AFFAIRE JAMES ET AUTRES c. ROYAUME-UNI

Conclusion Non-violation de P1-1 ; Non-violation de l'Art. 14+P1-1 ; Non-violation de l'Art. 6-1 ; Non-violation de l'Art. 13
COUR (PLÉNIÈRE)
AFFAIRE JAMES ET AUTRES c. ROYAUME-UNI
(Requête no 8793/79)
ARRÊT
STRASBOURG
21 février 1986
 
En l’affaire James et autres*,
La Cour européenne des Droits de l’Homme, statuant en séance plénière en application de l’article 50 de son règlement et composée des juges dont le nom suit:
MM. R. Ryssdal, président,
W. Ganshof van der Meersch,
J. Cremona,
G. Wiarda,
Thór Vilhjálmsson,
Mme D. Bindschedler-Robert,
MM. D. Evrigenis,
G. Lagergren,
F. Gölcüklü,
F. Matscher,
J. Pinheiro Farinha,
L.-E. Pettiti,
B. Walsh,
Sir Vincent Evans,
MM. C. Russo,
R. Bernhardt,
J. Gersing,
A. Spielmann,
ainsi que de MM. M.-A. Eissen, greffier, et H. Petzold, greffier adjoint,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 27 et 28 septembre 1985, puis les 21 et 22 janvier 1986,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date:
PROCEDURE
1. L’affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne des Droits de l’Homme ("la Commission") le 12 juillet 1984, dans le délai de trois mois ouvert par les articles 32 par. 1 et 47 (art. 32-1, art. 47) de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ("la Convention"). A son origine se trouve une requête (no 8793/79) dirigée contre le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et dont quatre ressortissants de cet États, J. N. C. J., G. C., sixième duc de Westminster, P. G. C. et Sir R. B. W., avaient saisi la Commission en 1979.
2. La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48 (art. 44, art. 48) ainsi qu’à la déclaration britannique de reconnaissance de la juridiction obligatoire de la Cour. Elle a pour but d’obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent, de la part de l’État défendeur, un manquement aux obligations qui lui incombent aux termes de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), considéré isolément ou combiné avec l’article 14 (art. 14+P1-1) de la Convention, ainsi que de l’article 13 (art. 13).
3. En réponse à l’invitation prescrite à l’article 33 par. 3 d) du règlement, les requérants ont exprimé le désir de participer à l’instance pendante devant la Cour et ont désigné leurs conseils (article 30).
4. La chambre de sept juges à constituer comprenait de plein droit Sir Vincent Evans, juge élu de nationalité britannique (article 43 de la Convention) (art. 43), et M. G. Wiarda, alors président de la Cour (article 21 par. 3 b) du règlement). Le 2 août 1984, celui-ci en a désigné par tirage au sort les cinq autres membres, à savoir M. W. Ganshof van der Meersch, Mme D. Bindschedler-Robert, M. G. Lagergren, M. R. Bernhardt et M. J. Gersing, en présence du greffier (articles 43 in fine de la Convention et 21 par. 4 du règlement) (art. 43).
5. Ayant assumé la présidence de la Chambre (article 21 par. 5 du règlement), M. Wiarda a consulté, par l’intermédiaire du greffier, l’agent du gouvernement du Royaume-Uni ("le Gouvernement"), le délégué de la Commission et les conseils des requérants sur la nécessité d’une procédure écrite (article 37 par. 1). Conformément à ses ordonnances et directives, le greffe a reçu par la suite:
- le 14 décembre 1984, le mémoire des requérants, accompagné de pièces qui s’y trouvaient mentionnées
- le 22 décembre 1984, celui du Gouvernement.
Par une lettre arrivée le 19 avril 1985, le secrétaire de la Commission a informé le greffier que le délégué ne souhaitait pas répondre par écrit.
6. Le 22 avril 1985, le président a fixé au 23 septembre l’ouverture de la procédure orale après avoir consulté agent du gouvernement, délégué de la Commission et conseils des requérants par l’intermédiaire du greffier (article 38).
7. Le 26 juin 1985, la Chambre a décidé de se dessaisir avec effet immédiat au profit de la Cour plénière (article 50).
8. Les débats se sont déroulés en public les 23 et 24 septembre 1985, au Palais des Droits de l’Homme à Strasbourg. La Cour avait tenu immédiatement auparavant une réunion préparatoire. Durant les audiences le Gouvernement et les requérants ont déposé des réponses écrites à des questions de la Cour.
Ont comparu:
- pour le Gouvernement
MM. M. Eaton, jurisconsulte,
ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth,
agent,
R. Alexander, Q.C.,
N. Bratza, avocat,
J. Cane, ministère de l’Environnement, conseils;
Mme D. Phillips, ministère de l’Environnement, conseiller;
- pour la Commission
M. Gaukur Jörundsson, délégué;
- pour les requérants
MM. M. B., Q.C.,
F. J., Q.C.,
D. N., conseils,
T. S. B.,
P. H., solicitors,
H. K., conseiller.
9. La Cour a entendu en leurs déclarations, ainsi qu’en leurs réponses à ses questions, M. Alexander pour le Gouvernement, M. Gaukur Jörundsson pour la Commission et M. B. pour les requérants. Ces derniers ont complété leurs réponses par un document déposé au greffe le 13 novembre 1985 et au sujet duquel le Gouvernement a présenté des observations écrites le 10 janvier 1986.
FAITS
A. Introduction
10. Les requérants sont ou étaient des administrateurs fiduciaires (trustees) agissant conformément au testament du deuxième duc de Westminster. Le premier d’entre eux, J. N. C. J., est un expert-géomètre vivant à Londres. Le deuxième, G. C., sixième duc de Westminster, a son domicile à Chester. Le troisième, P. G. C., est un expert-comptable habitant le Sussex. Le quatrième, Sir R. B. W., banquier à Londres, a été nommé trustee le 31 décembre 1981 à la place du troisième, qui a pris sa retraite.
Dans le quartier de Belgravia, au centre de Londres, sur une ancienne exploitation agricole sise aux environs de la Cité, la famille Westminster et ses administrateurs fiduciaires ont aménagé un vaste domaine comprenant environ 2.000 maisons; il est devenu l’une des zones résidentielles les plus recherchées de la capitale. En tant que trustees, les requérants ont été dépossédés de nombreuses propriétés de ce domaine car les occupants ont exercé les droits d’achat que leur accordait la loi modifiée de 1967 sur la réforme des baux.
11. Cette législation confère au preneur demeurant dans une maison en vertu d’un bail emphytéotique à "bas loyer" (d’une durée initiale, ou après renouvellement(s), supérieure à 21 ans), le droit d’obtenir la cession obligatoire de la propriété (le "freehold" ou droit foncier du propriétaire), à des conditions et à un prix définis (paragraphes 20-26 ci-dessous). Dans le système de l’emphytéose, le locataire acquiert en général le bail par un versement initial, après quoi il ne paye qu’un loyer modeste ou même symbolique. Le bail est un droit réel à inscrire au cadastre. La législation en cause ne concerne pas le type habituel de location, dans lequel le preneur verse un "loyer d’usage" reflétant la pleine valeur annuelle de la propriété. Les rapports entre propriétaire et locataire obéissent en pareil cas, pour les maisons d’une valeur (imposable) inférieure à un certain plafond, à une législation distincte - les "lois sur les loyers" - qui prévoit un mécanisme de fixation de "justes loyers" et offre aux locataires une certaine sécurité d’occupation.
B. Le système de l’emphytéose et l’origine de la loi de 1967 sur la réforme de l’emphytéose
12. Il existe deux formes principales d’emphytéose pour les immeubles d’habitation.
La première est le bail à construction, consenti d’habitude pour 99 ans; le locataire paye un faible "loyer foncier" (ground rent) - sur la base de la valeur du terrain nu - et s’engage à édifier une maison sur les lieux et, généralement, à la laisser au propriétaire en bon état à l’expiration du contrat.
La seconde est le bail à versement initial; le locataire règle au propriétaire, pour la maison mise à sa disposition par celui-ci, une somme forfaitaire et, par la suite, un loyer. La durée du bail varie, de même que l’importance respective du forfait et du loyer. D’après les renseignements fournis à la Cour, le versement initial tient d’ordinaire compte du coût de la construction et d’un élément de profit adéquat. Parmi les facteurs pris en considération figurent d’habitude la longueur du bail envisagé, ses conditions (par exemple quant à la possibilité d’une sous-location) et l’état de la propriété au moment de la conclusion. La méthode utilisée pour le calcul des versements relatifs aux baux dont il s’agit en l’espèce se trouve décrite ci-dessous (paragraphe 27).
La distinction entre les deux types n’est pas absolue. Par exemple, un bail à versement initial peut s’accompagner de l’obligation de réaliser de grosses réparations, modifications, adjonctions ou améliorations à une propriété existante, et s’apparenter ainsi à un bail à construction. En tout cas, selon une pratique quasi constante pareil contrat renferme une clause qui charge le locataire de chacune des réparations courantes pendant la durée du bail et l’astreint à rendre la propriété en bon état à l’échéance.
L’emphytéote peut normalement vendre le bail à un tiers qui acquiert alors ses droits et obligations pour la période restant à courir. Les baux emphytéotiques font fréquemment l’objet de telles transactions sur le marché immobilier, sans que les propriétaires y jouent aucun rôle. D’habitude, le locataire peut aussi sous-louer le bien. Cependant, l’existence d’un droit de vendre le bail ou de sous-louer dépend juridiquement des termes de chaque contrat.
13. La valeur financière de l’actif du propriétaire dans le bien cédé en emphytéose a deux origines: le loyer stipulé et la perspective de retour du bien à la fin du bail. Au début d’une très longue emphytéose, la valeur du second élément peut être insignifiante et la valeur marchande totale de l’actif du propriétaire ne dépasser guère la valeur capitalisée du loyer. La valeur financière de l’actif du locataire, elle, résulte du droit d’occuper la maison en vertu du bail, et elle dépend au premier chef du temps pendant lequel ce droit subsistera. Au début d’un bail de très longue durée, elle peut égaler plus ou moins celle du bien-fonds lui-même si le loyer est très faible.
Le bail est cependant un avoir qui s’amenuise. A mesure qu’il s’écoule, la valeur du droit du locataire décroît tandis qu’augmente celle du droit du propriétaire. A l’échéance du contrat, le droit du preneur s’éteint et les bâtiments, y compris les améliorations et réparations effectuées, reviennent au propriétaire sans compensation pour le premier.
Comme ni le bailleur seul, ni le locataire seul ne peuvent offrir à un tiers la propriété exempte d’occupant, leurs droits réunis ont une valeur inférieure à celle qu’aurait la propriété libre. Si cependant la réversion est vendue au locataire occupant, qui peut alors fondre les deux droits en une propriété unique, la valeur de celle-ci excède la valeur d’investissement pour un tiers qui achèterait la réversion grevée d’un bail. Dans les opérations du marché libre, vendeur et acheteur ont coutume de se partager, dans des proportions convenues entre eux, cette valeur supplémentaire dite "valeur de consolidation" ("merger value").
14. L’emphytéose a été largement utilisée en Angleterre et au pays de Galles, notamment à l’occasion de l’urbanisation consécutive à la révolution industrielle du XIXe siècle.
15. Vers 1880, les locataires ont commencé à revendiquer le droit d’imposer à leur propriétaire la cession de son bien, afin de s’affranchir de la réversion ("leasehold enfranchisement"). De 1884 à 1929, une série de projets de loi destinés à faciliter pareil rachat ont été soumis en vain au Parlement.
16. La demande de réforme de la loi a resurgi après la deuxième guerre mondiale. En 1948, le Lord Chancellor a chargé une commission (le Leasehold Committee) d’examiner divers aspects du problème de l’emphytéose.
Dans son rapport de 1950 au Parlement (Command Paper Cmd 7982), la majorité de la Commission déconseillait de donner aux preneurs un droit de rachat (right of enfranchisement). Elle concluait que l’octroi d’un tel droit se heurtait à la fois à des objections générales de principe et à des obstacles pratiques. Elle exprimait aussi l’avis qu’il "ne servirait pas l’intérêt public" (paragraphe 100). Elle recommandait néanmoins que le locataire occupant une maison de valeur imposable inférieure à un plancher donné jouît du droit au maintien dans les lieux en vertu des lois sur les loyers.
Le rapport de la minorité de la Commission signalait le profond et amer sentiment d’injustice éprouvé par les emphytéotes dans le cas de baux à construction, et préconisait de reconnaître à certains locataires occupants le droit de rachat par cession obligatoire.
Le gouvernement travailliste de l’époque n’eut pas le temps de présenter une législation permanente inspirée du rapport de ladite commission. Quant au gouvernement conservateur issu des élections de 1951, il accepta l’opinion majoritaire de celle-ci, dont la loi de 1954 sur les locations ("loi de 1954") adopta les recommandations. En gros, ce texte avait et a toujours pour effet de donner au locataire, à l’échéance de l’emphytéose, le droit de continuer à occuper la maison en vertu des lois sur les loyers, en acquittant un "juste loyer" au sens de ces lois et en bénéficiant du maintien dans les lieux assuré par la législation ordinaire sur les locations. Ce privilège se transmet, en cas de décès, aux membres de la famille du locataire résidant sur place.
17. Le débat se poursuivit sur la question dans le public. En 1961, des parlementaires déclarèrent en séance que les emphytéotes rencontraient de sérieuses difficultés en raison des prix élevés que les bailleurs exigeaient pour céder la propriété ou pour prolonger ou renouveler le bail. Le gouvernement invita les organismes professionnels les plus expérimentés en la matière (solicitors, géomètres, commissaires priseurs, agents immobiliers) à le renseigner sur la pratique des propriétaires à cet égard. En juillet 1962 parut un Livre blanc qui résumait leurs conclusions (Residential Leasehold Property - Command Paper Cmnd 1789). D’une manière générale, les organismes professionnels trouvaient que le système fonctionnait correctement, mais que beaucoup de locataires étaient mécontents du caractère limité de leurs droits.
18. Depuis quelques années, le rachat obligatoire figurait au programme du Labour Party. A la suite de la victoire électorale des travaillistes en 1964, un nouveau Livre blanc, publié en 1966, présenta les réformes proposées par le gouvernement; elles comprenaient un plan de rachat obligatoire (Leasehold Reform in England and Wales - Command Paper Cmnd 2916). On expliquait ainsi les raisons pour lesquelles le gouvernement estimait une réforme nécessaire:
"Objectif
1. Le présent Livre blanc concerne les baux emphytéotiques d’habitation, en particulier ceux dont l’origine remonte à la seconde moitié du siècle dernier. L’expérience a montré que l’emphytéose lèse de manière très injuste le locataire occupant. Le propriétaire foncier a fourni le terrain, mais dans la grande majorité des cas c’est le preneur ou son prédécesseur en titre qui y a édifié la maison, de ses deniers. Même s’il existe des exceptions, il est presque toujours vrai qu’au fil des ans, ce sont les locataires successifs qui ont supporté le coût des améliorations et de l’entretien, et il dépasse sans doute de beaucoup celui de la construction elle-même. A leurs frais, ils ont conservé à l’immeuble le caractère de logis habitable et l’ont utilisé en tant que tel; il est assez naturel qu’en arrivant à l’échéance après de longues années d’occupation, ils le considèrent comme leur foyer familial. En pareil cas on ne saurait admettre, si l’on se soucie de justice entre propriétaire et locataire occupant, qu’à l’expiration du contrat la loi garantisse au premier le retour de la maison sans bourse délier, de sorte qu’il récupère non seulement le terrain mais le bâtiment, les améliorations et tous les ajouts qu’ont pu faire le locataire ou ses prédécesseurs.
2. Le gouvernement a décidé de chercher un remède à cette injustice. Selon lui, le principe de base d’une telle réforme consisterait à reconnaître au bailleur la propriété du sol et au preneur occupant un titre moral (morally entitled) sur la propriété du bâtiment érigé et entretenu sur le terrain.
3. Deux éléments rendent urgente la réforme. D’abord, la plupart des gens acquièrent leur maison grâce à une hypothèque et pour eux le système de l’emphytéose joue de manière particulièrement dure. Un acheteur sur hypothèque risque de payer presque le prix de la propriété pour un bail en cours pour de longues années encore; à l’échéance de son hypothèque, il éprouvera un sentiment aigu d’injustice. Il constatera, après avoir purgé l’hypothèque, qu’il se trouve à la tête d’un actif de bien moindre valeur qu’à l’époque de l’acquisition, et difficile à vendre car un acheteur, lui, ne réussira peut-être pas à hypothéquer. Voilà devant quelle situation se trouvent maints occupants qui ont acheté leur maison pour s’y installer aussitôt après la guerre. Deuxièmement, de très nombreux domaines en emphytéose se sont édifiés dans la seconde moitié du XIXe siècle, alors que les propriétaires fonciers usaient de leur monopole pour empêcher tout autre moyen de mise en valeur que l’emphytéose. Cela s’est produit en particulier dans le sud du pays de Galles et dans certaines régions de l’Angleterre. Les baux en question commencent d’arriver à leur terme et les locataires subissent toute la dureté du système de l’emphytéose.
Le plan
4. Le gouvernement présentera donc un projet de loi destiné à donner plus de sécurité aux titulaires d’un bail emphytéotique et à leur offrir la possibilité d’acheter la propriété à de justes conditions. Le projet se fondera sur le principe qu’en équité la terre appartient au propriétaire foncier, la maison au locataire occupant. Partant, ce dernier aura le droit de conserver sa maison après l’échéance et le droit de la racheter (to enfranchise his lease)."
Le Livre blanc détaillait les propositions gouvernementales visant à permettre à certains locataires qualifiés d’acquérir la propriété ou d’obtenir la prorogation du bail pour cinquante ans. Les paragraphes 11 et 12 expliquaient les propositions relatives aux conditions de rachat:
"11. Sauf exception dans des cas spéciaux, un locataire qualifié aura le droit, pendant toute la durée du contrat, d’acquérir la propriété par cession obligatoire. Il importe de veiller à ce que le rachat s’opère à un prix équitable. Cependant, les cours actuels du marché reflètent la situation résultant du droit en vigueur, inéquitable envers le locataire; dès lors, le prix de rachat doit se baser non sur eux, mais sur la valeur du terrain lui-même, eu égard aux perspectives éventuelles de mise en valeur. Il doit se calculer conformément au principe qu’en équité les murs appartiennent au locataire qualifié, le terrain au propriétaire.
12. Il s’ensuit - et le projet de loi le précisera - qu’en l’absence, fréquente, d’autres perspectives de mise en valeur, le juste prix de rachat sera la valeur de la propriété du sol, compte tenu du bail et de sa prorogation pour cinquante ans. Il laissera entièrement de côté la valeur que le bâtiment aurait eue au moment du retour."
19. Le Gouvernement saisit le Parlement d’un projet de loi tendant à exécuter ce programme. Pendant les débats parlementaires, l’opposition conservatrice accepta le principe, énoncé dans son manifeste électoral de 1966, d’une législation "habilitant les locataires à acquérir ou louer leur maison à des conditions équitables, sauf lorsque la propriété doit être mise en valeur", mais elle combattit les modalités du projet, les jugeant confiscatoires. D’après elle, l’idée de baser le prix de rachat sur la seule valeur du terrain s’appuyait sur l’argument entièrement faux que la maison appartenait au locataire. Or celui-ci n’avait acheté que le droit d’y vivre pendant un temps déterminé. Il convenait de payer le prix du marché pour ce qui appartenait au propriétaire.
Au cours de la discussion du projet au Parlement, des membres de tous les partis politiques exprimèrent l’opinion que la loi de 1954, qui garantit le maintien dans les lieux (paragraphe 16 ci-dessus), n’avait pas réussi à alléger le préjudice ou l’injustice que la fin du bail emphytéotique causait aux locataires. Parmi les raisons avancées figuraient d’un côté l’obligation, pour le locataire, de continuer à payer des loyers récemment fixés, de l’autre la menace d’importantes revendications pour dégâts, que certains propriétaires utilisaient pour inciter les preneurs à renoncer à leur droit légal au maintien dans les lieux.
D’aucuns reprochaient au projet de ne pas distinguer entre locataires "méritants" et "non méritants", ainsi que de ne pas ouvrir un recours à une juridiction compétente pour décider s’il était raisonnable de rendre une ordonnance de rachat en faveur d’un locataire. A cette critique, on répondait qu’eu égard au nombre très considérable des maisons louées à bail emphytéotique, un système exigeant d’établir dans chaque cas le caractère raisonnable du rachat ne manquerait pas d’engendrer une grande incertitude, des retards et beaucoup de litiges; en outre, il donnerait à certains locataires l’impression qu’il pouvait se révéler trop coûteux de se lancer dans une procédure aléatoire.
Autre point soulevé dans les débats: le projet réservait le droit de rachat aux locataires de maisons ne dépassant pas une valeur donnée. Si le système de l’emphytéose, disait-on, fonctionnait de manière injuste pour les raisons invoquées par le gouvernement, il devait en bonne logique jouer de manière injuste à l’égard de tous les locataires, quelle que fût la valeur de la maison. Pour restreindre l’applicabilité de la législation aux maisons d’une valeur inférieure à un certain plancher, le gouvernement plaidait en substance:
a) qu’une législation améliorant la situation des locataires devait normalement régir la même catégorie de propriétés que les lois sur les loyers;
b) qu’il avait tenté de définir les cas de difficulté majeure l’autorisant à rectifier des contrats en vigueur; qu’il avait donc suivi le précédent des limites fixées par les lois sur les loyers; que l’on pouvait réclamer l’absence de limites au nom de la logique et de la cohérence, mais qu’elle pousserait les rectifications au-delà des besoins;
c) que la perspective des gros bénéfices en capital que certains locataires pourraient réaliser si l’on supprimait toute limite avait quelque peu influencé le gouvernement.
Après d’amples discussions dans les deux chambres du Parlement, le projet fut adopté sous le titre de loi de 1967 sur la réforme de l’emphytéose. A cette date, il existait en Angleterre et au pays de Galles environ un million un quart de maisons occupées par des emphytéotes. Le gouvernement estimait, à l’époque, qu’à un ou deux pour cent près elles relevaient du mécanisme de rachat prévu par la loi. Depuis lors, un amendement de 1974 a étendu ce dernier à une fraction des habitations plus cossues qui figuraient dans les un ou deux pour cent restants (paragraphe 21 b) ci-dessus).
C. La législation de réforme de l’emphytéose
20. La législation relative au rachat par le locataire comprend aujourd’hui la loi de 1967 sur la réforme de l’emphytéose ("loi de 1967"), telle qu’amendée par la loi de 1969 sur le logement ("loi de 1969"), la loi de 1974 sur le logement ("loi de 1974"), la loi de 1979 sur la réforme de l’emphytéose, la loi de 1980 sur le logement ("loi de 1980") et la loi de 1984 sur le contrôle du logement et de la construction. Elle confère aux preneurs occupant des "maisons" louées à bail emphytéotique en Angleterre et au pays de Galles le droit d’en acquérir la propriété, ou d’obtenir une prorogation de bail, à des prix et conditions donnés. Le terme "maison" est défini comme incluant les maisons jumelées et les rangées de maisons, mais non les appartements d’un immeuble ou d’une petite maison (article 2 de la loi de 1967).
21. Pour que le locataire ait le droit d’acquérir une telle maison en vertu de la loi doivent se trouver remplies, en gros, les principales exigences suivantes:
a) Il doit s’agir d’un bail de "longue" durée, c’est-à-dire conclu soit pour au moins 21 ans, soit pour moins longtemps si le contrat initial a été renouvelé pour des périodes de plus de 21 ans au total (articles 1 et 3 de la loi de 1967).
b) Sous réserve d’exceptions sans importance en l’espèce, la "valeur imposable" de la maison (c’est-à-dire la valeur locative annuelle théorique retenue pour les besoins de la fiscalité locale) ne doit pas excéder 750 livres, ou 1.500 pour une maison située dans le Grand Londres (article 1 de la loi de 1967, tel que l’a modifié l’article 118 de la loi de 1974). Les plafonds de valeur imposable fixés à l’origine par la loi de 1967 (200 livres, 400 pour le Grand Londres) ont été révisés (et portés à 500 et 1.000 livres respectivement) par la loi de 1974 pour tenir compte de la réévaluation opérée à l’échelle nationale en 1973. De plus, la loi de 1974 a étendu le champ d’application du système de rachat instauré par la loi de 1967 à des habitations d’une valeur imposable encore plus forte (de 500 à 750 livres et, pour le Grand Londres, de 1.000 à 1.500), mais dans leur cas le prix de rachat est différent (paragraphe 23 ci-dessous). Quant aux propriétés dont la valeur dépasse les limites de la valeur imposable globale, elles restent hors du champ de la législation.
c) Le loyer annuel doit être "bas", c’est-à-dire de moins des deux tiers de la valeur imposable (articles 1 et 4 de la loi de 1967).
d) Le locataire doit occuper la maison en tant que résidence unique ou principale, et ce depuis au moins trois ans avant le moment où il notifie son désir d’exercer les droits que lui confère la loi (article 1 de la loi de 1967, tel que l’ont modifié l’article 141 et l’annexe 21 de la loi de 1980; la loi de 1967 prévoyait une période minimale de cinq ans).
22. Si les conditions précitées se trouvent remplies, le preneur a deux droits:
a) obtenir une prorogation de son bail pour cinquante ans, à un loyer représentant la valeur locative du terrain (sans bâtiment), révisée après vingt-cinq ans (articles 14 et 15 de la loi de 1967);
b) se porter acquéreur de la propriété dans les conditions indiquées ci-dessous (article 8 de la loi de 1967).
Le second de ces droits peut s’exercer jusqu’à l’échéance du bail initial, mais pas au-delà (article 16 de la loi de 1967).
23. La prorogation du bail ne donne lieu à aucun versement ou prime autre que le loyer.
L’acheteur d’une propriété doit payer au propriétaire une somme fixée selon la "base de calcul de 1967" ou la "base de calcul de 1974", définies respectivement par la loi de 1967 (amendée en 1969) et par celle de 1974. La première s’applique aux propriétés de valeur inférieure à un plafond donné, la seconde au petit nombre de propriétés plus cossues soumises pour la première fois à la législation par la loi de 1974 (paragraphes 19 in fine et 21 b) ci-dessus). Leurs caractéristiques essentielles peuvent se résumer ainsi:
a) La base de calcul de 1967 concerne les propriétés dont la valeur imposable n’excède pas 500 livres, ou 1.000 pour une maison située dans le Grand Londres. Le prix à régler est alors celui que pourrait atteindre la maison en cas de vente volontaire sur le marché libre, à supposer, entre autres, i. que le locataire ait exercé son droit légal d’obtenir une prorogation du bail pour cinquante ans et ii. que l’acquéreur ne soit pas le locataire (articles 9 de la loi de 1967, 82 de la loi de 1969 et 118 de la loi de 1974). En raison de la première hypothèse, le locataire paie approximativement la valeur du terrain, mais rien pour le bâtiment. Quant à la seconde, introduite par la loi de 1969, elle exclut également du prix tout élément de "valeur de consolidation" (paragraphe 13 ci-dessus). Cette base de calcul reflète la politique exposée dans le Livre blanc de 1966 (paragraphe 18 ci-dessus).
b) La base de calcul de 1974 s’applique aux propriétés dont la valeur imposable va de 500 à 750 livres, ou de 1.000 à 1.500 pour les maisons situées dans le Grand Londres. Le prix à payer est celui que pourrait atteindre la maison en cas de vente volontaire sur le marché libre à supposer, entre autres, qu’à la fin du bail le preneur ait le droit de rester en possession de la maison en vertu de la loi de 1954, c’est-à-dire en tant que locataire légalement qualifié et versant un "juste loyer" qui reflète son occupation de la maison (paragraphe 16 ci-dessus - article 9 de la loi de 1967, tel que l’a modifié l’article 118 de la loi de 1974). En principe, cette base de calcul est plus favorable au propriétaire et vise à lui assurer un prix à peu près égal à la valeur marchande du terrain et de la maison, à supposer celle-ci occupée en vertu de la loi de 1954; en outre, elle lui accorde une part de la "valeur de consolidation".
Toutefois, dans une espèce où un locataire avait obtenu la prolongation du bail pour cinquante ans puis demandé le rachat avant l’échéance initiale du contrat, le tribunal foncier (paragraphe 25 ci-dessous) a estimé que le calcul de l’indemnité devait se fonder sur le fait que l’intéressé avait prolongé son bail (Hickman v. Phillimore Estate, Estates Gazette, 1985, vol. 274, p. 261). Dans de telles circonstances, le propriétaire perçoit donc beaucoup moins que la valeur du marché. A l’audience, le Gouvernement a reconnu que cette décision avait révélé dans la loi de 1974 une faille à combler par un amendement législatif. Depuis lors, il a informé la Cour que ledit jugement a été frappé d’appel.
Des dispositions spéciales ont trait à l’extinction de tout contrat intermédiaire quand le locataire occupant la maison et voulant l’acquérir ne tient pas son bail directement du propriétaire (annexe 1 de la loi de 1967). Elles ne paraissent cependant pas jouer un rôle dans la présente affaire.
24. A tout moment jusqu’à la fixation du prix de la propriété, le locataire peut entamer une procédure tendant à l’ajustement de la valeur imposable de la maison aux fins d’application de la loi, de manière à déduire la valeur des améliorations structurelles apportées par lui-même ou ses prédécesseurs (article 118 et annexe 8 de la loi de 1974). Le tribunal de district (County Court) a compétence pour trancher les différends sur le point de savoir si les améliorations tombent sous le coup du système; depuis l’entrée en vigueur de la loi de 1980, il existe un droit d’appel à la Haute Cour à l’encontre de telles décisions.
25. La législation précise la marche à suivre pour réaliser les opérations et régler les conflits. Le locataire désireux de se porter acquéreur en avise par écrit le propriétaire (article 8 de la loi de 1967). Les litiges relatifs à son droit d’acheter la propriété en vertu de la loi, et à des questions connexes, relèvent du tribunal de district (article 20 de la loi de 1967). En la matière, il peut condamner aux frais le locataire qui n’a pas rempli ou a tardé indûment à remplir les obligations découlant de l’avis de rachat (ibidem). A défaut d’accord, la fixation du prix incombe désormais à un tribunal local d’évaluation des emphytéoses (Leasehold Valuation Tribunal), avec possibilité de recours au tribunal foncier (Lands Tribunal) siégeant à Londres et rattaché à la Haute Cour (article 142 et annexe 22 de la loi de 1980). Avant l’entrée en vigueur de la loi de 1980, les différends concernant le prix étaient du ressort du tribunal foncier (article 21 de la loi de 1967). Si un propriétaire estime que le locataire freine délibérément ou sans nécessité le cours de la procédure de rachat, il peut saisir le tribunal d’évaluation des emphytéoses (autrefois le tribunal foncier). La réglementation prescrit un calendrier pour les opérations d’achat une fois le prix arrêté (paragraphe 6 de la partie I de l’annexe au règlement de 1967 sur la réforme de l’emphythéose (affranchissement et prorogation), S.I. 1967, no 1879).
