AFFAIRE KATTE KLITSCHE DE LA GRANGE c. ITALIE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (non-épuisement) ; Non-violation de P1-1 ; Non-violation de l'Art. 6-1

En l'affaire Katte Klitsche de la Grange c. Italie*,

La Cour europe´enne des Droits de l'Homme, constitue´e,
conforme´ment a` l'article 43 (art. 43) de la Convention de sauvegarde
des Droits de l'Homme et des Liberte´s fondamentales ("la Convention")
et aux clauses pertinentes de son re`glement A**, en une chambre
compose´e des juges dont le nom suit:

MM. R. Ryssdal, pre´sident,
F. Go¨lcu¨klu¨,
C. Russo,
R. Pekkanen,
A.N. Loizou,
J.M. Morenilla,
F. Bigi,
Sir John Freeland,
M. J. Makarczyk,

ainsi que de M. H. Petzold, greffier f.f.,

Apre`s en avoir de´libe´re´ en chambre du conseil les 21 avril et
19 septembre 1994,

Rend l'arre^t que voici, adopte´ a` cette dernie`re date:

_______________
Notes du greffier

* L'affaire porte le n° 21/1993/416/495. Les deux premiers chiffres
en indiquent le rang dans l'anne´e d'introduction, les deux derniers la
place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur
celle des reque^tes initiales (a` la Commission) correspondantes.

** Le re`glement A s'applique a` toutes les affaires de´fe´re´es a` la Cour
avant l'entre´e en vigueur du Protocole n° 9 (P9) et, depuis celle-ci,
aux seules affaires concernant les Etats non lie´s par ledit Protocole
(P9). Il correspond au re`glement entre´ en vigueur le 1er janvier 1983
et amende´ a` plusieurs reprises depuis lors.
_______________

PROCEDURE

1. L'affaire a e´te´ de´fe´re´e a` la Cour par la Commission europe´enne
des Droits de l'Homme ("la Commission") le 12 juillet 1993, puis par
le gouvernement de la Re´publique italienne ("le Gouvernement") le
27 juillet 1993, dans le de´lai de trois mois qu'ouvrent les
articles 32 par. 1 et 47 (art. 32-1, art. 47) de la Convention. A son
origine se trouve une reque^te (n° 12539/86) dirige´e contre l'Italie et
dont un ressortissant de cet Etat, M. A. K. K. d. l.
G., avait saisi la Commission le 10 novembre 1986 en vertu de
l'article 25 (art. 25).

La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48
(art. 44, art. 48) ainsi qu'a` la de´claration italienne reconnaissant
la juridiction obligatoire de la Cour (article 46) (art. 46), la
reque^te du Gouvernement aux articles 45, 47 et 48 (art. 45, art. 47,
art. 48). Elles ont pour objet d'obtenir une de´cision sur le point de
savoir si les faits de la cause re´ve`lent un manquement de l'Etat
de´fendeur aux exigences des articles 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention et 1 du Protocole n° 1 (P1-1).

2. En re´ponse a` l'invitation pre´vue a` l'article 33 par. 3 d) du
re`glement A, la veuve et les deux fils de M. Katte Klitsche de la
Grange, de´ce´de´ le 31 de´cembre 1989, ont manifeste´ le souhait de voir
la proce´dure se poursuivre - comme de´ja` devant la Commission - et d'y
participer en se faisant repre´senter par l'avocat qu'ils avaient nomme´
(article 30). Pour des raisons d'ordre pratique, le pre´sent arre^t
continuera d'appeler M. K. K. d. l. G. le "reque´rant" bien
qu'il faille aujourd'hui attribuer cette qualite´ a` Mme Cocchi et a` ses
deux fils (voir notamment, mutatis mutandis, l'arre^t Raimondo c. Italie
du 22 fe´vrier 1994, se´rie A n° 281-A, pp. 1-2, par. 2).

3. La chambre a` constituer comprenait de plein droit M. C. Russo,
juge e´lu de nationalite´ italienne (article 43 de la Convention)
(art. 43), et M. R. Ryssdal, pre´sident de la Cour (article 21
par. 3 b) du re`glement A). Le 25 aou^t 1993, celui-ci a tire´ au sort
le nom des sept autres membres, a` savoir M. F. Go¨lcu¨klu¨,
M. N. Valticos, M. A.N. Loizou, M. J.M. Morenilla, M. F. Bigi,
Sir John Freeland et M. J. Makarczyk, en pre´sence du greffier
(articles 43 in fine de la Convention et 21 par. 4 du re`glement A)
(art. 43). Ulte´rieurement, M. R. Pekkanen, supple´ant, a remplace´
M. Valticos, empe^che´ (articles 22 par. 1 et 24 par. 1 du re`glement A).

4. En sa qualite´ de pre´sident de la chambre (article 21 par. 5
du re`glement A), M. Ryssdal a consulte´, par l'interme´diaire du
greffier, l'agent du Gouvernement, l'avocat du reque´rant et le de´le´gue´
de la Commission au sujet de l'organisation de la proce´dure
(articles 37 par. 1 et 38). Conforme´ment a` l'ordonnance rendue en
conse´quence, le greffier a rec¸u les 11 et 20 janvier 1994 les me´moires
du reque´rant et du Gouvernement. Par une lettre du 21 mars 1994, le
secre´taire de la Commission l'a informe´ que le de´le´gue´ s'exprimerait
de vive voix.

5. Le 19 novembre 1993, la Commission avait produit le dossier
de la proce´dure suivie devant elle; le greffier l'y avait invite´e sur
les instructions du pre´sident.

6. Ainsi qu'en avait de´cide´ ce dernier - qui avait autorise´ le
conseil du reque´rant a` employer la langue italienne (article 27
par. 3 du re`glement A) -, les de´bats se sont de´roule´s en public
le 18 avril 1994, au Palais des Droits de l'Homme a` Strasbourg. La
Cour avait tenu auparavant une re´union pre´paratoire.

Ont comparu:

- pour le Gouvernement

M. G. Raimondi, magistrat de´tache´ au service du
contentieux diplomatique du ministe`re
des Affaires e´trange`res, coagent,
Me M.A. Lorizio, avocate, conseil,
M. L. Annibali, secre´taire de la mairie de Tolfa, conseiller;

- pour la Commission

M. B. Marxer, de´le´gue´;

- pour le reque´rant

Me R. S., avocat, conseil,
MM. M. V., avoue´,
N. K.K. d. l. G., conseillers.

La Cour a entendu en leurs de´clarations et plaidoiries
M. Raimondi et Me Lorizio, M. Marxer et Me Scarpa, ainsi que
Mes Lorizio et Scarpa en leurs re´ponses a` ses questions.

EN FAIT

I. Les circonstances de l'espe`ce

7. Avocat, M. A. K. K. d. l. G. habitait Rome
jusqu'a` son de´ce`s, le 31 de´cembre 1989.

Il posse´dait une grande partie du parc de Cibona, situe´ sur
le territoire des communes d'Allumiere et de Tolfa (province de Rome).
La pre´sente affaire ne concerne que les terrains situe´s dans cette
dernie`re, a` savoir 68,87 hectares de fore^t, de terres agricoles et
"ste´riles" et de prairies.

8. Le 9 juillet 1966, le conseil municipal de Tolfa approuva, a`
l'unanimite´, un projet de lotissement dudit parc, pre´sente´ par le
reque´rant, ainsi que le texte d'une convention destine´e a` re´gler,
notamment, la re´partition des charges financie`res pour la re´alisation
des infrastructures ne´cessaires a` l'ope´ration.

9. Le 18 novembre 1967, la Commission permanente pour
l'agriculture, les fore^ts et l'e´conomie de montagne de la Chambre de
commerce de Rome autorisa le lotissement pour une superficie de
16 hectares en se re´servant d'examiner une autre demande de`s lors
qu'elle porterait sur tout le reste de la proprie´te´. Le 15 mars 1968,
le ministe`re des Travaux publics informa la commune qu'il n'entendait
pas soulever d'objections a` l'encontre de la proposition de convention.

10. Signe´e le 10 mai 1968, la convention exigeait "l'approbation
de l'autorite´ forestie`re pour la partie boise´e restante des fonds de
l'inte´resse´" et "le respect des limitations de´coulant de toute autre
disposition le´gislative qui devait e^tre conside´re´e inte´gralement
transcrite". Cette dernie`re re´serve se re´fe´rait notamment "a` la loi
d'urbanisme [n° 1150 du 17 aou^t 1942] et a` ses modifications et ajouts
successifs", y compris la loi n° 765 du 6 aou^t 1967 et l'arre^te´
(decreto) du ministre des Travaux publics du 2 avril 1968, ainsi qu'aux
"lois en matie`re de protection des sites naturels et historiques".

M. de la Grange e´tait en outre tenu d'accepter tout
"changement de la convention requis par la loi ou par des motifs
raisonnables et non controuve´s d'inte´re^t public".

11. Le reque´rant entama alors la re´alisation des infrastructures
ne´cessaires au lotissement (routes, recherche et adduction d'eau
potable, raccordement e´lectrique, pose d'une ligne te´le´phonique,
e´gouts, etc.) et la transformation du bois de taillis en bois d'arbres
de haut fu^t.

De nombreuses parcelles du parc furent vendues - 130 sur
les 202 qu'il comptait - et les autorite´s compe´tentes accorde`rent,
entre 1968 et 1976, 61 permis de construire, dont 3 a` M. de la Grange.

12. Le 28 juin 1969, le conseil municipal de Tolfa adopta son plan
d'occupation des sols (le "POS"), qui excluait une partie des biens du
reque´rant de la zone de´nomme´e RE1, destine´e a` la "construction
re´sidentielle".

13. Le 23 septembre 1974, M. de la Grange demanda au conseil
re´gional du Latium de corriger les planime´tries annexe´es au POS en y
inte´grant tous les terrains couverts par la convention de 1968. Le
conseil refusa le 18 juillet 1975. Dans sa de´cision, publie´e le
20 octobre 1975, il pre´cisait que rien n'empe^cherait la commune de
Tolfa de prendre en conside´ration une reque^te similaire lors de
l'adoption d'une variante e´ventuelle audit plan.

A. Les proce´dures devant les juridictions administratives

1. La proce´dure au fond

14. Le 14 fe´vrier 1976, arguant du de´faut de motifs d'inte´re^t
public justifiant les nouveaux choix de l'administration locale par
rapport a` la convention de 1968, M. de la Grange s'adressa au tribunal
administratif re´gional (le "TAR") du Latium qui, le 14 juillet 1976,
annula le plan pour autant qu'il concernait la proprie´te´ du reque´rant.

15. Saisi par la commune de Tolfa, le Conseil d'Etat confirma le
jugement attaque´ par un arre^t du 14 fe´vrier 1978. La convention de
lotissement e´tait valable aux termes de la le´gislation en vigueur et
reve^tait donc un caracte`re contraignant pour la commune. Celle-ci
gardait certes, dans l'exercice de son pouvoir discre´tionnaire en
matie`re d'urbanisme, le droit de changer en tout ou en partie le POS,
mais elle e´tait tenue de spe´cifier les motifs qui l'avaient amene´e a`
modifier ses choix ante´rieurs, choix qui avaient eu pour conse´quence
de "consolider des positions juridiques dans le chef de personnes
prive´es". Or le plan litigieux e´tait de´pourvu d'une motivation idoine.

