AFFAIRE LA ROSA ET ALBA c. ITALIE (N° 1)

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
QUATRIÈME SECTION

AFFAIRE LA ROSA ET ALBA c. ITALIE (No 1)

(Requête no 58119/00)

ARRÊT

STRASBOURG

11 octobre 2005

DÉFINITIF

11/01/2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire La Rosa et Alba c. Italie (No 1),

La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant en une chambre composée de :

Sir Nicolas Bratza, président,
MM. J. Casadevall,
G. Bonello,
R. Maruste,
V. Zagrebelsky,
L. Garlicki,
J. Borrego Borrego, juges,
et de M. M. O’Boyle, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 20 septembre 2005,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 58119/00) dirigée contre la République italienne et dont quatre ressortissants de cet Etat, MM. M. L. R., G. L. R., V. A. et Mme M. L. R., (« les requérants »), ont saisi la Cour le 30 mars 2000 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »). Le deuxième requérant est décédé le 2 janvier 2005. Par une lettre du 11 mars 2005, M. Nicola La Rosa a informé le Greffe de ce qu’il avait hérité du deuxième requérant et qu’il souhaitait se constituer dans la procédure devant la Cour.

2. Les requérants sont représentés par Me A. A. Al., avocat à Caltagirone. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.

3. Les requérants alléguaient en particulier une atteinte injustifiée à leur droit au respect de leurs biens.

4. La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l’article 26 § 1 du règlement.

5. Par une décision du 5 septembre 2002, la chambre a déclaré la requête partiellement irrecevable. Par une décision du 6 mai 2004, la chambre a joint au fond l’exception de non épuisement des voies de recours internes soulevées par le Gouvernement et a déclaré le restant de la requête recevable (article 54 § 3 du règlement).

6. Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l’affaire (article 59 § 1 du règlement).

7. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la quatrième section ainsi remaniée (article 52 § 1).

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

8. Les requérants étaient propriétaires d’un terrain sis à Caltagirone et enregistré au cadastre, feuille 139, parcelles 43 et 44.

9. Par un arrêté du 25 janvier 1980, le maire de Caltagirone autorisa la société coopérative L. C. à occuper d’urgence le terrain des requérants, pour une période maximale de trois ans, en vue de son expropriation pour la construction d’habitations.

10. Le 30 avril 1980, il y eut occupation matérielle.

11. Par un acte d’assignation notifié le 25 mars 1987, les requérants introduisirent une action en dommages-intérêts à l’encontre de la société coopérative L. C. devant le tribunal civil de Caltagirone. Ils alléguaient que, bien que les travaux effectués sur leur terrain aient transformé celui-ci, aucun décret d’expropriation et aucune indemnisation n’étaient intervenus. En outre, ils alléguaient que l’occupation du terrain était illégale, étant donné qu’elle s’était poursuivie au delà du délai autorisé. Les intéressés invitaient le tribunal à déclarer que la construction des immeubles avait à un tel point transformé leur terrain qu’elle avait entraîné la perte irréversible du bien. Ils réclamaient les dommages-intérêts pour la perte du terrain à concurrence de la valeur marchande de celui-ci. En outre, ils demandaient une somme pour non jouissance du terrain.

12. Le 14 juillet 1988, la partie défenderesse demanda l’appel en garantie de la municipalité de Caltagirone, et le tribunal fit droit à cette demande.

13. Le 31 juillet 1989, un rapport d’expertise fut déposé au greffe, dont il ressort que l’occupation avait concerné 2 938 mètres de terrain et qu’elle avait cessé d’être légale le 29 avril 1983. Dans un rapport d’expertise complémentaire, déposé le 17 novembre 1994, l’expert estima que la valeur du terrain en 1983 était de 33 400 ITL le mètre carré.

14. Le 12 février 1999, la municipalité de Caltagirone demanda au tribunal une nouvelle expertise pour recalculer les sommes à octroyer en fonction de la loi no 662 de 1996 entre-temps entrée en vigueur. Le tribunal fit droit à cette demande.

15. Par un jugement du 13 novembre 2002, le tribunal de Caltagirone déclara que l’occupation du terrain, initialement autorisée, était devenue illégale à compter du 30 avril 1983. Il constata que le terrain avait été irréversiblement transformé par les constructions. De ce fait, conformément au principe de l’expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), les intéressés avaient été privés de leur bien par l’effet de la transformation irréversible de celui-ci et au moment où l’occupation avait cessé d’être légale. En 1983, le terrain valait 33 400 ITL le mètre carré. Cependant, à la suite de l’entrée en vigueur de la loi budgétaire no 662 de 1996 ayant plafonné l’indemnisation, l’indemnité devait être calculée sur la base de 18 937 ITL le mètre carré. Il s’ensuivait que les requérants avaient droit à 28 741 EUR, plus indexation et intérêts. Eu outre, une indemnité de 7 603 EUR pour non jouissance du terrain pendant la période d’occupation autorisée était due.

16. La date à laquelle ce jugement devint définitif est, selon les indications fournies par les requérants, le 16 mai 2004.

17. L’indemnisation accordée par le tribunal est soumise à un impôt à la source de 20%, tel que prévu par la loi no 413 de 1991. En septembre 2004, les requérants n’avaient pas encore obtenu le versement de leur dû.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

a) L’occupation d’urgence d’un terrain

18. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un décret d’expropriation formelle doit être pris.

19. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.

b) Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)

20. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.

1. La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

21. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un décret d’expropriation ne soit intervenu.

22. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au décret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).

23. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).

24. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).

2. L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

25. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

3. La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a) La prescription

26. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

b) L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle

27. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devienne propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.

c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte

28. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.

29. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de l’administration et le décret d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.

30. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.

31. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.

32. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.

33. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.

34. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (voir §§ 35-36 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (voir §§ 44-45 ci-dessous).

4. La loi no458 du 27 octobre 1988

35. Aux termes de l’article 3 de cette loi, « Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale ».

36. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n° 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains - et l’intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».

5. Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte

37. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.

38. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.

39. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.

40. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.

6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura

41. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.

42. Au vu du constat de violation de l’article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.

43. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte - a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’Etat. Quant à l’indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.

44. Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :

a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’Etat ;

b) rendu hommage à la jurisprudence de la Cour, et notamment à l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;

c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 46 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ;

d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme.

7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (ci après « le Répertoire)

45. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s’applique donc pas en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.

46. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un décret d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.

EN DROIT

I. OBSERVATION PRÉLIMINAIRE

47. La Cour note que le deuxième requérant est décédé le 2 janvier 2005 mais que son ayant droit, M. Nicola La Rosa, a exprimé le souhait de poursuivre l’instance

48. La Cour estime que l’héritier du deuxième requérant, eu égard à l’objet de la présente affaire, peut prétendre avoir un intérêt suffisant pour justifier de la poursuite de l’examen de la requête et lui reconnaît dès lors la qualité pour se substituer désormais à lui en l’espèce (voir, par exemple, X c. France, arrêt du 31 mars 1992, série A no 234-C, p. 89, § 26).

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

49. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain par l’effet de l’occupation de celui-ci et de la construction d’immeubles sur celui-ci, à défaut d’un décret d’expropriation et d’indemnisation. Selon eux, cette situation a porté atteinte à leur droit au respect de leurs biens garanti à l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Thèses défendues devant la Cour

1. Les requérants

50. Se référant à l’arrêt Carbonara et Ventura c. Italie (no 24638/94, CEDH 2000-VI) et à l’arrêt Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italie (no 31524/96, CEDH-VI), les requérants observent que l’application du principe de l’expropriation indirecte à leur cas n’est pas conforme au principe de la prééminence du droit.

51. A cet égard, les requérants font observer que le terrain litigieux a été occupé et transformé sans qu’un décret d’expropriation n’ait été adopté. Ce n’est qu’à l’issue de la procédure en dommages-intérêts devant les juridictions nationales qu’ils ont pu obtenir une décision judiciaire déclarant l’illégalité de l’occupation, décision qui avait en même temps comme conséquence de les déclarer privés rétroactivement de leur bien.

52. Quant à l’indemnisation, qui dépend également de l’initiative de la personne concernée, les requérants soutiennent que celle-ci n’est pas apte à réparer l’illégalité commise. A cet égard, ils observent que l’indemnité accordée est largement inférieure au préjudice subi et de très peu supérieure au montant auquel ils auraient eu droit en cas d’expropriation en bonne et due forme.

2. Le Gouvernement

53. Le Gouvernement avait excipé du non-épuisement des voies de recours internes au motif qu’au moment de l’introduction de la requête, la procédure nationale était pendante devant le tribunal de Caltagirone de sorte qu’il n’y avait pas encore de jugement interne définitif. Tout en soutenant que le juge national ne ferait que prendre acte d’une situation s’étant déjà consolidée et déclarer qu’il y avait eu expropriation indirecte, le Gouvernement soutenait également qu’à défaut d’une décision nationale définitive ayant effectivement appliqué le principe de l’expropriation indirecte, il était prématuré de statuer sur la situation dénoncée. En effet, il serait essentiel d’avoir une décision nationale définitive qui dissipe une foi pour toute l’incertitude caractérisant ce type de situation, statuant sur le point de savoir si les requérants étaient ou non encore propriétaires du bien. Le Gouvernement arguait en outre que, dans le cas où la Cour anticiperait le jugement des juridictions internes, le résultat pourrait entraîner un conflit de jugements reconnaissant aux requérants deux sommes au même titre. Une telle situation constituerait une violation du principe de subsidiarité.

54. Dans ses observations sur le fond, le Gouvernement prend note de ce que le tribunal de Caltagirone a prononcé un jugement et que les requérants ont obtenu une indemnité au niveau national.

55. Le Gouvernement observe que les requérants ont été privés de leur bien en vertu de l’expropriation indirecte, ce qui indique que la procédure d’expropriation repose sur une déclaration d’utilité publique mais n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où l’occupation du terrain est devenue sans titre et qu’aucun décret d’expropriation n’a été adopté.

56. A défaut d’un tel décret d’expropriation, les requérants ont en tout état de cause été privés de leur bien par l’effet de la construction de l’ouvrage d’intérêt public et de la transformation irréversible du terrain que la construction a entraînée. Cette privation de bien, selon le Gouvernement, n’est que la conséquence du principe de l’expropriation indirecte, que le tribunal de Caltagirone a appliqué.

57. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l’article 1 du Protocole no 1.

58. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’est pas remis en cause par les requérants.

59. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ».

60. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la Cour, dans son arrêt Zubani c. Italie (arrêt du 7 août 1996, Recueil 1996-IV) avait examiné une affaire d’expropriation indirecte tombant sous le coup de la loi no 458 de 1988 du point de vue du juste équilibre, estimant que, en ce qui concernait la loi en tant que telle, « le choix législatif visant à privilégier l’intérêt de la collectivité dans le cas d’expropriations ou d’occupations illégales de terrains est raisonnable : l’indemnisation intégrale des préjudices subis par les propriétaires concernés constitue une réparation suffisante... » (§ 49 de l’arrêt Zubani).

