concrètement, la condition de petit épargnant revendiquée par les requérants. À cet égard, la Cour relève que plusieurs requérants, personnes physiques, avaient investi dans les obligations litigieuses des sommes considérables, dont certaines dépassaient 100 000 EUR, à supposer même que ce montant eût pu en théorie être pris comme seuil pour opérer une distinction entre porteurs. De l’avis de la Cour, il n’aurait pas été équitable d’exclure de l’opération une personne physique ayant investi 100 000 EUR tout en y incluant une entreprise ayant investi une somme bien inférieure, et ce au seul motif que cette dernière était une personne morale ou un investisseur.
138. En troisième lieu, la Cour tient compte de l’argument avancé par le Gouvernement concernant le risque de mettre en péril l’ensemble de l’opération avec des conséquences désastreuses pour l’économie grecque. Une simple annonce de la part des autorités selon laquelle certaines catégories de porteurs seraient exemptées de l’opération d’échange aurait eu comme conséquence un transfert massif des titres envers les catégories des porteurs exemptées, ce qui aurait entraîné, comme le souligne le Gouvernement, non seulement la réduction des capitaux nécessaires à la restructuration, mais aussi une diminution plus drastique de la valeur nominale des créances des porteurs non exemptés (paragraphe 125 ci-dessus). De plus, un tel transfert aurait compromis la procédure d’échange des titres et risqué d’aboutir à une cessation de paiement de la Grèce tant à l’égard des créanciers du pays qu’à l’égard d’autres obligations dont l’échéance était plus lointaine. À cette époque, la Grèce était exclue des marchés internationaux et seuls ses partenaires européens étaient disposés à la financer mais, dès 2011, ils avaient posé comme condition à une telle aide la participation du secteur privé.
139. En quatrième lieu, la Cour prend en compte la nécessité de maintenir la dynamique de l’opération et d’agir rapidement. De l’avis de la Cour, exiger des autorités, à l’époque de l’adoption de la loi no 4050/2012 et dans la précipitation avec laquelle celle-ci a été adoptée, qu’elles procèdent à une distinction entre différents types d’investisseurs/porteurs d’obligations et qu’elles excluent certains de l’opération d’échange leur aurait imposé d’entreprendre une démarche particulièrement difficile, et comportant de plus le risque de rendre l’opération totalement contre-productive par rapport à la viabilité de l’échange et à la dynamique nécessaire à la réussite du processus de la restructuration de la dette.
140. La Cour note par ailleurs que, dans son arrêt no 1116/2014, le Conseil d’État a affirmé que, si la loi no 4050/2012 a bien constitué une ingérence dans les droits des créanciers de l’État, personnes physiques ou morales, nationaux grecs et étrangers, la jouissance de ces droits n’était pas exempte de risques. Il a considéré que les restrictions litigieuses à un pourcentage déterminé et au pro rata, en fonction du montant de la dette publique envers le secteur privé, n’était pas contraire à l’article 4 § 1 de la Constitution. Ces restrictions s’inscrivaient dans le cadre de l’adoption d’une loi, aux conséquences certes lourdes pour la société, mais visant à faire face à une conjoncture particulièrement défavorable de sorte que l’on ne peut les considérer comme contraires au paragraphe 1 de l’article 4 de la Constitution.
141. Eu égard à l’ensemble de ces considérations, la Cour estime que la procédure d’échange des titres des requérants n’a pas enfreint le droit de ceux-ci de ne pas subir de discrimination dans la jouissance de leur droit consacré par l’article 1 du Protocole no 1.
142. Partant, la Cour conclut qu’il n’y a pas eu violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Décide de joindre les requêtes ;

2. Déclare les requêtes recevables en ce qui concerne les requérants sous les numéros 1-31, 33-47, 50-52, 56-83, 85-86, 88-92, 94-131, 133-146, 148-152, 154-165, 167-175, 178-181, 183-192 et 6312-6320 et irrecevable pour le restant des requérants ;

3. Dit qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ;

4. Dit qu’il n’y a pas eu violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 21 juillet 2016, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement de la Cour.
Abel Campos Mirjana Lazarova Trajkovska
Greffier Présidente

Conclusioni: Parzialmente inammissibile Non -violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 - Protezione della proprietà, articolo 1 al. 1 del Protocollo n° 1 - Privazione di proprietà Rispetto dei beni, Non -violazione dell'articolo 14+P1-1-1 - Interdizione della discriminazione, Articolo 14 - Discriminazione, (articolo 1 al. 1 del Protocollo n° 1 - Rispetto dei beni articolo 1 del Protocollo n° 1 - Protezione della proprietà,

PRIMA SEZIONE

CAUSA MAMATAS ED ALTRI C. GRECIA

( Richieste numeri 63066/14, 64297/14 e 66106/14)

SENTENZA

STRASBURGO

21 luglio 2016

Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nel causa Mamatas ed altri c. Grecia,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, prima sezione, riunendosi in una camera composta di:
Mirjana Lazarova Trajkovska, presidentessa,
Ledi Bianku,
Kristina Pardalos,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Robert Spano,
Armen Harutyunyan,
Pauliine Koskelo, giudici,
e di Abele Campos, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 21 giugno 2016,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trovano tre richieste, nostri 63066/14, 64297/14 e 66106/14, dirette contro la Repubblica ellenica e di cui 6 320 cittadini di questo Stato ("i richiedenti"), hanno investito rispettivamente la Corte il 17 settembre, il 19 settembre ed il 1 ottobre 2014 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Dinnanzi alla Corte, i richiedenti sono stati rappresentati da OMISSIS avvocati ad Atene ed a Tessalonica. Il governo greco ("il Governo") è stato rappresentato dai delegati del suo agente, il Sig. K. Georghiadis, consigliare al Servizio giuridico dello stato, la Sig.ra S. Papaïoannou e la Sig.ra E. Zisi, assesseures al Consulente legale dello stato, e la Sig.ra S. Lekkou, ascoltatrice al Consulente legale dello stato.
3. I richiedenti si lamentano in particolare di una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione, preso isolatamente e combinato con l'articolo 14 della Convenzione.
4. Il 13 gennaio 2015, le richieste sono state comunicate al Governo. Governo e richiesti hanno depositato delle osservazioni.
5. Nelle sue osservazioni, il Governo ha invitato la Corte ad applicare l'articolo 44D del suo ordinamento ed a non prendere in considerazione le osservazioni dei richiedenti nella richiesta no 66106/14, nella loro totalità o del meno in ciò che riguarda il capitolo Ha queste. Sottolinea che le affermazioni di questi richiedenti secondo che le osservazioni del Governo non riflettono la sua vera posizione sulla questione ma gli sono state imposte coi suoi creditori internazionali, la troica, o gli Stati membri della zona euro, lo Sciolgo monetario internazionale (FMI) e la Banca centrale europea (BCE) oltrepassa in modo ingiuriosa i limiti dell'esagerazione, della deontologia e della buona fede.
6. La Corte stima che l'argomento suddetto dei richiedenti non raggiunge un grado di frivolezza, di vessazione o di abuso come possa giustificare il rifiuto di ammettere le osservazioni degli interessati. Respinge la domanda di applicazione dell'articolo 44D dell'ordinamento presentato dal Governo dunque.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
7. La richiesta no 63066/14 è stato introdotto da 6 311 richiesti, la richiesta no 64297/14 con 7 richiesti e la richiesta no 66106/14 con 2 richiesti.
A. La genesi della causa
8. I richiedenti sono delle persone fisiche avendo sottoscritto degli obblighi dello stato greco. Il loro averi in titoli obbligazionisti variava tra 10 000 euros, EUR, e 1 510 000 EUR. In quanto portatori di obblighi ed in applicazione dell'articolo 8 della legge no 2198/1994, avrebbero avuto diritto, alla scadenza di queste, di ricevere dello stato un importo equivalente al valore nominale degli obblighi controversi mentre, nell'intervallo, ricevevano dei buoni (?).
9. Di 2009 a 2011, la Grecia dovette fare a fronte ad una delle più grandi crisi economiche della sua storia. Dinnanzi all'impossibilità di prendere sui mercati finanziari, fu obbligata ad avere ricorso al meccanismo di stabilità finanziaria al quale partecipa gli Stati membri della zona euro ed il FMI. Ai vertici europei del 11 e 25 marzo 2011, così come a quelli del 21 luglio e 26 ottobre 2011, la zona euro invitò gli investitori privati a partecipare essi anche alla risoluzione del problema della viabilità del debito greco ed ad accettare una diminuzione del valore dei loro crediti.
10. Più particolarmente, nel maggio 2010, gli Stati partiti dalla zona euro conclusero una convenzione di prestito con lo stato greco e la Banca della Grecia di un importo di 80 miliardi di EUR. Del suo lato, il FMI suscitò lo stato 30 miliardi di EUR. In dispetto di questa assistenza, la Grecia non riuscì a fare fronte ai suoi obblighi finanziari, così che, nel luglio 2011, il Vertice degli Stati della zona euro consentì ad accordare un aiuto finanziario supplementare. Questo progetto contemplava la partecipazione del settore pubblico, Official Sector Involvement, "OSI") col verso di un nuovo prestito di un importo di 109 miliardi di EUR, acconsentito dagli Stati partiti dalla zona euro ed il FMI; a ciò dovevano aggiungersi 12 miliardi di EUR issus dell'acquisto degli obblighi dello stato greco. Infine, 37 miliardi di EUR dovevano provenire dalla partecipazione volontaria del settore privato, Private Sector Involvement, "PSI"). La durata degli obblighi di cui la scadenza era fissata a 2020, fu allungata di quindici a trent' anni.
11. In seguito all'annuncio della decisione di sostenere finanziariamente la Grecia, le agenzie di notazione Fitch e Moody's, considerando che il paese si trovava in un stato di "fallimento controllato", degradarono la nota della Grecia. Alla fine del mese di agosto 2011, fu annunciato che le finanze pubbliche della Grecia erano fuori controllo al motivo che c'era un aumento delle spese pubbliche ed un ritardo del rientro delle entrate. Il 11 ottobre 2011, la Commissione europea, il BCE ed il FMI sottolinearono, in una dichiarazione comune, che la recessione era superiore a quell'inizialmente prevista nel giugno 2010 e che il successo del programma dipendeva dalla partecipazione di un capitale che basta da parte del settore privato. Tenuto conto di questa evoluzione, il Vertice degli Stati della zona euro del 26 ottobre 2011 decise di concedere la Grecia 130 miliardi di EUR supplementari ed invitò "la Grecia, gli investitori privati e tutte le parti interessate a mettere in opera un scambio volontario di obblighi che comprendono una riduzione nominale del 50% sul debito teorico greco detenuto dagli investitori privati", PSI più. Il Vertice in questione si rallegrò dei negoziati condotti tra la Grecia e gli investitori privati e sottolineò il ruolo cruciale della partecipazione del settore privato (PSI, alla viabilità del debito greco,). In questo contesto, fu deciso anche di recapitaliser le banche greche con un importo di 30 miliardi di EUR.
12. Durante tutto il periodo-di giugno 2011 fino alla realizzazione del PSI-gli investitori istituzionali, particolarmente internazionali, cioè le banche ed altri organismi di credito che detenevano la più grande parte del debito greco, negoziarono tanto in ciò che riguarda l'ampiezza della detrazione fiscale ("haircut", cioè l'abbassamento del valore nominale dei loro titoli ed il modo di rimborso del restante, che in ciò che riguarda i compensi che otterrebbero in compenso del loro danno economico e della loro partecipazione volontaria alla riduzione del debito pubblico della Grecia. I negoziati furono condotti con le cornici dell'Institute of Internazionale Finanzio che rappresentavano gli investitori istituzionali (banche greche ed estere) organismi di credito, hedge funds. In compenso, le persone fisiche che formavano solamente una minoranza di portatori di obblighi dello stato greco, non furono chiamate mai a partecipare ai negoziati né informate dell'evoluzione di queste. Durante tutta la durata dei negoziati, tanto le autorità greche che le autorità europee affermarono che il procedimento riguardava solamente gli investitori istituzionali e che le persone fisiche non sarebbero riguardate dall'accordo che sarebbe concluso. Gli obblighi posseduti dalle persone fisiche di cui i richiedenti, corrispondevano al 1% circa il debito pubblico globale della Grecia.
13. Nella cornice dei negoziati, e mentre gli indizi in quanto alla percentuale di partecipazione allo scambio volontario erano positivi, la percentuale dei partecipanti che ammontano a 70% -80% nel dicembre 2011, la pressione in favore di un aumento della partecipazione cresceva. Tutti i comunicati stampa sottolineavano l'importanza che aveva la partecipazione del settore privato per la viabilità del debito greco. Nel dicembre 2011, il FMI invitò le autorità greche a fare in modo che la partecipazione della totalità degli individui creditori fosse garantita.
14. All'inizio di 2012, il governo greco pubblicò un progetto di legge concernente lo scambio dei titoli dello stato contro i nuovi titoli. Nel suo parere del 17 febbraio 2012 relativo a questo progetto di legge, il BCE precisava che "lo scopo del progetto [era] di facilitare la partecipazione del settore privato introducendo nel diritto greco un procedimento che mira a favorire, per mezzo di clausole di azione collettiva, il negoziato coi portatori di obblighi e la conclusione di un accordo per lo scambio dei titoli dello stato greco." Secondo i richiedenti, il vero scopo del progetto di legge era di fare pressione affinché il più grande numero di investitori istituzionali fosse partito all'accordo e di ridurre così l'importo del debito.
15. Il 23 febbraio 2012 fu votato la legge no 4050/2012 relativo alle regole che modificano i titoli di emissione o di garanzia dello stato con l'accordo dei portatori di questi.
16. Un atto del Consiglio dei Ministri (5/24.02.2012) del 24 febbraio 2012 determinò i titoli che sarebbero inclusi nel programma di scambio, lanciò il procedimento di modifica di questi titoli, a contare del 24 febbraio 2012 di cui quelli dei richiedenti, e fissò le condizioni dello scambio, paragrafi 49-51 sotto. L'informazione degli interessati si fece in modo elettronica, col verso del sito internet creato in vista dello scambio (www.greekbonds.gr) e pubblicando tutti gli elementi necessari. Inoltre, le banche e le istituzioni finanziarie si avviarono ad informare su una base più personale i loro propri clienti.