26. Pour la détermination du prix, la maison est évaluée au jour auquel le locataire avise le propriétaire de son désir d’acquérir la propriété (articles 9 par. 1 et 37 par. 1 d) de la loi de 1967), et non à la date de l’évaluation elle-même.
D. Opérations intéressant les requérants
27. Entre avril 1979 et novembre 1983, les locataires de 80 propriétés en emphytéose appartenant au domaine résidentiel de Belgravia (Londres), que la famille Westminster et ses trustees ont aménagé (paragraphe 10 ci-dessus), ont exercé le droit, que leur conférait la législation incriminée, d’acquérir le bien-fonds en obligeant les requérants à le leur céder. Il s’agissait de 77 emphytéoses à forfait initial et de 3 baux enphytéotiques à construction (paragraphe 12 ci-dessus). Les requérants ont expliqué que conformément à la pratique en vigueur à l’époque dans le domaine, les versements initiaux ont été calculés sur la base suivante: tout d’abord, le loyer fixé par le bail constituait un pourcentage de la valeur locative estimée sur le marché, après quoi le versement représentait la valeur capitalisée de la différence entre le loyer effectif et le loyer estimé sur le marché pendant la durée du contrat. La base de calcul de 1967 a servi pour 28 des propriétés en question, celle de 1974 pour les 52 autres (paragraphe 23 ci-dessus).
D’après les requérants, avec le temps la loi de 1974 touchera une proportion de plus en plus forte des propriétés de leur domaine. Depuis novembre 1983 ont eu lieu 43 nouveaux rachats, portant à 215 le nombre total des propriétés du domaine acquises en vertu de la réforme législative. Les requérants s’attendent à ce qu’il y en ait encore de 500 à 800 à l’avenir.
28. Dans chacune des 80 transactions litigieuses, le prix payé a été fixé par négociation. Les conseillers juridiques des requérants leur avaient indiqué qu’ils n’avaient aucun moyen de contester aux locataires le droit de racheter les biens-fonds et qu’ils ne pouvaient raisonnablement espérer obtenir de meilleurs prix en s’adressant au tribunal foncier ou, pour les opérations les plus récentes, au tribunal d’évaluation des emphytéoses.
29. Les requérants ont attiré l’attention sur les aspects suivants des opérations dont il s’agit:
i. dans trois cas seulement, le bâtiment avait été édifié par le locataire acheteur ou par ses prédécesseurs;
ii. dans six cas seulement, des membres de la famille du locataire avaient continuellement occupé la propriété depuis la conclusion du bail initial;
iii. la durée de l’occupation par le locataire avant la date de l’avis de rachat allait de trois à trente-cinq ans; dans 34 des 80 cas, elle n’atteignait pas huit ans;
iv. dans tous les cas, le preneur avait droit au maintien dans les lieux à l’expiration de son bail, sous les conditions prévues par les lois sur les loyers (paragraphe 16 ci-dessus);
v. l’intervalle entre l’avis du locataire (date retenue pour l’évaluation du prix - paragraphe 26 ci-dessus) et l’achèvement de la vente a varié de une à treize années, et pour 34 des 80 opérations il a dépassé cinq ans;
vi. franches d’hypothèque, les propriétés valaient - selon les estimations des requérants - de 44.000 à 225.000 livres, tandis que le prix de rachat payé par le locataire se situait entre 2.500 et 111.000 livres;
vii. pour les locataires, la fraction du bail non encore échue aurait valu jusqu’à 153.750 livres - compte non tenu du droit au rachat;
viii. dans 15 cas, le locataire aurait vendu le bail, après son avis de rachat mais avant la réalisation de ce dernier, en transmettant le droit au rachat;
ix. dans au moins 25 des 80 cas, le locataire ne serait pas demeuré dans la propriété rachetée par lui, mais l’aurait revendue dans l’année même de l’acquisition; dans 9 de ces cas, il ne l’aurait pas occupée du tout après le rachat;
x. les locataires ayant ainsi revendu leur propriété en auraient retiré un profit compris entre 32.000 et 182.000 livres, et supérieur à 100.000 dans au moins 7 cas; en particulier, un locataire qui s’était installé dans la maison trois mois avant la publication du Livre blanc de 1966 (paragraphe 18 ci-dessus) - et avait acquis le bail à bas prix (9.000 livres), sans perspective de rachat à l’époque - a pu acheter le bien-fonds à 28 % de sa valeur réelle (telle qu’estimée par les requérants), et le revendre moins d’un an plus tard avec un bénéfice de 636 %, soit 116.000 livres.
Les pertes que les requérants auraient subies pour avoir dû vendre aux conditions de la loi, et non du marché libre, iraient de 1.350 à 148.080 livres pour chaque opération; elles totaliseraient 1.479.407 livres pour les propriétés évaluées selon la base de 1967 et 1.050.496 pour les autres, évaluées selon la base de 1974.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
30. Les requérants ont saisi la Commission le 23 octobre 1979 (requête no 8793/79). Ils soutenaient que la cession obligatoire de dix de leurs immeubles avait entraîné, par elle-même ou en raison du prix payé, une violation de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) à la Convention. Ils alléguaient en outre que les conditions des transferts de propriété comportaient une discrimination contraire à l’article 14 (art. 14) de la Convention et que l’absence de voies de recours contre de tels transferts enfreignait l’article 13 (art. 13). Par ce qu’ils ont appelé 17 "requêtes supplémentaires", introduites entre le 17 avril 1980 et le 3 janvier 1984, ils ont dénoncé 70 autres transactions.
31. La Commission a déclaré la requête recevable le 28 janvier 1983. Dans son rapport du 11 mai 1984 (article 31) (art. 31), elle exprime à l’unanimité l’opinion qu’il n’y a eu violation d’aucun des articles invoqués (P1-1, art. 14, art. 13)). Le texte intégral de son avis figure en annexe au présent arrêt.
CONCLUSIONS PRESENTEES A LA COUR
32. Lors des audiences publiques des 23 et 24 septembre 1985, le Gouvernement a présenté les conclusions suivantes:
"Eu égard aux thèses exposées par écrit et oralement, ainsi qu’au rapport de la Commission, nous invitons la Cour à statuer en notre faveur et à rejeter les griefs des requérants."
33. De leur côté, ces derniers ont demandé à la Cour
"de déclarer les requêtes bien fondées, de constater que dans chacun des cas litigieux il y a eu violation des droits invoqués [par eux], en particulier de leur droit de propriété garanti par l’article 1 [du Protocole no 1] (P1-1) , et d’accorder en conséquence aux requérants une satisfaction équitable".
EN DROIT
I. ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 (P1-1)
34. D’après les requérants, le transfert obligatoire de leur propriété en vertu de la loi de 1967, amendée, sur la réforme de l’emphytéose a entraîné une violation de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) à la Convention, ainsi libellé:
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes."
La loi dont il s’agit
i. aurait porté atteinte à des contrats qu’ils avaient librement conclus avec leurs locataires avant son entrée en vigueur;
ii. aurait déjoué les espérances qui les animaient lors de la signature desdits contrats et sur lesquelles reposaient les termes de ces derniers;
iii. aurait forcé les requérants à céder leurs immeubles à des particuliers au profit de ceux-ci;
iv. les aurait dépouillés de leurs biens à un prix toujours inférieur, et souvent de beaucoup, à la valeur marchande;
v. aurait permis aux locataires de revendre les immeubles de gré à gré, avec de gros bénéfices, après avoir exprimé le désir de les racheter;
vi. n’aurait prévu, une fois établi qu’elle s’appliquait à telle emphytéose, aucun mécanisme grâce auquel les requérants eussent pu contester soit la validité ou la raison d’être de leur dépossession, soit les principes devant présider au calcul de l’indemnité;
vii. aurait introduit des distinctions arbitraires entre les biens dont on pouvait et ceux dont on ne pouvait pas les priver.
A. Considérations générales
35. Les requérants estiment que comme ils se plaignent en substance des incidences de la législation sur la propriété d’immeubles déterminés leur ayant appartenu, chacune des opérations d’"affranchissement" appelle un contrôle au regard de l’article 1 (P1-1).
La Commission repousse cette thèse dans son rapport. Les différents griefs des intéressés tireraient leur origine d’affaires négociées entre particuliers et dont le Royaume-Uni ne répondrait qu’à titre de législateur. Sans doute y aurait-il lieu d’avoir égard aux conséquences pratiques de la législation, mais le problème capital à résoudre consisterait à savoir si l’États défendeur a enfreint la Convention en habilitant les locataires à racheter les immeubles des requérants sous les conditions définies par la loi; or, pour le trancher, il faudrait vérifier la compatibilité de celle-ci avec la Convention plutôt que de se pencher séparément sur les diverses opérations.
Le Gouvernement adopte la même démarche que la Commission.
36. La Cour a maintes fois relevé que sans oublier le contexte général du litige, elle doit autant que possible, dans une espèce issue d’une requête individuelle, se borner à étudier le cas concret dont elle se trouve saisie (voir, en dernier lieu, l’arrêt Ashingdane du 28 mai 1985, série A no 93, p. 25, par. 59).
En l’occurrence, cependant, les intéressés attaquent pour l’essentiel les modalités fixées par la législation en cause; ils n’en ont pas à la manière dont elle a été appliquée par une autorité, administrative ou judiciaire, de l’État. Ils lui reprochent du reste, notamment, de ne laisser aucune marge d’appréciation et de ne pas se prêter à une exécution adaptée aux circonstances propres à chaque immeuble. A l’instar de la Commission, la Cour commencera donc par rechercher si la législation elle-même se concilie avec l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1).
Elle ne l’examinera pas pour autant in abstracto. Les divers rachats incriminés illustrent les répercussions pratiques de la réforme de l’emphytéose et, comme tels, entrent en ligne de compte pour juger de sa compatibilité avec la Convention. A cet égard, il échet de prendre en considération les conséquences qui ont découlé de la loi dans les 80 opérations déférées à la Cour.
Partant, pour étudier les griefs des requérants la Cour suivra la méthode ainsi exposée.
37. L’article 1 (P1-1) garantit en substance le droit de propriété (arrêt Marckx du 13 juin 1979, série A no 31, p. 27, par. 63). D’après l’analyse que la Cour en a donnée dans son arrêt Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, il "contient trois normes distinctes": la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (série A no 52, p. 24, par. 61). La Cour a ajouté qu’elle doit s’assurer de l’applicabilité des deux dernières avant de se prononcer sur l’observation de la première (ibidem). Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première.
B. Seconde phrase du premier alinéa ("la règle relative à la privation")
1. Applicabilité
38. Les requérants ont été "privé(s) de (leur) propriété", au sens de la deuxième phrase de l’article 1 (P1-1), par le jeu de la législation litigieuse; cela n’a pas prêté à discussion devant la Cour.
2. "Pour cause d’utilité publique": les bénéficiaires, de simples particuliers
39. Première affirmation des requérants: le critère de l’"utilité publique", fixé par ladite phrase, ne se trouverait respecté que dans le cas d’une expropriation opérée dans l’intérêt général, au bénéfice de l’ensemble de la collectivité; par voie de conséquence, le transfert de la propriété d’un bien d’une personne à une autre pour le profit exclusif de la seconde ne saurait jamais répondre à l’"utilité publique". Or la législation incriminée ne remplirait pas cette exigence.
Au contraire, Commission et Gouvernement s’accordent à penser qu’un transfert obligatoire de propriété d’un individu à un autre peut, en principe, passer pour conforme à l’"utilité publique" s’il a lieu dans la poursuite d’une politique sociale légitime.
40. La Cour estime, avec les requérants, qu’une privation de propriété réalisée à seule fin d’octroyer un avantage à un particulier ne saurait s’inspirer de l’"utilité publique". Néanmoins, un transfert obligatoire de propriété d’un individu à un autre peut, dans certaines circonstances, représenter un moyen légitime de servir l’intérêt général. A cet égard, on ne découvre dans la Constitution, la législation et la jurisprudence des États contractants, même là où les textes en vigueur emploient des mots tels que "à l’usage du public", aucun principe commun qui autorise à comprendre la notion d’utilité publique comme proscrivant pareil transfert. On peut en dire autant de certains autres pays démocratiques; ainsi, requérants et Gouvernement ont cité un arrêt de la Cour suprême des États-Unis d’Amérique, relatif à une loi de l’États de Hawaii transférant obligatoirement la propriété de biens immobiliers à des locataires pour réduire la concentration des biens-fonds entre un petit nombre de mains (Hawaii Housing Authority v. Midkiff, Recueil 1984, vol. 104, pp. 2321 et s.).
41. On ne peut non plus déduire de l’expression anglaise "in the public interest" que le bien en question doive être à la disposition du public ni que la collectivité entière, ou même une large fraction de celle-ci, doive profiter directement du transfert. On peut parfaitement considérer comme "in the public interest" une privation de propriété opérée au titre d’une politique de justice sociale. Spécialement, l’équité d’un système juridique régissant les droits contractuels et réels des particuliers concerne tout un chacun; partant, des mesures législatives qui tendent à l’assurer peuvent servir "the public interest" même si elles impliquent un transfert obligatoire de propriété d’un individu à un autre.
42. Quant au texte français de l’article 1 (P1-1), les termes "pour cause d’utilité publique" se prêtent certes à l’interprétation étroite invoquée par les requérants, comme il ressort du droit interne de quelques-uns - mais non de l’ensemble - des États contractants où cette expression ou son équivalent se rencontre en matière d’expropriation. Cela n’est pourtant pas décisif car la jurisprudence de la Cour a reconnu l’"autonomie" de nombre de notions de la Convention. En outre, on peut aussi attribuer à "utilité publique" un sens plus large, de nature à englober des mesures d’expropriation prises dans le cadre d’une politique de justice sociale.
Avec la Commission, la Cour trouve que pareille interprétation concilie le mieux les versions française et anglaise, eu égard à l’objet et au but de l’article 1 (P1-1) (article 33 par. 4 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités et arrêt Sunday Times du 26 avril 1979, série A no 30, p. 30, par. 48): protéger, avant tout, contre les privations arbitraires de propriété.
43. D’après les requérants, un principe généralement reconnu d’interprétation des traités oblige à présumer que l’emploi d’expressions diverses dans le même contexte - "utilité publique" dans le premier alinéa du paragraphe 1, "intérêt général" dans le second - révèle l’intention de viser des concepts dissemblables. L’article 1 (P1-1) laisserait plus de latitude à l’États pour réglementer l’usage des biens que pour priver quelqu’un de sa propriété.
Aux yeux de la Cour, quand bien même il existerait des différences, à l’article 1 (P1-1), entre les notions d’"utilité publique" et d’"intérêt général", sur le point dont il s’agit on ne saurait établir entre elles aucune distinction fondamentale comme le font les requérants.
44. Selon ces derniers, l’article 1 (P1-1) autorise des mesures, par exemple fiscales, destinées à assurer une distribution équitable des richesses, mais seulement par son second alinéa et non par le premier. La Cour ne discerne pourtant pas pourquoi l’article 1 (P1-1) empêcherait les États de mener une telle politique par voie d’expropriation.
45. La Cour rejoint ainsi la Commission: un transfert de propriété opéré dans le cadre d’une politique légitime - d’ordre social, économique ou autre - peut répondre à l’"utilité publique" même si la collectivité dans son ensemble ne se sert ou ne profite pas elle-même du bien dont il s’agit. La loi sur la réforme de l’emphytéose n’enfreint donc pas en soi l’article 1 (P1-1) de ce chef. Partant, il y a lieu de rechercher si à d’autres égards elle remplissait la condition de l’"utilité publique" et le surplus des exigences de la deuxième phrase de l’article 1 (P1-1).
3. Sur le point de savoir si la législation relative à la réforme de l’emphytéose remplissait la condition de l’"utilité publique" et le surplus des exigences de la deuxième phrase de l’article 1 (P1-1)
a) Marge d’appréciation
46. Grâce à une connaissance directe de leur société et de ses besoins, les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est "d’utilité publique". Dans le système de protection créé par la Convention, il leur échoit par conséquent de se prononcer les premières tant sur l’existence d’un problème d’intérêt public justifiant des privations de propriété que sur les mesures à prendre pour le résoudre (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Handyside du 7 décembre 1976, série A no 24, p. 22, par. 48). Dès lors, elles jouissent ici d’une certaine marge d’appréciation, comme en d’autres domaines auxquelles s’étendent les garanties de la Convention.
De plus, la notion d’"utilité publique" est ample par nature. En particulier, la décision d’adopter des lois portant privation de propriété implique d’ordinaire, ainsi que le relève la Commission, l’examen de questions politiques, économiques et sociales sur lesquelles de profondes divergences d’opinions peuvent raisonnablement régner dans un États démocratique. Estimant normal que le législateur dispose d’une grande latitude pour mener une politique économique et sociale, la Cour respecte la manière dont il conçoit les impératifs de l’"utilité publique" sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable. En d’autres termes, elle ne saurait substituer sa propre appréciation à celle des autorités nationales, mais elle doit contrôler au regard de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) les mesures litigieuses et, à cette fin, étudier les faits à la lumière desquels lesdites autorités ont agi.
b) Sur le point de savoir si la législation incriminée visait un but légitime, en principe et en l’espèce
47. Ainsi que le précise le Livre blanc de 1966, la loi de 1967 visait à corriger l’injustice que les locataires occupants subissaient, pensait-on, par le jeu du système de l’emphytéose (paragraphe 18 ci-dessus). Elle tendait à réformer la législation en vigueur, réputée inéquitable envers eux, et à concrétiser ce que l’on appelait leur "titre moral" sur la propriété de leur maison (ibidem).
Éliminer ce que l’on ressent comme des injustices sociales figure parmi les tâches d’un législateur démocratique. Or les sociétés modernes considèrent le logement comme un besoin primordial dont on ne saurait entièrement abandonner la satisfaction aux forces du marché. La marge d’appréciation va assez loin pour englober une législation destinée à assurer en la matière plus de justice sociale, même quand pareille législation s’immisce dans des relations contractuelles entre particuliers et ne confère aucun avantage direct à l’États ni à la collectivité dans son ensemble. Le but que poursuivait la loi de 1967 est donc légitime en principe.
48. D’après les requérants, elle ne visait pas au bien public mais s’inspirait en réalité de considérations purement politiques, en tant que mesure électorale du gouvernement travailliste au pouvoir.
La Cour constate pourtant que la réforme de l’emphytéose en Angleterre et au pays de Galles constituait un sujet de préoccupation publique depuis près d’un siècle et qu’à l’époque de la promulgation de la loi de 1967, les partis les plus importants acceptaient tous le principe du rachat tout en divergeant sur ses modalités de mise en oeuvre (paragraphes 15 à 19 ci-dessus). Les requérants ne contestent pas que les critiques aujourd’hui formulées par eux contre les règles de fond de la législation n’aient été exprimées alors et que le Parlement n’en ait pleinement débattu avant de les écarter (paragraphe 19 ci-dessus). De l’avis de la Cour, les considérations politiques qui ont pu influer sur la procédure législative - une législation économique et sociale reflète forcément, à un plus ou moins haut degré, des attitudes politiques - ne retirent pas à l’objectif de la loi de 1967 son caractère légitime "d’utilité publique".
Un raisonnement analogue vaut pour une autre thèse des requérants, attribuant au simple opportunisme politique l’amendement de 1974 par lequel le gouvernement conservateur a, pour la première fois, fait tomber sous le coup de la législation un faible pourcentage de demeures plus cossues (paragraphes 19 in fine et 21 b) ci-dessus).
49. Les requérants nient en outre l’existence de tout problème appelant une réglementation. A les en croire, le système de l’emphytéose, du moins dans le cas des baux à versement initial (paragraphe 12 ci-dessus), n’avait en réalité rien d’inique et l’on ne saurait reconnaître au preneur aucun "titre moral" sur la propriété de l’immeuble par cela seul qu’il occupait une maison construite, réparée ou améliorée par ses prédécesseurs conformément aux termes du contrat.
La Cour a compétence pour étudier les données de fait invoquées par le Gouvernement (paragraphe 46 ci-dessus), mais son contrôle se borne à rechercher si la manière dont le législateur a pris en compte les circonstances économiques et sociales pertinentes restait dans les limites de la marge d’appréciation de l’États (ibidem). Le Gouvernement concède que les convictions sous-jacentes à la loi de 1967 ne recueillaient nullement une adhésion générale, et cela ressort du Livre blanc de 1962 (paragraphe 17 ci-dessus). Ainsi que la Commission le relève dans son rapport, la justice ou injustice du système de l’emphytéose et les "titres moraux" respectifs des locataires et des bailleurs peuvent manifestement susciter des divergences légitimes de vues. On ne saurait considérer l’opinion des requérants comme dénuée de fondement, mais il existe assez d’éléments pour étayer la conception opposée. Dans un bail à construction le premier preneur aura édifié la maison, dans un bail à versement initial il aura payé un capital calculé d’ordinaire en fonction du coût de la construction et dans les deux cas la charge de toutes les réparations aura pesé sur lui et ses successeurs (paragraphe 12 ci-dessus). Partant, l’emphytéote et ses devanciers auront, au fil des ans, investi des sommes considérables dans un immeuble qui est leur foyer; le propriétaire, lui, après avoir accordé le bail original n’aura en général pas contribué à l’entretien des lieux.
Il échet donc de souscrire à la conclusion de la Commission: on ne saurait tenir pour manifestement déraisonnable l’opinion du Parlement britannique selon laquelle il y avait là une injustice sociale.
c) Moyens choisis pour atteindre le but poursuivi
50. Le problème n’est pas tranché pour autant. Il ne suffit pas qu’une mesure privative de propriété poursuive, en l’espèce comme en principe, un objectif légitime "d’utilité publique"; il doit aussi exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir notamment, mutatis mutandis, l’arrêt Ashingdane précité, série A no 93, pp. 24-25, par. 57). L’arrêt Sporrong et Lönnroth a exprimé la même idée en des termes différents: il parle du "juste équilibre" à ménager entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs des droits fondamentaux de l’individu (série A no 52, p. 26, par. 69), équilibre rompu si la personne concernée a eu à subir "une charge spéciale et exorbitante" (ibidem, p. 28, par. 73). La Cour se prononçait là dans le contexte du principe du respect de la propriété, proclamé par la première phrase du premier alinéa, mais elle a souligné que "le souci d’assurer un tel équilibre se reflète aussi dans la structure de l’article 1 (P1-1)" tout entier (ibidem, p. 26, par. 69).
D’après les requérants, la législation sur la réforme de l’emphytéose ne remplit pas ces conditions: à supposer qu’injustice sociale il y ait, le législateur aurait appliqué des remèdes si peu appropriés et si exorbitants que sa décision excéderait la marge d’appréciation.
La Cour considère qu’une mesure doit être à la fois idoine à la réalisation de son but et non disproportionnée avec lui. Elle recherchera donc, en examinant les divers arguments des requérants, s’il en a été ainsi en l’occurrence.
i. Le principe du rachat
51. Selon les requérants, le droit au maintien dans les lieux, accordé aux locataires par la législation en vigueur (paragraphe 11 ci-dessus), constituait déjà une réponse adéquate; la méthode - une privation de propriété - adoptée pour donner effet au prétendu "titre moral" aurait dépassé les bornes par son caractère draconien. Cette opinion se trouverait corroborée par l’absence, dans l’ordre juridique interne des autres États contractants et des pays démocratiques en général, d’un équivalent véritable de la loi de 1967. Le correctif extrême de l’expropriation ne pourrait se concilier avec l’article 1 (P1-1) qu’à défaut d’un mode moins radical de redressement.
Pareille thèse revient à dégager du texte un critère de stricte nécessité, interprétation que la Cour ne juge pas fondée. En elle-même, l’existence de solutions de rechange ne rend pas injustifiée la législation litigieuse; elle représente un facteur, parmi d’autres, aidant à déterminer si les moyens employés peuvent passer pour raisonnables et aptes à la réalisation du but légitime poursuivi, eu égard au "juste équilibre" à préserver. Tant que le législateur demeure dans ces limites, la Cour n’a pas à dire s’il a choisi la meilleure façon de traiter le problème ou s’il aurait dû exercer différemment son pouvoir d’appréciation (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Klass et autres du 6 septembre 1978, série A no 28, p. 23, par. 49).
Le Parlement a estimé qu’en équité le locataire occupant avait un "titre moral" sur la propriété de la maison et que la législation en vigueur à l’époque n’en tenait pas assez compte (voir les extraits du Livre blanc de 1966 cités au paragraphe 18 ci-dessus). Il n’a pas voulu se borner à régler sur des bases plus équitables les relations entre bailleur et preneur: il a entendu effacer une injustice qui touchait à la question même de la propriété. Permettre au locataire d’acquérir obligatoirement la propriété de la maison et du terrain, en indemnisant le bailleur, ne saurait en soi être considéré comme une manière inadéquate ou disproportionnée de remodeler le droit positif pour satisfaire à cette préoccupation.
ii. Limites de la valeur locative imposable
52. Quant aux conditions de rachat, les requérants affirment que la législation introduit un élément d’arbitraire et contredit ses propres principes en restreignant son applicabilité aux immeubles d’une valeur imposable inférieure à un certain niveau (paragraphe 21 b) ci-dessus): le "titre moral" du preneur ne saurait dépendre de cette valeur.
La Cour relève que d’après les estimations non contestées du Gouvernement, toutes les demeures louées à bail emphytéotique en Angleterre et au pays de Galles, à un ou deux pour cent près, tombaient sous le coup de la loi de 1967 (paragraphe 19 ci-dessus). On ne saurait repousser comme déraisonnables les explications fournies au nom du gouvernement, pendant la discussion du projet, pour fixer des plafonds de valeur locative (ibidem). Quoique l’argument tiré du "titre moral" puisse logiquement jouer dans tous les cas, on ne saurait en particulier accuser le Parlement d’avoir agi en dépit du bon sens en jugeant expédient de restreindre l’exercice du droit de rachat créé par la loi de 1967 aux maisons de moindre prix, afin de remédier aux situations les plus pénibles à ses yeux. La Cour ne trouve pas davantage que l’amendement de 1974, qui étendait ce droit à des immeubles plus cossus (paragraphes 19 in fine et 21 b) ci-dessus), ait excédé la marge d’appréciation de l’États.
iii. Indemnisation
53. Les requérants dénoncent de surcroît les modalités d’indemnisation prévues par la législation incriminée.
a’) Droit à indemnité
54. La première question consiste à savoir si l’existence et le montant d’un dédommagement entrent en ligne de compte au regard de la deuxième phrase de l’article 1 (P1-1), silencieux en la matière. D’après la Commission, avec laquelle Gouvernement et requérant marquent leur accord, l’article 1 (P1-1) exige implicitement, en règle générale, le versement d’une compensation pour exproprier quiconque relève de la juridiction d’un États contractant.
La Cour constate avec la Commission que, dans les systèmes juridiques respectifs des États contractants, une privation de propriété pour cause d’utilité publique ne se justifie pas sans le paiement d’une indemnité, sous réserve de circonstances exceptionnelles étrangères au présent litige. De son côté, en l’absence d’un principe analogue l’article 1 (P1-1) n’assurerait qu’une protection largement illusoire et inefficace du droit de propriété. Pour apprécier si la législation contestée ménage un juste équilibre entre les divers intérêts en cause et, entre autres, si elle n’impose pas aux requérants une charge démesurée (arrêt Sporrong et Lönnroth précité, série A no 52, pp. 26 et 28, paras. 69 et 73), il faut à l’évidence avoir égard aux conditions de dédommagement.
Quant au niveau de l’indemnisation, la Cour se range également à l’avis de la Commission: sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constituerait d’ordinaire une atteinte excessive qui ne saurait se justifier sur le terrain de l’article 1 (P1-1). Ce dernier ne garantit pourtant pas dans tous les cas le droit à une compensation intégrale. Des objectifs légitimes "d’utilité publique", tels qu’en poursuivent des mesures de réforme économique ou de justice sociale, peuvent militer pour un remboursement inférieur à la pleine valeur marchande. En outre, le contrôle de la Cour se borne à rechercher si les modalités choisies excèdent la large marge d’appréciation dont l’États jouit en la matière (paragraphe 46 ci-dessus).
b’) Les griefs concrets des requérants
55. En ce qui concerne l’indemnisation, les requérants formulent deux griefs distincts. Tout d’abord, la base de calcul de 1967 ne correspondrait pas à la pleine valeur marchande des immeubles rachetés (paragraphe 23 a) ci-dessus). Ensuite, dans le système de 1967 comme dans celui de 1974 le bien est évalué au jour où le preneur a exprimé le désir de l’acquérir (paragraphe 26 ci-dessus); or le délai qui s’écoule entre cette date et le règlement, une fois l’opération achevée, lèserait le bailleur.