61. Le Gouvernement prend acte de ce que la jurisprudence de la Cour a par la suite connu une évolution, dans la mesure où, dans les deux cas suivant portant sur l’expropriation indirecte, elle a constaté une incompatibilité du mécanisme de l’expropriation indirecte avec le principe de légalité (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI).

62. Selon le Gouvernement, le principe doit être considéré comme étant « prévu par la loi », même s’il a été élaboré par la jurisprudence dans un pays de « civil law » et non de « common law ».

63. A cet égard, il prend acte de ce que dans les deux arrêts précités, la Cour avait estimé inutile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives (Carbonara et Ventura, précité, § 64). La Cour avait observé que la jurisprudence italienne avait connu une évolution et qu’un principe jurisprudentiel ne lie pas les juridictions quant à son application (Carbonara et Ventura, précité, § 69).

64. Le Gouvernement soutient que décider du rôle de la jurisprudence en Italie revêt une grande importance dans ce type d’affaires. Selon le Gouvernement, la jurisprudence nationale ayant créé le principe de l’expropriation indirecte, ce principe doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application. En outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.

65. En conclusion, selon le Gouvernement, à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.

66. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement demande à la Cour de revenir à la «jurisprudence Zubani » et de considérer que le mécanisme de l’expropriation indirecte, qui se fonde sur une déclaration d’illégalité de la part du juge, est conforme à l’article 1 du Protocole no 1.

67. A ce propos, il fait observer que le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien illégalement occupé.

68. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l’utilité publique.

69. L’administration serait tenue de compenser le particulier. Cependant, selon le Gouvernement, cette indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. En outre, le Gouvernement observe que l’indemnité telle que plafonnée par la loi no 662 de 1996 est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l’expropriation avait été régulière.

70. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.

B. Sur l’observation de l’article 1 du Protocole no 1

71. D’emblée, la Cour rappelle qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes compte tenu de ce que la procédure devant les juridictions internes était pendante. Sur ce point, il suffit de constater que la procédure nationale a pris fin par le jugement du tribunal de Caltagirone, devenu définitif le 16 mai 2004. Dans ces circonstances, l’exception tirée du non épuisement des voies de recours internes ne saurait être retenue.

1. Sur l’existence d’une ingérence

72. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).

73. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, le tribunal de Caltagirone a considéré les requérants comme étant privés de leur bien à compter du moment où l’occupation du terrain a cessé d’être légale. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que le jugement du tribunal de Caltagirone a eu pour effet de priver les requérants de leur bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura, précité, § 61 ; Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).

74. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II ; Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).

75. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu’une réparation intégrale en faveur des requérants n’a pas eu lieu (Carbonara, précité, § 62).

2. Sur le respect du principe de légalité

76. L’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis précité, § 58). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296 - A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).

77. Dans l’arrêt Belvedere Alberghiera srl et dans l’arrêt Carbonara et Ventura précités, la Cour n’avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives, ce qui compte étant – en tout état de cause – que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, accessibilité et précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l’existence en tant que telle d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.

78. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, la loi no 662 de 1996 et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans l’historique de la jurisprudence. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 44 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.

79. La Cour relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. A titre d’exemple, la Cour note que s’il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l’expropriation indirecte puisse s’appliquer lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée, il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu qu’en l’absence de déclaration d’utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public, si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l’administration.

80. A vu de ces éléments, la Cour n’exclut pas que le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.

81. La Cour note ensuite que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation, avec le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu’il s’agisse d’une illégalité depuis le début ou d’une illégalité survenue par la suite. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, l’opinion du Conseil d’Etat, au paragraphe 44 ci-dessus).

82. A cet égard, la Cour note que l’expropriation indirecte permet à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu’il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu’en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l’absence d’un acte formalisant l’expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute disponibilité du bien, l’élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d’atteindre une sécurité juridique est le constat d’illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l’intéressé -qui continue d’être formellement propriétaire - de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l’illégalité assortie de la réalisation d’un ouvrage d’intérêt public, conditions nécessaires pour qu’il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.

83. Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.

84. La Cour note ensuite que l’expropriation indirecte permet en outre à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d’indemnité en même temps. L’indemnité doit être réclamée par l’intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l’intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).

85. La Cour relève enfin que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet à l’administration de tirer parti de son comportement illégal, et que le prix à payer n’est que de 10% plus élevé que dans le cas d’une expropriation en bonne et due forme. Selon la Cour, cette situation n’est pas de nature à favoriser la bonne administration des procédures d’expropriation et à prévenir des épisodes d’illégalité.

86. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.

87. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré les requérants privés de leur bien à compter du moment où l’occupation avait cessé d’être autorisée, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision définitive – le jugement du tribunal de Caltagirone ayant acquis force de chose jugée – que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été consacrée. Par conséquent, les requérants n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain que le 16 mai 2004, date à laquelle le jugement du tribunal de Caltagirone est devenu définitif.

88. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier le terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu’une indemnité soit mise en parallèle à la disposition des intéressés.

89. S’agissant de l’indemnité, la Cour constate que l’application rétroactive de la loi budgétaire no 662 de 1996 au cas d’espèce a eu pour effet de priver les requérants d’une réparation intégrale du préjudice subi.

90. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens du requérant.

91. Dès lors, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

92. Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

93. Se référant à l’arrêt Carbonara et Ventura c. Italie ((satisfaction équitable), no 24638/94, 11 décembre 2003) et à l’arrêt Papamichalopoulos et autres c. Grèce (article 50) (arrêt du 31 octobre 1995, série A no 330-B), les requérants sollicitent le versement d’une somme correspondant à la valeur actuelle du terrain, incluant la plus value apportée par la construction des immeubles. Similairement à ce qui a été fait pour les affaires ci-dessus, les requérants invitent la Cour à nommer un expert qui puisse évaluer le terrain.