Les planime´tries ne furent pas corrige´es.

16. Le 15 mai 1979, en application de la loi re´gionale n° 43 du
2 septembre 1974 portant "Mesures pour la protection et le
de´veloppement du patrimoine boise´", le conseil re´gional du Latium
classa le parc de Cibona parmi les sites a` prote´ger, interdisant
notamment la chasse et la pe^che, la coupe d'arbres, l'ouverture de
carrie`res ainsi que toute construction.

17. Le 12 fe´vrier 1980, M. de la Grange et certains des
proprie´taires des terrains concerne´s par la de´cision susmentionne´e en
demande`rent l'annulation au TAR. Par un jugement du 19 janvier 1983,
de´pose´ au greffe le 2 fe´vrier 1983, cet organe de´clara le recours
irrecevable par de´faut d'inte´re^t: la de´cision conteste´e ne portait pas
atteinte a` la situation des proprie´taires des terrains re´pute´s boise´s,
puisqu'elle ne de´finissait pas pre´cise´ment les parcelles vise´es; un
pre´judice ne pouvait de´couler pour les demandeurs que de mesures
comple´mentaires refusant d'autoriser une certaine utilisation des fonds
en raison des limitations pre´vues par la loi et apre`s ve´rification de
leurs caracte´ristiques. L'inte´resse´ ne se pourvut pas contre cette
de´cision devant le Conseil d'Etat.

2. La proce´dure tendant a` l'exe´cution du jugement du
tribunal administratif re´gional du 14 juillet 1976

18. Le 14 juillet 1984, M. de la Grange saisit a` nouveau le TAR.
Il demandait que la commune de Tolfa fu^t "oblige´e de conformer a` la
convention de 1968 les planime´tries annexe´es au POS (...), et de
de´livrer les permis de construire sur lesquels elle ne s'e´tait pas
encore prononce´e". Il exigeait en outre la nomination d'un commissaire
ad acta en cas de non-exe´cution du jugement du 14 juillet 1976.

19. Le 28 novembre 1984, le tribunal de´clara la reque^te
"irrecevable par de´faut d'inte´re^t": sa de´cision de 1976 e´tait
automatiquement exe´cutoire et avait re´tabli "la situation juridique
(...) ante´rieure a` l'acte annule´"; l'administration de´fenderesse
n'e´tait donc pas tenue de corriger des documents qui n'avaient plus de
valeur normative.

Il pre´cisa que la question relative aux permis de construire
"n'e´tait pas couverte par le jugement susmentionne´", de sorte qu'il
incombait au reque´rant d'entamer une autre proce´dure pour obtenir une
re´ponse a` ce sujet.

20. Saisi par l'inte´resse´, le Conseil d'Etat confirma la de´cision
du TAR le 25 fe´vrier 1986.

B. La proce´dure devant les juridictions civiles

21. Le 9 mai 1978, M. de la Grange avait assigne´ la commune de
Tolfa et la re´gion Latium devant le tribunal de Rome. En ordre
principal, il sollicitait la re´paration des dommages re´sultant de ce
qu'un acte ille´gal - le POS de 1969 - l'avait injustement prive´ du
droit de ba^tir sur une partie du parc de Cibona. A titre subsidiaire,
il soutenait que, en supprimant e´galement son droit de vendre les lots
pre´vus, les mesures litigieuses constituaient une expropriation de fait
et par conse´quent indemnisable.

22. Les de´fenderesses plaide`rent l'incompe´tence des juridictions
civiles, le demandeur pouvant se pre´tendre titulaire non d'un "droit"
mais d'un simple "inte´re^t le´gitime" dont l'examen est re´serve´ aux juges
administratifs.

23. Saisie par le reque´rant, le 12 septembre 1979, de la question
pre´judicielle de compe´tence, la Cour de cassation rendit son arre^t le
29 janvier 1981; le texte fut de´pose´ au greffe le 7 mai. Elle jugea
que "me^me en pre´sence d'une convention de lotissement, la
re´glementation du droit de ba^tir n'affectait pas un droit du
proprie´taire, mais seulement un inte´re^t le´gitime de ce dernier". Les
juridictions civiles ne pouvaient donc examiner la demande de
l'inte´resse´ qu'a` une condition: affirmer que l'interdiction absolue de
construire frappant ses terrains avait vide´ de toute substance le droit
de proprie´te´ et constituait une expropriation de fait ouvrant droit a`
indemnisation.

24. Le 7 juillet 1981, M. de la Grange reprit l'instance devant
le tribunal de Rome qui le de´bouta le 1er mars 1982. Son appel, du
15 juin 1982, et son pourvoi en cassation, du 21 de´cembre 1984,
e´choue`rent les 4 juillet 1984 et 11 novembre 1985, respectivement.

Dans son arre^t de´pose´ le 13 mai 1986, la Cour de cassation
rappela que les de´cisions de l'administration en matie`re d'urbanisme
et de permis de construire n'affectaient pas des "droits" mais
seulement des "inte´re^ts le´gitimes" des proprie´taires des terrains
concerne´s. Hormis le cas ou` de tels actes pouvaient ane´antir la
"valeur e´conomique d'usage ou d'e´change d'un bien", les limitations au
droit de proprie´te´ qui en de´coulaient ne pouvaient s'analyser en une
expropriation et donner lieu a` indemnisation.

En l'espe`ce, la suppression totale du droit de ba^tir re´sultant
du POS avait de`s le de´but une porte´e limite´e dans le temps,
conforme´ment aux articles 7 et 40 de la loi d'urbanisme, tels que
modifie´s par la loi n° 1187 du 19 novembre 1968 (paragraphe 30
ci-dessous). Par conse´quent, le reque´rant n'avait subi aucune
expropriation de facto et ne pouvait pre´tendre a` aucune indemnite´, pour
atteinte a` un "droit".

Quant a` l'interdiction de construire de´coulant de la
de´libe´ration du conseil re´gional du Latium du 15 mai 1979
(paragraphe 16 ci-dessus), elle ne pouvait donner lieu a` une indemnite´
pour expropriation. Elle touchait en effet une cate´gorie de biens
- une zone boise´e ayant un inte´re^t particulier en raison de sa
ve´ge´tation - dont la proprie´te´ subit des limitations intrinse`ques et
qui est cense´e n'avoir jamais comporte´ un droit de ba^tir.

II. Le droit interne pertinent

A. La jurisprudence relative a` la re´glementation du droit de
ba^tir

25. L'arre^t rendu par la Cour de cassation dans la pre´sente
affaire le 11 novembre 1985 (Il Foro Italiano - "Foro It." -
n° 3169/86, 1986, I, col. 3022) re´sume les principes, pose´s par sa
jurisprudence et celle de la Cour constitutionnelle, s'appliquant en
matie`re de re´glementation du droit de ba^tir.

Il rappelle tout d'abord "que selon une jurisprudence bien
e´tablie (Cour de cassation n° 2951/81 [29 janvier 1981 - paragraphe 23
ci-dessus]), les proprie´taires de terrains sont ab origine titulaires
d'un simple inte´re^t le´gitime, face au pouvoir de l'administration
d'utiliser le territoire a` des fins de construction et d'urbanisme".

La situation du particulier ne peut jamais s'e´lever au point
de le rendre titulaire d'un droit subjectif sous l'angle de l'atteinte
alle´gue´e au droit de proprie´te´ comme droit de vendre (jus vendendi) et
comme droit de ba^tir (jus aedificandi). Par conse´quent, la "re´duction
de l'un ou de l'autre" re´sultant de l'imposition par l'administration
de limitations ou d'interdictions, n'ouvre jamais droit a` re´paration.
Certes, le proprie´taire peut subir des dommages parfois me^me
importants, mais ceux-ci ne sauraient e^tre indemnise´s car il appartient
a` l'Etat d'harmoniser le droit de construire des particuliers avec
l'inte´re^t ge´ne´ral a` un de´veloppement ordonne´ du territoire.

26. La Cour constitutionnelle, elle, a cre´e´ une forme de
protection de l'individu a` l'e´gard des restrictions qui, y compris dans
le domaine de l'urbanisme, vident de toute substance le droit de
proprie´te´, du moins pour la "faculte´ de ba^tir"

L'administration garde le pouvoir d'imposer des limitations
juge´es utiles, mais quand le droit de proprie´te´ se trouve ane´anti, il
y a place pour l'application du troisie`me aline´a de l'article 42 de la
Constitution, qui pre´voit une obligation d'indemnisation en cas
d'expropriation.

Les points saillants en la matie`re sont les suivants:

a) La loi de´termine les cate´gories de biens susceptibles de
relever de la proprie´te´ prive´e et celles qui ne le sont pas (Cour
constitutionnelle, arre^t n° 55/68, Foro It. 1968, I, col. 1361). Dans
ce dernier cas, les proprie´taires concerne´s peuvent ne pas e^tre
indemnise´s ou de´dommage´s.

b) Tout en admettant la proprie´te´ prive´e de certains biens, la
loi peut restreindre l'usage de ceux-ci "afin d'en assurer la fonction
sociale". Elle peut donc pre´voir une interdiction totale de
construire. Elle peut aussi limiter de fac¸on importante la jouissance
et me^me la vente de certains biens, par exemple les oeuvres d'art.
Aucune indemnisation n'est pre´vue pour le particulier dont les biens
ont e´te´ touche´s (Cour constitutionnelle, arre^ts n°s 56/68, Foro It.
1968, I, col. 1361, 202/74, Foro It. 1974, I, col. 2245, et 245/76,
Foro It. 1977, I, col. 581).

c) La loi admet l'expropriation a` la double condition qu'elle
soit justifie´e par un motif d'inte´re^t ge´ne´ral et que l'exproprie´ soit
indemnise´.

d) Si, a` la suite d'un acte administratif visant un bien
de´termine´, l'inte´resse´ garde la proprie´te´ mais avec des restrictions
telles que la valeur e´conomique, d'usage ou d'e´change, dudit bien est
pratiquement re´duite a` ne´ant, on parle d'"expropriation de valeur"
(espropriazione di valore). Celle-ci ouvre droit a` une indemnisation.

Cette hypothe`se se re´alise lorsque la limitation est tre`s
grave - interdiction absolue - et qu'elle est pre´vue pour une pe´riode
inde´termine´e ou se prolonge au-dela` des limites raisonnables.

En revanche, il n'y a pas de dommage indemnisable lorsque la
restriction est a` dure´e illimite´e mais n'a pas une incidence aussi
profonde sur le droit en question, ou encore est appele´e a` disparai^tre
dans un de´lai raisonnable, me^me si elle est qualitativement tre`s
se´ve`re.