56. En ce qui concerne le premier grief, la base de calcul de 1967 avantage manifestement et à dessein le preneur, qui rembourse à peu près la valeur du terrain mais rien pour le bâtiment. Elle reflète l’idée sous-jacente à l’ensemble de la législation litigieuse: "en équité les murs reviennent à l’emphytéote qualifié", en raison de l’argent que celui-ci (ou son prédécesseur) a dépensé à l’origine en capital, puis a investi au fil des ans pour réparer, entretenir et embellir la maison (voir les passages du Livre blanc de 1966 cités au paragraphe 18 ci-dessus). En pratique, le preneur et ses prédécesseurs sont censés avoir déjà payé pour cette dernière. Le Parlement, la Cour le répète, était en droit d’analyser les choses de la sorte et d’agir en conséquence au nom de l’utilité publique (paragraphe 49 ci-dessus). Corollaire de la conception adoptée par lui: "en équité", le preneur ne doit avoir à payer que ce qu’il n’a pas encore versé, à savoir la valeur du sol. Quoiqu’elle laisse de côté la "valeur de consolidation" (paragraphes 13 et 23 a) ci-dessus), la base de calcul de 1967 indemnise le propriétaire du placement que représente pour lui le terrain. La législation de réforme de l’emphytéose vise à l’empêcher de réaliser un enrichissement considéré comme injuste au moment où il rentrera en possession de son bien. A la lumière de cet objectif, jugé par la Cour légitime sous l’angle de l’article 1 (P1-1), et eu égard à la large marge d’appréciation de l’États défendeur, ladite base de calcul n’apparaît pas incapable d’assurer un juste équilibre entre les intérêts des particuliers en cause et, par là même, entre l’intérêt général de la société et le droit de propriété du bailleur.
57. Quant au second grief, il arrive que certains laps de temps, parfois longs, s’écoulent entre la date d’évaluation et le règlement du prix; les circonstances de la cause le prouvent (paragraphe 29 v. ci-dessus). D’un autre côté, le propriétaire a la faculté de saisir le tribunal compétent si les opérations de rachat lui semblent ralenties de propos délibéré ou sans nécessité (paragraphe 25 ci-dessus). S’il décide de ne pas user de ce recours et, partant, laisse le preneur freiner la marche des négociations, on ne saurait y voir un vice du système. En outre, il existe des textes tendant à éviter et sanctionner les retards (ibidem). La Cour admet dès lors que la procédure d’indemnisation fixée par la législation incriminée ne conduit pas forcément à des délais assez importants pour entraîner une violation de l’article 1 (P1-1).
c’) "Principes généraux du droit international"
58. A titre subsidiaire, les requérants soutiennent qu’en renvoyant aux "principes généraux du droit international", la seconde phrase de l’article 1 (P1-1) étend aux nationaux l’exigence - découlant d’après eux du droit international - d’une indemnisation prompte, adéquate et effective des étrangers privés de leur propriété.
59. La Commission a constamment estimé que lesdits principes ne valent pas pour l’expropriation, par un États, de ses ressortissants. Le Gouvernement souscrit à cette opinion. La Cour s’y rallie de son côté par les motifs suivants.
60. En premier lieu, selon le droit international général lui-même, les principes dont il s’agit s’appliquent aux seuls étrangers. Ils ont été spécifiquement conçus pour ces derniers. En tant que tels, ils ne régissaient pas la manière dont chaque États traite ses nationaux.
61. À l’appui de leur thèse, les requérants invoquent d’abord le libellé de l’article 1 (P1-1). La deuxième phrase commençant par le pronom "Nul", il leur paraît impossible de la comprendre comme signifiant que si chacun a bien droit aux garanties découlant des expressions "pour cause d’utilité publique" et "dans les conditions prévues par la loi", celle qui résulte des mots "dans les conditions prévues par (...) les principes généraux du droit international" concerne, elle, exclusivement les étrangers. Ils soulignent en outre que là où les auteurs de la Convention ont voulu distinguer entre nationaux et non-nationaux, ils n’ont pas manqué de le préciser, par exemple à l’article 16 (art. 16).
Argumentation non dénuée de force du point de vue grammatical; des raisons convaincantes plaident pourtant en faveur d’une lecture différente. La Cour estime plus naturel de déduire du texte que par le renvoi aux principes généraux du droit international ceux-ci se trouvent incorporés à l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), mais uniquement pour les actes tombant normalement sous leur empire, à savoir ceux d’un États à l’égard d’étrangers. En outre, il faut attribuer aux termes d’un traité leur sens ordinaire (article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités); or interpréter le membre de phrase sous examen comme étendant les principes généraux du droit international au-delà des limites de leur domaine normal cadre moins avec le sens ordinaire des mots employés, nonobstant leur contexte.
62. Les requérants affirment de surcroît que si l’on suivait la Commission, l’article 1 (P1-1) énoncerait quelque chose de superflu en mentionnant lesdits principes car les étrangers jouissent déjà de la protection de ces derniers.
La Cour n’en juge pas ainsi. La référence en question peut passer pour offrir, au moins, une double utilité. Tout d’abord, elle permet aux non-nationaux d’utiliser directement le mécanisme de la Convention pour invoquer leurs droits sur la base des principes pertinents du droit international, sans quoi il leur faudrait essayer d’obtenir le recours à la voie diplomatique ou à d’autres modes disponibles de règlement. Deuxièmement, elle préserve leur situation en empêchant de prétendre que l’entrée en vigueur du Protocole no 1 (P1) a eu pour effet de restreindre leurs droits. A ce propos, il échet aussi de noter que l’article 1 (P1-1) requiert expressément une privation de liberté opérée "pour cause d’utilité publique"; pareille exigence figurant depuis toujours parmi les principes généraux du droit international, son insertion eût elle-même été superflue si l’article 1 (P1-1) avait abouti à les rendre applicables aux nationaux comme aux étrangers.
63. Les requérants soulignent enfin que si l’on tenait l’expropriation des nationaux pour non sujette au respect desdits principes, on ouvrirait la porte à des distinctions fondées sur la nationalité. D’après eux, cela se heurterait à deux clauses intégrées au Protocole no 1 en vertu de son article 5 (P1-5): l’article 1 (art. 1) de la Convention, qui oblige les États contractants à reconnaître à quiconque relève de leur juridiction les droits et libertés garantis, et l’article 14 (art. 14), qui consacre le principe de non-discrimination.
En ce qui concerne l’article 1 (art. 1) de la Convention, il est vrai que la plupart des dispositions de celle-ci et de ses Protocoles accordent la même protection aux nationaux et aux étrangers, mais cela n’exclut pas que des exceptions puissent se dégager d’un texte donné (voir, par exemple, les articles 4 par. 3 b), 5 par. 1 f) et 16 de la Convention ainsi que les articles 3 et 4 du Protocole no 4) (art. 4-3-b, art. 5-1-f, art. 16, P4-3, P4-4).
Quant à l’article 14 (art. 14), selon la jurisprudence constante de la Cour les différences de traitement ne revêtent pas un caractère discriminatoire si elles ont une "justification objective et raisonnable" (voir, en dernier lieu, l’arrêt Abdulaziz, Cabales et Balkandali du 28 mai 1985, série A no 94, pp. 35-36, par. 72).
Or dans le cas d’une privation de propriété réalisée au titre d’une réforme sociale, il peut exister de bons motifs de distinguer, en matière d’indemnisation, entre ressortissants et non-ressortissants. Ceux-ci sont plus vulnérables à la législation interne que ceux-là: contrairement à eux, ils ne jouent d’ordinaire aucun rôle dans l’élection ou la désignation de ses auteurs et ne sont pas consultés avant son adoption. En outre, si une expropriation doit toujours répondre à l’utilité publique des facteurs dissemblables peuvent valoir pour les nationaux et pour les étrangers; il peut y avoir une raison légitime de demander aux premiers de supporter, dans l’intérêt général, un plus lourd sacrifice que les seconds.
64. Face à un texte dont l’analyse a suscité de si grandes controverses, la Cour estime adéquat de recourir aux travaux préparatoires comme moyen complémentaire d’interprétation (article 32 de la Convention de Vienne sur le droit des traités).
L’examen de ces derniers révèle que la mention d’un droit à indemnité figurait dans certaines versions antérieures de l’article 1 (P1-1) mais que l’opposition, en particulier, du Royaume-Uni et d’autres États en entraîna l’abandon. On introduisit ensuite un renvoi aux principes généraux du droit international; plusieurs délégations précisèrent qu’ils protégeaient les seuls étrangers. Ainsi, quand le gouvernement allemand déclara pouvoir accepter le texte si l’on admettait en termes exprès que ces principes comportent l’obligation de verser une indemnité en cas d’expropriation, la Suède souligna qu’ils s’appliquaient uniquement aux relations entre un États et les non-ressortissants. A la demande des délégations allemande et belge, on reconnut alors que "les principes généraux du droit international, tels qu’ils sont actuellement entendus, comprennent l’obligation de verser aux non-nationaux une indemnité en cas d’expropriation" (souligné par la Cour).
Surtout, par sa résolution (52) 1 du 19 mars 1952, approuvant le texte du Protocole (P1) et l’ouvrant à la signature, le Comité des Ministres a spécifié, "en ce qui concerne l’article 1er (P1-1), que les principes généraux du droit international, dans leur acception actuelle, comprennent l’obligation de verser aux non-nationaux une indemnité en cas d’expropriation" (souligné par la Cour). Eu égard à l’historique des négociations dans son ensemble, cette résolution donne nettement à penser que la référence aux principes généraux du droit international n’était pas destinée à englober les nationaux.
Les travaux préparatoires n’étayent donc pas l’interprétation défendue par les requérants.
65. Enfin, rien ne montre que depuis l’entrée en vigueur du Protocole no 1 (P1), la pratique des Parties contractantes ait évolué au point d’autoriser à dire qu’à leurs yeux les principes en question régissent aussi la manière dont elles traitent leurs propres ressortissants. Les éléments fournis à la Cour vont clairement dans le sens opposé.
66. Pour ces diverses raisons, la Cour conclut que les principes généraux du droit international ne s’appliquent pas à l’expropriation d’un national par son États.
d’) "Conditions prévues par la loi"
67. En ordre plus subsidiaire, les requérants soutiennent qu’une privation de propriété sans indemnité, ou sans juste indemnité, ne remplit pas " les conditions prévues par la loi" comme le commande l’article 1 (P1-1); d’après eux ce membre de phrase désigne, en sus du droit interne, les principes fondamentaux de droit communs à tous les États contractants. Or une expropriation serait arbitraire, donc non conforme aux "conditions prévues par la loi", si, comme en l’espèce, il n’existe pas de rapport raisonnable entre le montant de la compensation versée et la valeur du bien en question.
Selon la jurisprudence constante de la Cour, au sens de la Convention les mots "loi" (law) et "régulier" (lawful) "ne se borne[nt] pas à renvoyer au droit interne, mais concerne[nt] aussi la qualité de la ‘loi’; il[s] la veu[len]t compatible avec la prééminence du droit" (voir, en dernier lieu, l’arrêt Malone du 2 août 1984, série A no 82, p. 32, par. 67). En l’occurrence toutefois, et pour les motifs donnés aux paragraphes 56 et 57 ci-dessus, il n’y a pas de raison de constater que le rachat des immeubles des requérants se trouvait entaché d’arbitraire à cause des modalités d’indemnisation définies par la législation de réforme de l’emphytéose. Quant aux autres exigences que peuvent comporter "les conditions prévues par la loi", la Cour les estime respectées dans le chef des requérants (voir les paragraphes 141-143 du rapport de la Commission et, mutatis mutandis, l’arrêt Malone précité, pp. 32-33, paras. 66-68, avec les références).
iv. Défaut d’examen, par un organe indépendant, du caractère raisonnable de chaque rachat envisagé
68. Les requérants reprochent à la législation litigieuse de jouer de manière aveugle une fois établi que telle emphytéose tombe sous son empire, faute de ménager un mécanisme permettant au propriétaire de demander l’examen, par un organe indépendant, soit de la justification intrinsèque du rachat, soit des principes devant présider au calcul de l’indemnité. Ils relèvent des différences manifestes entre les locataires de modestes maisons du sud du pays de Galles et ceux, plus aisés, de leur domaine de Belgravia, lesquels ne sauraient dans l’ensemble passer pour indigents ou dignes de protection. D’après eux, pour ne léser ni les bailleurs ni les preneurs il aurait fallu offrir un contrôle judiciaire des circonstances et du caractère raisonnable de chaque rachat envisagé.
Pareil système pouvait se concevoir, et du reste une proposition tendant à en instituer un fut présentée pendant les débats relatifs au projet de loi (paragraphe 19 ci-dessus). Le Parlement préféra pourtant créer des catégories larges et générales à l’intérieur desquelles naîtrait le droit au rachat. Il voulut ainsi, selon le Gouvernement, éviter les incertitudes, les litiges, les frais et les retards qu’eût fatalement entraînés, pour les locataires comme pour les propriétaires, l’étude individuelle de milliers et milliers de cas. En matière de privation de propriété, une législation de grande envergure, en particulier si elle exécute un programme de réforme économique et sociale, ne peut guère arriver à une justice intégrale face à la variété des situations dans lesquelles se trouvent les très nombreuses personnes concernées.
Il revient d’abord au Parlement de peser les avantages et désavantages inhérents aux diverses solutions entre lesquelles choisir (paragraphe 46 ci-dessus). Comme on estimait que la législation vaudrait probablement pour 98 à 99 % des immeubles, au nombre d’un million un quart, loués à bail emphytéotique en Angleterre et au pays de Galles (paragraphe 19 in fine ci-dessus), le système adopté par les Chambres ne saurait en soi être taxé d’irrationnel ou d’inadéquat.
v. Les diverses transactions
69. Les requérants allèguent enfin que même si le principe du rachat pouvait répondre à l’"utilité publique", les 80 opérations incriminées (paragraphe 27 ci-dessus) ne se justifiaient pas en l’occurrence. Ils signalent les éléments énumérés au paragraphe 29 ci-dessus, pour montrer que les locataires des 80 maisons de Belgravia en question ne ressemblaient point aux personnes, dignes de protection, que d’après le Livre blanc de 1966 la législation devait favoriser (paragraphe 18 ci-dessus). Nonobstant sa compatibilité générale éventuelle avec l’article 1 (P1-1), la législation de réforme de l’emphytéose enfreindrait, par ses modalités d’application en l’espèce, le principe de proportionnalité car ses répercussions dépasseraient de loin les exigences de son but officiel. A l’appui de leur thèse, les requérants mentionnent l’une de leurs anciennes propriétés dont le locataire, qui avait à bas prix acquis le bail alors presque à son terme, avant la promulgation de la loi de 1967, a réalisé un gain substantiel, entièrement "immérité", en revendant l’immeuble après l’avoir racheté (paragraphe 29 x. ci-dessus).
Considérée par la Cour comme relevant de la marge d’appréciation de l’États (paragraphe 49 ci-dessus), l’opinion du Parlement quant au "titre moral" du preneur sur la propriété de la maison vaut également pour les immeubles des requérants à Belgravia. La législation la reflétant implique nécessairement que si un preneur revend, franche d’hypothèques, la propriété - maison et terrain - après l’avoir rachetée, il ne manquera pas d’en retirer un profit apparent car le coût du rachat, du moins selon la base de calcul de 1967, n’englobait pas la maison et le locataire a bénéficié de la "valeur de consolidation" (paragraphes 13 et 23 ci-dessus). En outre, l’ampleur de la redistribution d’intérêts résultant de la réforme va inévitablement de pair avec quelques anomalies, par exemple des "aubaines" qui échoient à des locataires ayant acquis, au bon moment, des baux sur le point d’expirer. Le Parlement a décidé de priver les propriétaires visés par la législation de l’enrichissement, jugé injuste, qui à défaut eût été le leur quand ils auraient recouvré la possession de leurs immeubles, au risque de procurer des "aubaines" à certains locataires "non méritants". Il s’agissait là d’un choix politique; la Cour ne peut le trouver déraisonnable au point qu’il sorte de la marge d’appréciation de l’États. A la lumière, notamment, des 80 transactions concernant les requérants, la manière dont la législation a joué en pratique ne montre pas davantage d’anomalies assez graves pour rendre cette dernière inacceptable au regard de l’article 1 (P1-1). De plus, dans chacune des 80 opérations dénoncées, même celles qui ont valu aux preneurs des "aubaines" à l’occasion des reventes, les requérants ont touché l’indemnité prescrite pour ce que le Parlement considérait en équité comme leur droit de propriétaires (paragraphe 28 ci-dessus). Ce ne sont pas eux qui ont subi le préjudice pouvant découler de pareille "aubaine" - elle n’a eu d’incidence ni sur leur perte ni sur leur dédommagement -, mais le ou les prédécesseur(s) en titre du locataire ayant procédé au rachat.
Les diverses opérations incriminées sont restées dans le cadre, que la Cour a jugé compatible avec la deuxième phrase de l’article 1 (P1-1), de la législation. Elles n’ont pas conduit à imposer aux requérants une charge excessive s’ajoutant au désavantage qu’implique d’ordinaire, pour les bailleurs, l’application des lois de 1967 et 1974. Il n’y a donc pas eu de rupture de l’équilibre voulu par l’article 1 (P1-1).
4. Récapitulation
70. En résumé, chacune des exigences de la deuxième phrase de l’article 1 (P1-1) se trouve donc remplie pour les privations de propriété litigieuses.
C. Première phrase du premier alinéa ("le principe du respect des biens")
71. En sus ou à défaut, les requérants dénoncent la méconnaissance des droits que leur garantit la première phase du même article (P1-1), relative au respect des biens.
La deuxième, qui subordonne les privations de propriété à certaines conditions, a trait à une sorte déterminée d’atteintes - les plus radicales - au droit de chacun au respect de ses biens (paragraphe 37 in fine ci-dessus); elle complète et délimite le principe général proclamé dans la première. Dès lors, l’application dudit principe en l’espèce ne saurait mener la Cour à une conclusion différente de celle à laquelle elle a déjà abouti sur le terrain de la deuxième phrase.
D. Conclusion
72. Il n’y a eu infraction à l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) ni en raison des dispositions de la loi de 1967, amendée, sur la réforme de l’emphytéose, ni du fait des circonstances dans lesquelles a eu lieu le rachat des immeubles des requérants.
II. ARTICLE 14 DE LA CONVENTION COMBINE AVEC L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 (art. 14+P1-1).
73. Les requérants se prétendent victimes de discriminations dans la jouissance de leur droit de propriété, protégé par l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1). Ils invoquent l’article 14 (art. 14) de la Convention, ainsi libellé:
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation."
La réforme de l’emphytéose aurait introduit des discriminations fondées sur la "fortune" ("property" dans le texte anglais): il s’agirait d’une mesure de redistribution frappant seulement une catégorie restreinte d’immeubles, à savoir les maisons louées à bail emphytéotique et occupées par les preneurs; en outre, le propriétaire se verrait d’autant plus désavantagé que sa propriété a moins de valeur.
A. Applicabilité
74. Selon le Gouvernement, la législation contestée n’établit aucune distinction sur la base de la "fortune", au sens de l’article 14 (art. 14): ni en elle-même ni dans son application elle ne reposerait sur le critère de la richesse.
La liste des chefs de discrimination prohibés par l’article 14 (art. 14) ne revêt pas un caractère exhaustif (voir, en dernier lieu, l’arrêt Rasmussen du 28 novembre 1984, série A no 87, p. 13, par. 34 in fine). Or il appert que les lois litigieuses instaurent des différences de traitement entre divers groupes de propriétaires dans la jouissance du droit garanti par l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1). Aux yeux de la Cour, les motifs dont procèdent ces différences entrent en ligne de compte aux fins de l’article 14 (art. 14) de la Convention, lequel joue donc en l’espèce.
B. Observation
75. Sous l’angle de l’article 14 (art. 14), une distinction est discriminatoire si elle manque de justification objective et raisonnable, c’est-à-dire si elle ne poursuit pas un but légitime ou en l’absence d’un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir, en dernier lieu, l’arrêt Abdulaziz, Cabales et Balkandali précité, série A no 94, pp. 35-36, par. 72). Quant aux moyens d’assurer le respect du droit de propriété, les États contractants jouissent d’une certaine latitude pour apprécier si et jusqu’à quel point des dissemblances entre des situations à d’autres égards analogues autorisent des différences de traitement juridique (ibidem).
76. En ce qui concerne le premier grief des requérants, la législation attaquée, destinée à corriger un déséquilibre dans les relations entre bailleurs emphytéotiques et preneurs occupants, devait inévitablement toucher cette catégorie restreinte de bailleurs et non tous les propriétaires ou d’autres propriétaires. Elle poursuit ainsi, la Cour l’a relevé, un but légitime d’utilité publique (paragraphes 47-49 ci-dessus). D’après les requérants, cela ne suffit pourtant pas à justifier la distinction car les lois en cause ne tiennent aucun compte de la situation personnelle, et notamment des ressources et besoins respectifs, des parties au contrat. Quoique présentée sous un éclairage différent, pareille thèse coïncide avec une doléance déjà exprimée sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1). Dans le contexte de ce dernier, la Cour a estimé que l’absence d’un système d’examen détaillé de chacun des rachats envisagés n’aboutissait pas à rendre inacceptable l’application desdites lois (paragraphe 60 ci-dessus). Elle n’aperçoit aucune raison de ne pas arriver à la même conclusion sous l’angle de l’article 14 (art. 14): eu égard à la marge d’appréciation, le législateur du Royaume-Uni n’a pas transgressé le principe de proportionnalité. La distinction litigieuse repose donc sur une justification objective et raisonnable.
77. Quant au second grief, il faut l’étudier lui aussi à la lumière du constat, fait par la Cour sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), selon lequel le Parlement du Royaume-Uni était en droit de considérer le programme consacré par la réforme de l’emphytéose comme un moyen raisonnable et adéquat d’atteindre le but légitime recherché. Ainsi que le souligne la Commission, les distinctions établies par les lois de 1967 et 1974 en matière d’octroi du droit de rachat et de niveaux d’indemnisation (paragraphes 21 et 23 ci-dessus) trouvent une base objective dans la valeur imposable des immeubles. L’introduction de plafonds de valeur imposable et l’institution de deux niveaux d’indemnisation reflètent le désir qu’éprouvait le Parlement de ne pas accorder le droit de rachat au faible pourcentage des preneurs les plus aisés, qui ne lui paraissaient pas avoir besoin d’une protection économique, et d’offrir des conditions plus favorables d’acquisition à l’immense majorité des locataires, lesquels risquaient le plus de pâtir du système en vigueur (paragraphe 19 ci-dessus). Eu égard aux buts légitimes poursuivis pour cause d’utilité publique et à la marge d’appréciation de l’États défendeur, une telle politique différenciée ne saurait passer pour déraisonnable ni pour génératrice d’une charge démesurée au détriment des requérants (voir, mutatis mutandis, la conclusion analogue de la Cour dans le contexte de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), paragraphes 52 et 56 ci-dessus). Les prescriptions législatives d’où découle, pour le propriétaire, un traitement d’autant plus désavantageux que son immeuble a moins de valeur doivent être considérées comme se fondant sur une justification objective et raisonnable; partant, elles ne constituent pas une discrimination.
C. Conclusion
78. La Cour conclut donc, avec la Commission, que les faits de la cause ne révèlent aucune infraction à l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 (art. 14+P1-1).
III. ARTICLE 6 par. 1 (art. 6-1) DE LA CONVENTION
79. Les requérants allèguent aussi la violation de l’article 6 par. 1 (art. 6-1), aux termes duquel
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)."
80. Il s’agit d’un grief nouveau car non soulevé devant la Commission. Il présente toutefois une connexité manifeste avec ceux dont elle a eu à connaître. On le rencontre du reste, sous une autre forme, dans les thèses développées sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) ainsi que des articles 13 et 14 (art. 13, art. 14) de la Convention (paragraphes 68 et 76 ci-dessus, paragraphe 83 ci-dessous); il a trait aux mêmes faits que la requête retenue par la Commission et ni celle-ci ni le Gouvernement ne lui ont opposé une exception d’irrecevabilité. La Cour s’estime dès lors compétente pour l’examiner (voir notamment, mutatis mutandis, l’arrêt Delcourt du 17 janvier 1970, série A no 11, p. 20, par. 40, et l’arrêt Bönisch du 6 mai 1985, série A no 92, p. 17, par. 37).
81. Les requérants se plaignent que dans le système des lois de 1967 et 1974, les propriétaires menacés de perdre leur propriété n’ont aucun moyen, une fois réunis les critères définis par la législation, de contester le droit des preneurs au rachat. Il y aurait violation de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) parce que nul tribunal ne peut se pencher sur les circonstances, éventuellement difficiles, de chaque cas d’espèce.
L’article 6 par. 1 (art. 6-1) ne vaut que pour les "contestations" relatives à des "droits et obligations" - de caractère civil - que l’on peut dire, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne; il n’assure par lui-même aux "droits et obligations" (de caractère civil) aucun contenu matériel déterminé dans l’ordre juridique des États contractants.
La justesse de cette analyse se trouve confirmée par le fait que l’article 6 par. 1 (art. 6-1) n’exige pas l’existence d’une juridiction nationale habilitée à censurer ou annuler le droit en vigueur. En l’espèce, la législation britannique en cause a pour conséquence directe d’empêcher le propriétaire de combattre le droit du preneur au rachat dès lors que ce dernier cadre avec elle.
Dans l’affaire Sporrong et Lönnroth, que les requérants ont beaucoup citée, la Cour a conclu à l’applicabilité de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) en raison de l’existence d’un grief, défendable, d’inobservation du droit suédois (série A no 52, p. 30, par. 81), puis à sa violation faute de la possibilité de déférer ce grief à un "tribunal jouissant de la plénitude de juridiction" (ibidem, p. 31, par. 87). Ici au contraire les requérants, dans la mesure où ils auraient estimé avoir lieu d’alléguer un manquement aux exigences de la loi de réforme de l’emphytéose, jouissaient d’un libre accès à un tribunal compétent pour trancher pareille question (paragraphes 24 et 25 ci-dessus).
82. Il n’y a donc pas eu manquement aux exigences de l’article 6 par. 1 (art. 6-1).
IV. ARTICLE 13 (art. 13) DE LA CONVENTION
83. Les requérants invoquent aussi l’article 13 (art. 13), ainsi libellé:
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de fonctions officielles."
84. En vertu de l’article 13 (art. 13), "un individu qui, de manière plausible, se prétend victime d’une violation des droits reconnus dans la Convention doit disposer d’un recours devant une ‘instance’ nationale afin de voir statuer sur son grief et, s’il y a lieu, d’obtenir réparation" (arrêt Silver et autres du 25 mars 1983, série A no 61, p. 42, par. 113). Toutefois, "ni l’article 13 (art. 13) ni la Convention en général ne prescrivent aux Étatss contractants une [façon] déterminée d’assurer dans leur droit interne l’application effective de toutes les dispositions de cet instrument" (arrêt Syndicat suédois des conducteurs de locomotives, du 6 février 1976, série A no 20, p. 18, par. 50). Bien que donc non tenus d’incorporer la Convention à leur système juridique national, ils n’en doivent pas moins, aux termes de l’article 1 (art. 1) et sous une forme ou une autre, y assurer à quiconque relève de leur juridiction la substance des droits et libertés reconnus (arrêt Irlande c. Royaume-Uni du 18 janvier 1978, série A no 25, p. 91, par. 239). Sous réserve de ce qui suit, l’article 13 (art. 13) garantit l’existence en droit interne d’un recours effectif permettant de s’y prévaloir des droits et libertés de la Convention tels qu’ils peuvent s’y trouver consacrés.
85. La Convention ne fait point partie du droit interne du Royaume-Uni, lequel ne comporte pas non plus un contrôle constitutionnel de la compatibilité des lois avec les libertés fondamentales. Dès lors, aucun recours interne ne s’ouvrait et ne pouvait s’ouvrir aux requérants pour se plaindre de ce que la législation sur la réforme de l’emphytéose n’atteigne pas elle-même le niveau voulu par la Convention et les Protocoles. La Cour estime pourtant, avec la Commission, que l’article 13 (art. 13) ne va pas jusqu’à exiger un recours par lequel on puisse dénoncer, devant une autorité nationale, les lois d’un États contractant comme contraires en tant que telles à la Convention ou à des normes juridiques nationales équivalentes. Elle ne saurait donc accueillir le grief formulé en ce sens par les requérants.
86. Sur la base des mêmes faits que dans le contexte de l’article 6 par. 1 (art. 6-1), ces derniers invoquent aussi l’article 13 (art. 13) quant aux conséquences résultant pour eux de la législation litigieuse. Or la Cour a constaté que ladite législation, y compris ses répercussions sur la situation des intéressés, cadrait avec les clauses normatives de la Convention et des Protocoles. En pareil cas, l’article 13 (art. 13) se trouve respecté si l’on peut obtenir l’observation des lois en cause au moyen d’une procédure interne (arrêt Silver et autres précité, série A no 61, p. 44, par. 118). Or des recours effectifs de ce genre s’offraient et s’offrent aux requérants. En particulier, le tribunal de district connaît des différends relatifs soit au point de savoir si un emphytéote remplit les conditions légales d’acquisition de l’immeuble, soit à des questions annexes; à défaut d’accord, le tribunal local d’évaluation des emphytéoses - autrefois le tribunal foncier - fixe de son côté le prix de rachat (paragraphes 24 et 25 ci-dessus).
87. Les faits de la cause ne révèlent donc aucune violation de l’article 13 (art. 13) de la Convention.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, A L’UNANIMITE,
Dit qu’il n’y a eu violation ni de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), considéré isolément ou combiné avec l’article 14 (art. 14+P1-1) de la Convention, ni des articles 6 par. 1 et 13 (art. 6-1, art. 13) de celle-ci.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l’Homme à Strasbourg, le 21 février 1986.
Rolv RYSSDAL
Président
Marc-André EISSEN
Greffier
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 51 par. 2 (art. 51-2) de la Convention et 52 par. 2 du règlement, l’exposé des opinions séparées suivantes, toutes concordantes:
- opinion de M. Thór Vilhjálmsson (article 1 du Protocole no 1) (P1-1);
- opinion de Mme Bindschedler-Robert et de MM. Gölcüklü, Matscher, Pettiti, Russo et Spielmann (article 1 du Protocole no 1) (P1-1);
- opinion de Mme Bindschedler-Robert et de MM. Gölcüklü, Matscher et Spielmann (article 13 de la Convention) (art. 13);
- opinion de M. Pinheiro Farinha (article 13 de la Convention) (art. 13);
- opinion de MM. Pettiti et Russo (article 13 de la Convention) (art. 13).
R. R.
M.-A. E.
 
OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE THÓR VILHJÁLMSSON (ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1) (P1-1)
(Traduction)
J’ai voté en l’espèce avec mes collègues, mais je ne puis souscrire à l’arrêt en ce qui concerne l’indemnisation d’une personne expropriée (paragraphes 53-57). A regret, j’arrive à la conclusion que l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) ne consacre pas un droit à indemnité.
L’article (P1-1) ne dit rien de l’indemnisation. Or, selon moi, il aurait dû le faire s’il avait entendu, notamment, garantir un droit à indemnité. Tel qu’il se présente, le texte a donc pour sens ordinaire qu’il ne régit pas l’indemnisation.
Si l’on jugeait néanmoins nécessaire de chercher une confirmation en recourant à des moyens complémentaires d’interprétation, les travaux préparatoires plaident pour la même conclusion, à savoir que l’article (P1-1) ne confère pas un droit à indemnité. A cet égard, il y a lieu de relever ce qui suit.
En novembre 1950, le Comité des Ministres examina divers amendements au projet de Convention des Droits de l’Homme, présentés par l’Assemblée Consultative parlementaire. Quand un accord immédiat se révéla impossible sur certains points, on décida de les retirer du projet et de charger un comité d’experts de les étudier plus avant. Il s’agissait, entre autres, du droit de propriété. L’amendement proposé par l’Assemblée ne parlait pas d’indemnisation. La majorité des États membres estimèrent cependant qu’il fallait garantir une indemnité, de sorte qu’une mention correspondante figura dans le texte élaboré par le Comité d’experts (Recueil des travaux préparatoires, volume VII, pp. 208 et 223-224). Certains gouvernements ne purent pourtant consentir à voir introduire dans la Convention le principe d’une indemnisation, si bien que ladite mention fut biffée ultérieurement. On trouve dans le commentaire du Secrétaire général, du 18 septembre 1951, un bref aperçu de la manière dont le libellé a changé en cours de route (loc. cit., volume VIII, pp. 5-11).
Tout ce qui précède m’oblige à conclure que l’objet et le but de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) n’allaient pas jusqu’à comprendre la garantie d’un droit à indemnité. Même si la Convention doit s’interpréter à la lumière des conditions d’aujourd’hui, je ne discerne aucune circonstance qui puisse justifier à l’heure actuelle une autre interprétation de l’article (P1-1).
 