94. Subsidiairement, pour le cas où la Cour ne nommerait pas un expert, les requérants réclament au titre du préjudice matériel pour la perte du terrain la somme qui résulte de la différence entre la valeur du terrain litigieux réévaluée et assortie d’intérêts et la somme qui leur a été accordée sur le plan national. A cet égard, se basant sur l’appréciation du terrain en 1983 par l’expert commis par le tribunal de Caltagirone, les requérants indiquent que la valeur actualisée du terrain litigieux est de 293 000 EUR avec intérêts simples, et de 427 766 EUR avec intérêts capitalisés.

95. En outre, les requérants demandent le versement d’une indemnité de 50 000 EUR chacun au titre de préjudice moral.

96. Enfin, les requérants sollicitent la somme de 7 416, 97 EUR au titre de remboursement des frais encourus devant les juridictions nationales, somme qui correspond à la différence entre les frais encourus (9 154, 97 EUR) et ceux qui ont été remboursés à l’issue de la procédure (1 738 EUR).

97. Quant aux frais exposés dans la procédure devant la Cour, les requérants demandent 59 063 EUR, hors TVA.

98. Le Gouvernement observe d’emblée que les requérants ont obtenu au niveau national une décision leur accordant une somme qu’il qualifie d’importante. Dans cette situation, la Cour ne devrait pas accorder une satisfaction équitable, qui entraînerait un enrichissement indu des requérants. Le Gouvernement soutient qu’en tout cas, les requérants ne peuvent pas aspirer à un dédommagement intégral du préjudice et contestent l’application au cas d’espèce de la méthode utilisée par la Cour dans les deux affaires citées par les requérants. Au cas où la Cour déciderait d’accorder une satisfaction équitable, le Gouvernement soutient que celle-ci devrait être calculée à partir du rapport d’expertise déposé dans la procédure nationale, et en appliquant un intérêt simple.

99. Quant au préjudice moral, aucune somme ne serait due aux requérants.

100. S’agissant des frais de procédure, ceux qui ont été encourus devant les juridictions nationales auraient déjà été remboursés. Le montant de ceux exposés dans la procédure devant la Cour serait excessif.

101. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l’UNANIMITÉ,

1. Rejette l’exception de non-épuisement des voies de recours internes jointe au fond ;

2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

3. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence,

a) la réserve en entier ;

b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 11 octobre 2005 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Michael O’Boyle Nicolas Bratza
Greffier Président

ARRÊT LA ROSA ET ALBA c. ITALIE (N° 1)

ARRÊT LA ROSA ET ALBA c. ITALIE (N° 1)

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata

QUARTA SEZIONE
CAUSA LA ROSA ED ALBA C. Italia (No 1)
(Richiesta no 58119/00)
SENTENZA
STRASBURGO
11 ottobre 2005
DEFINITIVO
11/01/2006
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa La Rosa ed Alba c. Italia (No 1),
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, quarta sezione, riunendosi in una camera composta da:
Sir Nicolas Bratza, presidente,
Sigg.. J. Casadevall, G. Bonello, R. Maruste, V. Zagrebelsky, L. Garlicki, J. Borrego Borrego, giudici,
e del Sig. Sig. O'Boyle, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 20 settembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 58119/00) diretta contro la Repubblica italiana e in cui quattro cittadini di questo Stato, Sigg.. M. L. R., G. L. R., V. A. e la Sig.ra M. L. R., ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 30 marzo 2000 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione"). Il secondo richiedente è deceduto il 2 gennaio 2005. Con una lettera del 11 marzo 2005, il Sig. Nicola La Rosa ha informato la Cancelleria del fato che aveva ereditato dal secondo richiedente e che desiderava costituirsi nel procedimento dinnanzi alla Corte.
2. I richiedenti sono rappresentati dal Sig. A. A. A.a, avvocato a Caltagirone. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I.M. Braguglia, e dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli.
3. I richiedenti adducevano in particolare un attentato ingiustificato al loro diritto al rispetto dei loro beni.
4. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte (articolo 52 § 1 dell'ordinamento). In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa (articolo 27 § 1 della Convenzione) è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento.
5. Con una decisione del 5 settembre 2002, la camera ha dichiarato la richiesta parzialmente irricevibile. Con una decisione del 6 maggio 2004, la camera ha unito al merito l'eccezione di non esaurimento delle vie di ricorso interne sollevata dal Governo e ha dichiarato il restante della richiesta accettabile (articolo 54 § 3 dell'ordinamento).