27. Dans son arre^t du 29 janvier 1981 concernant le conflit de
juridiction souleve´ par M. de la Grange (paragraphe 23 ci-dessus), la
Cour de cassation a de´clare´ ce qui suit: d'abord, le reque´rant ne
pouvait se pre´valoir d'aucun droit a` re´paration pour les dommages
pre´tendument subis du fait de l'atteinte a` son droit de proprie´te´ dans
ses deux aspects du "jus aedificandi" et du "jus vendendi" par suite
de l'ille´galite´ du POS litigieux; ensuite, dans la mesure ou`
M. de la Grange faisait valoir que ledit plan avait eu pour effet de
vider de tout contenu son droit de proprie´te´ et constituait une
"expropriation de valeur", il appartenait aux juridictions ordinaires
de statuer sur le point en question et de fixer, le cas e´che´ant, le
montant de l'indemnite´ a` accorder.

28. Statuant au fond le 11 novembre 1985 (paragraphe 24
ci-dessus), la Cour supre^me estima qu'en l'espe`ce on se trouvait bel
et bien devant une interdiction absolue de ba^tir. Toutefois elle
constata que le POS avait une validite´ limite´e dans le temps,
conforme´ment a` la loi n° 1187 du 19 novembre 1968 (paragraphe 30
ci-dessous), de sorte que les restrictions y relatives e´taient
force´ment temporaires et que leur dure´e apparaissait raisonnable. Par
conse´quent, les deux conditions ne´cessaires pour que l'on pu^t parler
d'"expropriation de valeur" ne se trouvaient pas re´unies, et le
reque´rant ne pouvait pre´tendre de ce chef a` une indemnite´.

B. La loi d'urbanisme

29. La loi n° 1150 du 17 aou^t 1942 re´glemente le de´veloppement
urbanistique du territoire. De nombreux amendements, dont les plus
pertinents concernent la dure´e des POS, y ont e´te´ apporte´s.

30. Dans ce contexte, la Cour constitutionnelle a constate´, dans
son arre^t n° 56 du 29 mai 1968, l'inconstitutionnalite´ de certaines
dispositions de ladite loi en ce qu'elles ne pre´voyaient aucune
indemnisation pour les limitations aux biens ayant un effet imme´diat,
pre´sentant une dure´e inde´termine´e et reve^tant un caracte`re
d'expropriation.

Modifie´s par la loi n° 1187 du 19 novembre 1968, les
articles 7 et 40 de la loi d'urbanisme se lisent ainsi:

Article 7

"Les dispositions du plan d'occupation des sols qui
touchent des terrains donne´s ou qui assujettissent ces me^mes
biens a` des limitations comportant l'interdiction de ba^tir,
perdent leur efficacite´ si, dans un de´lai de cinq ans de
l'adoption, les plans de´taille´s ou les conventions de
lotissement n'ont pas e´te´ approuve´s."

Article 40

"Aucune indemnisation n'est pre´vue pour les limitations et
les interdictions de´coulant des plans d'occupation des sols
(...)"

31. En ce qui concerne le re´gime des autorisations forestie`res,
il y a lieu de citer l'article 14 du de´cret royal du 16 mai 1926, aux
termes duquel:

"Les demandes visant la leve´e des limitations
hydroge´ologiques doivent e^tre pre´sente´es aux chambres de
commerce par l'interme´diaire des maires des communes
inte´resse´es.

Apre`s en avoir assure´ la publication pendant 30 jours dans
les registres municipaux, les maires les communiquent
auxdites chambres (...)"

PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION

32. M. de la Grange a saisi la Commission le 10 novembre 1986.
Il se plaignait: a) d'une atteinte a` ses biens cause´e par
l'interdiction de construire qui frappa ses terrains et de l'absence
de re´paration des dommages qu'il aurait subis (article 1 du Protocole
n° 1) (P1-1); b) d'une discrimination par rapport aux proprie´taires de
fonds de nature diffe´rente ou autrement situe´s (articles 14 de la
Convention et 1 du Protocole n° 1, combine´s) (art. 14+P1-1); c) d'une
violation de son droit a` un proce`s e´quitable re´sultant de la
non-exe´cution de l'arre^t du Conseil d'Etat ainsi que de la dure´e des
proce´dures engage´es devant les juridictions administratives et civiles
(article 6 par. 1 de la Convention) (art. 6-1); d) de ce que les
limitations impose´es a` son droit de proprie´te´ ne visaient pas l'inte´re^t
ge´ne´ral et le pe´nalisaient sans raison (article 18 de la Convention)
(art. 18).

33. Le 20 octobre 1992, la Commission a retenu la reque^te
(n° 12539/86) quant au premier grief et a` la deuxie`me partie du
troisie`me; elle l'a rejete´e pour le surplus. Dans son rapport du
6 avril 1993 (article 31) (art. 31), elle conclut qu'il y a eu
violation de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) (huit voix contre
trois), a` raison de l'absence de re´paration des dommages re´sultant de
l'interdiction de ba^tir qui frappa les terrains du reque´rant jusqu'au
14 fe´vrier 1978 et produisit ses effets jusqu'au 15 mai 1979, ainsi que
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention quant a` la dure´e de
la proce´dure civile engage´e devant le tribunal de Rome le 9 mai 1978
(unanimite´). Le texte inte´gral de son avis et de l'opinion dissidente
dont il s'accompagne figure en annexe au pre´sent arre^t*.

_______________
* Note du greffier: pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera
que dans l'e´dition imprime´e (volume 293-B de la se´rie A des
publications de la Cour), mais chacun peut se le procurer aupre`s du
greffe.
_______________

CONCLUSIONS PRESENTEES A LA COUR PAR LE GOUVERNEMENT

34. Dans son me´moire du 20 janvier 1994, le Gouvernement a prie´
la Cour

"de bien vouloir dire et juger que le grief tire´ de
l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) est irrecevable et qu'il
n'y a pas eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention ou, subsidiairement, qu'il n'y a pas eu
me´connaissance de ces deux dispositions".

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N° 1
(P1-1)

35. M. de la Grange se plaint d'abord de l'interdiction de
construire qui a greve´ ses biens et qui n'a donne´ lieu a` aucune
indemnisation. Il se pre´tend victime d'une violation de l'article 1
du Protocole n° 1 (P1-1), ainsi libelle´:

"Toute personne physique ou morale a droit au respect de
ses biens. Nul ne peut e^tre prive´ de sa proprie´te´ que pour
cause d'utilite´ publique et dans les conditions pre´vues par
la loi et les principes ge´ne´raux du droit international.

Les dispositions pre´ce´dentes ne portent pas atteinte au
droit que posse`dent les Etats de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent ne´cessaires pour re´glementer l'usage des biens
conforme´ment a` l'inte´re^t ge´ne´ral ou pour assurer le paiement
des impo^ts ou d'autres contributions ou des amendes."

A. Sur l'exception pre´liminaire du Gouvernement

36. Le Gouvernement soule`ve, comme de´ja` devant la Commission, une
exception d'irrecevabilite´ tire´e du non-e´puisement des voies de recours
internes. Il se fonde sur l'article 31, aline´as 5 et 6, de la loi
d'urbanisme, selon lequel "les de´cisions du maire relatives aux
demandes de permis de construire doivent e^tre notifie´es aux inte´resse´s
dans les soixante jours de leur re´ception. Si le maire ne s'est pas
prononce´ dans ledit de´lai, le particulier a le droit de [saisir les
juridictions administratives] contre le silence-refus".
M. de la Grange aurait donc ne´glige´ ce recours qui, s'il avait e´te´
accueilli pour un seul lot, aurait oblige´ la commune de Tolfa a` se
conformer, pour l'ensemble des terrains en question, a` la de´cision
judiciaire.

37. La Cour rappelle d'abord que l'article 26 (art. 26) de la
Convention n'exige l'e´puisement que des recours accessibles, ade´quats
et relatifs aux violations incrimine´es (voir, entre autres, l'arre^t
Brozicek c. Italie du 19 de´cembre 1989, se´rie A n° 167, p. 16,
par. 32).

Or, si les deux premie`res conditions paraissent re´unies en
l'espe`ce, il n'en va pas de me^me de la dernie`re. Avec la Commission
et l'inte´resse´, la Cour note que celui-ci se plaint non pas de ce que
la commune de Tolfa aurait refuse´ de lui octroyer des permis de
construire, mais bien des restrictions a` l'exercice du droit de
proprie´te´ par le plan d'occupation des sols (le "POS") de 1969. La
voie de recours invoque´e par le Gouvernement ne saurait donc entrer en
ligne de compte. Par conse´quent, l'exception se re´ve`le non fonde´e.

B. Sur le bien-fonde´ du grief

1. Sur l'existence d'une inge´rence

38. Le Gouvernement conteste qu'il y ait eu inge´rence dans le
droit de proprie´te´ de M. de la Grange. Bien qu'ayant annule´ le POS
litigieux pour de´faut de motifs, les arre^ts du tribunal administratif
re´gional (le "TAR") du Latium et du Conseil d'Etat (de 1976 et 1978
respectivement) ne reconnai^traient aucun droit de ba^tir a` l'inte´resse´.
Au demeurant, celui-ci aurait pu se pre´valoir de`s 1976 de la convention
de 1968 et demander les permis de construire a` la municipalite´ de Tolfa
(paragraphe 36 ci-dessus).

39. Le reque´rant marque son de´saccord.

40. La Cour admet, a` l'instar de la Commission, que la conclusion
d'une convention du genre de celle dont il s'agit, entre un particulier
et l'administration, n'a pas d'incidence sur les pouvoirs de cette
dernie`re en matie`re d'urbanisme. Elle estime en outre que la seule
approbation du POS suffisait a` limiter l'exercice par M. de la Grange
de son droit au respect de ses biens.

Avec le Gouvernement et la Commission, elle note que le litige
rele`ve de la premie`re phrase du premier aline´a de l'article 1 (P1-1),
car il ne s'agit ni d'une expropriation au sens de la seconde phrase
dudit aline´a ni d'une re´glementation de l'usage des biens, au regard
du second.

Bref, il y a eu inge´rence dans le droit de proprie´te´ de
l'inte´resse´.

2. Sur la justification de l'inge´rence

41. Reste a` savoir si ladite inge´rence a enfreint l'article 1 du
Protocole n° 1 (P1-1).

42. Il y a lieu de rechercher si un juste e´quilibre a e´te´ maintenu
entre les exigences de l'inte´re^t ge´ne´ral et les impe´ratifs de
sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (voir notamment
l'arre^t Sporrong et Lo¨nnroth c. Sue`de du 23 septembre 1982, se´rie A
n° 52, p. 26, par. 69).

43. M. de la Grange ne conteste pas que les restrictions impose´es
le´galement et pour une dure´e limite´e par le POS n'ouvrent aucun droit
a` indemnisation. Il pre´tend en revanche que, me^me si les juges
administratifs annule`rent le plan litigieux, les autorite´s municipales
ont toujours omis de corriger les planime´tries concernant le parc de
Cibona. L'interdiction totale de ba^tir continuerait donc a` produire
ses effets ne´gatifs en lui causant un pre´judice e´norme du fait que des
lots non susceptibles d'e^tre construits ne trouveraient pas acque´reur.
Ainsi que l'illustrent divers courriers, des socie´te´s et particuliers,
inte´resse´s par ses terrains, se seraient de´siste´s en raison de la
prohibition planant sur ses biens. Cette situation pourrait se
comparer a` une expropriation de fait, voire me^me a` une confiscation "au
be´ne´fice de la collectivite´", pour laquelle il devrait e^tre indemnise´.