OPINION CONCORDANTE DE Mme ET MM. LES JUGES BINDSCHEDLER-ROBERT, GÖLCÜKLÜ, MATSCHER, PETTITI, RUSSO ET SPIELMANN (ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1) (P1-1)
Au paragraphe 66, l’arrêt affirme que les principes généraux du droit international ne s’appliquent pas à l’expropriation d’un national par son États.
Il faut cependant reconnaître que la motivation développée aux paragraphes 60 à 65 est, dans son ensemble, loin d’être convaincante, même si, en partie, elle comporte certains arguments non négligeables (ainsi, par exemple, la référence aux travaux préparatoires, paragraphe 64, tout en n’oubliant pas qu’il est souvent dangereux de se fier trop à de tels travaux.
Quoi qu’il en soit, la thèse admise par l’arrêt conduit à une différence de traitement entre les nationaux et les étrangers dans le cadre de la Convention, ce qui est en contradiction manifeste tant avec la philosophie qu’avec l’économie de celle-ci (voir notamment son article 1) (art. 1). En effet, les quelques exceptions à ce principe de parité sont toujours réglés soit explicitement (voir, par exemple, les articles 16 de la Convention et 3 et 4 du Protocole no 4) (art. 16, (P4-3, P4-4), soit d’une manière qui ne laisse subsister aucun doute à ce sujet (par exemple, l’article 5 par. 1 f) de la Convention) (art. 5-1-f).
A cette question, d’après nous capitale pour l’interprétation de la Convention, l’arrêt ne répond nullement d’une manière satisfaisante. Nous sommes même d’avis que l’argumentation développée, notamment, aux paragraphes 61 et 63 est insuffisante et que, d’une façon générale, les principes d’interprétation auxquels recourt l’arrêt ne constituent que des explications de détail.
Du reste, il ne faut pas oublier que dans les divers États contractants la doctrine est très divisée sur le problème concerné, et qu’à l’heure actuelle, les partisans de l’applicabilité des principes généraux du droit international aux nationaux, dans le cadre de l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1), trouvent de plus en plus d’adeptes.
La relativité des principes généraux du droit international en la matière ressort aussi de nombreux arbitrages internationaux qui font une application souple de ces principes quand il s’agit des nationalisations pratiquées par les États en développement du Tiers Monde.
Dans ces conditions, nous aurions préféré ne pas voir trancher la question dans le cadre du présent arrêt, d’autant plus qu’elle n’influe pas sur les conditions finales de celui-ci: d’un côté, il est admis que les principes généraux du droit international, dont le contenu est d’ailleurs incertain, en matière de privations de propriété dans le cadre de réformes sociales et économiques semblent se contenter d’une indemnisation adéquate; de l’autre, il est reconnu que l’article 1 du Protocole no 1 (P1-1) exige en principe lui aussi une certaine indemnisation pour atteindre le juste équilibre entre les intérêts de la société et les sacrifices imposés au particulier.
 