6. Tanto i richiedenti che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul fondo della causa (articolo 59 § 1 dell'ordinamento).
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni (articolo 25 § 1 dell'ordinamento). La presente richiesta è stata assegnata alla quarta sezione così ricomposta (articolo 52 § 1).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. I richiedenti erano i proprietari di un terreno ubicato a Caltagirone e registrato al catasto, foglio 139, appezzamenti 43 e 44.
9. Con un'ordinanza del 25 gennaio 1980, il sindaco di Caltagirone autorizzò la società cooperativa L. C. ad occupare di emergenza il terreno dei richiedenti, per un periodo massimale di tre anni, in vista della sua espropriazione per la costruzione di abitazioni.
10. Il 30 aprile 1980, ci fu occupazione materiale.
11. Con un atto di assegnazione notificata il 25 marzo 1987, i richiedenti introdussero un'azione in danno-interessi contro la società cooperativa L. C. dinnanzi al tribunale civile di Caltagirone. Adducevano che, sebbene i lavori effettuati sul loro terreno abbiano trasformato questo, non era sopraggiunto nessuno decreto di espropriazione e nessuno indennizzo. Inoltre, adducevano che l'occupazione del terreno era illegale, dato che era proseguita al di là del termine autorizzato. Gli interessati invitavano il tribunale a dichiarare che la costruzione degli immobili aveva ad un tal punto trasformato il loro terreno che aveva provocato la perdita irreversibile del bene. Richiedevano i danno-interessi per la perdita del terreno a concorrenza del valore commerciale di questo. Inoltre, chiedevano una somma per non godimento del terreno.
12. Il 14 luglio 1988, la parte convenuta chiese l'appello in garanzia della municipalità di Caltagirone, ed il tribunale fece seguito a questa domanda.
13. Il 31 luglio 1989, un rapporto di perizia fu depositato alla cancelleria da cui risulta che l'occupazione aveva riguardato 2 938 metri di terreno e che aveva smesso di essere legale il 29 aprile 1983. Il perito stimò in un rapporto di perizia complementare depositata il 17 novembre 1994, che il valore del terreno nel 1983 era di 33 400 ITL il metro quadrato.
14. Il 12 febbraio 1999, la municipalità di Caltagirone chiese al tribunale una nuova perizia per ricalcolare la somma da concedere in funzione della legge no 662 del 1996 entrata in vigore nel frattempo. Il tribunale fece seguito a questa domanda.
15. Con un giudizio del 13 novembre 2002, il tribunale di Caltagirone dichiarò che l'occupazione del terreno, inizialmente autorizzata, era diventata illegale a contare del 30 aprile 1983. Constatò che il terreno era stato trasformato irreversibilmente dalle costruzioni. Per questo fatto, conformemente al principio dell'espropriazione indiretta (occupazione acquisitiva) gli interessati erano stati privati del loro bene per l'effetto della trasformazione irreversibile di questo e nel momento in cui l'occupazione aveva smesso di essere legale. Nel 1983, il terreno valeva 33 400 ITL il metro quadrato. In seguito all'entrata in vigore della legge di bilancio no 662 del 1996, avendo però plafonato l'indennizzo, l'indennità doveva essere calcolata sulla base di 18 937 ITL il metro quadrato. Seguiva che i richiedenti avevano diritto a 28 741 EUR, più indicizzazione ed interessi. In oltre, era dovuta un'indennità di 7 603 EUR per non godimento del terreno durante il periodo di occupazione autorizzata.
16. La data alla quale questo giudizio diventò definitivo è, secondo le indicazioni fornite dai richiedenti, il 16 maggio 2004.
17. L'indennizzo accordato dal tribunale è sottoposto ad un'imposta alla sorgente del 20%, come previsto dalla legge no 413 del 1991. Nel settembre 2004, i richiedenti non avevano ottenuto ancora il versamento del loro dovuto.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L'occupazione di emergenza di un terreno
18. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, deve essere preso un decreto di espropriazione formale.
19. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
b) Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
20. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono confrontate a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per l'effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
21. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano illegalmente gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che non sia sopraggiunto un decreto di espropriazione.
22. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità derivante dall'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia ricadente sull'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
23. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
24. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà del terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere no 3243 la sentenza del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
25. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata inizialmente autorizzata, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo senza titolo l'acquisizione del terreno. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto al risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilità da delitto, ossia cinque anni, cominciando a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
26. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che non trovava ad applicarsi nessuno termine di prescrizione, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che doveva applicarsi un termine di prescrizione di dieci anni (sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
27. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si è radicato in una disposizione legislativa, ossia l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non dà nessun problemi sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
28. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
29. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono stati annullati dalle giurisdizioni amministrative; se non fosse così, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
30. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerate come nulli ab initio. In questo caso, l'interessato mantiene la proprietà dal terreno e può chiedere in integrum il restitutio. Può come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e non trova applicazione nessuno termine di prescrizione.
31. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso dunque, il principio dell'espropriazione indiretta non trova ad applicarsi. L'interessato che mantiene la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere in integrum il restitutio. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
32. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà con effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalida ab initio.
33. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
34. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 di 1988 (vedere sotto §§ 35-36) e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrata in vigore il 30 giugno 2003 (vedere sotto §§ 44-45).
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
35. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge, "Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale da una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere la restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare del giorno dell'occupazione illegale."
36. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato: "Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche alle condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
37. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuto all'interessato in compenso della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
38. La legge di bilancio del 1992 (articolo 5 bis del decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992) modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
39. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno avente avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivale all'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
40. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
41. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
42. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
43. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che alla vista dell'uniformità in materia della giurisprudenza, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come essendo pienamente "prevedibile" a contare del 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalità. Trattandosi delle occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
44. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilità pubblica che riguarda un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiesta che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si è pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro "pubblico" poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ciò facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta è inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ciò che riguarda tra altri il punto di sapere a quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come "realizzato" e dunque a quale data vi èi stato trasferimento di proprietà a favore dello stato;
b) reso omaggio alla giurisprudenza della Corte, ed in particolare alla sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, faccia ad una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorità pubbliche non può, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l'articolo 43 del Repertorio (paragrafo 46 sotto) nel senso in cui la non-restituzione di un terreno può essere ammessa solamente nei casi eccezionali, ossia quando l'amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato dalla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l'espropriazione indiretta non potrebbe costituire un'alternativa ("una mera alternativa") ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica (qui di seguito "il Repertorio”)
45. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esiste in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunta anteriormente a 1996 e non applicarti dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione la giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
46. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un decreto di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. OSSERVAZIONE PRELIMINARE
47. La Corte nota che il secondo richiedente è deceduto il 2 gennaio 2005 ma che il suo avente diritto, il Sig. Nicola La Rosa, ha espresso il desiderio di perseguire l'istanza
48. La Corte stima che l'erede del secondo richiedente, avuto riguardo dell'oggetto della presente causa, può pretendere di avere un interesse sufficiente per giustificare il perseguimento dell'esame della richiesta e gli riconosce da allora la qualità oramai di sostituirsi a lui nello specifico (vedere, per esempio, X c. Francia, sentenza del 31 marzo 1992, serie a no 234-C, p. 89, § 26).
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
49. I richiedenti adducono essere stati privati del loro terreno per l'effetto dell'occupazione di questo e della costruzione di immobili su questo, in mancanza di un decreto di espropriazione e di indennizzo. Secondo essi, questa situazione ha recato offesa al loro diritto al rispetto dei loro beni garantiti all'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. I richiedenti
50. Riferendosi al sentenza Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94 (CEDH 2000-VI) ed al sentenza Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia (no 31524/96) CEDH-VI), i richiedenti osservano che l'applicazione del principio dell'espropriazione indiretta al loro caso non è conforme al principio della preminenza del diritto.
51. A questo riguardo, i richiedenti fanno osservare che il terreno controverso è stato occupato e trasformato senza che fosse stato adottato un decreto di espropriazione. È solamente alla conclusione del procedimento in danno-interessi dinnanzi alle giurisdizioni nazionali che hanno potuto ottenere una decisione giudiziale dichiarante l'illegalità dell'occupazione, decisione che aveva allo stesso tempo come conseguenza di dichiararli in modo retroattivo privati del loro bene.
52. In quanto all'indennizzo che dipende anche dall'iniziativa della persona riguardata, i richiedenti sostengono che questo non è atto a riparare all'illegalità commessa. A questo riguardo, osservano che l'indennità accordata è largamente inferiore al danno subito e di molto poco superiore all'importo al quale avrebbero avuto diritto in caso di espropriazione in buona e dovuta forma.
2. Il Governo
53. Il Governo aveva eccepito il non-esaurimento delle vie di ricorso interne al motivo che al momento dell'introduzione della richiesta, il procedimento nazionale era pendente dinnanzi al tribunale di Caltagirone così che non c'era ancora giudizio interno definitivo. Pur sostenendo che il giudice nazionale farebbe altro che prendere solamente atto di una situazione essendo già consolidatasi e dichiarare che c'era stata espropriazione indiretta, il Governo sosteneva anche che avendo applicato effettivamente il principio dell'espropriazione indiretta in mancanza di una decisione nazionale definitiva, era prematuro deliberare sulla situazione denunciata. Difatti, sarebbe essenziale avere una decisione nazionale definitiva che dissipa una volta per tutte l'incertezza che caratterizza questo tipo di situazione, deliberando sul punto di sapere se i richiedenti erano o no ancora proprietari del bene. Il Governo arguiva inoltre che, nel caso in cui la Corte anticiperebbe il giudizio delle giurisdizioni interne, il risultato potrebbe provocare un conflitto di giudizi che riconoscono due somme ai richiedenti allo stesso titolo. Una tale situazione costituirebbe una violazione del principio di sussidiarietà.
54. Nelle sue osservazioni sul merito, il Governo prende nota del fatto che il tribunale di Caltagirone ha pronunciato un giudizio e che i richiedenti hanno ottenuto un'indennità al livello nazionale.
55. Il Governo osserva che i richiedenti sono stati privati del loro bene in virtù dell'espropriazione indiretta, il che indica che il procedimento di espropriazione si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica ma non è stata messa in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui l'occupazione del terreno è diventata senza titolo e che nessuno decreto di espropriazione non è stato adottato.
56. A difetto di un tale decreto di espropriazione, i richiedenti sono stati ad ogni modo privati del loro bene per l'effetto della costruzione del lavoro di interesse pubblico e della trasformazione irreversibile del terreno che la costruzione ha provocato. Questa privazione di bene, secondo il Governo, è solamente la conseguenza del principio dell'espropriazione indiretta, che il tribunale di Caltagirone ha applicato.
57. Il Governo sostiene che questa situazione è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
58. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, il che non è rimesso in causa dai richiedenti.
59. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dall'espropriazione indiretta sarebbe "contemplata dalla legge."
60. A questo riguardo, il Governo ricorda che la Corte, nella sua sentenza Zubani c. Italia ( sentenza del 7 agosto 1996, Raccolta 1996-IV) aveva esaminato una causa di espropriazione indiretta che cade sotto l'influenza della legge no 458 del 1988 dal punto di vista del giusto equilibrio, stimando che, per ciò che riguardava la legge in quanto tale, "la scelta legislativa che mira a privilegiare l'interesse della collettività nel caso di espropriazioni o di occupazioni illegali di terreni è ragionevole: l'indennizzo integrale dei danni subiti dai proprietari riguardati costituisce un risarcimento sufficiente... " (§ 49 del sentenza Zubani).
61. Il Governo prende atto del fatto che la giurisprudenza della Corte ha conosciuto un'evoluzione in seguito, nella misura in cui, nei due seguenti caso ricadenti sull'espropriazione indiretta, ha constatato un'incompatibilità del meccanismo dell'espropriazione indiretta col principio di legalità (Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; Belvedere Alberghiera srl c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI).
62. Secondo il Governo, il principio deve essere considerato come essendo "contemplato dalla legge", anche se è stato elaborato dalla giurisprudenza in un paese del "civil law" e non di "common law."
63. A questo riguardo, prende atto di quello che nelle due sentenze precitate, la Corte aveva stimato inutile giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative (Carbonara e Ventura, precitato, § 64). La Corte aveva osservato che la giurisprudenza italiana aveva conosciuto un'evoluzione e che un principio giurisprudenziale non lega le giurisdizioni in quanto alla sua applicazione ( Carbonara e Ventura, precitato, § 69).
64. Il Governo sostiene che decidere del ruolo della giurisprudenza in Italia riveste una grande importanza in questo tipo di cause. Secondo il Governo, avendo creato il principio dell'espropriazione indiretta la giurisprudenza nazionale, questo principio deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e dalla legge di bilancio no 662 del 1996.
65. In conclusione, secondo il Governo, a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
66. Trattandosi della qualità della legge, il Governo chiede alla Corte di ritornare al "giurisprudenza Zubani" e di considerare che il meccanismo dell'espropriazione indiretta che si basa su una dichiarazione di illegalità da parte del giudice, è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
67. A questo proposito, fa osservare che la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene illegalmente occupato.
68. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica dei principi esistenti, tendente a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponde all'utilità pubblica.
69. L'amministrazione sarebbe tenuta acompensare l'individuo. Però, secondo il Governo, questo indennizzo può essere inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo. Inoltre, il Governo osserva che l'indennità come plafonata dalla legge no 662 del 1996 è in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordata se l'espropriazione fosse stata regolare.
70. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
71. Al primo colpo, la Corte ricorda che ha unito al merito l'eccezione del Governo derivato della non-esaurimento delle vie di ricorso interne tenuto conto del fatto che il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne era pendente. Su questo punto, basta constatare che il procedimento nazionale si è concluso col giudizio del tribunale di Caltagirone, diventato definitivo il 16 maggio 2004. In queste circostanze, l'eccezione derivata del non esaurimento delle vie di ricorso interni non potrebbe essere considerata.
1. Sull'esistenza di un'ingerenza
72. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata "privazione di beni", bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie a no 52, pp. 24-25, § 63).
73. La Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, il tribunale di Caltagirone ha considerato i richiedenti come essendo privati del loro bene a contare dal momento in cui l'occupazione del terreno ha smesso di essere legale. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che il giudizio del tribunale di Caltagirone ha avuto per effetto di privare i richiedenti del loro bene al senso della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1, (Carbonara e Ventura, precitato, § 61; Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
74. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 una tale ingerenza deve essere operata "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi non "sentire che quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitraria"( Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II; Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
75. Da allora, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che non ha avuto luogo un risarcimento integrale in favore dei richiedenti (Carbonara, precitato, § 62).
2. Sul rispetto del principio di legalità
76. L'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis precitato, § 58,). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie a no 296 - a, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie a no 102, p. 47, § 110).
77. Nella sentenza Belvedere Alberghiera srl e nella sentenza Carbonara e Ventura precitate, la Corte non aveva stimato utile giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative, il che conta essendo -ad ogni modo-che la base legale risponda ai criteri di prevedibilità, accessibilità e precisione enunciato più sopra. La Corte è sempre convinta che l'esistenza in quanto tale di una base legale non basta a soddisfare il principio di legalità e stima utile di propendersi sulla questione della qualità della legge.
78. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Così essendo, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nella cronostoria della giurisprudenza. Questo punto di vista è stato adottato dal Consiglio di stato del resto (paragrafo 44 sopra) che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
79. La Corte rileva anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta. A titolo di esempio, la Corte nota che se è vero che la giurisprudenza ha escluso, a contare dal 1996-1997, che l'espropriazione indiretta possa applicarsi quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata, è anche vero che il Repertorio ha ultimamente contemplato che nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, ogni terreno può essere acquisito al patrimonio pubblico, se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato dall'amministrazione.
80. In vista di questi elementi, la Corte non esclude che rimane il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati.
81. La Corte nota poi che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, col rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati, sia che si tratti di un'illegalità dall'inizio o di un'illegalità sopraggiunta in seguito. L'espropriazione indiretta tende difatti, in ogni caso, ad interinare una situazione di fatto che deriva dalle illegalità commesse dall'amministrazione, a regolare le conseguenze per l'individuo e per l'amministrazione, a favore di questa. Che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'articolo 43 del Repertorio, l'espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, l'opinione del Consiglio di stato, al paragrafo 44 sopra).