En ce qui concerne la re´alisation du lotissement, il aurait
incombe´ au maire de Tolfa de demander a` la Commission permanente pour
l'agriculture, les fore^ts et l'e´conomie de montagne les autorisations
ne´cessaires.

Par conse´quent, une violation des obligations de´coulant de la
convention de 1968, si elle avait eu lieu, serait entie`rement imputable
a` l'Etat de´fendeur.

44. La Commission, elle, se demande dans quelle mesure, en
adoptant a` treize mois d'intervalle (10 mai 1968 - 28 juin 1969) la
convention de lotissement et le POS, la municipalite´ de Tolfa n'a pas
de´passe´ les limites de son pouvoir discre´tionnaire. Compte tenu de ce
que l'interdiction de construire a de´ploye´ ses effets me^me apre`s
l'annulation du POS et que le droit interne ne pre´voit pas
d'indemnisation, l'inge´rence dans le droit de proprie´te´ de l'inte´resse´
enfreindrait l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1).

45. La Cour ne partage pas cette opinion.

Tout d'abord, elle note que le TAR a, dans le cadre de la
proce´dure d'exe´cution de son arre^t du 14 juillet 1976 annulant le plan
en question (paragraphe 19 ci-dessus), de´clare´ irrecevable par de´faut
d'inte´re^t la demande de M. de la Grange: ladite de´cision e´tait
automatiquement exe´cutoire et avait eu pour effet de re´tablir la
situation juridique ante´rieure au POS. Tolfa n'e´tait donc pas tenue
de corriger les planime´tries annexe´es audit plan puisqu'elles n'avaient
plus de valeur normative (ibidem).

46. La convention de lotissement e´tait donc a` nouveau en vigueur
et le reque´rant aurait pu exiger de la Commission permanente pour
l'agriculture, les fore^ts et l'e´conomie de montagne les autorisations
ne´cessaires a` la poursuite de l'ope´ration immobilie`re car la commune
n'avait pas demande´, dans son acte d'appel au Conseil d'Etat, un sursis
a` exe´cution.

Il faut aussi conside´rer que, d'apre`s l'article 14 du de´cret
royal de 1926, il appartient aux particuliers d'activer la proce´dure
visant l'octroi desdites autorisations (paragraphe 31 ci-dessus).
L'inte´resse´ aurait eu tout le loisir d'agir de la sorte de`s
l'annulation du plan par le TAR, le 14 juillet 1976, mais il ne l'a pas
fait.

La Cour ignore les raisons du comportement de M. de la Grange,
mais ne saurait accepter l'explication du Gouvernement selon laquelle
le reque´rant aurait continue´ a` de´boiser en de´passant les limites des
16 hectares pour lesquels l'autorite´ forestie`re avait donne´ son accord
en 1967 (paragraphe 9 ci-dessus). Elle se borne a` constater que ce
dernier affirme avoir proce´de´ a` la vente de 130 lots sur les 202 que
comptait le parc de Cibona (paragraphe 11 ci-dessus).

De plus, les e´le´ments du dossier montrent qu'il n'exista
jamais d'interdiction absolue de ba^tir sur tous les terrains du
reque´rant. Seule une partie de ceux-ci fut exclue du plan de 1969;
pour le reste, il s'agissait d'une re´duction de l'indice de
construction, passe´ de 0,50 a` 0,40 m3/m2.

47. Quant a` la question de l'indemnisation, la Cour souligne que
la jurisprudence italienne subordonne le de´dommagement des inte´resse´s
a` des conditions: il faut que les limitations impose´es a` leurs biens
par un acte de l'administration aient une importance conside´rable et
une dure´e inde´termine´e de sorte que l'on se trouve en pre´sence d'une
expropriation de fait.

Or la Cour de cassation constata en 1985 que ces deux
conditions n'e´taient pas re´unies en l'occurrence car "le plan
d'occupation des sols avait une dure´e limite´e dans le temps" - cinq ans
(paragraphe 30 ci-dessus) - "et les restrictions y relatives e´taient
force´ment temporaires" (paragraphe 28 ci-dessus). De surcroi^t, la loi
d'urbanisme ne pre´voit pas d'indemnisation pour les limitations et
interdictions de´coulant des POS (paragraphe 30 ci-dessus). Par
conse´quent, faute d'avoir subi une expropriation de fait, l'inte´resse´
ne pouvait pre´tendre a` une indemnite´ pour atteinte a` un droit.

48. Au vu de ces conside´rations, la Cour estime qu'il n'y a pas
eu rupture de l'e´quilibre entre les inte´re^ts de la collectivite´ et ceux
de M. de la Grange.

En conclusion, l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) n'a pas
e´te´ enfreint.

II. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 6 PAR. 1 (art. 6-1) DE
LA CONVENTION

49. Le reque´rant se plaint aussi de la dure´e de la proce´dure en
re´paration. Il invoque l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention,
ainsi libelle´:

"Toute personne a droit a` ce que sa cause soit entendue
(...) dans un de´lai raisonnable, par un tribunal (...) qui
de´cidera (...) des contestations sur ses droits et
obligations de caracte`re civil (...)"

Le Gouvernement combat cette the`se, tandis que la Commission
y souscrit.

A. Pe´riode a` prendre en conside´ration

50. La pe´riode a` conside´rer a commence´ le 9 mai 1978, avec
l'assignation de la commune de Tolfa et de la re´gion Latium devant le
tribunal de Rome, pour s'achever le 13 mai 1986, date du de´po^t au
greffe de l'arre^t de la Cour de cassation. Elle s'e´tend donc sur un
peu plus de huit ans.

B. Caracte`re raisonnable de la dure´e de la proce´dure

51. Le caracte`re raisonnable de la dure´e d'une proce´dure
s'appre´cie suivant les circonstances de la cause et eu e´gard aux
crite`res consacre´s par la jurisprudence de la Cour, en particulier la
complexite´ de l'affaire, le comportement du reque´rant et celui des
autorite´s compe´tentes (voir, entre autres, l'arre^t Monnet c. France du
27 octobre 1993, se´rie A n° 273-A, p. 12, par. 27).

1. Complexite´ de l'affaire

52. Selon le Gouvernement, la raison principale de la longueur
alle´gue´e de l'instance re´side dans la complexite´ en fait comme en droit
de l'affaire. Il souligne que "le traitement par les juridictions
saisies de questions de´licates - a` cause, d'une part, de l'application
de dispositions de rang diffe´rent touchant des questions techniques et,
d'autre part, des implications jurisprudentielles des de´cisions -
demandait un examen attentif et une e´valuation prudente des faits".

53. La Commission estime que la cause e´tait complexe en droit mais
pas en fait.

54. Quant a` l'inte´resse´, il soutient que, quel que soit le degre´
de difficulte´, il incombe aux juges compe´tents de s'acquitter de leur
ta^che dans un "de´lai raisonnable".

55. La Cour, comme le Gouvernement, trouve l'affaire complexe en
fait et en droit.

2. Comportement du reque´rant

56. D'apre`s le Gouvernement, le reque´rant aurait contribue´ a`
augmenter les retards dont il se plaint aujourd'hui en portant devant
la Cour de cassation, en premie`re instance, une question pre´judicielle
de compe´tence alors qu'il aurait eu la possibilite´ d'inclure le moyen
dans un acte d'appel ou un pourvoi en cassation.

57. Avec l'inte´resse´, la Cour note que, en demandant a` la Cour de
cassation de trancher le conflit de compe´tence, souleve´ d'ailleurs par
la commune de Tolfa et la re´gion Latium (paragraphe 22 ci-dessus),
M. de la Grange visait a` e´liminer d'emble´e tout doute sur la compe´tence
de la juridiction saisie. On ne saurait donc critiquer son
comportement sur ce point.

3. Comportement des autorite´s judiciaires

58. Le Gouvernement affirme qu'aucun atermoiement ne peut e^tre
reproche´ aux autorite´s qui examine`rent l'affaire. Un de´lai de huit
anne´es pour quatre degre´s de juridiction n'aurait rien d'excessif.

59. La Commission de´nonce le peu de renseignements fournis par les
parties, ce qui l'aurait empe^che´ de relever "des de´lais significatifs".
Toutefois, et me^me en tenant compte du laps de temps ne´cessaire a`
chaque organe pour statuer, elle conside`re que la pe´riode litigieuse
a de´passe´ les limites raisonnables.

60. Le reque´rant souscrit a` son avis.

61. La Cour rappelle qu'en exigeant le respect du "de´lai
raisonnable", la Convention souligne l'importance qui s'attache a` ce
que la justice ne soit pas administre´e avec des retards propres a` en
compromettre l'efficacite´ et la cre´dibilite´.

En l'espe`ce, trois pe´riodes au moins pourraient sembler
anormales: la premie`re va du 12 septembre 1979 (saisine de la Cour de
cassation sur la question pre´judicielle) au 7 mai 1981 (de´po^t au greffe
de l'arre^t); la deuxie`me, du 15 juin 1982 (interjection de l'appel) au
4 juillet 1984 (rejet de l'appel); la dernie`re, du 11 novembre 1985
(arre^t de la Cour supre^me sur le fond) au 13 mai 1986 (de´po^t au greffe
de ladite de´cision).

62. Ne´anmoins, eu e´gard a` l'ensemble des circonstances de la cause
et a` sa complexite´ en fait comme en droit, ces laps de temps ne
permettent pas de conside´rer comme excessive la dure´e du proce`s,
d'autant plus que les de´cisions concernaient un domaine aussi sensible
que celui de l'urbanisme et de la protection de l'environnement et
pouvaient avoir et ont eu des re´percussions importantes sur la
jurisprudence italienne relative a` la distinction entre droit et
inte´re^t le´gitime (paragraphes 25-28 ci-dessus).

63. En conclusion, l'article 6 par. 1 (art. 6-1) n'a pas e´te´
viole´.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, A L'UNANIMITE,

1. Rejette l'exception pre´liminaire du Gouvernement;

2. Dit qu'il n'y a pas eu violation de l'article 1 du
Protocole n° 1 (P1-1);

3. Dit qu'il n'y a pas eu violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.

Fait en franc¸ais et en anglais, puis prononce´ en audience
publique au Palais des Droits de l'Homme, a` Strasbourg, le
27 octobre 1994.

Signe´: Rolv RYSSDAL
Pre´sident

Signe´: Herbert PETZOLD
Greffier f.f.