17. Il procedimento di scambio contemplava che i titoli selezionati sarebbero stati scambiati contro altri titoli emisi dallo stato che sarebbe regolato dal diritto britannico. Più precisamente, la legge contemplava che, per ogni obbligo di un valore nominale di 1 000 EUR, sarebbero dati:
ha, venti notizie obblighi che arrivano a scadenza tra 2023 e 2042 di un valore nominale di 315 EUR e portando un buono che aumenta progressivamente (il 2% entrano 2012 e 2015, il 3% entrano 2016 e 2020, il 3,65% in 2021 e 4,30% a partire da 2021, regolate dal diritto britannico e sottoposte all'accordo di cofinancement, co-financing agreement, tra le Grecia, la Banca della Grecia e lo Sciolgo europeo di stabilità finanziaria, European Financial Stability Facility,;
b, due obblighi emessi dai Fondi europei di stabilità finanziaria, la prima di una durata di un anno, la seconda di due anni, e di un valore nominale totale di 150 EUR, e
c, un titolo di garanzia (security di cui il rendimento era legato al prodotto interno lordo (PIL)).
Di più, con un buono del Tesoro emesso dai Fondi europei di stabilità finanziaria ed arrivando a scadenza il 12 settembre 2012, furono versati gli interessi toccati dei vecchi obblighi per il periodo dal 20 marzo 2011 al 24 febbraio 2012.
18. Inoltre, la legge contemplava l'introduzione e l'attivazione di "clausole di azione collettive", Collettive Azione Clausole-clausole che permettono di obbligare a partecipare all'operazione tutti quelli che non aveva desiderato partecipare, pure precisando che, se due terzo dei portatori dei crediti non prosciolti aderivano all'accordo, il procedimento si applicherebbe a tutti i portatori di obblighi, ivi compreso i richiedenti, e questo malgrado la loro no-partecipazione ai negoziati precitati. Nel novembre 2010 già, i ministri delle Finanze della zona euro avevano deciso di rendere obbligatorio questo tipo di clausole nella legislazione degli Stati membri, come mezzo che permette di garantire la stabilità finanziaria in questa zona. Questa decisione fu interinata dal Vertice europeo del 24 e 25 marzo 2011. Le clausole di azione collettiva erano correnti nella pratica dei mercati internazionali di capitali e furono incluse, in applicazione dell'articolo 12 § 3 della convenzione che istituisce il Meccanismo europeo di stabilità, in tutti i titoli di una durata superiore di un anno portando su dei debiti pubblici degli Stati membri della zona euro.
19. In seguito, l'organismo di gestione del debito pubblico (ODDIKH) pubblicò l'invito fatto dallo stato ai portatori di obblighi di prendere parte al procedimento e di scambiare i loro titoli. I richiedenti, rifiutando il "haircut" dei loro titoli, non diedero nessuno seguito a questo invito. Indicano che avevano aggiunto fede alle assicurazioni degli agenti governativi secondo che le persone fisiche sarebbero escluse di questa regolamentazione e che non perderebbero il loro denaro.
20. In un atto del 9 marzo 2012, il governatore della Banca di Grecia che era stata designata come l'amministratore del procedimento, affermava:
-che i portatori di obblighi avevano consentito alle modifiche proposte, dal momento che l'importo globale dei crediti non prosciolto sarebbe ammontato a 177 218 697 615,45 EUR, e
-che una percentuale del 91,05% dei crediti non prosciolta aveva partecipato al procedimento, o 161 350 946 065,54 EUR.
Il governatore aggiungeva che, di conseguenza, la maggioranza richiesta era stata raggiunta in seguito all'accettazione delle modifiche proposte dai portatori di obblighi di cui i crediti non prosciolti ammontavano a 152 042 932 772,40 EUR, o una percentuale del 94,23% dei crediti non prosciolta che avevano partecipato al procedimento.
21. Con un atto no 10/9.3.2012, paragrafo 52 sotto, il Consiglio dei Ministri interinò il risultato del procedimento che legava oramai la totalità del capitale dei titoli selezionati, ivi compreso la minoranza, 25 miliardi di EUR circa su un totale di 177 miliardi. L'atto precisava anche le modalità dello scambio, paragrafo 17 sopra.
22. Questa fase del procedimento fu completata dalla decisione no 2/20964/0023A/9.3.2012 del ministro dell'economia che interinò lo scambio dei vecchi obblighi contro nuovi di cui il valore nominale era inferiore del 53,5% a quella delle anziane.
23. Prima del collocamento in œuvre dell'operazione di scambio, il ministro dell'economia aveva proposto l'esenzione dei piccoli portatori, almeno quelli che aveva acquistato gli obblighi alla data della loro emissione. Tuttavia, era spettato su questa proposta in seguito al rifiuto che il presidente dell'Eurogroupe dell'epoca aveva opposto a questa esenzione. In un'intervista del 7 marzo 2012, il ministro aveva dichiarato che ci sarebbe un "meccanismo di compenso" per i piccoli portatori.
24. Il 22 aprile 2012, il primo ministro greco dichiarava in un discorso pubblico pronunziato che "i portatori di obblighi che [avevano] perso a causa della detrazione fiscale le economie di tutta una vita [dovevano] essere indennizzati" e che ciò si farebbe con le "disposizioni fiscali" di cui le modalità restavano però non precisate.
25. Secondo le informazione fornite dal Governo, l'operazione di scambio ha contribuito a sminuire il debito greco di 107 miliardi di EUR circa. Alla fine di 2012, una percentuale del 85% del debito è passata delle persone private agli Stati membri della zona euro. In 2013, il costo del servizio del debito ha abbassato considerevolmente: mentre gli interessi previsti inizialmente per 2012 dovevano ammontare a 17,5 miliardi di EUR, in seguito allo scambio, una somma di 12,2 miliardi è dovuto essere versata mentre in 2013 gli interessi non hanno superato 6 miliardi.
B. Il procedimento concernente i richiedenti nella richiesta no 63066/14
26. Il 18 aprile 2012, certi dei richiesti autori di questa richiesta investirono il Consiglio di stato di un ricorso in annullamento degli atti 5/24.02.2012 e 10/9.03.2012 del Consiglio dei Ministri, e dell'atto suddetto del governatore della Banca della Grecia del 9 marzo 2012.
27. In ragione dell'importanza della causa, l'udienza ebbe luogo il 22 marzo 2013 dinnanzi al Consiglio di stato che si riunisce in formazione plenaria. Con la sua sentenza no 1507/2014 del 28 aprile 2014, il Consiglio di stato respinse il ricorso. Certi altri richiedenti che avevano investito il Consiglio di stato alle date differenti girano i loro ricorsi raggruppati dinnanzi alla quarta camera ed una data di udienza fissata nel giugno 2014. Parecchi richiesti che erano partite alla richiesta suddetta e che avevano investito anche il Consiglio di stato, preferirono rinunciare allora dei loro ricorsi, la sentenza no 1570/2014 adottato dalla formazione plenaria che fa giurisprudenza. Al riguardo di questi richiedenti, il Consiglio di stato recintò il procedimento e respinse i loro ricorsi.
28. In primo luogo, il Consiglio di stato respinse il motivo di appello dei richiedenti secondo che, alla data dell'emissione dei titoli che avevano acquisito, da una parte, delle clausole di modifica non sarebbero state contemplate né con via legislativa né con via convenzionale e, altro parte, la modifica di questi titoli non sarebbe stata permessa avuto riguardo all'articolo 5 § 1 della Costituzione ed ai principi dello stato di diritto, della protezione della fiducia del cittadino verso lo stato, così come alla sicurezza giuridica.
29. A questo riguardo, il Consiglio di stato considerò che l'investimento negli obblighi ed in altri titoli di stato non era esente dal rischio di un danno patrimoniale subito conformemente alla legge, anche se il diritto che regola questi titoli non contemplava la possibilità, prima della loro scadenza, di rinegoziare certe modalità, tali il valore nominale, il buono decorso e la scadenza. Espose che la ragione ne era che, a contare dell'emissione del titolo e fino alla sua scadenza, trascorreva un grande lasso di tempo durante che rischiavano di limitare sostanzialmente degli imprevisti, addirittura di annientare, le capacità finanziarie dello stato, emittente o garante di questi titoli. Secondo il Consiglio di stato, se dei tali imprevisti sopraggiungevano, lo stato era in diritto di tentare sic una rinegoziazione sul fondamento del clausola rebus stantibus.
30. Riferendosi in particolare ai lavori preparatori della legge no 4050/2012, il Consiglio di stato sottolineò poi che le previsioni erano di cattivo augurio per le entrate pubbliche che si ridursi secondo lui in modo continua in ragione della recessione prolungata, e che nuovi prestiti erano proibitivi in ragione della perdita delle capacità di rimborso. Allo visto della modifica del clima economico che avrebbe preso di campo lo stato greco e l'avrebbe messo nell'impossibilità di regolare in tempo e nella loro interezza i suoi obblighi finanziari, questo essere-a-argomento allo visto del rischio della cessazione di pagamento e del crollo dell'economia nazionale, il tentativo, per mezzo dell'articolo 1 della legge no 4050/2012, di rinegoziazione di una parte del debito pubblico, o del debito dovuto al settore privato, non era, secondo il Consiglio di stato, contrario né alla Costituzione né al diritto europeo né alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
31. Nel ricorso in annullamento, i richiedenti si lamentavano anche di una violazione del principio di uguaglianza garantita dall'articolo 4 § 1 della Costituzione al motivo che l'articolo 1 della legge no 4050/2012 li aveva costretti a partecipare al procedimento di scambio di titoli, mentre sarebbero stati delle persone fisiche sottoposte ad una durata di vita limitata e prive delle cognizioni specifiche necessarie alla valutazione dei rischi relativi al collocamento delle loro economie, e questo, secondo essi, senza che siano presi delle misure legislative comparabili a queste contemplato per garantire la sufficienza in capitali delle determinazioni bancarie.
32. Al riguardo di questo motivo di appello, il Consiglio di stato giudicò che il principio di uguaglianza non imponeva allo stato di riservare un trattamento privilegiato a certi dei suoi creditori sulla base dei dati personali e di elementi soggettivi, ed in particolare alle persone fisiche che hanno delle capacità finanziarie limitate ed esercitando la loro attività economica in un scopo di risparmio e non di investimento. In compenso, stimò che il principio di uguaglianza, applicato nella cornice di relazioni di parecchi creditori e di un solo debitore, imponeva lo svolgimento di questa relazione su un piede di uguaglianza, si equal footing, così che, in caso di impossibilità di soddisfare l'insieme dei creditori, ogni creditore doveva essere rimborsato in proporzione all'importo del suo credito. Per raggiungere questo scopo, secondo il Consiglio di stato, l'impegno dei creditori no acconsente, binding effect, si imporsi.
33. I richiedenti denunciavano inoltre una violazione dell'articolo 17 della Costituzione (diritto alla proprietà) e dell'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione. Sostenevano che i loro titoli che erano stati scambiati costituivano un bene che non poteva essere oggetto di un'ingerenza, eccettuato per un scopo legittimo e sotto riserva del rispetto dei principi di legalità e di proporzionalità. Mettevano in dubbio la legalità della regolamentazione che aveva provocato la restrizione della loro proprietà, adducendo che era "probabile che il salvataggio delle finanze pubbliche del paese fallisca" in ragione dell'esclusione del procedimento di scambio di una grande parte del debito dovuto al settore pubblico (BCE, Stati membri della zona euro e banche centrali di questi Stati. Mettevano anche in dubbio la necessità di questa regolamentazione, adducendo che le autorità non avevano ricercato al tempo stesso di misure alternative più clementi e più efficaci. Infine, contestavano la proporzionalità della restrizione fatta alla loro proprietà, adducendo che questa era sproporzionato al punto che arrivava, secondo essi, a recare offesa al nocciolo duro del loro diritto.
34. A questi argomenti, il Consiglio di stato rispose che la restrizione della proprietà dei richiedenti risultava dall'applicazione delle disposizioni della legge no 4050/2012, una legge che decreta secondo lui delle misure generali in materia di politica economica e sociale al senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Indicò che l'affermazione dei richiedenti secondo la quale l'operazione di salvataggio delle finanze pubbliche greche rischiava di fallire sfuggiva al suo controllo che non poteva, secondo lui, esercitarsi sulla questione dell'opportunità delle scelte del legislatore. Rilevò che lo stato aveva adottato parecchie misure legislative complesse per fare fronte alla crisi finanziaria, in particolare delle misure di restrizione delle spese pubbliche e delle misure che tendono a fare aumentare le entrate fiscali. Di conseguenza, ai suoi occhi, era a torto che i richiedenti contestavano la necessità della regolamentazione introdotta dalla legge no 4050/2012.
35. Inoltre, secondo il Consiglio di stato, il rendimento dei nuovi titoli in caso di vendita di questi sarebbe dovuto essere esaminato sulla base della data di arrivo a maturità di ciascuno dei titoli scambiati, al motivo che, prima di questa data, i richiedenti non potevano pretendere percepire il loro capitale. Ad ogni modo, il Consiglio di stato constatò la mancanza di elementi che permettono di stimare il valore commerciale futuro dei nuovi titoli. Constatò anche che risultava delle informazione fornite dallo stato greco e col gruppo finanziario Bloomberg che il valore commerciale medio dei nuovi titoli ammontava al 23,085% del valore nominale degli anziano al 12 marzo 2012 ed al 29,246% al 8 febbraio 2013.