OPINION CONCORDANTE DE Mme ET MM. LES JUGES BINDSCHEDLER-ROBERT, GÖLCÜKLÜ, MATSCHER ET SPIELMANN (ARTICLE 13 DE LA CONVENTION) (art. 13)
Nous savons que l’article 13 (art. 13) est un des plus ambigus de la Convention et que la jurisprudence de la Cour sur son application n’est pas encore consolidée. Néanmoins, dans l’évolution de sa jurisprudence, la Cour a tâché d’en circonscrire la portée (voir notamment les arrêts Klass et autres - par. 63 ss., Silver et autres - par. 113, Sporrong et Lönnroth - par. 88).
Un des problèmes les plus difficiles que pose son interprétation concerne les "auteurs" de la violation alléguée d’une règle matérielle de la Convention contre lesquels l’article 13 (art. 13) garantit un recours devant une autorité nationale. A cet égard, la disposition en question ne prévoit aucune limitation. D’après son texte, pris à la lettre, un tel recours devrait exister même lorsque la violation alléguée résulte du jeu d’une loi, ce qui équivaut à dire que l’article 13 (art. 13) exigerait la possibilité, pour l’individu en cause, de dénoncer devant une autorité nationale même une loi de l’États considérée comme contraire à la Convention. Cet avis a été exprimé dans quelques arrêts récents de la Cour (voir Silver et autres - paras. 118, 119, Campbell et Fell - par. 127, Abdulaziz, Cabales et Balkandali - par. 93).
Or, il apparaît assez improbable que les auteurs de la Convention aient voulu étendre à ce point la portée de l’article 13 (art. 13). En effet, à l’époque de la ratification de la Convention seuls quelques États contractants prévoyaient dans leur législation la possibilité, pour des individus, de déclencher un contrôle de la constitutionnalité d’une loi (ou de sa conformité à la Convention), et tel est encore le cas. C’est donc à juste titre, semble-t-il, que l’arrêt déclare (au paragraphe 85) que l’article 13 (art. 13) ne va pas jusqu’à exiger un recours par lequel on puisse dénoncer, devant une autorité nationale, les lois d’un États contractant comme contraires en tant que telles à la Convention. Pourtant, une constatation de cette sorte, qui revient à une "réduction terminologique" de l’article 13 (art. 13), ne devrait pas se limiter à une simple affirmation, sans offrir au moins les amorces d’une motivation, d’autant que le principe contraire, conforme lui à la lettre de l’article 13 (art. 13), avait été énoncé dans quelques arrêts antérieurs.
Il n’appartient pas à une brève opinion séparée de suppléer à cette déficience. Nous nous limiterons donc à esquisser les chefs d’une telle motivation, qui devrait être approfondie dans un prochain arrêt, lorsque l’occasion s’y prêtera:
1. Comme nous l’avons déjà indiqué, l’état de la législation de la grande majorité des États contractants milite en faveur d’une interprétation restrictive de la portée de l’article 13 (art. 13).
2. Du libellé de l’article 13 (art. 13) lui-même, lorsqu’il se réfère à des violations de la Convention qui auraient été commises par des personnes agissant dans l’exercice de fonctions officielles, il est permis de déduire également que cette disposition envisage, au moins en premier lieu, des violations éventuelles de la Convention commises par des organes appartenant au pouvoir exécutif ou judiciaire.
C’est en songeant à une motivation de cette nature qu’à l’égard aussi de l’article 13 (art. 13) nous nous sommes ralliés aux conclusions de l’arrêt.
Soulignons, pour terminer, que d’après nous l’argument de la souveraineté du Parlement, qui serait réfractaire à un contrôle de ses actes par une autre "instance nationale", ne nous paraît point convaincant car d’un côté, sur le terrain du droit international, la responsabilité de l’États, même pour les actes du pouvoir législatif, n’est plus mise en doute, de l’autre la législation de plusieurs États prévoit un contrôle des actes du Parlement par une cour constitutionnelle.
 
OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE PINHEIRO FARINHA (ARTICLE 13 DE LA CONVENTION) (art. 13)
1. Je suis d’accord avec la majorité en ce qui concerne les conclusions de l’arrêt. J’accepte aussi les motifs de ce dernier, sauf le paragraphe 85.
2. La Convention, en effet, assure la garantie collective de certains droits, notamment à l’article 13 (art. 13):
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles." (souligné par moi)
La violation des droits reconnus peut résulter de la loi en soi et les actes incriminés être en conformité au droit interne, c’est-à-dire ne pas découler d’une mauvaise application de la loi. En ce cas - je n’aperçois nulle raison de faire une exception pour l’activité législative -, il faut qu’une instance nationale existe et ait compétence pour connaître de la violation.
La Cour elle-même a déjà pris cette position - affaires Silver et autres, Abdulaziz, Cabales et Balkandali, Campbell et Fell.
3. En l’espèce, et parce que "La Cour a constaté que ladite législation cadrait avec les clauses normatives de la Convention et des Protocoles", ce que je viens de dire ne m’empêche pas de conclure, pour les raisons données au paragraphe 86 de l’arrêt, que "les faits de la cause ne révèlent aucune violation de l’article 13 (art. 13) de la Convention".
 
OPINION CONCORDANTE DE MM. LES JUGES PETTITI ET RUSSO (ARTICLE 13 DE LA CONVENTION) (art. 13)
Nous reconnaissons la difficulté d’interprétation de l’article 13 (art. 13); elle explique les divergences au sein de la Cour. Néanmoins, nous restons favorables à l’ancienne jurisprudence traditionnelle de la Cour en ce qui concerne l’interprétation de l’article 13 (art. 13) (voir en particulier les arrêts Silver, Campbell et Fell, Abdulaziz, Cabales et Balkandali). Nous estimons que si la Cour était amenée à changer une telle jurisprudence, ce qui pour nous n’est pas le cas, il y aurait lieu à une motivation plus approfondie que celle adoptée par elle dans le présent arrêt.
 Note du greffier: L'affaire porte le n° 3/1984/75/119. Les deux premiers chiffres désignent son rang dans l'année d'introduction, les deux derniers sa place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.

MALONE v. THE UNITED KINGDOM JUGDMENT

ARRÊT JAMES ET AUTRES c. ROYAUME-UNI

ARRÊT JAMES ET AUTRES c. ROYAUME-UNI

ARRÊT JAMES ET AUTRES c. ROYAUME-UNI
OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE THÓR VILHJÁLMSSON (ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N° 1) (P1-1)

ARRÊT JAMES ET AUTRES c. ROYAUME-UNI
OPINION CONCORDANTE DE Mme ET MM. LES JUGES BINDSCHEDLER-ROBERT, GÖLCÜKLÜ, MATSCHER, PETTITI, RUSSO ET SPIELMANN (ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N° 1) (P1-1)

ARRÊT JAMES ET AUTRES c. ROYAUME-UNI
OPINION CONCORDANTE DE Mme ET MM. LES JUGES BINDSCHEDLER-ROBERT, GÖLCÜKLÜ, MATSCHER, PETTITI, RUSSO ET SPIELMANN (ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N° 1) (P1-1)

ARRÊT JAMES ET AUTRES c. ROYAUME-UNI
OPINION CONCORDANTE DE Mme ET MM. LES JUGES BINDSCHEDLER-ROBERT, GÖLCÜKLÜ, MATSCHER ET SPIELMANN (ARTICLE 13 DE LA CONVENTION) (art. 13)

ARRÊT JAMES ET AUTRES c. ROYAUME-UNI
OPINION CONCORDANTE DE Mme ET MM. LES JUGES BINDSCHEDLER-ROBERT, GÖLCÜKLÜ, MATSCHER ET SPIELMANN (ARTICLE 13 DE LA CONVENTION) (art. 13)

ARRÊT JAMES ET AUTRES c. ROYAUME-UNI
OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE PINHEIRO FARINHA (ARTICLE 13 DE LA CONVENTION) (art. 13)

ARRÊT JAMES ET AUTRES c. ROYAUME-UNI
OPINION CONCORDANTE DE MM. LES JUGES PETTITI ET RUSSO (ARTICLE 13 DE LA CONVENTION) (art. 13)

Conclusione Non-violazione di P1-1; Non-violazione dell'art. 14+P1-1; Non-violazione dell'art. 6-1; non-violazione dell'art. 13
CORTE (PLENARIA)
CAUSA JAMES ED ALTRI C. REGNO UNITO
( Richiesta no 8793/7)
SENTENZA
STRASBURGO
21 febbraio 1986