Conclusione Eccezione preliminare respinta (non-esaurimento); Non-violazione di P1-1; Non-violazione dell'art. 6-1

Nel causa Katte Klitsche de la Grange c. Italia *,

La Corte europea ´dei Diritti dell'uomo, costituita,
´ conformemente `all'articolo 43 ( art. 43) della Convenzione di salvaguardia,
dei Diritti dell'uomo e delle Libertà ´fondamentali ("la Convenzione")
ed alle clausole pertinenti del suo ordinamento `A * *, in una camera
composta ´dai giudici di cui il nome segue:

SIGG. R. Ryssdal, presidente,´
F. Golcuklu¨,
C. Russo,
R. Pekkanen,
A.N. Loizou,
J.M. Morenilla,
F. Bigi,
Sir John Freeland,
Il Sig. J. Makarczyk,

così come del Sig. H. Petzold, cancelliere f.f.,

Dopo avere `deliberato ´in camera del consiglio il 21 aprile e il
19 settembre 1994,

Rende la sentenza ^che ha, adotta ´in questa ultima data:

_______________
Note del cancelliere

* La causa porta il n° 21/1993/416/495. Le prime due cifre
indicano il posto nell'anno ´di introduzione, le ultime due il
posto sull'elenco delle immissione nel processo della Corte dall'origine e su
quello delle richieste ^iniziali (alla Commissione) corrispondenti.

* * L'ordinamento ` si applica a tutte le cause deferite ´alla Corte
prima dell'entrata in vigore ´del Protocollo n° 9 (P9) e, da questa,
alle sole cause concernenti gli Stati non legati a suddetto Protocollo
(P9). Corrisponde all'ordinamento `entrato in vigore ´il 1 gennaio 1983
ed emendato ´ da allora a parecchie `riprese.
_______________

PROCEDIMENTO

1. La causa è ´stata deferita alla Corte dalla Commissione europea´
dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 12 luglio 1993, poi dal
il governo della Repubblica ´italiana ("il Governo") il
27 luglio 1993, nel termine ´dei tre mesi che aprono gli
articoli 32 paragrafo 1 e 47 (art. 32-1, art. 47) della Convenzione. Alla sua
origine si trova una richiesta (^n° 12539/86) diretta ´contro l'Italia e
in cui un cittadino di questo Stato, Sig. A. K. K. d. l.
G., aveva investito la Commissione il 10 novembre 1986 in virtù
dell'articolo 25 (art. 25).

La domanda della Commissione rinvia agli articoli44 e 48
( art. 44, art. 48) così come alla dichiarazione ´italiana che riconosce
la giurisdizione obbligatoria della Corte (articolo 46) (art. 46) la
richiesta del Governo agli articoli 45, 47 e 48 (art. 45, art. 47,
art. 48). Hanno per oggetto di ottenere una decisione sul punto di´
sapere se i fatti della causa rivelano `una trasgressione dello stato
convenuto ´alle esigenze degli articoli 6 paragrafo 1 (art. 6-1) della
Convenzione e 1 del Protocollo n° 1 (P1-1).

2. In risposta ´all'invito contemplato ´all'articolo 33 paragrafo 3 d,
dell’ordinamento `A, la vedova ed i due figli del Sig. K. K. d.
G., deceduto il 31 dicembre 1989, hanno manifesto il desiderio di vedere
il procedimento ´proseguire - come già `dinnanzi alla Commissione - e di
parteciparvi facendosi rappresentare ´dal'avvocato che avevano nominato´
(articolo 30). Per ragioni di ordine pratico, la presente ´sentenza,^
Continuerà a chiamare Sig. K. K. d. l. G. il "richiedente" ´benché
occorrerebbe assegnare oggi questa qualità ´alla Sig.ra C. e ai suoi
due figli (vedere in particolare, mutatis mutandis, la sentenza ^Raimondo c. Italia
del 22 febbraio ´1994, serie A n° 281-ha, pp. 1-2, paragrafo 2).

3. La camera da `costituire comprendeva di pieno dritto Sig. C. Russo,
giudice eletto ´di nazionalità italiana (articolo 43 della Convenzione)
(art. 43) ed il Sig. R. Ryssdal, presidente ´della Corte (articolo 21
paragrafo 3 b, dell'ordinamento `a). ^Questo il 25 agosto ^1993, ´ha estratto a sorte
il nome degli altri sette membri, ossia il Sig. F. Golcuklu¨,
Il Sig. N. Valticos, il Sig. A.N. Loizou, il Sig. J.M. Morenilla, il Sig. F. Bigi,
Sir John Freeland ed il Sig. J. Makarczyk, in presenza ´del cancelliere,
articoli 43 in fine della Convenzione e 21 paragrafo 4 dell'ordinamento `A,
(art. 43). Successivamente, il Sig. R. Pekkanen, supplente, ha sostituito´
Il Sig. Valticos, impedito, ´articoli 22 paragrafo 1 e 24 paragrafo 1 dell'ordinamento `A.

4. Nella sua qualità ´di presidente della camera, articolo 21 paragrafo 5
dell'ordinamento `A, il Sig. Ryssdal ha consultato´, tramite l’intermediazione del
cancelliere, l'agente del Governo, l'avvocato del richiedente ´ed il delegato´´´
della Commissione a proposito dell'organizzazione del procedimento´
( articoli 37 paragrafo 1 e 38). ´ Conformemente `all'ordinanza resa di
conseguenza´, il cancelliere ha ricevuto ¸l’11 e il 20 gennaio 1994 le memorie´
del richiedente ´e del Governo. Con una lettera del 21 marzo 1994, il,
segretario ´della Commissione l'ha informato che il delegato si sarebbe espresso
personalmente.

5. Il 19 novembre 1993, la Commissione aveva prodotto la pratica
del procedimento ´seguito dinnanzi a lei; avendola invitata il cancelliere su
istruzioni del presidente.´

6. Così come aveva deciso ´questo ultimo - che aveva autorizzato il
consigliere del richiedente ´ad `adoperare la lingua italiana (articolo 27)
paragrafo 3 dell'ordinamento `A, -, i dibattimenti si ´sono svolti in pubblico
il 18 aprile 1994, al Palazzo dei Diritti dell'uomo a `Strasburgo. La
Corte aveva tenuto prima una riunione ´preparatoria.´

Sono comparsi:

- per il Governo

Il Sig. G. Raimondi, magistrato distaccato ´al servizio del
contenzioso diplomatico del ministero`
delle Cause estere, `coagente,
M.A. Lorizio, avvocato, consigliere,
Il Sig. L. Annibali, segretario ´del municipio di Tolfa, consigliere,;

- per la Commissione

Il Sig. B. Marxer, delegato,;´

- per il richiedente´

R. S., avvocato, consigliere,
SIGG. Il Sig. V., procuratore legale
N. K.K. d. l. G., consiglieri.

La Corte ha sentito nelle loro dichiarazioni ´ed arringhe
Il Sig. Raimondi ed M.Lorizio, il Sig. Marxer ed S., così come
I Sigg. Lorizio e S. nelle loro risposte ´alle sue domande.

IN FATTO

I. Le circostanze dello specifico`

7. Avvocato, il Sig. A. K. K. d. l. G. abitava a Roma
fino al suo decesso, il 31 dicembre ´1989.

Possedeva ´una grande parte del parco di Cibona, situato sul
territorio dei comuni di Allumiere e di Tolfa (provincia di Roma).
La presente ´causa riguarda solamente i terreni situati in questo
ultimo, ossia 68,87 ettari di foresta, di terre agricole e
"sterili" ´e di praterie.

8. Il 9 luglio 1966, il consiglio comunale di Tolfa approvò
all'unanimità´, un progetto di lottizzazione di suddetto parco, presentato dal,
richiedente, così come il testo di una convenzione destinata a regolare´,
in particolare, la ripartizione ´dei carichi finanziari `per la realizzazione´
delle infrastrutture necessarie ´all'operazione.´

9. Il 18 novembre 1967, la Commissione permanente per
l'agricoltura, le foreste e l'economia ´di montagna della Camera di
commercio di Roma autorizzò la lottizzazione per una superficie di
16 ettari riservandosi ´di esaminare un'altra domanda dal momento in cui
Avrebbe riguardato tutto il resto della proprietà.´´ Il 15 marzo 1968,
il ministero `dei Lavori pubblici informò il comune che non intendeva
sollevare obiezioni a carico della proposta di convenzione.

10. Firmata ´il 10 maggio 1968, la convenzione esigeva "l'approvazione
dell'autorità ´forestale `per la parte boscosa ´restante dei fondi
dell'interessato" ´e "il rispetto delle limitazioni derivanti da ogni altra
disposizione legislativa ´che doveva ^essere considerata ´come integralmente´
trascritta." Questa ultima `riserva si ´rifarebbe " in particolare `alla legge
di urbanistica [n° 1150 del 17 agosto ^1942] e alle sue modifiche ed aggiunte
successive", ivi compresa la legge n° 765 del 6 agosto ^1967 e l'ordinanza^´
(decreto) del ministro dei Lavori pubblici del 2 aprile 1968, così come alle
"leggi in materia di `protezione dei siti naturali e storici."

M. d. L. G. era ´tenuto inoltre ad accettare ogni
"cambiamento della convenzione richiesto dalla legge o da motivi
ragionevoli e non controversi ´di interesse ^pubblico."

11. Il richiedente ´inizi?ò allora la realizzazione delle infrastrutture
necessarie ´alla lottizzazione (strade, ricerca ed adduzione di acqua
potabile, raccordo elettrico´, posa di una linea telefonica,
fogne´, ecc.) e la trasformazione del bosco ceduo in bosco di alberi
ad alto fusto.

Numerosi appezzamenti del parco furono venduti - 130 su
i 202 di cui contava - e le autorità ´competenti accordarono`,
tra il 1968 e il 1976, 61 permessi di costruire di cui 3 a M.d.L.G.

12. Il 28 giugno 1969, il consiglio comunale di Tolfa adotò il suo piano
di occupazione dei suoli (il "POS") che escludeva una parte dei beni del
richiedente ´dalla zona denominata RE1, destinata alla "costruzione
residenziale."´

13. Il 23 settembre 1974, M. d.L.G. chiese al consiglio
regionale ´del Lazio di correggere le planimetrie annesse al POS
integrandovi tutti i terreni coperti dalla convenzione del 1968. Il
consiglio si rifiut?ò il 18 luglio 1975. Nella sua decisione, ´pubblicata il,
20 ottobre 1975, precisava ´che niente avrebbe impedito ^al comune di
Tolfa di prendere in considerazione ´una simile richiesta ^all'epoca
dell'adozione di un’ eventuale variante ´di suddetto piano.

A. I procedimenti ´dinnanzi alle giurisdizioni amministrative

1. Il procedimento ´al merito

14. Il 14 febbraio ´1976, arguendo il difetto dei motivi di interesse,´^
pubblico che giustifica le nuove scelte dell'amministrazione locale in
rapporto alla convenzione del 1968, M. d.L.G. si rivolse al tribunale
amministrativo regionale ´(il "TAR") del Lazio che, il 14 luglio 1976,
annullò il piano per quanto riguardava la proprietà ´del richiedente.´

15. Investito dal comune di Tolfa, il Consiglio di stato confermò il
giudizio attaccato ´con una sentenza ^del 14 febbraio ´1978. La convenzione di
lottizzazione era valida ai termini della legislazione in vigore ´e
rivestiva ^un carattere `costrittivo per il comune ^dunque.` Questa
aveva certo, nell'esercizio del suo potere discrezionale ´in
materia `di urbanistica, il diritto di cambiare in tutto o in parte il POS,
ma era ´tenuta a specificare i motivi che l'avevano portata a
modificare le sue scelte anteriori, ´scelta che aveva avuto per conseguenza,´
di "consolidare delle posizioni giuridiche a capo di persone
private."´ Ora il piano contenzioso era privo di una motivazione idonea.