36. Il Consiglio di stato conclude che il valore commerciale dei nuovi titoli dei richiedenti, anche se era inferiore al loro valore nominale, tendeva al rialzo, e che se i richiedenti, malgrado questa tendenza, decidessero di vendere i nuovi titoli al 8 febbraio 2013, raccoglierebbero il 29,246% del valore nominale dei titoli scambiati. Difatti, indicò il Consiglio di stato, lo scambio dei titoli dei richiedenti coi nuovi titoli aveva provocato una perdita in capitale dell'ordine del 53,5%, addirittura più in ragione della modifica della data di scadenza. Secondo il Consiglio di stato, questa perdita patrimoniale, se era particolarmente importante, non era irragionevole, non necessario o sproporzionata al punto di potere essere giudicata contrario all'articolo 17 della Costituzione ed all'articolo 1 del Protocollo no 1. Il Consiglio di stato aggiunse che, tenuto conto delle circostanze eccezionali come sarebbero state valutate dal parlamento, col Consiglio dei ministri e la grande maggioranza del settore privato, la limitazione dei diritti di questo ultimo sul debito pubblico non costituiva una misura sproporzionata rispetto allo scopo che consiste in salvare l'economia della Grecia del rischio di cessazione di pagamento e di crollo, situazione di natura tale da avere delle conseguenze economiche e sociali imprevedibili.
C. Il procedimento concernente i richiedenti nella richiesta no 64297/14
37. Il 23 aprile 2012, i richiedenti investirono il Consiglio di stato. Denunciavano in particolare una violazione dell'articolo 17 della Costituzione e dell'articolo 1 del Protocollo no 1, arguendo che le disposizioni della legge no 4050/2012 avevano permesso l'annullamento dei titoli e la privazione di tutti i diritti degli obblighi degli investitori che risultano dalla proprietà sui titoli, e questo senza indennità, del meno senza un'indennità ragionevole. Da una parte, esponevano che la concessione dei nuovi titoli non equivaleva ad un'indennità di natura tale da permettere, ai termini della Costituzione, l'espropriazione della proprietà, al motivo che questi titoli erano non degli specifico, ma una contropartita dato in modo forzata. Altra parte, indicavano che, a supporre anche che la concessione dei nuovi titoli avesse costituito un'indennità legale per una privazione di proprietà al senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, questa indennità non poteva essere considerata come ragionevole: difatti, secondo i richiedenti, in quanto persone fisiche che godono di una speranza di vita limitata, avevano ricevuto dei titoli di cui la scadenza era fissata a 2042; quindi, se i portatori ne volessero beneficiare di loro vivente, una vendita eventuale dei titoli prima di questa data riporterebbe loro il 21,3% del valore nominale del titolo; ora, secondo i richiedenti, questa percentuale non rispettava il principio di proporzionalità.
38. Con una sentenza no 1116/2014 del 21 marzo 2014, il Consiglio di stato, riunendosi in formazione plenaria, respinse i richiedenti con gli stessi motivi che quegli esposto sotto la richiesta no 63066/14. In particolare, precisò che il paragrafo 2 dell'articolo 17 della Costituzione riguardava solamente dei diritti reali e non degli obblighi. Riferendosi all'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione ed alla giurisprudenza della Corte, particolarmente Olczak c. Polonia, déc.), no 30417/96, CEDH 2002-X, e Grainger ed altri c. Regno Unito, déc.), no 33940/10, 10 luglio 2012, indicò che, per una causa di utilità pubblica e nei casi eccezionali che impongono l'adozione delle misure di politica economica e sociale, era possibile portare delle restrizioni al diritto di proprietà.
39. Peraltro, il Consiglio di stato affermò che il principio costituzionale dell'uguaglianza non imponeva allo stato di riservare un trattamento favorevole a certi dei suoi creditori, persone fisiche, in funzione della loro situazione personale, speranza di vita e situazione economica che percepivano il loro proprio comportamento come essendo quello di un risparmiatore e non quello di un investitore. In compenso, stimò che questo principio imponeva un'azione "su una base egualitaria", si anno equal footing, così che, in caso di impossibilità di soddisfare l'insieme dei creditori, ogni creditore possa essere soddisfatto in proporzione all'importo del suo credito. Aggiunse che sottoporre i richiedenti e le altre persone fisiche alle disposizioni dell'articolo 1 della legge no 4050/2012, non era contrario all'articolo 4 § 1 della Costituzione, perché, secondo lui, in caso di evoluzione sfavorevole della situazione, le persone fisiche non avevano dritte ad un trattamento privilegiato rispetto agli altri creditori dello stato, anche se il valore nominale dei loro titoli, in termini di volume e di percentuale del capitale totale, era debole. Aggiunse che la restrizione dei crediti contro lo stato, stabilito dalla legge no 4050/2012, aveva recato offesa ai diritti degli investitori, persone fisiche o giuridiche, nazionali greche ed estere, ma di cui il godimento non era esente dai rischi. Secondo il Consiglio di stato, questa restrizione ad una percentuale determinata ed alla proporzione, in funzione dell'importo del debito pubblico verso il settore privato, si iscriveva nella cornice dell'adozione di una legge, alle conseguenze certo pesanti per i richiedenti, ma mirando a fare fronte ad una congiuntura particolarmente sfavorevole, così che non sarebbe stato possibile considerarla come contrario all'articolo 4 § 1 della Costituzione.
40. Infine, agli occhi del Consiglio di stato, l'esistenza di trattative tra lo stato e gli Institute of Internazionale Finanzia ed il Private Creditor Investor Committee prima dell'adozione delle disposizioni legislative controverse non aveva esercitato nessuna influenza sulla causa sotto esame, queste trattative non avendo creato, secondo lui, nessuno obbligo giuridico al riguardo degli investitori.
D. Il procedimento concernente i richiedenti nella richiesta no 66106/14
41. Il 18 aprile 2012, i richiedenti investirono il Consiglio di stato. Adducevano essi anche che c'era stata violazione dell'articolo 17 della Costituzione e dell'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione, così come una violazione del principio dell'uguaglianza di trattamento garantito dall'articolo 4 § 1 della Costituzione. A questo riguardo, stimavano che, in quanto persone fisiche che non hanno nessuna attività professionale nella tenuta dell'investimento, dovevano a questo titolo essere distinti altre categorie di interessati come le persone giuridiche e gli investitori professionali operando sul mercato secondario dei titoli e traendo profitto dalla fluttuazione dei valori. Inoltre, sostenevano che loro stessi che aveva acquisito dei titoli obbligazionisti, avevano subito una discriminazione rispetto a quelli che aveva posto le loro economie nelle determinazioni bancarie sotto la garanzia dello stato.
42. Con una sentenza no 1506/2014 del 28 aprile 2014, il Consiglio di stato, riunendosi in formazione plenaria, respinse i motivi di appello dei richiedenti relativi all'attentato al loro diritto di proprietà coi motivi simili a quegli esposto nelle due sentenze suddette.
43. In quanto al motivo di appello relativo all'articolo 4 § 1 della Costituzione, il Consiglio di stato indicò che il principio di uguaglianza non imponeva allo stato di riservare un trattamento favorevole a certi dei suoi creditori sulla banca dati personale e di criteri soggettivi. Per il Consiglio di stato, l'assoggettamento dei richiedenti alle disposizioni dell'articolo 1 della legge no 4050/2012 non disconosceva 4 § 1 l'articolo della Costituzione al motivo che le persone fisiche non avevano dritte ad un trattamento preferenziale rispetto agli altri creditori dello stato, anche se il valore nominale dei loro titoli era debole e che questi titoli formavano solamente una piccola parte del capitale non prosciolto. Ai suoi occhi, le affermazioni dei richiedenti secondo che si erano fidati della solvibilità della Repubblica ellenica all'epoca dell'emissione dei titoli ed avevano ricevuto delle promesse da parte dei politici non bastavano per supportare il loro argomento secondo che sarebbero stati oggetto di un trattamento discriminatorio al senso della Costituzione.
44. Secondo il Consiglio di stato, l'acquisto di titoli dello stato ed il deposito delle liquidità nelle determinazioni bancarie creava due categorie di rapporti giuridici differenti, e rilevavano della scelta degli interessati e non di un avvenimento fortuito, questo che, sempre secondo il Consiglio di stato, non rendeva necessario l'adozione di una regolamentazione identica per queste due categorie. La qualità dei differenti creditori dello stato non poteva costituire un criterio di differenziazione del punto di vista dell'incapacità di questo ultimo a fare fronte ai suoi obblighi di debitore: le determinazioni bancarie, le società che offrono ai terzo dei servizi legati all'investimento, i negoziatori speciali œuvrant sui mercati finanziari o i professionisti disponendo dell'esperienza e di cognizioni specializzate in materia di investimenti sarebbe regolato dalle regole di diritto che contempla delle condizioni all'esercizio della loro attività ma non definendo il posto dei loro crediti nei confronti il loro debitore.
45. Il Consiglio di stato affermò sebbene degli esoneri fiscali al profitto delle persone giuridiche che hanno per scopo di limitare il loro danno risultati dello scambio non contravvenivano al principio di uguaglianza, perché sarebbero state stabilite per preservare la viabilità e la credibilità delle determinazioni finanziarie di cui la fragilità avrebbe costituito una minaccia grave per l'economia nazionale. Secondo il Consiglio di stato, era buono stabilito che, all'epoca critica, le condizioni di funzionamento del sistema finanziario esigevano la presa con lo stato di misure complesse per sostenere il sistema di cui il prestito di un importo importante presso dei Fondi europei di stabilità monetaria per la ricapitalizzazione delle banche-paragrafo 11 in fini sopra.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI
A. La Costituzione
46. Gli articoli pertinenti nello specifico della Costituzione dispongono:
Articolo 4
"1. I greci sono uguali dinnanzi alla legge.
(...)
5. I cittadini ellenici contribuiscono senza distinzione ai carichi pubblici in proporzione dei loro mezzi. "
Articolo 17
"1. La proprietà è posta sotto la protezione dello stato. I diritti che ne derivano possono esercitarsi non tuttavia allo scapito dell'interesse generale.
2. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non è a causa di utilità pubblica, debitamente provata, nei casi e seguendo il procedimento previsto dalla legge, e sempre mediante un'indennità preliminare e completa che deve corrispondere bene al valore dell'espropriata al momento dell'udienza sulla determinazione provvisoria dell'indennità col tribunale investito della causa. Nel caso di una domanda che mira alla determinazione immediata dell'indennità definitiva, è presa in considerazione il valore del bene alla data dell'udienza del tribunale su questa domanda. Se l'udienza che mira alla determinazione dell'indennità definitiva ha luogo più di un anno dopo l'udienza che mira alla determinazione dell'indennità provvisoria, è il valore alla data dell'udienza che mira alla determinazione dell'indennità definitiva che è presa in conto. Il giudizio garantisce la disponibilità dei fondi che permettono l'ordinamento dell'indennità. (...) "
Articolo 25
"1. I diritti dell'uomo, in quanto individuo ed in quanto membro del corpo sociale, ed il principio del welfare state costituzionale è garantito dallo stato. Tutti gli organi dello stato sono tenuti di garantire ne l'esercizio libero ed effettivo. Questi principi si applicano anche alle relazioni private ed a tutto questo che si riporta. Le restrizioni di ogni ordine che, conformemente alla Costituzione, possono essere portate a questi diritti devono essere contemplate o direttamente con la Costituzione sia con la legge senza danno di questa e nel rispetto del principio di proporzionalità.
2. La riconoscenza e la protezione con la Repubblica dei diritti fondamentali ed imprescrittibili dell'uomo mirano alla realizzazione del progresso sociale nella libertà e la giustizia.
3. L'esercizio abusivo di un diritto non è permesso.
4. Lo stato ha il diritto di esigere da parte di tutti i cittadini il compimento del loro dovere di solidarietà sociale e nazionale. "
B. La legge no 2198/1994 che porta, entra altri, sui titoli immateriali dello stato,
47. L'articolo 8 (crediti degli investitori) della legge no 2198/1994 contempla:
"1. Le determinazioni che si occupano per il conto dei loro clienti di investire dei capitali nei titoli dello stato sono tenute di investire immediatamente questi capitali nei titoli della scelta dei loro clienti.
2. Il credito dell'investitore risultante del suo titolo è presso esigibile della determinazione del quale l'investitore dispone di un conto. Se lo stato non rispetta i suoi obblighi in applicazione del paragrafo 6 del presente articolo, l'investitore può esigere solamente il suo credito contro lo stato.
(...)
6. Il versamento degli interessi scaduti e dei capitali con lo stato alla Banca della Grecia provoca l'estinzione degli obblighi dello stato.
La Banca della Grecia rende gli interessi ed il capitale ad ogni determinazione dei titoli dovuti al momento della scadenza del prestito. Questo versamento provoca l'estinzione degli obblighi della Banca della Grecia.
(...) "
C. La legge no 4050/2012 relativo alle regole che modificano i titoli di emissione o di garanzia dello stato con l'accordo dei portatori
48. Le disposizioni pertinenti dell'articolo 1 della legge no 4050/2012 sono formulati così:
"(...)
2. Il Consiglio dei Ministri, seguito alla proposta del ministero dell'economia, decidi di impegnare il procedimento di modifica dei titoli eleggibili coi portatori, determina i titoli eleggibili che saranno scambiati, e fisso il capitale o il valore nominale, il tasso di interesse o il rendimento, la durata, il diritto, inglesi o altro che regolerà i nuovi titoli che saranno emessi dallo stato e da' potere all'ODDIKH di pubblicare un'o parecchi inviti da parte dello stato.
Con questo invito, i portatori dei titoli eleggibili che sono menzionati sono chiamati a dichiarare, in un termine determinato, se accettano la modifica dei titoli eleggibili, siccome proponilo lo stato e conformemente al procedimento previsto dal presente articolo.
(...)
11. Le disposizioni del presente articolo tendono alla protezione dell'interesse generale supremo, costituiscono delle regole obbligatore di applicazione immediata, prevalgono su ogni disposizione legislativa o regolamentare contraria, che sia di carattere generale o particolare, (...) e la loro applicazione non fa nascere e non attivare nessuno diritto, contrattuale o derivando della legge, a favore del portatore o dell'investitore, e nessuno obbligo allo scapito dell'emittente o del garante dei titoli "
D. lo prende atto del Consiglio dei Ministri del 24 febbraio 2012 fissando l'inizio del procedimento di modifica dei titoli selezionati e le condizioni dello scambio
49. L'atto del Consiglio dei Ministri del 24 febbraio 2012 ha fissato l'inizio del procedimento al 24 febbraio 2012. Indicava qui accluso i titoli selezionati dall'atto. Precisava che la modifica di questi titoli avrebbe avuto luogo per mezzo del loro scambio contro i nuovi titoli pubblicati dallo stato, ma anche col Fondo europeo di stabilità finanziaria. I nuovi titoli pubblicati dallo stato sarebbero costituiti cumulativamente dai notizie obblighi dello stato e coi titoli di cui il rendimento sarebbe legato al PIL.