Nella causa James ed altri ,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, deliberando in seduta plenaria in applicazione dell'articolo 50 del suo ordinamento e composta dai giudici di cui segue il nome:
SIGG.. R. Ryssdal, presidente,
W. Ganshof Van der Meersch,
J. Cremona,
G. Wiarda,
Thór Vilhjálmsson,
La Sig.ra D. Bindschedler-Robert,
SIGG.. D. Evrigenis,
G. Lagergren,
F. Gölcüklü,
F. Matscher,
J. Pinheiro Farinha,
L. - E. Pettiti,
B. Walsh,
Sir Vincent Evans,
SIGG.. C. Russo,
R. Bernhardt,
J. Gersing,
A. Spielmann,
così come di Sigg.. SIG. - A. Eissen, cancelliere, e H. Petzold, cancelliere aggiunto,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 27 e 28 settembre 1985, poi il 21 e 22 gennaio 1986,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. La causa è stata deferita alla Corte dalla Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 12 luglio 1984, nel termine di tre mesi aperti dagli articoli 32 paragrafo 1 e 47 (art. 32-1, art. 47) della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione"). Alla sua origine si trova una richiesta (no 8793/79) diretta contro il Regno Unito di Gran Bretagna e dell'Irlanda del Nord e in cui quattro cittadini di questi Stati, J. N. C. J., G. C., sesto duca di Westminster, P. G. C. e Sir R. B. W., avevano investito la Commissione nel 1979.
2. La domanda della Commissione rinvia agli articoli 44 e 48 (art. 44, art. 48) così come alla dichiarazione britannica di riconoscenza della giurisdizione obbligatoria della Corte. Ha per scopo di ottenere una decisione sul punto di sapere se i fatti della causa rivelano, da parte dello stato convenuto, una trasgressione agli obblighi che gli incombono sui termini dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1), considerato isolatamente o combinato con l'articolo 14 (art. 14+P1-1) della Convenzione, così come dell'articolo 13 (art. 13).
3. In risposta all'invito prescritto all'articolo 33 paragrafo 3 d, dell'ordinamento, i richiedenti hanno espresso il desiderio di partecipare all'istanza pendente dinnanzi alla Corte e hanno designato i loro consiglieri (articolo 30).
4. La camera di sette giudici da costituire comprendeva di pieno dritto Sir Vincent Evans, giudice eletto di nazionalità britannica (articolo 43 della Convenzione) (art. 43) ed il Sig. G. Wiarda, allora presidente della Corte (articolo 21 paragrafo 3 b, dell'ordinamento). Il 2 agosto 1984, questo ha designato tirando a sorte gli altri cinque membri,ossia il Sig. W. Ganshof Van der Meersch, la Sig.ra D. Bindschedler-Robert, il Sig. G. Lagergren, il Sig. R. Bernhardt ed il Sig. J. Gersing, in presenza del cancelliere (articoli 43 in fine della Convenzione e 21 paragrafo 4 dell'ordinamento) (art. 43).
5. Avendo assunto la presidenza della Camera (articolo 21 paragrafo 5 dell'ordinamento) il Sig. Wiarda ha consultato, tramite il cancelliere, l'agente del governo del Regno Unito ("il Governo"), il delegato della Commissione ed i consiglieri dei richiedenti sulla necessità di un procedimento scritto (articolo 37 paragrafo 1). Conformemente alle sue ordinanze e direttive, la cancelleria ha ricevuto in seguito:
- il 14 dicembre 1984, l'esposto dei richiedenti, corredato di documenti che si trovavano menzionati
- il 22 dicembre 1984, quello del Governo.
Con una lettera arrivata il 19 aprile 1985, il segretario della Commissione ha informato il cancelliere che il delegato non desiderava rispondere per iscritto.
6. Il 22 aprile 1985, il presidente ha fissato al 23 settembre l'apertura del procedimento orale dopo avere consultato l’agente del governo, il delegato della Commissione e i consiglieri dei richiedenti tramite il cancelliere (articolo 38).
7. Il 26 giugno 1985, la Camera ha deciso di disfarsi con effetto immediato a profitto della Corte plenaria (articolo 50).
8. I dibattimenti si sono svolti in pubblico il 23 e 24 settembre 1985, al Palazzo dei Diritti dell'uomo a Strasburgo. La Corte aveva tenuto immediatamente prima una riunione preparatoria. Durante le udienze il Governo ed i richiedenti hanno depositato delle risposte scritte alle domandedella Corte.
Sono comparsi:
- per il Governo
SIGG.. Il Sig. Eaton, giureconsulto,
ministero delle Cause estere e del Commonwealth,
agente,
R. Alexander, Q.C,
N. Bratza, avvocato,
J. Cane, ministero dell'ambito, consiglieri;
La Sig.ra D. Phillips, ministero dell'ambito, consigliare,;
- per la Commissione
Il Sig. Gaukur Jörundsson, delegato,;
- per i richiedenti
SIGG.. IL SIG. B., Q.C,
F. J., Q.C,
D. N., consigleri,
T. S. B.,
P. H., avvocati
H. K., consigliare.
9. La Corte ha sentito nelle loro dichiarazioni, così come nelle loro risposte alle sue domande, il Sig. Alexander per il Governo, il Sig. Gaukur Jörundsson per la Commissione ed il Sig. B. per i richiedenti. Questi ultimi hanno completato le loro risposte con un documento depositato alla cancelleria il 13 novembre 1985 ed all'argomento del quale il Governo ha presentato delle osservazioni scritte il 10 gennaio 1986.
FATTI
A. Introduzione
10. I richiedenti sono o erano degli amministratori fiduciari (trustees) che agivano conformemente al testamento del secondo duca di Westminster. Il primo di essi, J. N. C. J., è un perito-geometra vivente a Londra. Il secondo, G. C., sesto duca di Westminster, ha il suo domicilio a Chester. Il terzo, P. G. C., è un contabile che abita il Sussex. Il quarto, Sir R. B. W., banchiere a Londra, è stato nominato trustee il 31 dicembre 1981 al posto del terzo che è andato in pensione.
Nel quartiere di Belgravia, al centro di Londra, su un vecchio sfruttamento agricolo ubicato nei dintorni della Città, la famiglia Westminster ed i suoi amministratori fiduciari hanno pianificato un vasto campo che comprende circa 2.000 case; è diventato una delle zone residenziali più ricercate della capitale. In quanto trustees, i richiedenti sono stati spossessati di numerose proprietà di questo campo perché gli occupanti hanno esercitato i diritti di acquisto che accordava loro la legge modificata del 1967 sulla riforma degli affitti.
11. Questa legislazione conferisce all'acquirente che rimane in una casa in virtù di un affitto enfiteutico a "basso affitto", di una durata iniziale, o dopo rinnovi, superiore a 21 anni, il diritto di ottenere la cessione obbligatoria della proprietà, il "freehold" o dritto fondiario del proprietario, alle condizioni ed ad un prezzo definiti (paragrafi 20-26 sotto). Nel sistema dell'enfiteusi, l'inquilino acquisisce in generale l'affitto con un versamento iniziale dopo di che egli non paga che un affitto modesto o anche simbolico. L'affitto è un diritto reale da iscrivere al catasto. La legislazione in causa non riguarda il tipo abituale di locazione nella l'acquirente versa un "affitto di uso" che riflette il pieno valore annuo della proprietà. I rapporti tra proprietari ed inquilino ubbidiscono in simile caso, per le case di un valore, imponibile, inferiore ad un certo massimale, ad una legislazione distinta - le "leggi sugli affitti" - che contempla un meccanismo di determinazione dei "giusto affitto" ed offre agli inquilini una certa sicurezza di occupazione.
B. Il sistema dell'enfiteusi e l'origine della legge del 1967 sulla riforma dell'enfiteusi
12. Esistono due forme principali di enfiteusi per gli immobili di abitazione.
La prima è l'affitto da costruzione, acconsentito d’abitudine per 99 anni; l'inquilino paga un basso "affitto fondiario" (ground rent) - sulla base del valore del terreno nudo - ed s’impegna ad edificare una casa sui luoghi e, generalmente, a lasciarla al proprietario in buono stato alla scadenza del contratto.
Il secondo è l'affitto a versamento iniziale; l'inquilino regola al proprietario, per la casa messa a sua disposizione da questo, una somma forfetaria e, in seguito, un affitto. La durata dell'affitto varia, come l'importanza rispettiva del forfait e dell'affitto. Secondo le informazioni fornite alla Corte, il versamento iniziale tiene di solito conto del costo della costruzione e di un elemento di profitto adeguato. Tra i fattori presi in considerazione raffigurano per esempio per abitudine la lunghezza dell'affitto considerato, le sue condizioni, in quanto alla possibilità di un subaffitto, e lo stato della proprietà al momento della conclusione. Il metodo utilizzato per il calcolo dei versamenti relativi agli affitti di cui si tratta nello specifico si trova descritto sotto (paragrafo 27).
La distinzione tra i due tipi non è assoluta. Per esempio, un affitto a versamento iniziale può prevedere l’obbligo di realizzare dei grossi risarcimenti, modifiche, aggiunte o miglioramenti ad una proprietà esistente, ed diventare così simile ad un affitto a costruzione. Ad ogni modo secondo una pratica quasi costante simile contratto rinchiude, una clausola che mette a carico dell'inquilino ciascuno dei risarcimenti in cui si incorre durante la durata dell'affitto e lo costringe a rendere la proprietà in buono stato alla scadenza.
L'enfiteuta può vendere normalmente l'affitto ad un terzo che acquisisce allora i suoi diritti ed obblighi per il periodo che resta da passare. Gli affitti enfiteutici sono frequentemente oggetto di tali transazioni sul mercato immobiliare, senza che i proprietari vi giochino nessuno ruolo. Di abitudine, l'inquilino può subaffittare anche il bene Però, l'esistenza di un diritto di vendere l'affitto o di subaffittare dipende giuridicamente dai termini di ogni contratto.
13. Il valore finanziario dell'attivo del proprietario nel bene ceduto in enfiteusi ha due origini: l'affitto stipolato e la prospettiva di ritorno del bene alla fine dell'affitto. All'inizio di enfiteusi molto lunga, il valore del secondo elemento può essere insignificante ed il valore commerciale totale dell'attivo del proprietario non superare il valore capitalizzato dall'affitto. Il valore finanziario dell'attivo dell'inquilino risulta dal diritto di occupare la casa in virtù dell'affitto, e dipende al primo capo dal tempo durante il quale questo diritto rimarrà. All'inizio di un affitto di durata molto lunga, può uguagliare più o meno quella dei bene-fondi sé se l'affitto è molto basso.
L'affitto è però un avere che si assottiglia. Dal momento che passa il tempo, il valore del diritto dell'inquilino decresce mentre aumenta quella del diritto del proprietario. Alla scadenza del contratto, il diritto dell'acquirente si estingue e gli edifici, ivi compreso i miglioramenti e le riparazioni effettuati, spettano al proprietario senza compenso per il primo.
Siccome né il locatore solo, né l'inquilino solo non possono offrire ad un terzo la proprietà esente da occupante, i loro diritti riuniti hanno un valore inferiore a quella che avrebbe la proprietà libera. Se però la reversione è venduta all'inquilino occupante che può fondere allora i due diritti in una proprietà unica, il valore di questa supera il valore di investimento per un terzo che acquisterebbe la reversione gravata di un affitto. Nelle operazioni del mercato libero, venditore ed acquirente hanno costume di dividersi, nelle proporzioni convenute tra essi, questo valore supplementare detto "valore di consolidamento" ("merger valso").
14. L'enfiteusi è stata utilizzata largamente in Inghilterra ed nel Galles, in particolare in occasione dell'urbanizzazione consecutiva alla rivoluzione industriale del XIX secolo.
15. Verso il 1880, gli inquilini hanno cominciato a rivendicare il diritto di imporre al loro proprietario la cessione del suo bene, per liberarsi dalla reversione ("leasehold enfranchisement"). Dal 1884 al 1929, una serie di progetti di legge destinati a facilitare simile riscatto è stata sottomessa in vano al Parlamento.
16. La domanda di riforma della legge è rispuntata dopo la seconda guerra mondiale. Nel 1948, il Lord Chancellor ha incaricato una commissione, il Leasehold Committee, di esaminare diversi aspetti del problema dell'enfiteusi.
Nel suo rapporto del 1950 al Parlamento (Command Paper Cmd 7982) la maggioranza della Commissione sconsigliava di dare agli acquirenti un diritto di riscatto (right of enfranchisement). Concludeva che la concessione di un tale diritto cozzava al tempo stesso contro obiezioni generali di principio ed ostacoli pratici. Esprimeva anche il parere che non avrebbe servito l'interesse pubblico" (paragrafo 100). Raccomandava tuttavia che l'inquilino che occupava una casa di valore imponibile inferiore ad un dato investimento godesse del diritto al mantenimento nei luoghi in virtù delle leggi sugli affitti.
Il rapporto della minoranza della Commissione segnalava il profondo ed amaro sentimento di ingiustizia provata dagli enfiteuti nel caso di affitti da costruzione, e raccomandava di riconoscere a certi inquilini occupanti il diritto di riscatto con cessione obbligatoria.
Il governo laburista dell'epoca non ebbe il tempo di presentare una legislazione permanente ispirata dal rapporto di suddetta commissione. In quanto al governo conservatore generato dalle elezioni del 1951, accettò l'opinione maggioritaria di questa di cui la cui legge del 1954 sulle locazioni ("legge del 1954") adottò le raccomandazioni. In grosso, questo testo aveva e ha sempre per effetto di dare all'inquilino, alla scadenza dell'enfiteusi, il diritto di continuare ad occupare la casa in virtù delle leggi sugli affitti, saldando un "giusto affitto" al senso di queste leggi e beneficiando del mantenimento nei luoghi garantiti dalla legislazione ordinaria sulle locazioni. Questo privilegio si trasmette, in caso di decesso, ai membri della famiglia dell'inquilino residenti sul posto.
17. Il dibattito proseguì sulla questione nel pubblico. Nel 1961, delle parlamentari dichiararono in seduta che gli enfiteuti incontravano delle serie difficoltà in ragione dei prezzi elevati che i locatori esigevano per cedere la proprietà o per prolungare o rinnovare l'affitto. Il governo invitò gli organismi professionali in materia con più esperienza (avvocati, geometri, periti estimatori, agenti immobiliari) ad informarlo a questo riguardo sulla pratica dei proprietari,. Nel luglio 1962 uscì un Libro bianco che riassumeva le loro conclusioni ( Residential Leasehold Property - Command Paper Cmnd 1789). In un modo generale, gli organismi professionali trovavano che il sistema funzionava correttamente, ma che molti inquilini erano scontenti del carattere limitato dei loro diritti.
18. Da alcuni anni, il riscatto obbligatorio figurava al programma del Labour Party. In seguito alla vittoria elettorale dei laburisti nel 1964, un nuovo Libro bianco, pubblicato nel 1966, presentò le riforme proposte dal governo; comprendevano un piano di riscatto obbligatorio (Leasehold Reform in England and Wales - Command Paper Cmnd 2916). Spiegava così le ragioni per le quali il governo stimava necessaria una riforma:
"Obiettivo
1. Il presente Libro bianco riguarda gli affitti enfiteutici di abitazione, in particolare quelli di cui l'origine risale alla seconda metà dell’ultimo secolo. L'esperienza ha mostrato che l'enfiteusi lede in modo molto ingiusto l'inquilino che occupa. Il proprietario fondiario ha fornito il terreno, ma nella grande maggioranza dei casi è l'acquirente o il suo predecessore titolare che ha edificato la casa, con suoi soldi. Anche se esistono delle eccezioni, è quasi sempre vero che durante gli anni, sono gli inquilini successivi che hanno sopportato il costo dei miglioramenti e della manutenzione, ed supera probabilmente di molto quello della costruzione stessa. A loro spese, hanno conservato all'immobile il carattere di abitazione abitabile e l'hanno utilizzato in quanto tale; è abbastanza naturale che arrivando alla scadenza dopo i lunghi anni di occupazione, lo considerano come il loro focolare familiare. In simile caso non si potrebbe ammettere, se ci si preoccupa della giustizia tra proprietari ed inquilino occupante, che alla scadenza del contratto la legge garantisca al primo il ritorno della casa senza sborsare nulla, così da recuperare non solo il terreno ma l'edificio, i miglioramenti e tutte le aggiunte che hanno potuto fare l'inquilino o i suoi predecessori.
2. Il governo ha deciso di cercare un rimedio a questa ingiustizia. Secondo lui, il principio di base di una tale riforma consisterebbe nel riconoscere al locatore la proprietà del suolo ed all'acquirente occupante un titolo morale, (morally entitled,) sulla proprietà dell'edificio eretto e tenuto sul terreno.
3. Due elementi rendono urgenti la riforma. Di prima, la maggior parte delle persone acquisiscono la loro casa grazie ad un'ipoteca e per essi il sistema dell'enfiteusi gioca in modo particolarmente duro. Un acquirente su ipoteca rischia di pagare ancora quasi il prezzo della proprietà per un affitto in corso per lunghi anni; alla scadenza della sua ipoteca, proverà un sentimento acuto di ingiustizia. Constaterà, dopo avere scontato l'ipoteca, che si trova alla testa di un attivo di un valore inferiore rispetto all'epoca dell'acquisizione, e difficile da vendere perché un acquirente, non riuscirà forse ad ipotecare. Ecco dinnanzi a quale situazione si trovano molti occupanti che hanno acquistato la loro casa per abitarvi subito dopo la guerra. Secondariamente, numerosi campi in enfiteusi si sono edificati nella seconda metà del XIX secolo, mentre i proprietari fondiari si avvalevano del loro monopolio per impedire ogni altro mezzo di collocamento in valore diverso dall'enfiteusi. Ciò si è prodotto in particolare nel sud del paese del Galles ed in certe regioni dell'Inghilterra. Gli affitti in questione cominciano ad arrivare al loro termine e gli inquilini subiscono tutta la durezza del sistema dell'enfiteusi.
Il piano
4. Il governo dunque presenterà un progetto di legge destinata a dare più di sicurezza ai titolari di un affitto enfiteutico ed ad offrire loro la possibilità di acquistare la proprietà alle giuste condizioni. Il progetto si baserà in equità sul principio che se la terra appartiene al proprietario fondiario, la casa all'inquilino occupante. Pertanto, questo ultimo avrà il diritto di conservare la sua casa dopo la scadenza ed il diritto di ricomprarla (to enfranchise his lease).
Il Libro bianco dettagliava le proposte governative che mirano a permettere a certi inquilini qualificati di acquisire la proprietà o di ottenere la proroga dell'affitto per cinquant' anni. I paragrafi 11 e 12 spiegavano le proposte relative alle condizioni di riscatto:
"11. Salvo eccezione nei casi speciali, un inquilino qualificato avrà il diritto, durante tutta la durata del contratto, di acquisire la proprietà tramite cessione obbligatoria. Importa di badare al fatto che il riscatto si operi ad un prezzo equo. Però, i corsi reali del mercato riflettono la situazione che risulta dal diritto in vigore, iniquo verso l'inquilino; quindi, il prezzo di riscatto deve basarsi no su essi, ma sul valore del terreno stesso, avuto riguardo delle prospettive eventuali di collocamento in valore. Deve calcolarsi in equità conformemente al principio che i muri appartengono all'inquilino qualificato, il terreno al proprietario.
12. Segue - ed il progetto di legge lo preciserà - che nella mancanza, frequente, di altre prospettive di collocamento in valore, il giusto prezzo di riscatto sarà il valore della proprietà del suolo, tenuto conto dell'affitto e della sua proroga per cinquant' anni. Lascerà interamente da parte il valore che l'edificio avrebbe avuto al momento del ritorno."
19. Il Governo investe il Parlamento di un progetto di legge che tende ad eseguire questo programma. Durante i dibattimenti parlamentari, l'opposizione conservatrice accettò il principio, enunciato nel suo manifesto elettorale del 1966, di una legislazione che "abilita gli inquilini ad acquisire o affittare la loro casa a condizioni eque, salvo quando la proprietà deve essere messa in valore", ma combatté le modalità del progetto, giudicandole confiscatorie. Secondo lei, l'idea di basare il prezzo di riscatto sul solo valore del terreno si appellava all'argomento interamente falso che la casa apparteneva all'inquilino. Ora questo aveva acquistato solamente il diritto di vivere durante un tempo determinato. Conveniva pagare il prezzo del mercato per ciò che apparteneva al proprietario.
Durante la discussione del progetto al Parlamento, dei membri di tutte le parti politiche espressero l'opinione che la legge del 1954 che garantisce il mantenimento nei luoghi (paragrafo 16 sopra) non era riuscita ad alleggerire il danno o l'ingiustizia che la fine dell'affitto enfiteutico causava agli inquilini. Tra le ragioni avanzate raffiguravano da un lato l'obbligo, per l'inquilino, di continuare a pagare degli affitti fissati recentemente, dall'altro la minaccia d’iomportanti rivendicazioni per danni che certi proprietari utilizzavano per incitare gli acquirenti a rinunciare al loro diritto legale al mantenimento nei luoghi.
Alcuni rimproveravano al progetto di non distinguere tra inquilini "meritevoli" e "non meritevoli", così come di non aprire un ricorso ad una giurisdizione competente per decidere se fosse ragionevole rendere un'ordinanza di riscatto in favore di un inquilino. A questa critica, si rispondeva che avuto riguardo dl numero molto considerevole delle case affittate ad affitto enfiteutico, un sistema esigente di stabisterline in ogni caso il carattere ragionevole del riscatto non mancherebbe di generare una grande incertezza, dei ritardi e molte controversie; inoltre, darebbe l'impressione che avrebbe potuto rivelarsi troppo costoso lanciarsi in un procedimento aleatorio per certi inquilini.
Altro punto sollevato nei dibattimenti: il progetto riservava il diritto di riscatto agli inquilini di case che non superavano un dato valore. Se il sistema dell'enfiteusi, si diceva, funzionava in modo ingiusto per le ragioni invocate dal governo, doveva in buona logica giocare in modo ingiusto al riguardo di tutti gli inquilini, qualunque fosse il valore della casa. Per restringere l'applicabilità della legislazione alle case di un valore inferiore ad un certo investimento, il governo sosteneva in sostanza:
a) che una legislazione che migliora la situazione degli inquilini doveva regolare normalmente la stessa categoria di proprietà delle leggi sugli affitti;
b) che aveva tentato di definire i casi di difficoltà maggiore che l'autorizzava a rettificare dei contratti in vigore; che dunque aveva seguito il precedente dei limiti fissati dalle leggi sugli affitti; che si poteva richiedere la mancanza di limiti a nome della logica e della coerenza, ma che spingerebbe le rettifiche al di là dei bisogni;
c) che la prospettiva dei grossi benefici in capitale che certi inquilini potrebbero realizzare se si annullasse ogni limite aveva un po' influenzato il governo.
Dopo le ampie discussioni nelle due camere del Parlamento, il progetto fu adottato sotto il titolo di legge del 1967 sulla riforma dell'enfiteusi. A questa data, esisteva in Inghilterra e nel paese del Galles circa duecentocinquantamila case occupate dagli enfiteuti. Il governo stimava, all'epoca che l’uno o il due per cento di esse dipendevano dal meccanismo di riscatto previsto dalla legge. Quindi, un emendamento del 1974 ha esteso questo ultimo ad una frazione delle abitazioni più facoltose che figuravano nell’uno o due per cento restante (paragrafo 21 b, sopra).
C. La legislazione di riforma dell'enfiteusi
20. La legislazione relativa al riscatto da parte dell'inquilino comprende oggi la legge del 1967 sulla riforma dell'enfiteusi ("legge del 1967"), come emendata dalla legge del 1969 sull'alloggio ("legge del 1969"), la legge del 1974 sull'alloggio ("legge del 1974"), la legge del 1979 sulla riforma dell'enfiteusi, la legge del 1980 sull'alloggio ("legge del 1980") e la legge del 1984 sul controllo dell'alloggio e della costruzione. Conferisce agli acquirenti che occupano delle "case" affittate ad affitto enfiteutico in Inghilterra ed nel Galles il diritto di acquisirne la proprietà, o di ottenere una proroga di affitto, ai prezzi e condizioni date. Il termine "casa" è definito come includente le case bifamigliari e le case a schiera, ma non gli appartamenti di un immobile o di una piccola casa (articolo 2 della legge del 1967).
21. Affinché l'inquilino abbia il diritto di acquisire una tale casa in virtù della legge devono trovarsi assolte, in grosso, le principali seguenti esigenze:
a) deve trattarsi di un affitto di "lunga" durata, cioè o per almeno 21 anni, o per meno molto tempo se il contratto iniziale è stato rinnovato per i periodi di più di 21 anni al totale (articoli 1 e 3 della legge del 1967).
b) Sotto riserva di eccezioni senza importanza nello specifico, il "valore imponibile" della casa (cioè il valore locativo annuo teorico ritenuto per i bisogni della fiscalità locale) non deve superare 750 sterline, o 1.500 per una casa situata nella Grande Londra (articolo 1 della legge del 1967) come ha modificato dall'articolo 118 della legge del 1974. I massimale di valore imponibile fissato all'origine dalla legge del 1967, 200 sterline 400 per la Grande Londra, sono stati rivisti, e portati rispettivamente a 500 e 1.000 sterline, con la legge del 1974 per tenere conto della rivalutazione operata su scala nazionale nel 1973. In più, la legge del 1974 ha esteso il campo di applicazione del sistema di riscatto instaurato dalla legge del 1967 alle abitazioni di un valore imponibile ancora più forte, da 500 a 750 sterline e, per la Grande Londra, da 1.000 a 1.500, ma nel loro caso il prezzo di riscatto è differente (paragrafo 23 sotto). In quanto alle proprietà il cui valore supera i limiti del valore imponibile globale, restano fuori dal campo della legislazione.
c) L'affitto annuo deve essere "basso", cioè meno dei due terzi del valore imponibile (articoli 1 e 4 della legge del 1967).
d) L'inquilino deve occupare la casa in quanto residenza unica o principale, e questo da almeno tre anni prima del momento in cui notifica il suo desiderio di esercitare i diritti che gli conferisce la legge (articolo 1 della legge del 1967) come hanno modificato l'articolo 141 e l'allegato 21 della legge del 1980; la legge del 1967 contemplava un periodo minimale di cinque anni.
22. Se le condizioni precitate si trovano assolte, l'acquirente ha due diritti:
a) ottenere una proroga del suo affitto per cinquant' anni, ad un affitto che rappresenta il valore locativo del terreno, senza edificio, rivisto dopo venticinque anni (articoli 14 e 15 della legge del 1967);
b) proporsi come acquirente della proprietà nelle condizioni indicate (articolo 8 della legge del 1967).
Il secondo di questi diritti può esercitarsi fino alla scadenza dell'affitto iniziale, ma non oltre (articolo 16 della legge del 1967).
23. La proroga dell'affitto non dà adito a nessuno versamento o premio diverso dall'affitto.
L'acquirente di una proprietà deve pagare una somma fissata secondo la "base di calcolo del 1967" o la "base di calcolo del 1974" al proprietario, definite rispettivamente dalla legge del 1967, emendate nel 1969, e da quella del 1974. La prima si applica alle proprietà di valore inferiore ad un massimale dato, la seconda al piccolo numero di proprietà più facoltose sottoposte per la prima volta alla legislazione dalla legge del 1974 (paragrafi 19 in fine e 21 b, sopra). Le loro caratteristiche essenziali si possono riepilogare così:
a) La base di calcolo del 1967 riguarda le proprietà di cui il valore imponibile non supera 500 sterline, o 1.000 per una casa situata nella Grande Londra. Il prezzo da regolare è allora quello che potrebbe raggiungere la casa in caso di vendita volontario sul mercato libero, supponendo, tra altri, i. che l'inquilino abbia esercitato il suo diritto legale di ottenere una proroga dell'affitto per cinquant' anni ed ii. che l'acquirente non sia l'inquilino (articoli 9 della legge del 1967, 82 della legge del 1969 e 118 della legge del 1974). In ragione della prima ipotesi, l'inquilino paga approssimativamente il valore del terreno, ma niente per l'edificio. In quanto al secondo, introdotto dalla legge del 1969, esclude anche dal prezzo ogni elemento di "valore di consolidamento" (paragrafo 13 sopra). Questa base di calcolo riflette la politica esposta nel Libro bianco del 1966 (paragrafo 18 sopra).
b) La base di calcolo del 1974 si applica alle proprietà il cui il valore imponibile va da 500 a 750 sterline, o da 1.000 a 1.500 per le case situate nella Grande Londra. Il prezzo da pagare è quello che potrebbe raggiungere la casa in caso di vendita volontario sul mercato libero supponendo, tra altri che alla fine dell'affitto l'acquirente abbia il diritto di restare in possesso della casa in virtù della legge del 1954, cioè in quanto inquilino legalmente qualificato e versando un "giusto affitto" che riflette la sua occupazione della casa (paragrafo 16 sopra - articolo 9 della legge del 1967,come modificato dall'articolo 118 della legge del 1974). In principio, questa base di calcolo era più favorevole al proprietario e mirava a garantirgli un prezzo pressappoco uguale al valore commerciale del terreno e della casa, supponendo quella occupata in virtù della legge del 1954; inoltre, gli accorda una parte del "valore di consolidamento."
Tuttavia, in un genere dove un inquilino aveva ottenuto il prolungamento dell'affitto per cinquant' anni poi chiesto il riscatto prima della scadenza iniziale del contratto, il tribunale fondiario (paragrafo 25) ha stimato che il calcolo dell'indennità doveva basarsi sul fatto che l'interessato aveva prolungato il suo affitto (Hickman v. Phillimore Estate, Estates Gazzette, 1985, vol. 274, p. 261). In tali circostanze, il proprietario percepisce dunque molto meno del valore del mercato. All'udienza, il Governo ha riconosciuto che questa decisione aveva rivelato nella legge del 1974 una faglia da colmare con un emendamento legislativo. Quindi, ha informato la Corte che suddetto giudizio era stato colpito di appello.
Delle disposizioni speciali hanno tratto all'estinzione di ogni contratto intermedio quando l'inquilino che occupava la casa e voleva acquistarla non tiene direttamente il suo affitto dal proprietario (allegato 1 della legge del 1967). Non sembrano giocare però un ruolo nella presente causa.
24. In ogni momento fino alla determinazione del prezzo della proprietà, l'inquilino può iniziare un procedimento che tende all'adeguamento del valore imponibile della casa ai fini dell’applicazione della legge, in modo da dedurre il valore dei miglioramenti strutturali portati da sé o dai suoi predecessori (articolo 118 e annesso 8 della legge del 1974). Il tribunale di distretto (County Court) ha competenza per troncare le dispute sul punto di sapere se i miglioramenti ricadono sotto l'influenza del sistema; dall'entrata in vigore della legge del 1980, esiste un diritto di appello all'Alta Corte contro tali decisioni.
25. La legislazione precisa la via da seguire per realizzare le operazioni e regolare i conflitti. L'inquilino desideroso di diventarne acquirente deve avvisare per iscritto il proprietario (articolo 8 della legge del 1967). Le controversie relative al suo diritto di acquistare la proprietà in virtù della legge, ed alle questioni connesse, dipendono dal tribunale di distretto (articolo 20 della legge del 1967). In materia, può condannare agli oneri l'inquilino che non ha assolto o ha tardato indebitamente ad assolvere gli obblighi che derivano dall’avviso di riscatto ( ibidem). A difetto di consenso, la determinazione del prezzo incombe oramai su un tribunale locale di valutazione degli enfiteusi (Leasehold Valuation Tribunal) con possibilità di ricorso al tribunale fondiario (Lands Tribunal) che si riunisce a Londra ed annesso all'Alta Corte (articolo 142 ed annessi 22 della legge del 1980). Prima dell'entrata in vigore della legge del 1980, le dispute concernenti il prezzo erano delle giurisdizione del tribunale fondiario (articolo 21 della legge del 1967). Se un proprietario stima che l'inquilino frena deliberatamente o senza necessità il corso del procedimento di riscatto, può investire il tribunale di valutazione degli enfiteusi (una volta il tribunale fondiario). La regolamentazione prescrive un calendario per le operazioni di acquisto una volta deciso il prezzo (paragrafo 6 della parte I dell'allegato all'ordinamento del 1967 sulla riforma dell'enfiteusi (affrancamento e proroga) S.I. 1967, no 1879).
26. Per la determinazione del prezzo, la casa è valutata al giorno al quale l'inquilino avvisa il proprietario del suo desiderio di acquistare la proprietà (articoli 9 paragrafo 1 e 37 paragrafo 1 d, della legge del 1967) e non alla data della valutazione stessa
D. Operazioni che interessano i richiedenti
27. Tra aprile 1979 e novembre 1983, gli inquilini di 80 proprietà in enfiteusi che appartenenti al campo residenziale di Belgravia (Londra), che la famiglia Westminster ed i suoi trustees hanno pianificato (paragrafo 10 sopra) hanno esercitato il diritto, che conferiva loro la legislazione incriminata, di acquisire i bene-fondi obbligando i richiedenti a cedere loro. Si trattava di 77 enfiteusi a forfait iniziale e di 3 affitti enfiteutici da costruzione (paragrafo 12 sopra). I richiedenti hanno spiegato che conformemente alla pratica in vigore all'epoca nel campo, i versamenti iniziali sono stati calcolati sulla seguente base: innanzitutto, la quota fissata dall'affitto costituiva una percentuale del valore locativo stimato sul mercato dopo il quale il versamento rappresentava il valore capitalizzato della differenza tra gli affitti effettivi e l'affitto stimato sul mercato durante la durata del contratto. La base di calcolo del 1967 è servita per 28 delle proprietà in questione, quella del 1974 per altre 52 (paragrafo 23 sopra).
Secondo i richiedenti, col tempo la legge del 1974 toccherà una proporzione sempre più forte delle proprietà del loro campo. Da novembre 1983 hanno avuto luogo 43 nuovi riscatti, portando a 215 il numero totale delle proprietà del campo acquistate in virtù della riforma legislativa. I richiedenti si aspettano che ce ne siano ancora di 500 a 800 all'avvenire.
28. In ciascuna delle 80 transazioni controverse, il prezzo pagato è stato fissato tramite negoziato. I consiglieri giuridici dei richiedenti avevano indicato loro che non avevano nessuno mezzo di contestare agli inquilini il diritto di ricomprare i bene-fondi e che non potevano sperare di ottenere ragionevolmente dei prezzi migliori rivolgendosi al tribunale fondiario o, per le operazioni più recenti, al tribunale di valutazione degli enfiteusi.
29. I richiedenti hanno attirato l'attenzione sui seguenti aspetti delle operazioni di cui si tratta:
i. in tre casi solamente l'edificio era stato edificato, dall'inquilino acquirente o dai suoi predecessori;
ii. in sei casi solamente, dei membri della famiglia dell'inquilino avevano occupato continuamente la proprietà dalla conclusione dell'affitto iniziale;
iii. la durata dell'occupazione da parte dell'inquilino prima della data del parere di riscatto andava da tre a trentacinque anni; in 34 degli 80 casi, non raggiungeva otto anni;
iv. in ogni caso, l'acquirente aveva diritto al mantenimento nei luoghi alla scadenza del suo affitto, sotto le condizioni previste dalle leggi sugli affitti (paragrafo 16 sopra);
v. l'intervallo tra l’avviso dell'inquilino, data ritenuta per la valutazione del prezzo – (paragrafo 26 sopra) ed il completamento della vendita éa variato di un'a tredici anni, e per 34 delle 80 operazioni ha superato cinque anni;
vi. franche di ipoteca, le proprietà valevano - secondo le stime dei richiedenti - da 44.000 a 225.000 sterline, mentre il prezzo di riscatto pagato dall'inquilino si trovava tra le 2.500 e 111.000 sterline;