Le planimetrie non ´furono corrette.´

16. Il 15 maggio 1979, in applicazione della legge regionale ´n° 43 del
2 settembre 1974 che portava "Misure per la protezione ed lo
sviluppo ´del patrimonio boschivo", il consiglio regionale del Lazio
classificò il parco di Cibona tra i siti da `proteggere´, vietando
in particolare la caccia e la pesca^, il taglio di alberi, l'apertura di
cave di ghiaia così come `ogni costruzione.

17. Il 12 febbraio ´1980, M. d. L. G. e certi
proprietari ´dei terreni riguardati dalla suddetta decisione
domandarono `l'annullamento al TAR. Con un giudizio del 19 gennaio 1983,
depositato ´alla cancelleria il 2 febbraio 1983, questo organo dichiarò il ricorso
inammissibile per difetto ´di interesse:^ la decisione ´contestata non portava
attentato alla situazione dei proprietari ´dei terreni reputati boschivi,
poiché non definiva ´precisamente gli appezzamenti mirati; un
danno ´poteva derivare per i richiedenti solo se delle misure
complementari ´avessero negato di autorizzare una certa utilizzazione dei fondi
in ragione delle limitazioni previste ´dalla legge e dopo `verifica ´
delle loro caratteristiche.´ L'interessato non ´ ricorse contro questa
decisione ´dinnanzi al Consiglio di stato.

2. Il procedimento volto all'esecuzione ´del giudizio del
tribunale amministrativo regionale ´del 14 luglio 1976

18. Il 14 luglio 1984, M. d. L. G. investì di `nuovo il TAR.
Chiedeva che il comune di Tolfa fosse "^obbligato ´a conformare alla
convenzione del 1968 le planimetrie annesse al POS, e di
rilasciare ´i permessi di costruire sui quali non si era ancora
pronunciata".´ Esigeva inoltre la nomina di un commissario
ad acta in caso di inadempimento ´del giudizio del 14 luglio 1976.

19. Il 28 novembre 1984, il tribunale dichiarò la richiesta^
"inammissibile per difetto ´di interesse":^ la sua decisione ´del 1976 era´
automaticamente esecutiva ´ed aveva ristabilito "la situazione giuridica
(...) anteriore ´all'atto annullato"´; l'amministrazione convenuta´ dunque
non era ´tenuta a correggere dei documenti che non avevano più
valore normativo.

Precisò ´che la questione relativa ai permessi di costruire
non ´era coperta dal giudizio suddetto", così che
incombeva sul richiedente ´di iniziare un altro procedimento per ottenere una
risposta ´a questo motivo.

20. Investito dall'interessato´, il Consiglio di stato confermò la decisione´
del TAR il 25 febbraio ´1986.

B. Il procedimento ´dinnanzi alle giurisdizioni civili

21. M. d. L. G. aveva citato il 9 maggio 1978, ´il comune di
Tolfa e la regione ´Lazio dinnanzi al tribunale di Roma. Principalmente
, sollecitava il risarcimento ´dei danni risultanti dal fatto
che un atto illegale - ´il POS del 1969 - l'aveva privato ingiustamente del
diritto di costruire ^su una parte del parco di Cibona. A titolo sussidiario,
sosteneva che, annullando anche il ´suo diritto di vendere i lotti
contemplati´, le misure controverse costituivano un'espropriazione di fatto
e di conseguenza ´indennizzabile.

22. Le convenute ´sostennero `l'incompetenza ´delle giurisdizioni
civili, non potendo definirsi ´ il richiedente titolare di un "diritto"
ma di un semplice "interesse ^legittimo" ´il cui esame è riservato ai giudici
amministrativi.

23. Investita dal richiedente, ´il 12 settembre 1979, della questione
pregiudiziale ´di competenza, la Corte di cassazione rese la sua sentenza ^il
29 gennaio 1981; il testo fu depositato ´alla cancelleria il 7 maggio. Giudicò
che "anche ^in presenza ´di una convenzione di lottizzazione, la
regolamentazione ´del diritto di costruire non ^colpiva un diritto del
proprietario´, ma solamente un interesse ^legittimo ´di questo ultimo." Le
giurisdizioni civili non potevano esaminare la questione dunque
dell'interessato ´se non a una condizione: affermare che l'interdizione assoluta a
costruire che colpiva i suoi terreni aveva svuotato di ogni sostanza il diritto
di proprietà ´e costituiva un'espropriazione di fatto che dà dritto a
indennizzo.

24. Il 7 luglio 1981, M. d. L. G. riprese l'istanza dinnanzi
al tribunale di Roma che la respinse ´il 1 marzo 1982. Il suo appello, del,
15 giugno 1982, ed il suo ricorso in cassazione, del 21 dicembre ´1984,
andarono in prescrizione rispettivamente il 4 luglio 1984 e l’11 novembre 1985,.

Nella sua sentenza ^depositata ´il 13 maggio 1986, la Corte di cassazione
rammenta che le decisioni ´dell'amministrazione in materia di `urbanistica
e dei permessi di costruire non intaccavano dei diritti
ma solamente degli "interessi ^legittimi" ´dei proprietari dei terreni
riguardati.´ Eccetto il caso in cui simili atti potevano annientare ´il
"valore economico ´di uso o di scambio di un bene", le limitazioni al
diritto di proprietà ´derivanti non potevano analizzarsi in una
espropriazione e dare luogo all’ indennizzo.

Nello specifico`, la soppressione totale del diritto di costruire ^risultante´
dal POS aveva dall’ `l'inizio ´una portata limitata nel tempo,
conformemente agli ´articoli 7 e 40 della legge di urbanistica, come
modificati ´dalla legge n° 1187 del 19 novembre 1968 (paragrafo 30
sotto). Di conseguenza, ´il richiedente non aveva subito nessuna
espropriazione di facto e non poteva pretendere ´ `nessuna indennità´, per
attentato a `un "diritto."

Quanto all'interdizione di costruire derivante dalla
deliberazione ´del consiglio regionale del Lazio del 15 maggio 1979
(paragrafo 16 sopra) non poteva dare luogo a `un'indennità´
per espropriazione. Toccava difatti una categoria ´di beni
- una zona boscosa che ´ha un interesse ^particolare in ragione della sua
vegetazione – ´la cui proprietà subisce delle limitazioni intrinseche `e
che si suppone non abbiano mai comportato un diritto di costruire.^

II. Il diritto interno pertinente

A. La giurisprudenza relativa alla regolamentazione ´del diritto di
costruire

25. La sentenza ^resa dalla Corte di cassazione nella presente´
causa l’ 11 novembre 1985 (Il Foro Italiano - "Foro It." -
n° 3169/86, 1986, I, collo. 3022) riassume ´i principi, posti dalla sua
giurisprudenza e quella della Corte costituzionale, che si applicano in
materia `di regolamentazione ´del diritto di costruire.^

Ricorda innanzitutto "che secondo una giurisprudenza ben
stabilita ´(Corte di cassazione n° 2951/81 [29 gennaio 1981 - paragrafo 23
sopra]), i proprietari ´di terreni sono ab origine titolari
di un semplice interesse ^legittimo´, contro il potere dell'amministrazione
di utilizzare il territorio ai fini di costruzione e di urbanistica."

La situazione dell'individuo non può elevarsi mai ´al punto
di renderlo titolare di un diritto soggettivo sotto l'angolo dell'attentato
addotto ´al diritto di proprietà come diritto di vendere (jus vendendi) e
come diritto di costruire, (jus aedificandi). Di conseguenza´, la "riduzione´
di uno o dell'altro" risultante ´dall'imposizione da parte dell'amministrazione
di limitazioni o di interdizioni, non dà mai dritto a `risarcimento.´
Il proprietario può ´subire certo, talvolta anche dei danni^
importanti, ma questi non potrebbero essere ^indennizzati ´perché spetta
allo stato di armonizzare il diritto di costruire degli individui con
l'interesse ^generale ´ad uno sviluppo ´ordinato del territorio.

26. La Corte costituzionale, ha creato ´una forma di
protezione dell'individuo `il riguardo ´delle restrizioni che, ivi compreso nel
campo dell'urbanistica, svuotano di ogni sostanza il diritto di
proprietà´, almeno per la "facoltà di costruire"^

L'amministrazione conserva il potere di imporre delle limitazioni
giudicate ´utili, ma quando il diritto di proprietà si trova annientato, c’è luogo
per l'applicazione del terzo `capoverso ´dell'articolo 42 della
Costituzione che contempla ´un obbligo di indennizzo in caso
di espropriazione.

I punti salienti ` in materia sono i successivi:

a) La legge determina ´le categorie di beni suscettibili di
dipendere dalla proprietà ´privata e quelle che non lo sono (Corte
costituzionale, sentenza ^n° 55/68, Foro It. 1968, I, col. 1361). In
questo ultimo caso, i proprietari ´riguardati non possono essere^
indennizzi ´o risarciti.´´

b) pure ammettendo la proprietà ´privata di certi beni, la,
legge può restringere l'uso di questi "per garantirne la funzione
sociale." Puo contemplare ´un'interdizione totale dunque di
costruire. Può limitare anche in modo importante il godimento
e anche la vendita di certi beni, per esempio le opere d’arte.
Nessuno indennizzo è contemplato ´per l'individuo i cui beni
sono stati ´toccati (Corte costituzionale) sentenze ^n°s 56/68, Foro It.
1968, I, col. 1361, 202/74, Foro It. 1974, I, collo. 2245, e 245/76,
Foro It. 1977, I, col. 581).

c) La legge ammette l'espropriazione alla doppio condizione che
sia giustificata ´da un motivo di interesse ^generale ´e che l’espropriato sia indennizzato.

d) Se, a seguito di un atto amministrativo riguardante un determinato´ bene
, l'interessato mantiene la proprietà ma con delle restrizioni
Come nel caso in cui il valore economico, ´di uso o di scambio, di suddetto bene sia
praticamente ridotto ´a `nulla´, si parla di "espropriazione di valore"
( espropriazione di valore). Questa dà diritto ha `un indennizzo.

Questa ipotesi si `realizza ´quando la limitazione è molto
grave - interdizione assoluta - e quando è contemplata ´per un periodo´
indeterminato ´o prolungato al di là dei `limiti ragionevoli.

In compenso, non c'è danno indennizzabile quando il
restrizione è di `durata ´illimitata ma non ha anche un'incidenza
profonda sul diritto in questione, o è chiamata ancora ´a scomparire
in un termine ´ragionevole, anche se è qualitativamente molto`
severa.´`

27. Nella sua sentenza ^del 29 gennaio 1981 concernente il conflitto di
giurisdizione sollevato ´da M. d. L. G., paragrafo 23 sopra, la
Corte di cassazione ha dichiarato ´ciò che segue: da prima, il richiedente non
poteva avvalersi ´di nessuno diritto al `risarcimento ´per i danni che pretende aver
subito a causa dell'attentato al suo diritto di proprietà ´nei
suoi due aspetti del "jus aedificandi" e del "jus vendendi" di conseguenza
dell'illegalità ´del POS controverso; poi, nella misura in cui
M. d.L.G. faceva valere che suddetto piano aveva avuto per effetto di
svuotare di ogni contenuto il suo diritto di proprietà e costituiva una
"espropriazione di valore", apparteneva alle giurisdizioni ordinarie
di deliberare sul punto in questione e di fissare, all'occorrenza´, la somma
dell'indennità ´da `accordare.