50. I nuovi obblighi dello stato avrebbero un tasso annuo del 2% per il pagamento dei buoni di 2013 a 2015; del 3% per quello dei buoni di 2016 a 2020; del 3,65% per quello dei buoni 2021; del 4,3% per quello dei buoni di 2022 a 2042. Sarebbero regolate dal diritto britannico.
51. I titoli di cui il rendimento sarebbe legato al PIL arriverebbero a maturità in 2042, sarebbero regolati dal diritto britannico ed avrebbero un rendimento calcolato secondo il capitale nominale degli obblighi che sarebbe decrescente di 2024 a 2042.
E. lo prende atto del Consiglio dei Ministri del 9 marzo 2012 interinando la decisione dei portatori di obblighi concernente la modifica dei titoli selezionati, come attestata dalla Banca di Grecia che agisce come amministratore del procedimento
52. L'atto del Consiglio dei Ministri del 9 marzo 2012 ha interinato una decisione del governatore della Banca della Grecia, datata lei anche del 9 marzo 2012 che attestava che i portatori di obblighi avevano consentito alle modifiche suggerite dei titoli selezionati. Il governatore dichiarava avere tenuto conto, entra altri, della legge no 4050/2012, dell'atto del Comitato dei Ministri del 24 febbraio 2012, dell'invito fatto ai portatori di obblighi di approvare o di respingere la modifica dei titoli selezionati, dell'importo dei crediti non prosciolto di questi titoli che ammontavano a 177 218 697 615,45 EUR, del quorum ottenuto in quanto alla partecipazione dei portatori di obblighi e di cui l'importo non prosciolto ammontava a 161 350 946 065,54 EUR, o una percentuale del 91,05% dei crediti non prosciolta, e per il fatto che i crediti non prosciolti detenute con lo stato non erano stati presi in considerazione per il calcolo dell'importo dei crediti non prosciolte né per quello del quorum.
F. La decisione no 2/20964/0023A del ministro aggiunge dell'economia del 9 marzo 2012 relativo al collocamento in opera della modifica dei titoli selezionati ed all'edizione dei notizie obblighi e dei nuovi titoli legati al PIL
53. Con la sua decisione no 2/20964/0023A, il ministro aggiunge dell'economia ha lanciato il collocamento in œuvre delle modifiche decise per mezzo dello scambio dei titoli selezionati contro i nuovi titoli pubblicati dallo stato e lo Sciolgo europeo di stabilità finanziaria, a proposito delle modalità di questo scambio, vedere sopra il paragrafo 17.
III. LA GIURISPRUDENZA DEL TRIBUNALE DELL'UNIONE EUROPEA
54. Con una sentenza del 7 ottobre 2015, nel causa Alessandro Accorinti c. Banca centrale europea (T-79/13 che aveva per oggetto un ricorso che mira ad ottenere il risarcimento del danno subito al seguito) in particolare, dell'adozione col BCE, il 5 marzo 2012, della decisione 2012/153/UE relativa all'eleggibilità dei titoli di credito negoziabile emesso o totalmente garantito con la Repubblica ellenica nella cornice dell'offerta di scambio di obblighi con questa, così come ad altre misure del BCE legate alla ristrutturazione del debito pubblico greco, il Tribunale dell'unione europea si è pronunciato così:
"82 l'acquisto con un investitore di titoli di credito di stato costituisce, con definizione, una transazione che comprende un certo rischio finanziere, perché sottoposi ai rischi dell'evoluzione dei mercati dei capitali, e che certi dei richiedenti hanno acquisito anche dei titoli di credito greco durante il periodo durante la quale la crisi finanziaria della Repubblica ellenica era al suo colmo. Ora, allo sguardo della situazione economico della Repubblica ellenica e delle incertezze che la riguarda all'epoca, gli investitori riguardati saprebbero pretendere non avere agito in quanto operatori economici prudenti ed avveduti, al senso della giurisprudenza mirata sopra al punto 76, potendo avvalersi dell'esistenza di attese legittime. Al contrario, avuto riguardo alle dichiarazioni pubbliche invocate dai richiedenti a sostegno dei loro motivi di appello (vedere affatto sopra 78), suddetti investitori erano supposti conoscere la situazione economico altamente instabile determinante la fluttuazione del valore dei titoli di credito greco acquisii da essi così come il rischio non trascurabile di un difetto non fu ciò che selettivo della Repubblica ellenica. Peraltro, così come l'anticipo a buon diritto il BCE, un operatore economico prudente ed avveduto avendo avuto cognizione di queste dichiarazioni pubbliche non avrebbe potuto escludere il rischio di una ristrutturazione del debito pubblico greco, tenuto conto delle divergenze di vista regnante a questo riguardo in seno agli Stati membri della zona euro e degli altri organi implicata, tali la Commissione, il FMI ed il BCE.
(...)
91 di conseguenza, forza è di constatare che i richiedenti, in quanto investitori o risparmiati avendo agito per proprio conto loro e nel loro interesse esclusivamente privato ad ottenere un rendimento massimale dei loro investimenti, si trovavano in una situazione distinta di quella delle banche centrali dell'Eurosystème. Allora stesso che, in virtù del diritto private applicabili, suddette banche centrali hanno acquisito, all'epoca dell'acquisto di titoli di credito statale, come gli investitori privati, lo statuto di creditore dello stato emettitore e debitore, questo solo punto comune non saprebbe giustificare di considerarli come trovandosi in una situazione simile, addirittura identica, a quella desdits investitori. Difatti, un tale approccio adottato del punto di vista del solo diritto privato non terrebbe conto né dell'inquadramento giuridico dell'operazione di acquisto desdits titoli con le banche centrali né degli obiettivi di interesse pubblico che queste erano chiamate a perseguire in questo contesto in virtù delle regole di dritte primario applicabili di cui i principi e gli obiettivi devono essere presi in considerazione per valutare la comparabilità delle situazioni in causa allo sguardo del principio generale di uguaglianza di trattamento (vedere la giurisprudenza citata sopra al punto 87).
92 conviene concludere dunque che i richiedenti, in quanto investitori privati avendo acquistato dei titoli di credito greco nel loro solo interesse patrimoniale privato, qualunque sia il motivo preciso delle loro decisioni di investimento, si trovavano in una situazione differente di quella delle banche centrali dell'Eurosystème da cui la decisione di investimento era guidata esclusivamente dagli obiettivi di interesse pubblico, come mirati all'articolo 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, letto congiuntamente all'articolo 282, paragrafo 1, TFUE, così come l'articolo 18, paragrafo 1, primo trattino, degli statuti.
(...)
121 a prescindere del principio generale secondo che tutto creditore deve sopportare il rischio di insolvenza del suo debitore, ivi compreso statale, delle tali transazioni si effettuano su dei mercati particolarmente volatili, spesso sottomessi ai rischi ed ai rischi non controllabili trattandosi dell'abbassamento o dell'aumento del valore dei tali titoli, ciò che può invitare alla speculazione per ottenere dei rendimenti alzati in un lasso di tempo molto corto. Quindi, a supporre anche che tutti i richiedenti non siano impegnati nelle transazioni di natura speculativa, dovevano essere coscienti desdits rischi e rischi in quanto ad un'eventuale perdita considerevole del valore dei titoli acquisii. Questo è di tanto più vero che, anche prima dell'inizio della sua crisi finanziaria nel 2009, lo stato greco emettitore faceva già fronte ad un indebitamento ed ad un deficit alzato. Pertanto, il danno subito in ragione del PSI non può essere qualificato d ' "anormale" al senso della giurisprudenza precitata. "
IN DIRITTO
I. UNIONE DELLE RICHIESTE
55. Le richieste che hanno dei fatti una cornice e giuridico comune, la Corte giudica appropriata di unirli, in applicazione dell'articolo 42 del suo ordinamento.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1 ALLA CONVENZIONE
56. I richiedenti sostengono che lo scambio dei loro titoli, imposto con la legge no 4050/2012, costituisci un'espropriazione di fatto avendo provocato una privazione della loro proprietà o, a titolo accessorio, un'ingerenza nel diritto al rispetto dei loro beni.
57. Più particolarmente, adducono che la "causa di utilità pubblica" faceva difetto nello specifico al motivo che la riduzione del debito pubblico del 53,5% durante un periodo compreso entra 2023 e 2042 ha avuto delle conseguenze economiche pregiudizievoli per le persone fisici portatori di obblighi di cui la partecipazione, secondo gli interessati, era stata inizialmente ed escludessi ufficialmente dalle dichiarazioni del ministro dell'economia e di altri responsabile politici. Adducono anche che lo scambio dei loro obblighi, senza il loro consenso, non può essere considerato "ragionevolmente come il versamento di un'indennità in rapporto col valore del loro bene." Denunciano quindi una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione, ai termini del quale:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'ammissibilità
1. Sull'eccezione relativa alla no-esaurimento delle vie di ricorso interni
58. Il Governo indica che, con la pubblicazione alla Gazzetta ufficiale del 9 marzo 2012 della decisione no 2/20964/0023A/9.3.2012 del ministro aggiunge dell'economia, il termine di sei mesi per introdurre un ricorso in annullamento contro questa decisione dinnanzi al Consiglio di stato ha cominciato a decorrere per tutto interessato a questa data.
59. Il Governo stima che la pratica nella richiesta no 63066/14 non permette di sapere se i richiesti sotto i numeri 193 a 6 311 hanno investito il Consiglio di stato. Inoltre, indica che, nella stessa richiesta, in dispetto dell'affermazione dei richiesti sotto i numeri 62, 63, 64, 74, 75, 76, 77, 90, 124, 125, 147 e 151 secondo la quale hanno investito il Consiglio di stato, risulta della sentenza no 1507/2014 che non erano partite al procedimento. In quanto ai richiesti sotto i numeri 32, 48, 49, 53, 54, 55, 56, 58, 84, 87, 93, 132, 136, 153, 166, 176, 177, 178 e 182, in dispetto della loro affermazione, non sembra, agli occhi del Governo, che abbiano introdotto un ricorso in annullamento.
60. I richiedenti considerano che, se la sentenza no 1507/2014 del Consiglio di stato è stato reso il 28 aprile 2014, la conclusione della deliberazione era conosciuta molto tempo in anticipo, perché, secondo essi, era stata oggetto di una fuga nella stampa, si prodursi così spesso nelle cause che presentano un grande interesse per il pubblico. Espongono che parecchi richiesti, parti alla richiesta no 63066/14 di cui l'esame del loro ricorso sarebbe stato fissato alle date ulteriori, hanno preferito rinunciare allora in ragione della conclusione sfavorevole certa della loro azione e dei costi del procedimento. Infine, affermano che i richiesti sotto i numeri 1 a 192, eccetto quelli che porta i numeri 32, 48, 49, 53 54, 55, 84, 87, 93, 132, 147, 153, 166, 176, 177 et182, hanno portato la prova che avevano investito il Consiglio di stato.
61. Inoltre, i richiedenti adducono che avrebbero potuto avere come possibilità alternativa di introdotta delle azioni in danno-interessi contro lo stato, in applicazione dell'articolo 105 della legge di accompagnamento del codice civile, ma che questa via di ricorso non era neanche efficace al motivo che, in seguito alle sentenze pertinenti del Consiglio di stato nelle cause concernente lo scambio degli obblighi, i tribunali amministrativi andavano a respingere certamente queste azioni.
62. La Corte ricorda che gli Stati non hanno a rispondere dei loro atti dinnanzi ad un organismo internazionale prima di avere avuto la possibilità di risanare la situazione nel loro ordine giuridico interno. Le persone desiderose di avvalersi relativamente della competenza di controllo della Corte ai motivi di appello diretti contro un Stato hanno l'obbligo di utilizzare prima i ricorsi che offrono il sistema giuridico di questo dunque. L'obbligo di esaurire i ricorsi interni imponga ai richiedenti di fare un uso normale dei ricorsi disponibili e sufficienti per permettere loro di ottenere risarcimento delle violazioni che adducono. Questi ricorsi devono esistere ad un grado sufficiente di certezza, in pratica come in teoria, mancano loro altrimenti l'effettività e l'accessibilità voluta. Il semplice fatto di nutrire dei dubbi in quanto alle prospettive di successo di un ricorso dato che non è destinato al fallimento evidentemente non costituisco una ragione propria a giustificare la no-utilizzazione del ricorso in questione, Vukovi ?ed altri c. Serbia [GC], no 17153/11 e ventinove altre richieste, §§ 70-71 e 74, CEDH 2014. Inoltre, l'effettività di un ricorso non dipende dalla certezza di una conclusione favorevole per il richiedente, Rodi ed altri c. Bosnia-Erzegovina, no 22893/05, § 54, 27 maggio 2008.
63. Nello specifico, la Corte stima che la circostanza che, del parere degli avvocati dei richiedenti, i ricorsi in annullamento di certi di questi nella richiesta no 63066/14 non avevano di arrivare saprebbe non bastare per derogare all'obbligo dell'esaurimento.
64. Tenuto conto della sua giurisprudenza suddetta, la Corte è di parere che tutte le persone che desideravano avvalersi di una violazione del loro diritto al rispetto dei loro beni, derivando dello scambio dei loro titoli di proprietà, avrebbero dovuto investire prima di tutto il Consiglio di stato di un ricorso in annullamento prima del sequestro lei stessa. Nello specifico, nota che tutti i richiedenti che hanno introdotto questo ricorso dinnanzi al Consiglio di stato l'hanno fatto approssimativamente allo stesso periodo, questo essere-a-argomento nel termine di due mesi previsti dall'articolo 46 del decreto no 18/19899 a contare della pubblicazione alla Gazzetta ufficiale della decisione no 2/20964/0023A/9.3.2012 del ministro aggiunge dell'economia, e questo mentre il Consiglio di stato non si era pronunciato sulla questione con nessuna sentenza anteriore. A questa epoca, quelli dei richiedenti che non hanno investito il Consiglio di stato non potevano contemplare la conclusione del procedimento dinnanzi a lui, di tanto meno del Consiglio di stato ha deferito l'esame di questo ricorso alla sua formazione plenaria, ciò che dimostra l'importanza accordata a questo contenzioso con l'alta giurisdizione amministrativa.