82. A questo riguardo, la Corte nota che l'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, in modo tale che sia considerato come acquisizione al patrimonio pubblico, senza che sia adottato in parallelo un atto formale dichiarante il trasferimento di proprietà. Nella mancanza di un atto che formalizza l'espropriazione e sopraggiungendo al più tardi nel momento in cui il proprietario ha perso ogni disponibilità del bene, l'elemento che permetterà di trasferire al patrimonio pubblico il bene occupato e di raggiungere una sicurezza giuridica è la constatazione di illegalità da parte del giudice, valendo come dichiarazione di trasferimento di proprietà. Incombe sull'interessato - che continua ad essere formalmente proprietario - di sollecitare al giudice competente una decisione che constata, all'occorrenza, l'illegalità abbinata alla realizzazione di un lavoro di interesse pubblico, condizioni necessarie affinché sia dichiarato in modo retroattivo privato del suo bene.
83. Alla vista di questi elementi, la Corte stima che il meccanismo dell'espropriazione indiretta non è atto a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica.
84. La Corte nota poi che l'espropriazione indiretta permette inoltre all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo allo stesso tempo senza per questo versare indennità. L'indennità deve essere richiesta dall'interessato e ciò entro prescrizione di cinque anni, cominciando a contare della data alla quale il giudice stima che la trasformazione irreversibile del terreno ha avuto luogo. Questo può provocare delle conseguenze nefaste per l'interessato, e rendere vana ogni speranza di risarcimento (Carbonara e Ventura, precitato, § 71).
85. La Corte rileva infine che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di derivare partito dal suo comportamento illegale, e che il prezzo da pagare è solamente del 10% più elevato che nel caso di un'espropriazione in buona e dovuta forma. Secondo la Corte, questa situazione non è di natura tale da favorire la buona amministrazione dei procedimenti di espropriazione ed a prevenire degli episodi di illegalità.
86. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo di cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
87. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni italiane hanno considerato i richiedenti privati del loro bene a contare dal momento in cui l'occupazione aveva smesso di essere autorizzata, essendo collegate le condizioni di illegalità dell'occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruito. Ora, nella mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come "prevedibile", poiché è solamente con la decisione definitiva -il giudizio del tribunale di Caltagirone avendo acquisito forza di cosa giudicata-che si può considerare il principio dell'espropriazione indiretta come essendo stato effettivamente applicato e che l'acquisizione del terreno al patrimonio pubblico è stata consacrata. Di conseguenza, i richiedenti non hanno avuto la "sicurezza giuridica" concernente la privazione del terreno che il 16 maggio 2004, data alla quale il giudizio del tribunale di Caltagirone è diventato definitivo.
88. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione di derivare partito da un'occupazione illegale di terreno. In altri termini, l'amministrazione si è potuta appropriare del terreno al disprezzo delle regole che regolano l'espropriazione in buona e dovuta forma, e, tra altri, senza che un'indennità sia stata messa in parallelo a disposizione degli interessati.
89. Trattandosi dell'indennità, la Corte constata che l'applicazione retroattiva della legge di bilancio no 662 del 1996 al caso di specifico ha avuto per effetto di privare i richiedenti di un risarcimento integrale del danno subito.
90. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l'ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e che ha infranto il diritto al rispetto dei beni del richiedente dunque.
91. Da allora, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
92. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
93. Riferendosi alla sentenza Carbonara e Ventura c. Italia (soddisfazione equa no 24638/94, 11 dicembre 2003) ed alla sentenza Papamichalopoulos ed altri c. Grecia (articolo 50) (sentenza del 31 ottobre 1995, serie a no 330-B) i richiedenti sollecitano il versamento di una somma che corrisponde al valore reale del terreno, includendo il plusvalore portato dalla costruzione degli immobili. In modo similare a ciò che è stato fatto per le cause sopra, i richiedenti invitano la Corte a nominare un perito che possa valutare il terreno.
94. Sussidiariamente, per il caso in cui la Corte non nominasse un perito, i richiedenti richiedono a titolo del danno materiale per la perdita del terreno la somma che risulta dalla differenza tra il valore del terreno controverso rivalutato ed abbinata ad interessi e la somma che è stata accordata loro sul piano nazionale. A questo riguardo, basandosi sulla valutazione del terreno nel 1983 dal perito commissionato dal tribunale di Caltagirone, i richiedenti indicano che il valore attualizzato del terreno controverso è di 293 000 EUR con interessi semplici, e di 427 766 EUR con interessi capitalizzati.
95. Inoltre, i richiedenti chiedono il versamento di un'indennità di 50 000 EUR ciascuno a titolo di danno morale.
96. Infine, i richiedenti sollecitano la somma di 7 416, 97 EUR a titolo di rimborso degli oneri incorsi dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, somma che corrisponde alla differenza tra gli oneri incorsi (9 154, 97 EUR) e quelli che sono stati rimborsati alla conclusione del procedimento (1 738 EUR).
97. In quanto agli oneri esposti nel procedimento dinnanzi alla Corte, i richiedenti chiedono 59 063 EUR, fuori IVA.
98. Il Governo osserva al primo colpo che i richiedenti hanno ottenuto al livello nazionale una decisione che accorda loro una somma che qualifica di importante. In questa situazione, la Corte non dovrebbe accordare una soddisfazione equa che provocherebbe un arricchimento indebito dei richiedenti. Il Governo sostiene che in ogni caso, i richiedenti non possono aspirare ad un risarcimento integrale del danno e contestano l'applicazione al caso specifico del metodo utilizzato dalla Corte nelle due cause citate dai richiedenti. Nel caso in cui la Corte decidesse di accordare una soddisfazione equa, il Governo sostiene che questa dovrebbe essere calcolata a partire dal rapporto di perizia depositata nel procedimento nazionale, ed applicando un interesse semplice.
99. In quanto al danno morale, nessuna somma non sarebbe dovuta ai richiedenti.
100. Trattandosi degli oneri di procedimento, quelli in cui sono incorsi dinnanzi alle giurisdizioni nazionali sarebbero già stati rimborsati. L'importo di quelli esposti nel procedimento dinnanzi alla Corte sarebbero eccessivi.
101. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà ulteriore procedimento, tenuto conto della possibilità che il Governo ed i richiedenti giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Respinge l'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne unita al fondo;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato; perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad inviarle per iscritto, nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarla all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 11 ottobre 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Michael O'Boyle Nicolas Bratza
Cancelliere Président

SENTENZA IL ROSA ED ALBA C. ITALIA (N° 1)

SENTENZA IL ROSA ED ALBA C. ITALIA (N° 1)