28. Deliberando al merito l’ 11 novembre 1985 (paragrafo 24)
sopra, la Corte suprema ^stimò che nello specifico si `trovava ben bene
dinnanzi ad un'interdizione assoluta di costruire.^ Tuttavia
verifica che il POS aveva una validità ´limitata nel tempo,
´ conformemente `alla legge n° 1187 del 19 novembre 1968 (paragrafo 30)
sotto, così che le restrizioni ivi relative erano´
costrizione ´temporanea e che la loro durata appariva ragionevole. Di
conseguenza, le due condizioni necessarie affinché si possa ^parlare
di "espropriazione di valore" non si trovavano riunite´, ed il
richiedente non ´poteva pretendere a questo capo un'indennità.´

B. La legge di urbanistica

29. La legge n° 1150 del 17 agosto ^1942 ha regolamentato ´lo sviluppo´
urbanistico del territorio. Dei numerosi emendamenti tra cui di più
pertinenti riguardano la durata ´dei POS, vi sono stati apportati.´

30. In questo contesto, la Corte costituzionale ha constatato´, nella
sua sentenza ^n° 56 del 29 maggio 1968, l'incostituzionalità ´di certe
disposizioni di suddetta legge che non contemplavano ´nessun
indennizzo per le limitazioni ai beni che hanno un effetto immediato´,
presentando ´una durata indeterminata e rivestendo ^un carattere`
di espropriazione.

Modificati dalla legge n° 1187 del 19 novembre 1968, gli
articoli 7 e 40 della legge di urbanistica si leggono così

Articolo 7

"Le disposizioni del piano di occupazione dei suoli che
toccano dei determinati terreni distribuzioni ´o che assoggettano questi stessi
beni a `delle limitazioni che comprendono l'interdizione a costruire^,
perdono la loro efficacia ´se, entro cinque anni
dall'adozione, i piani dettagliati ´o le convenzioni di
lottizzazione non sono stati ´approvati."

Articolo 40

"Nessuno indennizzo è contemplato ´per le limitazioni e
le interdizioni che derivano ´dai piani di occupazione dei suoli
(...)

31. Per ciò che riguarda il regime ´delle autorizzazioni forestali`,
c'è luogo di citare l'articolo 14 del decreto ´reale del 16 maggio 1926, ai,
termini del quale:

"Le domandei che riguardano l’eliminazione delle limitazioni
idrologiche devono ^essere presentate ´alle camere di
commercio tramite l’intermediazione dei sindaci dei comuni
interessati.´´

Dopo `avere garantito ´la pubblicazione per 30 giorni nei
registri municipali, i sindaci li comunicano
a suddette camere"

PROCEDIMENTO DINNANZI ALLA COMMISSIONE

32. M. d.L.G. ha investito la Commissione il 10 novembre 1986.
Si lamentava: a) di un attentato ai `suoi beni causato ´
dall'interdizione di costruire che colpiva i suoi terreni e della mancanza
di risarcimento ´dei danni che avrebbe subito, articolo 1 del Protocollo
n° 1, (P1-1); b) di una discriminazione rispetto ai proprietari ´ di fondi
di natura differente ´o situati diversamente (articoli 14 della
Convenzione e 1 del Protocollo n° 1, combinati) (art. 14+P1-1); c) di una,
violazione del suo diritto a `un processo equo che ´risulta
dall’inadempimento ´della sentenza ^del Consiglio di stato così come dalla durata ´dei
procedimenti ´impegnati dinnanzi alle giurisdizioni amministrative e civili
( articolo 6 paragrafo 1 della Convenzione9 (art. 6-1); d) del fatto che le
limitazioni imposte ´al suo diritto di proprietà non ´miravano l'interesse´^
generale ´e lo penalizzavano senza ragione (articolo 18 della Convenzione)
(art. 18).

33. Il 20 ottobre 1992, la Commissione ha considerato la richiesta
(n° 12539/86) in quanto alla prima lagnanza e alla seconda parte della
terza; l'ha respinta ´per il surplus. Nel suo rapporto del
6 aprile 1993 (articolo 31) (art. 31) conclude che c’è stata
violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 (P1-1) (otto voci contro
tre) in `ragione della mancanza di risarcimento ´dei danni risultante
dall'interdizione a costruire ^che colpiva i terreni del richiedente ´fino al
14 febbraio ´1978 e produsse i suoi effetti fino al 15 maggio 1979, così come
dell'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) della Convenzione quanto alla durata ´
del procedimento ´civile impegnato dinnanzi al tribunale di Roma il 9 maggio 1978
(unanimità).´ Il testo integrale del suo parere e dell'opinione dissidente
di cui si accompagna figura qui accluso alla presente ´sentenza ^*.

_______________
* Nota del cancelliere: per ragioni di ordine pratico figurerà solo
nell'edizione ´stampata, volume 293-B della serie A
pubblicazioni della Corte, ma ciascuno può procurarselo presso la cancelleria.
_______________

CONCLUSIONI PRESENTATE ALLA CORTE DAL GOVERNO

34. Nel suo esposto ´del 20 gennaio 1994, il Governo ha pregato´
la Corte

"di volere cortesemente dire e giudicare che la lagnanza derivata ´
dall'articolo 1 del Protocollo n° 1 (P1-1) è inammissibile e che non vi è stata
violazione dell'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) della
Convenzione o, sussidiariamente, che non c'è stata
incomprensione ´di queste due disposizioni."

IN DIRITTO

I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N° 1
(P1-1)

35. M. d.L.G. si lamenta da prima dell'interdizione a
costruire che ha gravato sui suoi beni e che non ha dato luogo a nessuno
indennizzo. Si definisce ´vittima di una violazione dell'articolo 1
del Protocollo n° 1 (P1-1), cos´ì formulato:´

"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei
suoi beni. Nessuno può essere ^privato ´della sua proprietà se non a
causa di utilità ´pubblica e nelle condizioni contemplate dalla
legge e dai principi generali ´del diritto internazionale.

Le disposizioni precedenti non ´recano offesa al
diritto che possiedono `gli Stati di mettere in vigore le leggi
che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni
´ conformemente `all'interesse ^generale ´o per garantire il pagamento
delle imposte ^o di altri contributi o delle multe."

A. Sull'eccezione preliminare ´del Governo

36. Il Governo ha sollevato`, come già dinnanzi alla Commissione, una,
eccezione di inammissibilità ´derivata dal non-esaurimento delle vie di ricorso
interne. Si basa sull'articolo 31, capoversi ´5 e 6, della legge,
di urbanistica secondo il quale "le decisioni ´del sindaco relative alle
domande di permesso di costruire devono ^essere notificate ´agli interessati´´
nei sessanta giorni dal loro ricevimento.´ Se il sindaco non si
pronuncia ´in suddetto termine, l'individuo ha il diritto di [investire le
giurisdizioni amministrative] contro il silenzio-rifiuto."
M. d.L.G. avrebbe trascurato ´questo ricorso dunque che, se fosse stato´´
accolto per un solo lotto, avrebbe obbligato ´il comune di Tolfa a
conformarsi, per l'insieme dei terreni in questione, alla decisione´
giudiziale.

37. La Corte ricorda da prima che l'articolo 26 (art. 26) della
Convenzione esige l'esaurimento ´solo dei ricorsi accessibili, adeguati´
e relativi alle violazioni incriminate ´(vedere, tra altre, la sentenza,^
Brozicek c. Italia del 19 dicembre ´1989, serie A n° 167, p. 16,
paragrafo 32).

Ora, se le prime due `condizioni sono riunite ´
nello specifico`, non è la stessa cosa per l’ultima.` Con la Commissione
e l'interessato´, la Corte nota che questo si lamenta non del fatto che
il comune di Tolfa abbia fiutato ´di concedergli dei permessi di
costruire, ma bensì delle restrizioni all'esercizio del diritto di
proprietà ´da parte del piano di occupazione dei suoli (il "POS") del 1969. La
via di ricorso invocata ´dal Governo non potrebbe entrare dunque in
linea di conto. Di conseguenza, ´l'eccezione si rivela non `fondata.´

B. Sulla fondatezza ´della lagnanza

1. Sull'esistenza di un'ingerenza´

38. Il Governo contesta che ci sia stata ingerenza ´nel
diritto di proprietà ´di M. d.L.G. Sebbene abbiano annullato il POS
controverso per difetto ´di motivi, le sentenze ^del tribunale amministrativo
regionale ´(il "TAR") del Lazio e del Consiglio di stato, rispettivamente del 1976 e del 1978,
non avrebbero riconosciuto ^nessuno diritto di costruire all'interessato.´
Del resto, questo si sarebbe potuto avvalere ´dai `1976 della convenzione
del 1968 e chiedere i permessi di costruire alla municipalità ´di Tolfa
( paragrafo 36 sopra).

39. Il richiedente ´mostra il suo disaccordo.´

40. La Corte ammette, come `la Commissione, che la conclusione
di una convenzione come quella di cui si tratta, tra un individuo
e l'amministrazione, non ha incidenza sui poteri di questo
ultima in materia di `urbanistica. Stima inoltre che l'unica
approvazione del POS bastava a `limitare l'esercizio da parte di M. d.L.G.
del suo diritto al rispetto dei suoi beni.

Col Governo e la Commissione, nota che la controversia
dipende dalla prima frase del primo capoverso ´dell'articolo 1 (P1-1),
perché non si tratta né di un'espropriazione al senso della seconda frase
di suddetto capoverso ´né di una regolamentazione dell'uso dei beni, allo sguardo,
del secondo.

In breve, c'è stata ingerenza ´nel diritto di proprietà dell'interessato.´

2. Sulla giustificazione dell'ingerenza´

41. Resta da `sapere se suddetta ingerenza ha ´infranto l'articolo 1 del
Protocollo n° 1 (P1-1).

42. C'è luogo di ricercare se un giusto equilibrio è ´stato mantenuto
tra le esigenze dell'interesse ^generale ´e gli imperativi della
salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (vedere in particolare
la sentenza ^Sporrong e Lonnroth ¨c. Svezia `del 23 settembre 1982, serie ´A
n° 52, p. 26, paragrafo 69).