65. La Corte constata anche che, nella loro richiesta, i richiedenti loro stessi hanno indicato che soli i richiesti sotto i numeri 1 a 192 avevano mantenuto il loro ricorso dinnanzi al Consiglio. Tuttavia, conviene togliere di questo elenco i richiesto sotto i numeri 32, 48, 49, 53 54, 55, 84, 87, 93, 132, 147, 153, 166, 176, 177 e 182 che non hanno confutato le affermazioni del Governo secondo che non avevano investito il Consiglio di stato,,,.
66. Di conseguenza, la Corte dichiara la richiesta inammissibile per no-esaurimento delle vie di ricorso interni al riguardo dei richiesti sotto i numeri 193 a 6 311 e dei richiesti sotto i numeri 32, 48, 49, 53 54, 55, 84, 87, 93, 132, 147, 153, 166, 176, 177 e 182, in applicazione dell'articolo 35 §§ 1 e 4 della Convenzione. In compenso, dichiara la richiesta ammissibile al riguardo degli altri richiedenti.
2. Sull'eccezione relativa al difetto della qualità di "vittima"
67. Il Governo sostiene che non conosce e che non può conoscere l'identità dei portatori degli obblighi che lo stato ha emesso e le transazioni (vendite, pegni, ecc.) che questi portatori hanno effettuato. Secondo lui, uniche le differenti istituzioni finanziarie e bancarie che mettono a disposizione questi obblighi possono conoscere i portatori finaux di queste. Apparterrebbe ai richiedenti di provare dunque che possedevano fino al 12 marzo 2012 un tale "bene" producendo degli attestati delle istituzioni depositari di questi titoli secondo che i richiedenti possedevano bene degli obblighi che sono stati sottoposti al procedimento di scambio e che sono state scambiate effettivamente.
68. Avvalendosi della giurisprudenza consolidata degli organi della Convenzione che risale alla vecchia Commissione, i richiedenti indicano che un richiedente è considerato come "vittima" quando un legame sufficientemente diretto esiste tra egli ed i danni che stima avere subito a causa della violazione addotta. Nello specifico, considerano che questo legame è dimostrato dagli obblighi che ogni richiedente aveva nel suo possesso alla data della decisione del Consiglio dei Ministri del 24 febbraio 2012 che ha lanciato il procedimento di scambio.
69. La Corte ricorda che, per potere introdurre una richiesta in virtù dell'articolo 34, una persona fisica, un'organizzazione non governativa o un gruppo di individui deve potere definirsi "vittima di una violazione alcuni diritti riconobbero nella Convenzione ." Per potere definirsi vittima di una violazione, un individuo dovuto subire direttamente gli effetti della misura controversa, Burden c. Regno Unito [GC], no 13378/05, § 33, CEDH 2008.
70. Nello specifico, la Corte nota, in primo luogo che tutti i richiedenti, ivi compreso i 6 311 richiesti nella richiesta no 63066/14, hanno depositato, al momento dell'introduzione della loro richiesta, delle informazione relative al numero ufficiale (ISIN) degli obblighi che detenevano ed al valore nominale di ciascuna di esse. In secondo luogo, constata che, esaminando i ricorsi di quelli dei richiedenti che l'avevano investito, il Consiglio di stato non ha contestato il loro requisito per agire.
71. In queste circostanze e per i bisogni della presente causa, c'è luogo di considerare i richiedenti come "vittime" al senso dell'articolo 35 § 1 della Convenzione. La Corte respinge, perciò, l'eccezione del Governo derivato del difetto della qualità di vittima.
3. Conclusione
72. Constatando che questo motivo di appello non è manifestamente male fondato al senso dell'articolo 35 § 3 ha, della Convenzione e che, sotto riserva del paragrafo 66 non cozza sopra, contro nessuno altro motivo di inammissibilità, la Corte lo dichiara ammissibile.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
a) I richiedenti
73. I richiedenti affermano che hanno subito una privazione di proprietà che alcuni di loro qualificano di espropriazione di fatto, non solo in ragione dell'abbassamento del 53,5% del valore nominale dei loro obblighi, ma anche in ragione per il fatto che i 31,5% che dovevano essere rimborsatiloro nell'agosto 2014 lo saranno solamente con scaglionamento tra 2023 e 2042, dunque con un ritardo medio di vent' anni, e questo sotto riserva che non ci siano di altra detrazione fiscale o fallimento del paese. La loro argomento chiave nelle tre richieste consiste in denunciare il carattere forzato e coercitivo dello scambio che è stato operato senza il loro consenso-e non in modo volontario siccome pretende secondo essi il Governo-ciò che costituirebbe una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 al loro riguardo. Questo scambio è stato, secondo i richiedenti, la conclusione di un procedimento amministrativo contemplato nell'articolo primo della legge no 4050/2012 da cui l'adozione avrebbe attivato delle clausole di azione collettiva che riguardavano dei titoli designati come eleggibili con decisione del Consiglio dei Ministri senza nessuno criterio preciso. Sussidiariamente, certi dei richiedenti adducono che lo stato convenuto non ha preso delle misure positive che avrebbero permesso di salvaguardare la loro proprietà.
74. I richiedenti sostengono che l'applicazione del procedimento delle clausole di azione collettiva ai loro obblighi mancava totalmente di base legale e che poteva essere percepita o come un'estensione arbitraria al loro riguardo della legge no 3156/2003 che contemplava queste clausole per i titoli emessi dalle società del settore pubblico, o come un'applicazione retroattiva del regime in vigore a partire dal 1 gennaio 2013. Indicano che la legge no 4050/2012 non è conforme ai principi generali che regolano il sistema della Convenzione né ai principi generali di protezione della fiducia legittima e della sicurezza giuridica. Secondo essi, costituisce un "fatto del principe" che mira a scaricare lo stato in modo retroattivo dei suoi obblighi contrattuali nei confronti i suoi creditori affinché questo non abbia a rimborsarli, mentre, ai loro argomenti, all'epoca dell'emissione dei vecchi obblighi, lo stato li aveva garantiti che non inseguivano nessuno rischio a porre il loro denaro in queste. Avvalendosi della decisione della Corte nel causa Shestakov c. Russia (no 48757/99, 18 giugno 2002,) i richiedenti adducono che il procedimento previsto dalla legge no 4050/2012 non era equo al motivo che la decisione di scambio dei titoli non era stata presa dai portatori di questi, ma con le determinazioni finanziarie nei registri dai quali sarebbero stati registrati i titoli designati come eleggibili con la decisione del Consiglio dei Ministri del 24 febbraio 2012. Peraltro, invocando il sentenza Vistins e Perepjolkins c. Lettonia ([GC] no 71243/01 22 ottobre 2012, sollevano un problema di conformità della legislazione pertinente coi principi dello stato di diritto.
75. Di più, i richiedenti sostengono che la loro inclusione forzata nel processo di scambio non serviva per niente una causa di utilità pubblica al senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1: arguiscono che l'alleggerimento che ne è risultato per il debito pubblico, dell'ordine di 0,7 al 0,8% del debito globale del paese, era minimo allo sguardo dei problemi sociali che avrebbero colpito i piccoli risparmiatori come essi. Aggiungono che, mentre lo scopo dichiarato della partecipazione del settore privato alla detrazione fiscale del debito pubblico sarebbe stato di ridurre ne l'importo, in modo che non rappresentasse più in 2020 che il 120,5% del PIL, gli elementi forniti da Eurostat e la Banca della Grecia mettono in evidenza che ciò non sarà fattibile. Agli argomenti dei richiedenti, il Governo non ha dimostrato dinnanzi al Consiglio di stato né dinnanzi alla Corte che era necessario, per garantire la viabilità del debito pubblico, di includere persone fisiche i portatori, e, ciò che fa, ha oltrepassato i termini dell'accordo che sarebbe stato concluso tra lo stato e gli Institute of Internazionale Finanzio in quanto al carattere volontario della partecipazione del settore privato. I richiedenti precisano sebbene il Governo non ha spiegato ne che cosa la loro inclusione nel processo di scambio serviva l'interesse pubblico, dal momento che, secondo essi, il numero dei loro obblighi avrebbe rappresentato solamente una piccolo percentuale del debito.
76. In ciò che riguarda la proporzionalità dell'ingerenza, i richiedenti sostengono che lo stato convenuto ha scelto di "sacrificare" i piccoli risparmiatori, siccome essi, detentori di meno del 1% del debito globale del paese, per non mancare l'occasione di annullare una molto grande parte del debito pubblico che era detenuto dai grandi creditori privati, banche e sciogli di investimenti, e per non ritardare questa operazione. Il governo convenuto non avrebbe chiesto mai, presso dei suoi creditori, Commissione europea, BCE e FMI, o nella cornice delle sue discussioni con l'Institute of Internazionale Finanzia sulle modalità del "haircut" un trattamento speciale per i piccoli risparmiatori. Peraltro, i richiedenti indicano che ha avuto non ci nessuno studio economico specifico sulla questione di sapere in quale misura l'inclusione costretta dei richiedenti nel processo di scambio ha beneficiato alla diminuzione del debito.
77. I richiedenti precisano inoltre che, se la legge no 4050/2012 non aveva imposto di clausole di azione collettiva, lo stato avrebbe versato alla data di scadenza dei titoli che detenevano il loro valore nominale così come un tasso di interesse annuo del 6,10%, ciò che costituiva secondo essi una clausola contrattuale associata a questi titoli. Stimano che i nuovi titoli dati in scambio degli anziano non possono essere considerati come il "versamento di un'indennità", e questo di tanto meno di una parte di essi arriverebbe a scadenza tra 2023 e 2042. Considerano che erano in diritto di percepire il valore nominale dei loro titoli alla scadenza di questi, a prescindere delle fluttuazioni del loro valore reale ad un dato momento. Tenuto conto del carattere costretto dello spodestamento dei loro titoli, importava poco, secondo i richiedenti, il valore di questi al momento dell'adozione della legge no 4050/2012: difatti, secondo essi, lo stato li avrebbe potuti acquisire, come tutto uno ciascuno, sul mercato secondario, acquistandoli al valore che avevano in quel momento e che era inferiore al loro valore nominale.
b, Il Governo,
78. In primo luogo, il Governo sostiene che non c'è stata ingerenza unilaterale, né legislativa né amministrativa, da parte delle autorità nel diritto di proprietà dei richiedenti e che lo stato non ha cancellato, con via legislativa e retroattiva, i crediti di questi. Indica che la legge no 4050/2012 ha stabilito un procedimento che avrebbe dato la scelta ai portatori di obblighi di respingere o di accogliere la proposta dello stato per una modifica consensuale delle condizioni dei loro titoli. Questa legge avrebbe dato semplicemente la possibilità ai portatori di decidere, alla maggioranza, ciò che legherebbe anche la minoranza conformemente ai principi democratici, e col loro debitore, delle soluzioni necessarie per garantire i loro diritti, la soddisfazione totale dei loro crediti essendo compromessa, secondo il Governo, in ragione dell'insolvenza dello stato greco.
79. In secondo luogo, il Governo sostiene che lo scambio degli obblighi contro altri, in esecuzione di un accordo tra le emittenti di queste e la maggioranza dei portatori, non costituire un'espropriazione o una privazione di proprietà, ma cambio del secondo paragrafo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione. Indica che, nelle questioni che rilevano dell'utilità pubblica, tale la gestione delle conseguenze di una crisi bancaria ed economica, la Corte rispetta il giudizio del potere legislativo in quanto agli scopi di utilità pubblica, salvo si questo giudizio è privato di base ragionevole. Per il Governo, il diritto di proprietà, la libertà economica e la libertà di intraprendere non è assoluto ma si esercitano in una cornice sociale in che l'interesse individuale può cedere rispetto all'interesse generale talvolta. I titoli immateriali non avrebbero in quanto tale di valore patrimoniale; il loro valore sarebbe legato al valore dei diritti risultando, e quella degli obblighi in particolare alla capacità economico della loro emittente di sdebitarsi.
80. In terzo luogo, il Governo espone che lo scambio degli obblighi è stato effettuato in applicazione di una legge votata dal Parlamento secondo le modalità previste dalla Costituzione, la legge no 4050/2012, e che la condizione della legalità è stata rispettata quindi. Ai suoi occhi, la legittimità dello scopo perseguito fatto non, del resto, nessuno dubbio,: il procedimento di scambio prevedeva degli scopi incontestabili di utilità pubblica, a sapere evitare la cessazione di pagamento dello stato ed il crollo dell'economia nazionale, così come rilanciare l'economia e proteggere la zona euro attraverso una limitazione restretta dei crediti dei portatori di obblighi. Secondo lui, un fallimento del procedimento avrebbe condotto a breve termine ad una cessazione di pagamento da parte della Grecia ed ad una diminuzione molto più radicale del valore degli obblighi controversi.
81. Sul piano della proporzionalità, il Governo indica che i richiedenti sono stati indennizzati per lo scambio dei loro titoli col versamento di un compenso giusto e ragionevole. Stima che la regolamentazione introdotta dalla legge no 4050/2012 era indispensabile e che la presa di misure meno radicali non era possibile nella congiuntura dell'epoca, al motivo in particolare che le differenti istituzioni internazionali che suscitavano dei fondi la Grecia non erano disposte a farlo senza la cancellazione del debito ottenuto dalla legge precitata.