43. M. d.L.G. non contesta che le restrizioni imposte´
legalmente ´e per una durata limitata dal POS non danno nessuno diritto
all’indennizzo. Pretende in compenso ´che, anche se i giudici
amministrativi hanno annullato il piano controverso, le autorità ´municipali,
hanno sempre omesso di correggere le planimetrie concernenti il parco di
Cibona. L'interdizione totale a costruire ^continuerebbe a `produrre ^dunque
i suoi effetti negativi ´causandogli un danno enorme per il fatto che dei
lotti non suscettibili ad essere ^costruiti non troverebbero acquirente.´
Così come l'illustrano diverse lettere, società ´e privati,
interessati ´ai suoi terreni,vi avrebbero rinunciato in ragione del
divieto che colpisce i sui suoi beni. Questa situazione potrebbe essere
confrontata ad un'espropriazione di fatto, ^ `addirittura anche ad una confisca "a beneficio
´della collettività" per la quale dovrebbe essere ^indennizzato.´

Per ciò che riguarda la realizzazione ´della lottizzazione,sarebbe dovuto
incombere ´sul sindaco di Tolfa di chiedere alla Commissione permanente per
l'agricoltura, le foreste e l'economia ´di montagna le autorizzazioni
necessarie.´

Di conseguenza´, una violazione degli obblighi derivanti dalla
convenzione del 1968, se ci fosse stata, sarebbe interamente `imputabile
allo stato convenuto.´

44. La Commissione, si chiede in quale misura,
adottando a tredici mesi di intervallo (10 maggio 1968 - 28 giugno 1969) la
convenzione di lottizzazione ed il POS, la municipalità ´di Tolfa non abbia
superato ´i limiti del suo potere discrezionale.´ Tenuto conto del fatto
che l'interdizione a costruire ha mostrato ´ i suoi effettianche ^dopo
l'annullamento del POS e che il diritto interno non contempla´
di indennizzo, l'ingerenza ´nel diritto di proprietà dell'interessato´´
infrangerebbe l'articolo 1 del Protocollo n° 1 (P1-1).

45. La Corte non condivide questa opinione.

Innanzitutto, nota che il TAR ha, nella cornice del
procedimento ´di esecuzione della sua sentenza ^del 14 luglio 1976 che annullava il piano
in questione, paragrafo 19 sopra, dichiara ´inammissibile per difetto´
di interesse la ^richiesta di M. d.L.G. : suddetta decisione ´era
automaticamente esecutiva ´ed aveva avuto per effetto di ristabilire la
situazione giuridica anteriore ´al POS. Tolfa non era tenuto dunque
a correggere le planimetrie annesse a suddetto piano poiché non avevano
più valore normativo (ibidem).

46. La convenzione di lottizzazione era ´ dunque `di nuovo in vigore
ed il richiedente avrebbe ´potuto esigere dalla Commissione permanente per
l'agricoltura, le foreste e l'economia ´di montagna le autorizzazioni
necessarie ´al perseguimento dell'operazione ´immobiliare `perché il comune
non aveva chiesto , nel suo atto di appello al Consiglio di stato, un rinvio,
all’ esecuzione.´

Bisogna considerare anche ´che, secondo `l'articolo 14 del decreto´
reale del 1926, appartiene agli individui di attivare il procedimento´
volto alla concessione di suddette autorizzazioni (paragrafo 31 sopra).
L'interessato avrebbe ´avuto tutta la libertà di agire in questo modo
dall'annullamento del piano da parte del TAR, il 14 luglio 1976, ma non l'ha
fatto.

La Corte ignora le ragioni del comportamento di M. d.L.G.
ma non potrebbe accettare la spiegazione del Governo secondo la quale
il richiedente ´avrebbe continuato a `disboscare ´superando i limiti dei
16 ettari per i quali l'autorità ´forestale `aveva dato il ´suo accordo
nel 1967 (paragrafo 9 sopra). Si limita a `constatare che questo
ultimo afferma di avere proceduto ´alla vendita di 130 lotti dei 202 di cui
contava il parco di Cibona (paragrafo 11 sopra).

In più, gli elementi ´della pratica mostrano che non è mai esistita
interdizione assoluta a costruire su tutti i terreni del
richiedente.´ Solo una parte di questi fu esclusa dal piano del 1969;
per il resto, si trattava di una riduzione ´dell'indice di
costruzione, passato ´da 0,50 a `0,40 m3/m2.

47. Quanto alla domanda d'indennizzo, la Corte sottolinea che
la giurisprudenza italiana subordina il risarcimento ´degli interessati´´
a `delle condizioni: occorre che le limitazioni imposte ´ai `loro beni
con un atto dell'amministrazione abbiano un'importanza considerevole ´e
una durata ´indeterminata così che ci si trovi in presenza di una
espropriazione di fatto.

Ora la Corte di cassazione constatò nel 1985 che queste due
condizioni non ´erano riunite nell'occorrenza perché "il piano
di occupazione dei suoli aveva una durata ´limitata nel tempo" - cinque anni
( paragrafo 30 sopra)- "e le restrizioni ivi relative erano´
effrazione ´temporanea" (paragrafo 28 sopra). Per di più la legge urbanistica non prevede indennizzo per le limitazioni e le
interdizioni derivanti dai POS (paragrafo 30 sopra). Di
conseguenza in mancanza di avere subito un'espropriazione di fatto, l'interessato,´´
non poteva pretendere ´ `un'indennità ´per attentato a un diritto.

48. Alla vista di queste considerazioni´, la Corte stima che non c'è stata
rottura dell'equilibrio ´tra gli interessi ^della collettività ´e quelli
di M. d. L. G.

In conclusione, l'articolo 1 del Protocollo n° 1 (P1-1) non è
stato ´infranto.

II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 6 PARAGRAFO 1 (ART. 6-1)
DELLA CONVENZIONE

49. Il richiedente si ´lamenta anche della durata del procedimento per
risarcimento.´ Invoca l'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) della Convenzione,
così formulato:´

"Ogni persona ha diritto affinché la sua causa sia sentita
(...) in un termine ´ragionevole, da un tribunale, che
deciderà´ delle contestazioni sui suoi diritti e
obblighi di carattere `civile"

Il Governo combatte questa tesi`, mentre la Commissione vi
aderisce.

A. Periodo da prendere in considerazione´

50. Il periodo ´da `considerare ´è cominciato il 9 maggio 1978, con
la citazione del comune di Tolfa e della regione ´Lazio dinnanzi al
tribunale di Roma, per concludersi il 13 maggio 1986, data del deposito ^alla
cancelleria della sentenza della Corte di cassazione. E’ durato quindi poco più di
otto anni.

B. Carattere `ragionevole della durata ´del procedimento´

51. Il carattere `ragionevole della durata ´di un procedimento´
Si valuta ´secondo le circostanze della causa ed avuto riguardo ai
criteri `consacrati ´dalla giurisprudenza della Corte, in particolare la
complessità ´della causa, il comportamento del richiedente e quello delle
autorità ´competenti (vedere, tra altre, la sentenza ^Monnet c. Francia del
27 ottobre 1993, serie ´A n° 273-ha, p. 12, paragrafo 27).

1. Complessità ´della causa

52. Secondo il Governo, la ragione principale della lunghezza
addotta ´dell'istanza risiede nella complessità in fatto come in diritto
della causa. Sottolinea che "il trattamento da parte delle giurisdizioni
investite di domande delicate - ´a `causa, da una parte, dell'applicazione
di disposizioni di rango differente che riguardano le questioni tecniche e,
dall’altra parte, delle implicazioni giurisprudenziali delle decisioni -´
richiedeva un esame attento ed una valutazione ´prudente dei fatti."

53. La Commissione stima che la causa era ´complessa in diritto ma
non in fatto.

54. Quanto all'interessato´, sostiene che, qualunque sia il grado´
di difficoltà´, incombe sui giudici competenti di liberarsi da loro
compito in un "termine ´ragionevole."

55. La Corte, come il Governo, trova la causa complessa in
fatto ed in diritto.

2. Comportamento del richiedente

56. Secondo `il Governo, il richiedente ´avrebbe contribuito ad
aumentare i ritardi di cui si lamenta oggi portando dinnanzi
alla Corte di cassazione, in prima `istanza, una domanda pregiudiziale,´
di competenza mentre avrebbe ´avuto la possibilità di includere il mezzo
in un atto di appello o un ricorso in cassazione.

57. Con l'interessato´, la Corte nota che, chiedendo alla Corte di
cassazione di troncare il conflitto di competenza´, sollevato del resto dal
comune di Tolfa e dalla regione ´Lazio (paragrafo 22 sopra)
M. d.L.G. mirava ad `eliminare al primo colpo ´ogni dubbio sulla competenza´
della giurisdizione investita. Non si potrebbe criticare dunque il suo
comportamento su questo punto.

3. Comportamento delle autorità ´giudiziali

58. Il Governo afferma che nessuno indugio può essere
rimproverato ´alle autorità che esaminarono `la causa. Un termine ´di otto
anni ´per quattro gradi di giurisdizione non sarebbe per niente eccessivo.

59. La Commissione denuncia ´le poche informazioni fornite dalle
partite, il che le avrebbe impedito ´di rilevare "dei termini significativi."
Tuttavia, ed anche ^tenendo conto del lasso di tempo necessario ´ad
ogni organo per deliberare, considera `che il periodo ´controverso
ha superato ´i limiti ragionevoli.

60. Il richiedente ´sottoscritto al suo parere.

61. La Corte ricorda che esigendo il rispetto del "termine´
ragionevole", la Convenzione sottolinea l'importanza che si attacca affinché
la giustizia non sia amministrata ´con ritardi propri a
comprometterne l'efficacia ´e la credibilità.´´

Nello specifico`, tre periodi potrebbero ´sembrare almeno
anormali: il primo va dal 12 settembre 1979 (immissione nel processo della Corte di
cassazione sulla domanda pregiudiziale) ´al 7 maggio 1981 (deposito ^alla cancelleria
della sentenza,); il secondo , dal 15 giugno 1982 (interiezione dell'appello) al,
4 luglio 1984 (rigetto dell'appello); l'ultimo, dal 11 novembre 1985
(sentenza ^della Corte suprema sul merito) al 13 maggio 1986, deposito alla cancelleria
di suddetta decisione.´

62. Tuttavia´, avuto riguardo all'insieme delle circostanze della causa
e alla sua complessità ´in fatto come in diritto, questi lassi di tempo
non permettono di considerare ´come eccessiva la durata del processo`,
tanto più che le decisioni ´riguardavano anche un campo sensibile
come quello dell'urbanistica e della protezione dell'ambiente e
potevano avere e hanno avuto delle ripercussioni ´importanti sulla
giurisprudenza italiana relativa alla distinzione tra diritto e
interesse ^legittimo ´(paragrafi 25-28 sopra).

63. In conclusione, l'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) non è stato´´
violato.´

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMIT?,

1. Respinge l'eccezione preliminare ´del Governo;

2. Stabilisce che non c'è stata violazione dell'articolo 1 del
Protocollo n° 1 (P1-1);

3. Stabilisce che non c'è stata violazione dell'articolo 6 paragrafo 1
( art. 6-1) della Convenzione.

Fatto in francese ¸ed in inglese, pronunciato poi´ ´in udienza ¸
pubblica al Palazzo dei Diritti dell'uomo, a `Strasburgo, il,
27 ottobre 1994.

Firmato:´ Rolv RYSSDAL
Presidente

Firmato:´ Herbert PETZOLD
Cancelliere f.f.