82. Aggiunge che i crediti dei richiedenti hanno sminuito meno di ciò che questi non lo pretendono. Precisa che ciò che è a questo riguardo determinante non è il valore nominale dei titoli dei richiedenti ma il loro valore reale che era, secondo lui, influenzato dalla riduzione della solvibilità dello stato intervenuto prima dell'adozione delle misure controverse. Agli argomenti del Governo, risulta degli elementi forniti dalla Banca di Grecia ed il società Bloomberg difatti che, il 23 febbraio 2012, il valore commerciale medio dei vecchi obblighi ammontava al 32,94% del loro valore nominale, mentre, il 12 marzo 2012, il valore commerciale medio dei nuovi obblighi ammontava al 23,09% del valore nominale dell'insieme dei vecchi obblighi. Ciò notificherebbe che, un giorno prima dell'inizio del procedimento di scambio, il valore reale di un obbligo che vale 1 000 EUR era 329,40 EUR mentre, il 12 marzo 2012, era 230,85 EUR. Il 8 febbraio 2013, sarebbe passata a 292,46 EUR e, in 2014, avrebbe presentato un aumento considerevole. Ne risulta per il Governo che i richiedenti hanno ricevuto un compenso giusto e proporzionale ai valori avendo fatto l'oggetto delle modifiche nella cornice dello scambio dei loro titoli, avuto in particolare riguardo alle previsioni di cattivo augurio per l'economia greca ed all'impossibilità certa dello stato di liberarsi dalla totalità del suo debito. Il Governo aggiunge che, se la Grecia era fallita a ristrutturare il suo debito ed aveva dichiarato una cessazione di pagamento, i suoi creditori-di cui i richiedenti-avrebbero rischiato di perdere la totalità del loro investimento.
83. Infine, il Governo è di parere che i richiedenti ricercano in realtà ad ottenere della Corte che riesamina e censuri i considerando con che il Consiglio di stato ha respinto i loro ricorsi. Ora, ai suoi occhi, con le sue sentenze nostri 1116/2014, 1506/2014 e 1507/2014, il Consiglio di stato, riunendosi in formazione plenaria, ha respinto questi ricorsi coi motivi dettagliati e circostanziati, dopo avere esaminato con minuziosità tutti i mezzi di annullamento che questi avevano sollevato.
2. Valutazione della Corte
84. Siccome l'ha precisato a più riprese, la Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione contiene tre norme distinte: la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, figurando che nel secondo, fraseggia dello stesso capoverso, prevedi la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, entra altri, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno fatto riferimento agli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà; quindi, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima, Scordino c. Italia (no 1) [GC], no 36813/97, § 78, CEDH 2006-V.
85. La Corte ricorda anche che, secondo la sua giurisprudenza, un richiedente non può lamentarsi di una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 che nella misura in cui le decisioni che incrimina si riferiscono ai suoi "beni" al senso di questa disposizione. La nozione di menzionata "bene" alla prima parte dell'articolo 1 del Protocollo no 1 ha una portata autonoma che non si limita alla proprietà di beni corporali e che è indipendente rispetto alle qualifiche formali del diritto interno: certi altri diritti ed interessi costituendo degli attivi può passare anche per i "diritti patrimoniali" e dunque dei "beni" alle fini di questa disposizione. In ogni causa, importa di esaminare se le circostanze, considerate nel loro insieme, hanno reso il richiedente titolare di un interesse sostanziale protetto dall'articolo 1 del Protocollo no 1, Anheuser-Busch Inc. c. Portogallo [GC], no 73049/01, § 63, CEDH 2007-I.
86. L'articolo 1 del Protocollo no 1 vale solamente per i beni reali. Un reddito futuro non può così essere considerato come un "bene" che se è stato guadagnato già o se è oggetto di un credito certo. Inoltre, la speranza di vedere riconoscere un diritto di proprietà che si è nell'impossibilità di esercitare infatti non può essere considerato neanche come un "bene", ed egli va parimenti di un credito condizionale che si estingue a causa del non realizzazione della condizione, ibid. § 64.
87. Però, in certe circostanze, l ' "speranza legittimo" della protezione può beneficiare anche di ottenere un valore patrimoniale dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Così, quando l'interesse patrimoniale è dell'ordine del credito, si può considerare che l'interessato dispone di una speranza legittima se un tale interesse presenta una base sufficiente in dritta interno, per esempio quando è confermato da una giurisprudenza buona invalsa dei tribunali. Tuttavia, non si saprebbe concludere all'esistenza di una "speranza legittima" quando c'è controversia sul modo di cui il diritto interno deve essere interpretato ed applicato e che gli argomenti sviluppati a questo riguardo dal richiedente sono respinti dalle giurisdizioni nazionali in definitiva, ibid. § 65.
88. La Corte ricorda inoltre che ha costruito già una giurisprudenza relativa al margine di valutazione degli Stati nel contesto della crisi economica che imperversa in Europa dal 2008 e più particolarmente in relazione con le misure di austerità prese con via legislativa o altro e prevedendo degli strati interi della popolazione, Valkov ed altri c. Bulgaria, no 2033/04, 25 ottobre 2011, Frimu e 4 altri richieste c. Romania, déc.), nostri 45312/11, 45581/11, 45583/11, 45587/11 e 45588/11, § 40, 7 febbraio 2012, Panfile c,. Romania, déc.), no 13902/11, 20 marzo 2012, Koufaki ed ADEDY c. Grecia, déc.), i nostri 57665/12 e 57657/12, 7 maggio 2013, N.K.M. c. Ungheria, no 66529/11, 14 maggio 2013, da Conceição Mateus e Santos Januário c. Portogallo, déc.), i nostri 62235/12 e 57725/12, 8 ottobre 2013, Savickas c. Lituania, déc.), no 66365/09, 15 ottobre 2013, e da Silva Carvalho Rico c. Portogallo, déc.), no 13341/14, 1 settembre 2015. In questo contesto, la Corte ricorda anche che gli Stati partiti alla Convenzione godono di un margine di valutazione abbastanza ampia quando si tratta di determinare la loro politica sociale. L'adozione delle leggi per stabilire l'equilibrio tra le spese e le entrate dello stato che implica di solito un esame di questioni politici, economici e sociali, la Corte consideri che le autorità nazionali si trovano in principio più meglio collocato che un tribunale internazionale per scegliere i mezzi più appropriati per giungere a questa fine e lei rispettano le loro scelte, salvo se si rivelano manifestamente privi di base ragionevole (vedere, in particolare, Koufaki ed Adedy, déc.), precitata, § 31, e Da Silva Carvalho Rico, déc.), precitata, § 37.
89. La Corte ha giudicato anche che, nelle situazioni che riguardano un dispositivo legislativo che ha delle pesanti conseguenze e suscitando controversia, dispositivo di cui l'impatto economico sull'insieme del paese è considerevole, le autorità nazionali doveva beneficiare non solo di un largo potere discrezionale per scegliere le misure che mirano a garantire il rispetto dei diritti patrimoniali o a regolamentare i rapporti di proprietà nel paese, ma anche per prendere il tempo necessario al loro collocamento in œuvre, Broniowski c. Polonia [GC], no 31443/96, § 182, CEDH 2004-V.
ha, Sull'esistenza di un "bene" e di un'ingerenza nel diritto di proprietà
90. La Corte nota che, come i titoli che sono oggetto di transazioni sul mercato dei capitali, gli obblighi sono negoziabili in borsa, si trasferiscono di un portatore all'altro, e che il loro valore può fluttuare in funzione di diversi fattori. Tuttavia, al loro arrivo a maturità, devono, in principio, essere rimborsate al loro valore nominale.
91. I portatori di obblighi dello stato greco di cui i richiedenti, avevano, in applicazione dell'articolo 8 della legge no 2198/1994 ed alla scadenza dei loro titoli, un credito pecuniario verso lo stato di un importo equivalente al valore nominale dei loro obblighi. I richiedenti potevano pretendere vedere i loro titoli di credito rimborsato dunque conformemente alla legge precitata ed essi avevano un "bene" dunque, al senso della prima frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1, dinnanzi a beneficiare delle garanzie di questa disposizione.
92. Ora l'adozione della legge no 4050/2012 ha modificato le condizioni precitate col gioco delle clausole di azione collettiva che questo testo includeva. Queste clausole contemplavano la possibilità, per mezzo di un accordo concluso entro, da una parte, lo stato e, altro parte, i portatori di obblighi che decidono collettivamente con una maggioranza rinforzata, di modificare queste condizioni che regolano gli obblighi, una tale modifica che si imporsi anche ai portatori minoritari. I richiedenti che non hanno consentito alla modifica proposta, si sono visti imporre le nuove condizioni contenute nella legge no 4050/2012, ed in particolare una diminuzione del 53,5% del valore nominale dei loro obblighi.
93. In queste condizioni, la Corte divide l'argomento principale dei richiedenti secondo che le modalità in funzione dalle quali lo scambio ha avuto luogo dimostrano chiaramente il carattere involontario della loro partecipazione al processo della detrazione fiscale. Stima che, se l'argomento in questione non è sufficiente in quanto tale per condurre ad una constatazione di violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1, la partecipazione costretta dei richiedenti a questo processo si analizza in un'ingerenza nel loro diritto al rispetto dei loro beni. Sottolinea del resto a questo riguardo che tutti i casi di figura considerata all'articolo 1 del Protocollo no 1 costituiscono delle ingerenze involontarie nel diritto di proprietà.
94. La Corte stima peraltro che, contrariamente a ciò che afferma i richiedenti, la modifica dei titoli selezionati, come organizzata con la legge no 4050/2012 e gli atti ministeriali controversi, non può essere considerata come una "privazione di proprietà" al senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Difatti, acquisendo degli obblighi, i richiedenti hanno fatto un investimento di cui il valore avrebbe potuto fluttuare in funzione dei rischi dei mercati e della situazione economici dello stato emettitore. La Corte ricorda a questo riguardo che nei cause Thivet c. Francia (, déc.), no 57071/00, 24 ottobre 2000, Bäck c. Finlandia (no 37598/97, 20 luglio 2004, Lobanov c,). Russia, no 15578/03, 2 dicembre 2010, ed Andreyeva c. Russia, no 73659/10, 10 aprile 2012 che implicava anche degli abbassamenti drastici dei crediti dei richiedenti, la Corte ha applicato la prima frase del primo paragrafo dell'articolo 1. Stima che lo stesso approccio deve essere seguito nello specifico. In altri termini, la modifica dei titoli selezionati si analizza in un'ingerenza che rileva della prima frase di questo articolo. Questa qualifica non lede le garanzie accordate ai richiedenti con questa disposizione, qualunque sia la norma applicabile, dato che la seconda e le terzo norme contenute in questo articolo si interpretano alla luce del principio consacrato dalla prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso (vedere, tra molto altri, Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II,
95. Resta a sapere se questa ingerenza era giustificata nello specifico.
b, Sulla giustificazione dell'ingerenza nel diritto di proprietà
96. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale ed insegua un scopo legittimo "di utilità pubblica." Una tale ingerenza deve essere proporzionata anche allo scopo legittimo perseguito, questa essere-a-argomento casalinga un giusto equilibra tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo. Un tale equilibrio non è rispettato se la persona riguardata ha dovuto subire un carico individuale eccessivo, Vistins e Perepjolkins, precitato, § 94.
i. "Prevista dalla legge"
97. La Corte ricorda che l'esistenza di una base legale in dritto interno non basta, in quanto tale, a soddisfare al principio di legalità. Occorre, ne più, che questa base legale presente una certa qualità, quella di essere compatibile con la preminenza del diritto e di offrire delle garanzie contro l'arbitrarietà. A questo riguardo, bisogna ricordare che la nozione di "legge", al senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, ha la stessa notificazione che quella che gli è assegnato con altre disposizioni della Convenzione (vedere, per esempio, Špaek, ?s.r.o. c. Repubblica ceca, no 26449/95, § 54, 9 novembre 1999.
98. Segue che, ne più di essere conformi al diritto interno dello stato contraente che comprende la Costituzione, Ex-re della Grecia ed altri, fondo, precitato, §§ 79 e 82, e Jahn ed altri c. Germania [GC], nostri 46720/99, 72203/01 e 72552/01, § 81, CEDH 2005 VI, le norme giuridiche su che si basino una privazione di proprietà devono essere sufficientemente accessibili, precise e prevedibili nella loro applicazione, Guiso-Gallisay c. Italia, no 58858/00, §§ 82-83, 8 dicembre 2005. In quanto alla portata della nozione di "prevedibilità", dipende in un larga misuro del contenuto del testo di cui si tratta, della tenuta che questo copre così come del numero e della qualità dei suoi destinatari (vedere, mutatis mutandis, Sud Fondi S.r.l. ed altri c. Italia, no 75909/01, § 109, 20 gennaio 2009. In particolare, una norma è "prevedibile" quando offre una certa garanzia contro gli attentati arbitrari del potere pubblico, Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, § 65, 30 maggio 2000. Parimenti, la legge applicabile deve offrire delle garanzie procedurali minimali, in rapporto con l'importanza del diritto in gioco (vedere, mutatis mutandis, Sanoma Uitgevers B.V. c. Paesi Bassi [GC], no 38224/03, § 88, 14 settembre 2010.
99. Nello specifico, la Corte non dubita che l'ingerenza controversa era "prevista dalla legge", siccome l'ha rilevato il Consiglio di stato nella sua sentenza no 1507/2014 del resto, paragrafo 34 sopra. Lo scambio degli obblighi dei richiesti contro i nuovi titoli era fondato sulla legge no 4050/2012, i due atti del Consiglio dei Ministri del 24 febbraio e 9 marzo 2012, la decisione del ministro aggiunge dell'economia del 9 marzo 2012 e la decisione del governatore della Banca della Grecia della stessa data. Questi testi erano accessibili ai richiedenti che ne avevano preso necessariamente cognizione poiché dovevano dare o rifiutare il loro consenso in quanto al processo di scambio che questi testi mettevano a posto.
100. Del parere della Corte, le conseguenze di un rifiuto eventuale dei richiedenti erano anche prevedibili. A questo riguardo, la Corte distingue la presente causa del sentenza Vistins e Perepjolkins, precitato, invocati dai richiedenti per mettere in causa la compatibilità della legge controversa coi principi dello stato di diritto. È vero che, in questa sentenza, la Corte si è detta "dubitativa" in quanto al punto di sapere se l'ingerenza controversa poteva passare per essere stata operata "nelle condizioni previste dalla legge." Non ne resta meno che, in questa causa, la legge prevedeva individualmente e per nome i richiedenti e la loro proprietà, Vistins e Perepjolkins, precitato, § 54. Ora una legislazione ad hominem può sollevare effettivamente dei dubbi in quanto alla sua compatibilità coi principi dello stato di diritto. Nello specifico, però, la legge no 4050/2012 si applicava uniformemente ed in modo prova generale alle migliaia di portatori di obblighi. Di più, il collocamento in œuvre delle disposizioni della legge no 4050/2012 era condizionato all'accordo di una maggioranza qualificata di tutti i protagonisti implicati.
ii. "A causa di utilità pubblica"
101. La Corte nota che la crisi finanziaria internazionale che ha cominciato nel 2008 ha avuto dell'incidi ripercussioni sull'economia greca. Il 27 aprile 2009, il Consiglio dell'unione europea constatava già che la Grecia si trovava in una situazione di deficit estremo: mentre, per fare parte dell'unione monetaria, un paese deve avere un rapporto debito publique/PIB inferiore al 60%, per la Grecia questo rapporto raggiungeva il 100%. Nel 2010, il costo del prestito sui mercati finanziari internazionali è stato aumentato ad un livello proibitivo, ciò che ha avuto per risultato di escludere la Grecia di questi mercati e ha provocato l'impossibilità per lei di finanziare i suoi propri crediti scaduti. I bisogni in prestito per liberarsi dai suoi obblighi sono stati presi incaricati con un meccanismo di stabilità al quale partecipava gli Stati membri della zona euro ed il FMI.
102. La crisi finanziaria in Grecia si è aggravata ancora durante gli anni che hanno seguito. In 2011, secondo la Commissione europea, i dati macroeconomici del paese dimostravano che il debito avrebbe aumentato al 186% fino in 2013 e che rimarrebbe superiora al 150% in 2020. Il secondo semestre di 2011, i partner della Grecia hanno condizionato il perseguimento del finanziamento del debito alla partecipazione del settore privato allo sforzo di ristrutturazione dell'economia del paese per mezzo della riduzione dei suoi obblighi e del prolungamento della loro scadenza nel tempo. Secondo i partner, un tale passo produrrebbe una diminuzione immediata e sostanziale del debito pubblico greco e garantirebbe la sua viabilità. Il Vertice degli Stati della zona euro del 26 ottobre 2011 ha posto come condizione della viabilità del debito la diminuzione del 50% del debito del settore privato, paragrafo 11 sopra.
103. La Corte stima che, durante il periodo di grave crisi politica, economico e sociale che la Grecia ha attraversato recentemente e che attraversa sempre, le autorità si sarebbero dovute applicare alla soluzione delle tali questioni. Ammette perciò che lo stato convenuto poteva prendere legittimamente delle misure in vista di raggiungere questi scopi, a sapere il mantenimento della stabilità economica e la ristrutturazione del debito, nell'interesse generale della comunità.
104. Secondo le informazione fornite dal Governo, l'operazione di scambio è arrivata alla diminuzione del debito greco di circa 107 miliardi di EUR. Alla fine di 2012, una percentuale del 85% del debito è passata delle persone private agli Stati membri della zona euro. In 2013, il costo del servizio del debito ha abbassato considerevolmente: mentre gli interessi previsti inizialmente per 2012 dovevano ammontare a 17,5 miliardi di EUR, in seguito allo scambio, una somma di 12,2 miliardi è dovuto essere versata mentre, in 2013, gli interessi non hanno superato 6 miliardi.
105. L'ingerenza incriminata inseguiva un scopo di utilità pubblica dunque.
iii. Proporzionalità dell'ingerenza
106. Resta a determinare se l'ingerenza controversa era proporzionata allo scopo perseguito.
107. La Corte nota che, con l'effetto del gioco delle clausole di azione collettiva prevista dalla legge no 4050/2012, i richiedenti hanno visto i loro titoli annullati e hanno sostituito dai nuovi titoli, ciò che ha avuto per conseguenza un abbassamento dell'importo che questi potevano sperare di percepire alla data alla quale i vecchi titoli arriverebbero a maturità.
108. La Corte stima necessaria di distinguere la presente causa dei cause Malysh ed altri c. Russia, no 30280/03, 11 febbraio 2010, e Lobanov precitato in che ha concluso alla violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1. La prima riguardava l'omissione dello stato convenuto di stabilire, in applicazione di una legge, un procedimento di riscatto dei titoli dei richiedenti, ciò che ha avuto per effetto di lasciare gli interessati in un stato di insicurezza durante parecchi anni. La seconda cadeva anche sull'omissione delle autorità di legiferare a proposito del procedimento di pagamento a titolo del prestito obbligazionista di stato del 1982 che era stato garantito e riconosciuto come facendo parte del debito dello stato. È bacino di ingrassamento per ostriche che in queste cause non era questione, siccome nello specifico, di modifica dei termini dei titoli per che lo stato, nella sua qualità di debitore, era in situazione di insolvenza imminente.
109. La Corte stima anche necessaria di distinguere la presente causa di altre cause in che ha constatato che un indennizzo che rappresenta una percentuale molto ridotta, dell'ordine del 2% per esempio (Broniowski, precitato, § 186, del valore di questo a cui il richiedente poteva pretendere provocava un carico sproporzionato ed eccessivo che non poteva essere giustificato da un interesse generale legittimo perseguito dalle autorità. Parimenti, ha constatato una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 al riguardo di un richiedente che si era visto imporre un carico eccessivo in ragione della tassazione al 98% di una parte dell'indennità di licenziamento che aveva ricevuto (N.K.M). c. Ungheria, precitato).
110. Nello specifico, non appartiene alla Corte di stimare in modo astratta ciò che i richiedenti avrebbero dovuto percepire in scambio dei loro vecchi titoli nelle circostanze della causa. La Corte nota, siccome l'ha rilevato il Consiglio di stato nella sua sentenza no 1116/2014 del resto, paragrafo 38 sopra, che lo scambio dei titoli dei richiedenti ha provocato alle loro spese una perdita di capitale del 53,5%, addirittura più elevata se si tiene conto della modifica della data del loro arrivo a maturità. Ora una tale perdita, se sembra a prima vista sostanziale, non è conseguente al punto che possa essere assimilata ad un'estinzione o ad una retribuzione insignificante con via legislativa dei crediti dei richiedenti contro lo stato.
111. La Corte stima anche utile di ricordare che ha respinto come manifestamente male fondato il motivo di appello di un richiedente di dopo che, in ragione della determinazione di un massimo dell'indennizzo previsto da una legge per i suoi titoli di prestito russo, la somma che doveva percepire corrispondeva solamente ad una debole frazione del valore nominale dei suoi titoli (Thivet) déc.), precitata).
112. Del parere della Corte, il punto di riferimento per valutare il grado della perdita subita dai richiedenti non saprebbe essere l'importo che questi speravano di percepire al momento dell'arrivo a maturità dei loro obblighi. Se il valore nominale di un obbligo riflette la misura del credito del suo detentore alla data dell'arrivo a maturità, non rappresenta il vero valore commerciale alla data alla quale lo stato ha adottato la regolamentazione controversa, nell'occorrenza il 23 febbraio 2012, data alla quale la legge no 4050/2012 è stato adottato. Questo valore era stato leso probabilmente già in ribasso dalla solvibilità dello stato che aveva cominciato già nel mezzo di 2010 ed aveva proseguito fino alla fine di 2011. Questo abbassamento del valore commerciale dei titoli del richiedenti guinzaglio presagire che, il 20 agosto 2015, lo stato non sarebbe stato in grado di onorare i suoi obblighi che derivano delle clausole convenzionali incluse nei vecchi titoli, questo essere-a-argomento prima dell'adozione della legge no 4050/2012 (vedere anche sopra paragrafo 82).
113. Tenendo conto della natura delle misure controverse, il fatto che i richiedenti non raffiguravano tra quelli che aveva consentito alla realizzazione dell'operazione di scambio, ma che avevano subito al contrario questa con l'effetto delle clausole di azione collettiva, non destinare in quanto tale la valutazione della proporzionalità dell'ingerenza.
114. Di prima, la Corte considera che, se i portatori di obblighi no acconsente, come i richiedenti, temevano un abbassamento del valore dei loro crediti fin dall'attivazione delle clausole di azione collettiva, avrebbero potuto esercitare i loro diritti di portatori ed avrebbero potuto smerciare i loro titoli sul mercato fino all'ultimo termine dell'invito che era stato fatto loro di dichiarare se accettassero o non lo scambio.
115. Certo, alla data dell'emissione dei vecchi titoli detenuti dai richiedenti, né questi titoli né il diritto greco non contemplavano la possibilità del collocamento in œuvre delle tali clausole. La Corte non ignora lo fa che gli obblighi che sono senza tregua oggetto di transazioni sui mercati tanto nazionali che internazionali possono essere disseminate tra le mani di un molto grande numero dei portatori. Tuttavia, le clausole di azione collettiva sono correnti nella pratica dei mercati internazionali di capitali e sono state incluse, in applicazione dell'articolo 12 § 3 della convenzione che istituisce il Meccanismo europeo di stabilità, in tutti i titoli di debito pubblico degli Stati membri della zona euro di una durata superiore di un anno, paragrafo 18 sopra. Peraltro, la Corte ammette che, se aveva bisognato ricercare tra tutti questi portatori un consenso in vista del progetto di ristrutturazione il debito greco o aveva limitato solamente l'operazione a quelli che avevano acconsentito, ciò avrebbe contribuito a colpo sicuro al fallimento di questo progetto.
116. La Corte rileva inoltre che una delle condizioni poste dagli investitori istituzionali internazionali per ridurre i loro crediti consisteva nell'esistenza e l'attivazione di clausole di questo tipo. Il difetto di queste clausole avrebbe provocato l'applicazione di una percentuale di riduzione più grande al riguardo dei crediti di quelli che sarebbe stato prestiti ad accettare una detrazione fiscale ed avrebbe contribuito a dissuadere un gran numero dei portatori dei titoli di fare parte del processo. Appare così come le clausole di azione collettiva e la ristrutturazione del debito pubblico ottenuto grazie ad esse costituivano una misura appropriata e necessaria alla riduzione del debito pubblico greco ed alla prevenzione della cessazione dei pagamenti dello stato convenuto.
117. Di più, la Corte considera che un investimento in obblighi non può essere esenti da rischi. Difatti, tra le emissioni di un tale titolo ed il suo arrivo a maturità, trascorre in principio un lasso di tempo abbastanza lungo durante che si prodursi degli avvenimenti imprevedibili potendo avere per effetto di ridurre considerevolmente la solvibilità della loro emittente, anche se questo è un Stato, e dunque di provocare una perdita patrimoniale susseguente per il creditore.
118. La Corte stima opportuna di sottolineare a questo riguardo certi dei motivi con che il Tribunale dell'unione europea ha respinto un ricorso introduce contro il BCE con due centesimi particolari di nazionalità italiana che deteneva degli obblighi dello stato greco. Il tribunale ha sottolineato che, allo sguardo della situazione economico della Repubblica ellenica e delle incertezze che la riguarda all'epoca, gli investitori riguardati potevano pretendere non avere agito in quanto operatori economici prudenti ed avveduti, suscettibili di avvalersi dell'esistenza di attese legittime. Al contrario, suddetti investitori erano supposti conoscere la situazione economico altamente instabile determinante la fluttuazione del valore dei titoli di credito greco acquisii da essi così come il rischio non trascurabile di una cessazione di pagamento. Delle tali transazioni si effettuavano su dei mercati particolarmente volatili, spesso sottomessi ai rischi ed ai rischi non controllabili trattandosi dell'abbassamento o dell'aumento del valore dei tali titoli, ciò che poteva incitare a speculare per ottenere dei rendimenti alzati in un lasso di tempo molto corto. Quindi, a supporre anche che tutti i richiedenti non fossero impegnati nelle transazioni di natura speculativa, dovevano essere coscienti desdits rischi e rischi in quanto ad un'eventuale perdita considerevole del valore dei titoli acquisii. Ciò è di tanto più vero che, anche prima dell'inizio della sua crisi finanziaria nel 2009, lo stato greco emettitore faceva già fronte ad un indebitamento ed ad un deficit alzato, paragrafo 54 sopra.
119. La Corte stima dunque che la Grecia, prendendo le misure controverse, non ha ha rotto appena l'equilibro tra l'interesse generale e le protezioni dei diritti di proprietà dei richiedenti e che non ha fatto subire agli interessati un carico speciale eccessivo.
120. Avuto riguardo a queste considerazioni, la Corte conclude che, di valutazione di cui gli Stati contraenti godono in questa tenuta margino tenuto conto del largo, le misure in causa non saprebbero essere considerate come sproporzionate al loro scopo legittimo. Pertanto, stima che non c'è stata nella specifico violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
III. Su La Violazione Addotta Di L'articolo 1 Del Protocollo No 1 A La Convenzione Combinata Con L'articolo 14 Di La Convenzione
121. Invocando l'articolo 1 del Protocollo no 1 composto con l'articolo 14 della Convenzione, i richiedenti nella richiesta no 66106/14 si lamentano di avere subito una discriminazione con rapporto:
ha, ai "grandi creditori", portatori di obblighi di un valore di parecchi miliardi di EUR;
b, ai portatori di obblighi che hanno consentito allo scambio,;
c, ai professionisti nella tenuta dei mercati finanziari;
d, ai portatori che hanno acquisito i loro obblighi alle date posteriori al 31 dicembre 2011, ad un costo buono inferiore al loro valore nominale ed a prescindere della scadenza di queste;
e, alle persone giuridiche, in particolare alle banche;
f, alle persone fisici, piccoli risparmiatori avendo depositato le loro economie nelle banche o avendo acquistato dei buoni del Tesoro garantito dallo stato;
g, ai portatori di obblighi sottomessi ai diritti esteri;
h, ai creditori del settore pubblico, per esempio altri Stati, organismi internazionali come il BCE.
122. L'articolo 14 di Convenzione si legge così:
"Il godimento dei diritti e libertà riconobbero nel Convenzione deve essere garantita, senza distinzione nessuna, fondata in particolare sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, gli opinioni politici od ogni altra opinione, l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza ad una minoranza nazionale, la fortuna, la nascita o tutta altra situazione. "
A. Sull'ammissibilità
123. Constatando che questo motivo di appello non è manifestamente male fondato al senso dell'articolo 35 § 3 ha, della Convenzione e che non cozza contro nessuno altro motivo di inammissibilità, la Corte lo dichiara ammissibile.
B. Sul fondo
1. Tesi delle parti
ha, I richiedenti
124. I richiedenti sostengono che la legge no 4050/2012 e la decisione del Consiglio dei Ministri adottati il 24 febbraio 2012 in applicazione di questa legge sottopongono ad un stesso trattamento delle situazioni molto differenti ed impari. Considerano che il processo di scambio nella sua interezza era stato concepito inizialmente per applicarsi alle persone morali portatori di obblighi, in particolare gli investitori istituzionali e professionali, e che le persone fisiche sono state incluse in extremis. Arguiscono che le persone fisiche, ivi compreso i piccoli risparmiatori da cui il capitale collocato non supererebbe, spesso, 100 000 EUR, hanno solamente una speranza di vita limitata, questo di cui terrebbero conto nelle loro attività, e che non dispongono delle cognizioni professionali approfondite delle persone giuridiche in materia di finanze che assumerebbero i rischi economici in ogni cognizione di causa. Secondo i richiedenti, assimilare i piccoli investitori agli investitori istituzionali ed assoggettarli alla stessa misura legislativa superano l'entendement. Gli interessati si riferiscono a questo riguardo alla dichiarazione del ministro dell'economia del 7 marzo 2012 annunciando la necessità di creare un meccanismo di compenso per i piccoli portatori, paragrafo 23 sopra.
b) Il Governo,
125. Il Governo stima che le disposizioni della legge no 4050/2012, secondo lui applicabile indistintamente a tutti i portatori di obblighi, non hanno fatto subire di discriminazione ingiustificata ai richiedenti che si qualificano dei "piccoli portatori" rispetto agli altri portatori suddetti; difatti, insegue il Governo, la legge si è applicata solamente alle persone in possesso dei titoli all'epoca critica, ciò che costituisce ai suoi occhi un criterio obiettivo giustificato con la natura degli obblighi posseduti da un vasto cerchio di persone sconosciute all'autorità che ha emesso i titoli in questione. Peraltro, il Governo considera che la nozione di "piccolo portatore" non ha nessuna base giuridica o reale e che non è possibile delimitarla. È di parere che l'applicazione della legge al riguardo di tutti i portatori e di tutti i titoli, sulla base del principio della maggioranza, contrastava la realizzazione di profitti sproporzionati con una minoranza di portatori allo scapito della maggioranza. Quindi, secondo il Governo, non era possibile, all'epoca del procedimento di scambio, di esentare i portatori che fanno parte della minoranza. Secondo lui, l'esenzione di certi portatori avrebbe provocato una diminuzione più importante dei crediti degli altri che quella che ha avuto luogo ed avrebbe messo in pericolo l'insieme dell'operazione.
126. Il Governo aggiunge che il trattamento differente delle differenti categorie di portatori non avrebbero impedito solamente il successo dell'operazione di ristrutturazione del debito, ma avrebbe compreso il rischio di un trasferimento abusivo dei titoli alle categorie "protette" di portatori esclusi dell'operazione.
127. Il Governo sostiene anche che la situazione dei richiedenti non è comparabile a quella degli organismi del settore pubblico, entra altri BCE ed altre banche centrali. Adduce che la no-inclusione di questi organismi nel procedimento di scambio non può essere considerata come un'eccezione che sarebbe ingiustificata. Per il Governo, la subordinazione del settore pubblico al procedimento della legge no 4050/2012, senza un'accordo politica, avrebbe notificato l'impossibilità di finanziare il paese con le risorse che questo settore era disposto a fornirgli.
128. Il Governo sostiene inoltre che gli obblighi devono essere distinti dei depositi bancari che, secondo lui, non sono assimilabili ai prodotti di investimento al motivo che non sono sottomessi ai rischi del mercato e che non costituiscono un titolo negoziabile. Una regolamentazione legislativa differente per ciascuno di essi non urta di conseguenza, a suo avviso, il principio di uguaglianza.
129. Infine, il Governo sostiene che i portatori di obblighi persone fisiche non sono nella stessa situazione che le banche o le altre istituzioni finanziarie greche di cui il funzionamento dipende dalla loro sufficienza in capitali. Indica che la Grecia ha assunto l'obbligo contratto al riguardo dei suoi partner europei di prendere delle misure di sostegno e di risanamento del settore bancario di cui la mancanza di liquidità lede tutti i settori dell'economia nazionale del resto.
2. Valutazione della Corte
a) Criteri generali
130. La Corte ricorda che ha concluso a più riprese alla violazione del diritto garantito dall'articolo 14 di non subire di discriminazione nel godimento dei diritti riconosciuti dalla Convenzione quando gli Stati facevano subire senza giustificazione obiettiva e ragionevole un trattamento differente alle persone che si trovano nelle situazioni analoghe. Tuttavia, ha stimato in seguito che non era l'unica sfaccetto dell'interdizione di ogni discriminazione enunciata dall'articolo 14. Il diritto di godere dei diritti garantiti dalla Convenzione senza essere sottomessi a discriminazione è trasgredito anche quando, senza giustificazione obiettiva e ragionevole, gli Stati non applicano un trattamento differente alle persone di cui le situazioni sono sensibilmente differenti. L'articolo 14 non vietato ad un Stato membro trattare dei gruppi in modo differenziati per correggere dei "disuguaglianze factuelles" tra essi; di fatto, in certe circostanze, è la mancanza di un trattamento differenziato per correggere una disuguaglianza che può, senza giustificazione obiettiva e ragionevole, portare violazione della disposizione in causa, Thlimmenos c. Grecia [GC], no 34369/97, § 44, CEDH 2000-IV, Stec ed altri c. Regno Unito [GC], no 65731/01, § 51, CEDH 2006 VI, e D.H. ed altri c. Repubblica ceca [GC], no 57325/00, § 175, CEDH 2007-IV.
131. La Corte ha ammesso anche che una politica o una misura generale che hanno degli effetti pregiudizievoli sproporzionati su un gruppo di persone può essere considerata come discriminatoria anche se non prevedono specificamente questo gruppo e se non c'è intenzione discriminatoria. Egli ne non va tuttavia così come se questa politica o questa misura mancano di giustificazione "obiettiva e ragionevole", Biao c. Danimarca [GC], no 38590 / 10, § 91, CEDH 2016.
132. Infine, in ciò che riguarda in materia il carico della prova, la Corte ha giudicato già che, quando un richiedente ha stabilito l'esistenza di una differenza di trattamento, incombe sul Governo di dimostrare che questa differenza di trattamento era giustificata, Kuri ?ed altri c. Slovenia [GC], no 26828/06, § 389, CEDH 2012.
b, Applicazione dei criteri al presente genere
133. La Corte nota che, nella sua sentenza no 1116/2014, il Consiglio di stato ha avuto ad esaminare presumibilmente la questione della differenza di trattamento riservato alle persone fisiche e, in modo più generale, alle persone che non avevano partecipato al negoziato avendo preceduto la proposta di scambio fatto dallo stato. Il Consiglio di stato ha affermato che il principio costituzionale dell'uguaglianza non imponeva allo stato di riservare un trattamento favorevole a certi dei suoi creditori, persone fisiche, in funzione della loro situazione personale, speranza di vita e situazione economica che percepivano il loro proprio comportamento come essendo quello di un risparmiatore e non quello di un investitore. In compenso, questo principio imponeva un'azione "su una base egualitaria" così che, in caso di impossibilità di soddisfare l'insieme dei creditori, ogni creditore possa essere soddisfatto in proporzione al suo credito.
134. La Corte stima che non è necessario nello specifico di esaminare presumibilmente ciascuna delle otto ipotesi di trattamento contrario al principio di non discriminazione sollevato dai richiedenti nella loro richiesta no 66106/14. Nel contesto della presente causa, gli sembra determinante di considerare i diritti dei richiedenti che risultano dai vecchi obblighi, ma ricollocandoli nella cornice della questione più generale della necessità di ristrutturare e di rendere valido il debito pubblico greco.
135. La Corte nota che nella sua sentenza del 22 aprile 2014, il Consiglio di stato ha giudicato che il principio di uguaglianza enunciato con l'articolo 4 § 1 della Costituzione, non imponeva allo stato di riservare un trattamento privilegiato a certi dei suoi creditori sulla banca dati personale e di criteri soggettivi, paragrafo 43 sopra. Tuttavia, a supporre anche che le affermazioni dei richiedenti secondo che c'è stato trattamento identico delle situazioni differenti siano fondate, la Corte scopre una serie di motivi "obiettivi e ragionevoli" che giustificano questo trattamento.
136. In primo luogo, la difficoltà di localizzare gli interessati costituisca un motivo che è probabilmente fondamentale. A questo riguardo, la Corte rileva che il mercato degli obblighi è un mercato molto volatile. Gli obblighi che sono dei titoli negoziabili, una grande parte dei portatori persone fisiche avevano acquisito questi titoli sul mercato secondario e non sul mercato primario. Certo, non sarebbe stato impossibile alle autorità statali ricercare presso i portatori di obblighi persone fisiche dei determinazioni depositari di questi titoli. Tuttavia, una tale ricerca nell'insieme dei mercati di capitali, tanto greci che internazionali, avrebbe esatto un gelo degli scambi su questi mercati ed un procedimento particolarmente lungo ad un momento dove il bisogno di finanziamento del paese era diventato pressante.
137. In secondo luogo, la Corte prende nota della difficoltà di stabilire dei criteri precisi di differenziazione. Da una parte, sarebbe stato problematico, nelle circostanze della causa, di distinguere tra persone fisiche e persone giuridiche o tra investitori professionali ed investitori non professionali: non si saprebbe trattare differentemente dei diritti che derivano del possesso di obblighi in funzione della qualità del portatore. Altra parte, sarebbe stato difficile delimitare, giuridicamente ed anche concretamente, la condizione di piccolo risparmiatore rivendicato dai richiedenti. A questo riguardo, la Corte rileva che parecchi richiesti, persone fisiche, avevano investito negli obblighi controversi delle somme considerevoli da cui certe superavano 100 000 EUR, a supporre anche che questo importo avesse potuto in teoria essere preso come soglia per operare una distinzione tra portatori. Del parere della Corte, non sarebbe stato equo di escludere dell'operazione una persona fisica avendo investito 100 000 EUR pure includendo un'impresa avendo investito bene una somma inferiore, e questo al solo motivo che questa ultima era una persona giuridica o un investitore.
138. In terzo luogo, la Corte tiene conto dell'argomento avanzato dal Governo concernente il rischio di mettere in pericolo l'insieme dell'operazione con le conseguenze disastrose per l'economia greca. Un semplice annuncio da parte delle autorità secondo la quale certe categorie di portatori sarebbero esentate dell'operazione di scambio avrebbe avuto come conseguenza un trasferimento massiccio dei titoli verso le categorie dei portatori esentati, ciò che avrebbe provocato, siccome sottolinealo il Governo, non solo la riduzione dei capitali necessari alla ristrutturazione, ma anche una diminuzione più drastica del valore nominale dei crediti dei portatori non esonerati, paragrafo 125 sopra. Di più, un tale trasferimento avrebbe compromesso il procedimento di scambio dei titoli e rischioso di arrivare tanto ad una cessazione di pagamento della Grecia al riguardo dei creditori del paese che al riguardo di altri obblighi di cui la scadenza era più lontana. A questa epoca, la Grecia era esclusa dei mercati internazionali e soli i suoi partner europei erano disposti a finanziarla ma, fin da 2011, avevano posto come condizione ad un tale aiuto la partecipazione del settore privato.
139. In quarto luogo, la Corte prende in conto la necessità di mantenere la dinamica dell'operazione e di agire velocemente. Del parere della Corte, esigere delle autorità, all'epoca dell'adozione della legge no 4050/2012 e nella precipitazione con la quale questa è stato adottato, che procedono ad una distinzione tra differenti tipi di investisseurs/porteurs di obblighi e che escludono certi dell'operazione di scambio avrebbe imposto loro di intraprendere un passo particolarmente difficile, e comprendendo di più il rischio di rendere l'operazione totalmente controproducente rispetto alla viabilità dello scambio ed alla dinamica necessaria alla riuscita del processo della ristrutturazione del debito.
140. La Corte nota peraltro che, nella sua sentenza no 1116/2014, il Consiglio di stato ha affermato che, se la legge no 4050/2012 ha costituito bene un'ingerenza nei diritti dei creditori dello stato, persone fisiche o giuridiche, nazionali greche ed estere, il godimento di questi diritti non era esenti da rischi. Ha considerato che le restrizioni controverse ad una percentuale determinata ed al pro mancarono, in funzione dell'importo del debito pubblico verso il settore privato, non era contrario all'articolo 4 § 1 della Costituzione. Queste restrizioni si inserivano nella cornice dell'adozione di una legge, alle conseguenze certo pesanti per la società, ma mirando a fare fronte ad una congiuntura particolarmente sfavorevole così che il non si può considerarli come contrarii al paragrafo 1 dell'articolo 4 della Costituzione.
141. Avuto riguardo all'insieme di queste considerazioni, la Corte stima che il procedimento di scambio dei titoli dei richiedenti non ha infranto il diritto di questi di non subire di discriminazione nel godimento del loro diritto consacrato dall'articolo 1 del Protocollo no 1.
142. Pertanto, la Corte conclude che non c'è stata violazione dell'articolo 14 della Convenzione combinata con l'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Decide di unire le richieste;

2. Dichiara le richieste ammissibili in ciò che riguarda le rchieste sotto i numeri 1-31, 33-47, 50-52, 56-83, 85-86, 88-92, 94-131, 133-146, 148-152, 154-165, 167-175, 178-181, 183-192 e 6312-6320 ed inammissibile per il restante dei richiedenti;

3. Stabilisce che non c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione;

4. Stabilisce che non c'è stata violazione dell'articolo 14 della Convenzione combinata con l'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione.
Fatto in francese, poi comunicato per iscritto il 21 luglio 2016, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento della Corte.
Abele Campos Mirjana Lazarova Trajkovska
Cancelliere Presidentessa