vii. per gli inquilini, la frazione dell'affitto non ancora scaduta sarebbe valso fino a 153.750 sterline - non tenuto conto del diritto al riscatto;
viii. in 15 casi, l'inquilino avrebbe venduto l'affitto, dopo il suo parere di riscatto ma prima della realizzazione di questo ultimo (trasmettendo il diritto al riscatto);
ix. in almeno 25 degli 80 casi, l'inquilino non sarebbe rimasto nella proprietà ricomprata da lui, ma l'avrebbe rivenduta nell'anno stesso dell'acquisizione; in 9 di questi casi, non l'avrebbe occupata del tutto dopo il riscatto;
x. gli inquilini avendo rivenduto così la loro proprietà ne avrebbero tolto un profitto compreso tra 32.000 e 182.000 sterline, e superiore a 100.000 in almeno 7 casi; in particolare, un inquilino che si era installato nella casa tre mesi prima della pubblicazione del Libro bianco del 1966 (paragrafo 18 sopra) - ed aveva acquistato l'affitto a basso prezzo, 9.000 sterline, senza prospettiva di riscatto all'epoca - ha potuto acquistare i bene-fondi al 28% del suo valore reale, come stimata dai richiedenti, e rivenderlo dopo meno di un anno più con un beneficio del 636%, o 116.000 sterline.
Le perdite che i richiedenti avrebbero subito per avere dovuto vendere alle condizioni della legge, e non del libero mercato, andrebbero da 1.350 a 148.080 sterline per ogni operazione; totalizzerebbero 1.479.407 sterline per le proprietà valutate secondo la base del 1967 e 1.050.496 per gli altri, valutati secondo la base del 1974.
PROCEDIMENTO DINNANZI ALLA COMMISSIONE
30. I richiedenti hanno investito la Commissione il 23 ottobre 1979, richiesta no 8793/79. Sostenevano che la cessione obbligatoria di dieci dei loro immobili avevano provocato, tramite lei stessa o in ragione del prezzo pagato, una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1, alla Convenzione,). Adducevano inoltre che le condizioni dei trasferimenti di proprietà comprendevano una discriminazione contraria all'articolo 14 (art. 14) della Convenzione e che la mancanza di vie di ricorso contro tali trasferimenti infrangeva l'articolo 13 (art. 13). Per il fatto che hanno chiamato 17 "richieste supplementari", introdotte tra il 17 aprile 1980 ed i 3 gennaio 1984, hanno denunciato 70 altre transazioni.
31. La Commissione ha dichiarato la richiesta ammissibile il 28 gennaio 1983. Nel suo rapporto del 11 maggio 1984 (articolo 31) (art. 31) esprime all'unanimità l'opinione che non ha avuto la violazione di nessuno degli articoli invocati (P1-1, art. 14, art. 13,). Il testo integrale del suo parere figura qui accluso alla presente sentenza.
CONCLUSIONI PRESENTATE ALLA CORTE
32. All'epoca delle udienze pubbliche del 23 e 24 settembre 1985, il Governo ha presentato le seguente conclusioni:
"Avuto riguardo alle tesi esposte per iscritto ed oralmente, così come al rapporto della Commissione, invitiamo la Corte a deliberare a nostro favore ed a respingere le lagnanze dei richiedenti."
33. Dalla loro parte, questi ultimi hanno chiesto alla Corte
"di dichiarare le richieste buone fondate, di constatare che in ciascuno dei casi controversi vi è stata violazione dei diritti invocati [daessi], in particolare del loro diritto di proprietà garantita dall'articolo 1 [del Protocollo no 1] (P1-1), e di accordare perciò ai richiedenti una soddisfazione equa."
IN DIRITTO
I. ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1 (P1-1)
34. Secondo i richiedenti, il trasferimento obbligatorio della loro proprietà in virtù della legge di 1967, emendata, sulla riforma dell'enfiteusi ha provocato una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1, alla Convenzione, così formulata,):
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe."
La legge di cui si tratta
i. avrebbe recato offesa ai contratti che avevano concluso liberamente coi loro inquilini anteriori la sua entrata in vigore;
ii. avrebbe sventato le speranze che li animavano all'epoca della firma di suddetti contratti e sulle quali rimettevano i termini di questi ultimi;
iii. avrebbe costretto i richiedenti a cedere i loro immobili agli individui a profitto di questi;
iv. li avrebbe sempre privati dei loro beni ad un prezzo inferiore, e spesso lontano, dal valore commerciale;
v. avrebbe permesso agli inquilini di rivendere in via amichevole gli immobili, con grossi benefici, dopo avere espresso il desiderio di ricomprarli,;
vi. non avrebbe contemplato, una volta stabilito che si applicava a tale enfiteusi, nessun meccanismo grazie al quale i richiedenti avrebbero potuto contestare sia la validità che la ragione di essere del loro spodestamento, o i principi che devono presiedere al calcolo dell'indennità;
vii. avrebbe introdotto delle distinzioni arbitrarie tra i beni di cui potevano e quelli di cui non potevano essere privarti.
A. Considerazioni generali
35. I richiedenti stimano che siccome si lamentano in sostanza delle incidenze della legislazione sulla proprietà degli immobili determinati che appartenevano loro, ciascuna degli operazioni d ' "affrancamento" richiama un controllo allo sguardo dell'articolo 1 (P1-1).
La Commissione respinge questa tesi nel suo rapporto. Le differenti lagnanze degli interessati trarrebbero la loro origine da cause negoziate tra privati e di cui il Regno Unito risponderebbe solamente a titolo di legislatore. Ci sarebbe luogo probabilmente di avere riguardo delle conseguenze pratiche della legislazione, ma il problema capitale da decidere consisterebbe in sapere se lo stato convenuto ha infranto la Convenzione abilitando gli inquilini a ricomprare gli immobili dei richiedenti sotto le condizioni definite dalla legge; ora, per troncarlo, bisognerebbe verificare la compatibilità di questa con la Convenzione piuttosto che di propendersi separatamente sulle diverse operazioni.
Il Governo adotta lo stesso passo della Commissione.
36. La Corte ha molte volte rilevato che senza dimenticare il contesto generale della controversia, deve per quanto possibile, nella conclusione del genere di una richiesta individuale, limitarsi a studiare il caso concreto di cui si trova investita (vedere, da ultimo, la sentenza Ashingdane del 28 maggio 1985, serie A no 93, p. 25, paragrafo 59).
Nell'occorrenza, però, gli interessati attaccano per l'essenziale le modalità fissate dalla legislazione in causa; non hanno da dire sul modo in cui è stata applicata da un'autorità, amministrativa o giudiziale, dello stato. Gli rimproverano del resto, in particolare, di non lasciare nessuno margine di valutazione e di non suscitare un'esecuzione adattata alle circostanze proprie ad ogni immobile. Al maniera della Commissione, la Corte comincerà con ricercare dunque se la legislazione stessa si concilia con l'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1).
Non l'esaminerà per tanto in abstracto. I diversi riscatti incriminati illustrano le ripercussioni pratiche della riforma dell'enfiteusi e, come tali, entrano in fila di conto per giudicare la sua compatibilità con la Convenzione. A questo riguardo, decide di prendere in considerazione le conseguenze che sono derivate della legge nelle 80 operazioni deferite alla Corte.
Pertanto, per studiare le lagnanze dei richiedenti la Corte seguirà il metodo così esposto.
37. L'articolo 1 (P1-1) garantisce in sostanza il diritto di proprietà (sentenza Marckx del 13 giugno 1979, serie A no 31, p. 27, paragrafo 63). Secondo l'analisi che la Corte ne ha dato nella sua sentenza Sporrong e Lönnroth del 23 settembre 1982, "contiene tre norme distinte": la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda che figura nella seconda frase dello stesso capoverso, mira la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra altri, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale (serie A no 52, p. 24, paragrafo 61). La Corte ha aggiunto che deve assicurarsi dell'applicabilità delle due ultime prima di pronunciarsi sull'osservazione della prima (ibidem). Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno tratto agli esempi privati di attentati al diritto di proprietà; quindi, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima.
B. Seconde frase del primo capoverso ("la regola relativa alla privazione")
1. Applicabilità
38. I richiedenti sono stati "privati di proprietà", al senso della seconda frase dell'articolo 1 (P1-1)) tramite il gioco della legislazione controversa; ciò non ha suscitato discussione dinnanzi alla Corte.
2. "A causa di utilità pubblica": i beneficiari, dei semplici privati
39. Prima affermazione dei richiedenti: il criterio dell’ ' "utilità pubblica", fissato da suddetta frase, si troverebbe rispettato solamente nel caso di un'espropriazione operata nell'interesse generale, a favore dell'insieme della collettività; di conseguenza, il trasferimento della proprietà di un bene di una persona ad un altro per il profitto esclusivo del secondo non potrebbe rispondere mai all’"utilità pubblica". Ora la legislazione incriminata non assolverebbe questa esigenza.
A contrario, Commissione e Governo si accordano a pensare che un trasferimento obbligatorio di proprietà di un individuo ad un altro può, in principio, passare per conforme a l ' "utilità pubblica" se ha luogo nel perseguimento di una politica sociale legittima.
40. La Corte stima, coi richiedenti, che una privazione di proprietà realizzata al solo scopo di concedere un vantaggio ad un individuo non saprebbe ispirarsi a l ' "utilità pubblica." Tuttavia, un trasferimento obbligatorio di proprietà di un individuo ad un altro può, in certe circostanze, rappresentare un mezzo legittimo di servire l'interesse generale. A questo riguardo, non si scopre nella Costituzione, la legislazione e la giurisprudenza degli Stati contraenti, anche là dove i testi in vigore adoperano delle parole come "all'uso del pubblico", nessuno principio comune che autorizza a comprendere la nozione di utilità pubblica come proscrivendo allo stesso modo trasferimento. Si può dire tanto di certi altri paesi democratici; così, richiedenti e Governo hanno citato una sentenza della Corte suprema degli Stati Uniti dell'America, relativa ad una legge degli stati delle Hawaii che trasferisce obbligatoriamente la proprietà di beni immobiliari agli inquilini per ridurre la concentrazione dei bene-fondi in un piccolo numero di mani ( Hawaii Housing Authority v. Midkiff, Raccolta 1984, vol. 104, pp. 2321 e s.).
41. Non si può dedurre neanche dal'espressione inglese "in the public interest" che il bene in questione debba essere a disposizione del pubblico né che la collettività intera, o anche una larga frazione di questa, debba approfittare direttamente del trasferimento. Si può considerare perfettamente come "in the public interest" una privazione di proprietà operata a titolo di una politica di giustizia sociale. Specialmente, l'equità di un sistema giuridico che regola i diritti contrattuali e reali degli individui riguarda ciascuna persona; pertanto, delle misure legislative che tendono a garantire possono servire "the public interest" anche se implicano un trasferimento obbligatorio di proprietà da un individuo ad un altro.
42. In quanto al testo francese dell'articolo 1 (P1-1), i termini "a causa di utilità pubblica" suscitano certo l'interpretazione stretta invocata dai richiedenti, come risulta dal diritto interno di alcuni - ma no dall'insieme - degli Stati contraenti dove questa espressione o il suo equivalente si incontrano in materia di espropriazione. Ciò non è tuttavia decisivo perché la giurisprudenza della Corte abbia riconosciuto l' "autonomia" di numero di nozioni della Convenzione. Si può assegnare inoltre, anche un senso più ampio, di natura tale da inglobare delle misure di espropriazione stimate nella cornice di una politica di giustizia sociale, all’ "utilità pubblica."
Con la Commissione, la Corte trova che simile interpretazione concilia per il meglio le versioni francesi ed inglesi, avuto riguardo dell'oggetto ed dello scopo dell'articolo 1 (P1-1) (articolo 33 paragrafo 4 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati e sentenza Sunday Time del 26 aprile 1979, serie A no 30, p. 30, paragrafo 48): proteggere, innanzitutto, contro le privazioni arbitrarie di proprietà.
43. Secondo i richiedenti, un principio generalmente riconosciuto tramite interpretazione dei trattati obbliga a presumere che l'impiego di espressioni diverse nello stesso contesto - "utilità pubblica" nel primo capoverso del paragrafo 1, "interesse generale" nel secondo - riveli l'intenzione di mirare dei concetti dissimili. L'articolo 1 (P1-1) lascerebbe più latitudine agli statisia per regolamentare l'uso dei beni che per privare qualcuno della sua proprietà.
Agli occhi della Corte, anche se esistessero delle differenze, all'articolo 1 (P1-1), tra i nozioni d ' "utilità pubblica" e d ' "interesse generale", sul punto di cui si tratta non si potrebbe stabilire tra esse nessuna distinzione fondamentale come fanno i richiedenti.
44. Secondo questi ultimi, l'articolo 1 (P1-1) autorizza delle misure, per esempio fiscali, destinate a garantire una distribuzione equa delle ricchezze, ma solamente col suo secondo capoverso e non col primo. La Corte non discerne tuttavia il perché l'articolo 1 (P1-1) impedirebbe agli Stati di condurre una tale politica per via di espropriazione.
45. La Corte raggiunge così la Commissione: un trasferimento di proprietà operata nella cornice di una politica legittima - di ordine sociale, economico o altro - può rispondere all’"utilità pubblica" anche se la collettività nel suo insieme non se ne serve o non approfitta lei stessa del bene di cui si tratta. La legge sulla riforma dell'enfiteusi dunque non infrange in sé l'articolo 1 (P1-1) a questo capo. Pertanto, c'è luogo di ricercare se per altri aspetti assolveva la condizione dell’ "utilità pubblica" ed il surplus delle esigenze della seconda frase dell'articolo 1 (P1-1).
3. Sul punto di sapere se la legislazione relativa alla riforma dell'enfiteusi assolveva la condizione della "utilità pubblica" ed il surplus delle esigenze della seconda frase dell'articolo 1 (P1-1)
a) Margine di valutazione
46. Grazie ad una cognizione diretta della loro società e dei suoi bisogni, le autorità nazionali si trovano in principio meglio collocate rispetto al giudice internazionale per determinare ciò che è "di utilità pubblica." Nel sistema di protezione creato dalla Convenzione, tocca loro di conseguenza di pronunciarsi per primi tanto sull'esistenza di un problema di interesse pubblico che giustifica delle privazioni di proprietà che sulle misure da prendere per deciderlo (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Handyside del 7 dicembre 1976, serie A no 24, p. 22, paragrafo 48). Quindi, godono qui di un certo margine di valutazione, come in altri campi ai quali si estendono le garanzie della Convenzione.
In più, la nozione d ' "utilità pubblica" è ampia per natura. La decisione di adottare delle leggi che portano privazione di proprietà implica in particolare, di solito, così come lo rileva la Commissione, l'esame di questioni politiche, economiche e sociali sulle quali delle profonde divergenze di opinioni possono ragionevolmente regnare in un Stato democratico. Stimando normale che il legislatore disponga di una grande latitudine per condurre una politica economica e sociale, la Corte rispetta il modo in cui concepisce gli imperativi della "utilità pubblica" salvo si il suo giudizio si riveli manifestamente privo di base ragionevole. In altri termini, non potrebbe sostituire la sua propria valutazione a quella delle autorità nazionali, ma deve controllare allo sguardo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) le misure controverse e, a questo fine, studiare i fatti alla luce dei quali suddette autorità hanno agito.
b) sul punto di sapere se la legislazione incriminata mirava un scopo legittimo, in principio e nello specifico
47. Così come precisa il Libro bianco del 1966, la legge del 1967 mirava a correggere l'ingiustizia che gli inquilini occupanti subivano, si pensava, per il gioco del sistema dell'enfiteusi (paragrafo 18 sopra). Tendeva a riformare la legislazione in vigore, rinomata come iniquo verso essi, ed a concretizzare ciò che si chiamava il loro "titolo morale" sulla proprietà della loro casa (ibidem).
Eliminare ciò che si percepisce come ingiustizie sociali figura tra i compiti di un legislatore democratico. Ora le società moderne considerano l'alloggio come un bisogno primordiale di cui non si potrebbe abbandonare interamente la soddisfazione alle forze del mercato. Il margine di valutazione va abbastanza lontano per inglobare una legislazione destinata a garantire in materia più di giustizia sociale, anche quando simile legislazione si immischia nelle relazioni contrattuali tra individui e non conferisce nessuno vantaggio diretto agli stati né alla collettività nel suo insieme. Lo scopo che inseguiva la legge del 1967 è dunque legittimo in principio.
48. Secondo i richiedenti, non mirava al bene pubblico ma in realtà si ispirava puramente a considerazioni politiche, in quanto misura elettorale del governo laburista al potere.
La Corte constata tuttavia che la riforma dell'enfiteusi in Inghilterra ed nel Galles costituiva un argomento di preoccupazione pubblica da quasi un secolo e che all'epoca della promulgazione della legge di 1967, li partiti più importanti, accettavano tutto il principio del riscatto pure divergendo sulle sue modalità di collocamento in opera (paragrafi 15 a 19 sopra). I richiedenti non contestano che le critiche formulate oggi da essi contro le regole di fondo della legislazione non siano state espresse allora e che il Parlamento non ne abbia dibattuto pienamente prima di allontanarle (paragrafo 19 sopra). Del parere della Corte, le considerazioni politiche che hanno potuto influire sul procedimento legislativo - una legislazione economica e sociale riflette necessariamente, ad un grado più o meno alto, degli atteggiamenti politici - non tolgono all'obiettivo della legge del 1967 il suo carattere legittimo "di utilità pubblica."
Un ragionamento analogo vale per un'altra tesi dei richiedenti, assegnando al semplice opportunismo politico l'emendamento del 1974 con il quale il governo conservatore ha, per la prima volta, fatto ricadere sotto l'influenza della legislazione una debole percentuale di case più facoltose, (paragrafi 19 in fini e 21 b, sopra).
49. I richiedenti negano inoltre l'esistenza di ogni problema che richiama una regolamentazione. Credendo loro, il sistema dell'enfiteusi, almeno nel caso degli affitti a versamento iniziale (paragrafo 12 sopra) non aveva in realtà niente di iniquo ed non si potrebbe riconoscere all'acquirente nessun "titolo morale" sulla proprietà dell'immobile per il solo fatto che occupava una casa costruita, riparata o migliorata dai suoi predecessori conformemente ai termini del contratto.
La Corte ha competenza per studiare i dati di fatto invocati dal Governo (paragrafo 46 sopra) ma il suo controllo si limita a ricercare se il modo in cui il legislatore ha preso in conto le circostanze economiche e sociali pertinenti restava nei limiti del margine di valutazione degli stati (ibidem). Il Governo concede che le convinzioni sottostanti alla legge del 1967 non raccoglievano per niente un'adesione generale, e ciò risulta dal Libro bianco del 1962 (paragrafo 17 sopra). Così come la Commissione rileva nel suo rapporto, la giustizia o ingiustizia del sistema dell'enfiteusi ed i "titoli morali" rispettivi degli inquilini e dei locatori possono suscitare manifestamente delle divergenze legittime di punti di vista. Non si potrebbe considerare l'opinione dei richiedenti come priva di fondamento, ma esistono abbastanza elementi per supportare la concezione opposta. In un affitto da costruzione il primo acquirente avrà edificato la casa, in un affitto a versamento iniziale avrà pagato di solito un capitale calcolato in funzione del costo della costruzione e nei due casi il carico di tutti i risarcimenti sarà pesato su di lui e su i suoi successori (paragrafo 12 sopra). Pertanto, l'enfiteuta ed i suoi precursori avranno, col passare degli anni, investito delle somme considerevoli in un immobile che è il loro focolare; il proprietario, dopo avere accordato l'affitto originale non avrà contribuito in generale alla manutenzione dei luoghi.
Egli decide dunque di aderire alla conclusione della Commissione: non si potrebbe ritenere per manifestamente irragionevole l'opinione del Parlamento britannico secondo la quale c'era là un'ingiustizia sociale.
c) Mezzi scelti per raggiungere lo scopo perseguito
50. Il problema non è troncato per tanto. Non basta che una misura privativa di proprietà persegua, nello specifico come in principio, un obiettivo legittimo "di utilità pubblica"; deve esistere anche un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo mirato( vedere in particolare, mutatis mutandis, la sentenza Ashingdane precitata serie A no 93, pp. 24-25, paragrafo 57). La sentenza Sporrong e Lönnroth ha espresso la stessa idea in termini differenti: parla del "giusto equilibrio" da predisporre tra le esigenze dell'interesse generale e gli imperativi dei diritti fondamentali dell'individuo (serie A no 52, p. 26, paragrafo 69) equilibrio rotto se la persona riguardata ha dovuto subire "un carico speciale ed esorbitante" (ibidem, p. 28, paragrafo 73). La Corte si pronunciava nel contesto del principio del rispetto della proprietà, proclamata dalla prima frase del primo capoverso, ma ha sottolineato che "la preoccupazione di garantire un tale equilibrio si riflette anche nella struttura dell'articolo 1( P1-1") tutto intero (ibidem, p. 26, paragrafo 69).
Secondo i richiedenti, la legislazione sulla riforma dell'enfiteusi non assolve queste condizioni: supponendo che ci sia ingiustizia sociale, il legislatore avrebbe applicato dei rimedi così poco appropriati e così esorbitanti che la sua decisione supererebbe il margine di valutazione.
La Corte considera che una misura deve essere al tempo stesso idonea alla realizzazione del suo scopo e non sproporzionata con essa. Ricercherà dunque, esaminando i diversi argomenti dei richiedenti, se è stato così nell'occorrenza.
i. Il principio del riscatto
51. Secondo i richiedenti, il diritto al mantenimento nei luoghi, accordato agli inquilini con la legislazione in vigore (paragrafo 11 sopra) costituiva già una risposta adeguata; il metodo - una privazione di proprietà - adottata per dare effetto al preteso "titolo morale" avrebbe superato i limiti col suo carattere draconiano. Questa opinione si troverebbe corroborata dalla mancanza, nell'ordine giuridico interno in generale degli altri Stati contraenti e dei paesi democratici, di un vero equivalente della legge del 1967. Il correttivo estremo dell'espropriazione non potrebbe conciliarsi con l'articolo 1 (P1-1) che in mancanza di un modo meno radicale di correzione.
Uguale tesi deve estrarre dal testo un criterio di rigorosa necessità, interpretazione che la Corte non giudica fondata. In se stessa, l'esistenza di soluzioni di ricambio non rendono ingiustificata la legislazione controversa; rappresentano un fattore, tra altri, che aiuta a determinare se i mezzi adoperati possono passare per ragionevoli ed atti alla realizzazione dello scopo legittimo perseguito, avuto riguardo del "giusto equilibrio" da preservare. Finché il legislatore rimane in questi limiti, la Corte non deve dire se ha scelto la migliore modo di trattare il problema o se avrebbe dovuto esercitare differentemente il suo potere di valutazione (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Klass ed altri del 6 settembre 1978, serie a no 28, p. 23, paragrafo 49).
Il Parlamento ha stimato in equità che l'inquilino occupante aveva un "titolo morale" sulla proprietà della casa e del quale la legislazione in vigore all'epoca non teneva abbastanza conto (vedere sopra i brani del Libro bianco di 1966 citati al paragrafo 18). Non ha voluto limitarsi a regolare su delle basi più eque le relazioni tra locatore ed acquirenti: ha inteso cancellare un'ingiustizia che toccava la questione stessa della proprietà. Permettere all'inquilino di acquistare obbligatoriamente la proprietà della casa e del terreno, indennizzando il locatore, non potrebbe in sé essere considerato come un modo inadeguato o sproporzionato di riplasmare il diritto positivo per soddisfare a questa preoccupazione.
ii. Limiti del valore locativo imponibile
52. In quanto alle condizioni di riscatto, i richiedenti affermano che la legislazione introduce un elemento di arbitrarietà e contraddice i suoi propri principi restringendo la sua applicabilità agli immobili di un valore imponibile inferiore ad un certo livello (paragrafo 21 b, sopra): il "titolo morale" dell'acquirente non potrebbe dipendere da questo valore.
La Corte rileva che dopo le stime non contestate dal Governo, tutte le case affittate ad affitto enfiteutico in Inghilterra e nel Galles, a quasi l’uno o il due per cento, ricadevano sotto l'influenza della legge del 1967 (paragrafo 19 sopra). Non si potrebbe respingere come irragionevoli le spiegazioni fornite a nome del governo, durante la discussione del progetto, per fissare dei massimali di valore locativo (ibidem). Sebbene l'argomento derivato del "titolo morale" possa logicamente giocare in ogni caso, non si potrebbe accusare in particolare il Parlamento di avere agito in dispetto del buonsenso impiegando l’espediente di restringere l'esercizio del diritto di riscatto creato dalla legge del 1967 alle case del minimo prezzo, per ovviare alle situazioni più faticose ai suoi occhi. La Corte non trova in più che l'emendamento del 1974 che estendeva questo diritto agli immobili più facoltosi (paragrafi 19 in fine e 21 b, sopra), abbia superato il margine di valutazione degli stati.
iii. Indennizzo
53. I richiedenti denunciano per di più le modalità di indennizzo previste dalla legislazione incriminata.
a) ', Diritto ad indennità
54. La prima questione consiste in sapere se l'esistenza e l'importo di un risarcimento entrano in fila di conto allo sguardo della seconda frase dell'articolo 1 (P1-1), silenziosi in materia. Secondo la Commissione con la quale Governo e richiedente segnano il loro accordo, l'articolo 1 (P1-1) esige implicitamente, in linea di massima, il versamento di un compenso per espropriare chiunque dipenda dalla giurisdizione di uno Stato contraente.
La Corte constata con la Commissione che, nei sistemi giuridici rispettivi degli Stati contraenti, una privazione di proprietà a causa di utilità pubblica non si giustifica senza il pagamento di un'indennità, sotto riserva di circostanze eccezionali estranee alla presente controversia. Dalla sua parte, nella mancanza di un principio analogo l'articolo 1 (P1-1) garantirebbe solamente una protezione largamente illusoria ed inefficace del diritto di proprietà. Per valutare se la legislazione contestata predispone un giusto equilibrio tra i diversi interessi in causa e, tra altri, se non impone ai richiedenti un carico smisurato (sentenza Sporrong e Lönnroth precitata, serie A no 52, pp. 26 e 28, paragrafi 69 e 73) occorre all'evidenza avere riguardo alle condizioni di risarcimento.
In quanto al livello dell'indennizzo, la Corte si dispone anche al parere della Commissione: senza il versamento di una somma ragionevolmente in rapporto col valore del bene, una privazione di proprietà costituirebbe di solito un attentato eccessivo che non potrebbe giustificarsi sul terreno dell'articolo 1 (P1-1). Questo ultimo non garantisce tuttavia in ogni caso il diritto ad un compenso integrale. Alcuni obiettivi legittimi "di utilità pubblica", come perseguiti dalle misure di riforma economica o di giustizia sociale, possono militare per un rimborso inferiore al pieno valore commerciale. Inoltre, il controllo della Corte si limita a ricercare se le modalità scelte superano il larghe margino di valutazione di cui gli stati godono in materia (paragrafo 46 sopra).
b) ', Le lagnanze concrete dei richiedenti
55. Per ciò che riguarda l'indennizzo, i richiedenti formulano due lagnanze distinte. Innanzitutto, la base di calcolo del 1967 non corrisponderebbe al pieno valore commerciale degli immobili ricomprati (paragrafo 23 a, sopra). Poi, nel sistema del 1967 come in quello del 1974 il bene è valutato al giorno in cui l'acquirente ha espresso il desiderio di acquistarlo (paragrafo 26 sopra); ora il termine che trascorre tra questa data e gli ordinamenti, una volta compiuta l'operazione, lederebbe il locatore.
56. Per ciò che riguarda la prima lagnanza, la base di calcolo del 1967 avvantaggia manifestamente e di proposito l'acquirente che rimborsa pressappoco il valore del terreno ma niente per l'edificio. Riflette l'idea sottostante all'insieme della legislazione controversa: "in equità i muri spettano all'enfiteuta qualificato", in ragione del denaro che questo, o il suo predecessore, ha speso all'origine in capitale, ha investito poi col passare degli anni per riparare, ristrutturare ed abbellire la casa (vedere sopra i passaggi del Libro bianco del 1966 citati al paragrafo 18). In pratica, l'acquirente ed i suoi predecessori sono supposti avere pagato già per questa ultima. Il Parlamento, la Corte lo ripete, era in diritto di analizzare cose del tipo e di agire perciò a nome dell'utilità pubblica (paragrafo 49 sopra). Corollario della concezione adottata da lui: "in equità", l'acquirente non deve pagare che quello che non ha versato ancora, ossia il valore del suolo. Sebbene lascia da parte il "valore di consolidamento" (paragrafi 13 e 23 a, sopra), la base di calcolo del 1967 indennizza il proprietario dell'investimento che per lui rappresenta il terreno. La legislazione di riforma dell'enfiteusi mira ad impedirgli di realizzare un arricchimento considerato come ingiusto nel momento in cui ritornerà in possesso del suo bene. Alla luce di questo obiettivo, giudicato legittimo dalla Corte sotto l'angolo dell'articolo 1 (P1-1), ed avuto riguardo al largo margine di valutazione dello stato convenuto, suddetta base di calcolo non appare incapace di garantire un giusto equilibro tra gli interessi dell'individui in causa e, allo stesso tempo, tra gli interessi generali della società ed il diritto di proprietà del locatore.
57. In quanto alla seconda lagnanza, capita che certi lassi di tempo, talvolta lunghi, trascorrono tra le date di valutazione e l'ordinamento del prezzo; le circostanze della causa lo provano (paragrafo 29 v. sopra). Dall’ altro lato, il proprietario ha la facoltà di investire il tribunale competente se le operazioni di riscatto gli sembrano deliberatamente rallentate o senza necessità (paragrafo 25 sopra). Se decide di non avvalersi di questo ricorso e, pertanto, lascia l'acquirente frenare la marcia dei negoziati, non si potrebbe vedere un vizio del sistema. Inoltre, esistono dei testi che tendono ad evitare e sanzionare i ritardi (ibidem). La Corte ammette quindi che il procedimento di indennizzo fissato dalla legislazione incriminata non conduce necessariamente a termini abbastanza importanti per provocare una violazione dell'articolo 1 (P1-1).
c) "Principi generali del diritto internazionale"
58. A titolo sussidiario, i richiedenti sostengono che rinviando ai "principi generali del diritto internazionale", la seconda frase dell'articolo 1 (P1-1) estende ai nazionali l'esigenza - derivante secondo essi da diritto internazionale - di un indennizzo pronto, adeguato ed effettivo degli stranieri privati della loro proprietà.
59. La Commissione ha stimato costantemente che suddetti principi non valgono per l'espropriazione, da parte di uno Stato, dei suoi cittadini. Il Governo sottoscrive questa opinione. La Corte si schiera dalla sua parte per i seguenti motivi.
60. In primo luogo, secondo il diritto internazionale generale stesso, i principi di cui si tratta si applicano ai soli esteri. Sono stati concepiti specificamente per questi ultimi. In quanto tale, non regolavano il modo di cui ogni Stato tratta i suoi connazionali.
61. A sostegno della loro tesi, i richiedenti invocano di prima la formula dell'articolo 1 (P1-1). La seconda frase che comincia dal pronome "Nullo", sembra loro impossibile di comprenderla come se significasse che se ciascuno ha bene dritto alle garanzie che derivano delle espressioni "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge", quelle che risultano dalle parole "nelle condizioni contemplate dai principi generali del diritto internazionale" riguardano, esclusivamente gli stranieri. Sottolineano inoltre che là dove gli autori della Convenzione hanno voluto distinguere tra nazionali e non-nazionali, non hanno mancato di precisarlo, per esempio all'articolo 16 (art. 16).
Argomentazione non privata di forza dal punto di vista grammaticale; delle ragioni convincenti sono tuttavia in favore di una lettura differente. La Corte stima più naturale di dedurre del testo che col rinvio ai principi generali del diritto internazionale questi si trovano incorporati all'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1), ma unicamente per gli atti che ricadono normalmente sotto il loro impero, ossia quelli di un Stato al riguardo di uno straniero. Inoltre, bisogna assegnare ai termini di un trattato il loro senso ordinario (articolo 31 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati); ora interpretare la porzione di frase sotto esame come estendente i principi generali del diritto internazionale al di là dei limiti del loro campo normale quadra meno col senso ordinario delle parole impiegate, nonostante il loro contesto.
62. I richiedenti affermano per di più che se si seguisse la Commissione, l'articolo 1 (P1-1) enuncerebbe qualche cosa di superfluo menzionando suddetti principi perché gli stranieri godono già della protezione di questi ultimi.
La Corte non giudica così. Il riferimento in questione può passare per offrire, almeno, una doppia utilità. Innanzitutto, permette ai non-nazionale di utilizzare direttamente il meccanismo della Convenzione per invocare i loro diritti sulla base dei principi pertinenti del diritto internazionale, altrimenti occorrerebbe loro provare ad ottenere il ricorso per via diplomatica o per altri modi d’ordinamento disponibili. Secondariamente, preserva la loro situazione impedendo di pretendere che l'entrata in vigore del Protocollo no 1 (P1) ha avuto per effetto di restringere i loro diritti. A questo proposito, decide anche di notare che l'articolo 1 (P1-1) richiede espressamente una privazione di libertà operata "a causa di utilità pubblica"; figurando simile esigenza tra i principi generali del diritto internazionale da sempre, la sua inserzione sarebbe essa stessa stata superflua se l'articolo 1 (P1-1) fosse arrivato a renderli applicabili ai nazionali come agli stranieri.
63. I richiedenti sottolineano infine che se si fosse ritenuta l'espropriazione dei nazionale per non soggetta al rispetto di suddetti principi, si sarebbe aperta la porta alle distinzioni fondate sulla nazionalità. Secondo essi, ciò cozzerebbe contro due clausole integrate al Protocollo no 1 in virtù del suo articolo 5 (P1-5): l'articolo 1 (art. 1) della Convenzione che obbliga gli Stati contraenti a riconoscere a chiunque dipenda dalla loro giurisdizione i diritti e libertà garantite, e l'articolo 14 (art. 14 ) che consacrano il principio di non discriminazione.
Per ciò che riguarda l'articolo 1 (art. 1) della Convenzione, è vero che la maggior parte delle disposizioni di questo e dei suoi Protocolli accordano la stessa protezione ai nazionale ed agli stranieri, ma ciò non esclude che le eccezioni possano liberarsi di un dato testo (vedere, per esempio, gli articoli 4 paragrafo 3 b, 5 paragrafo 1 f, e 16 della Convenzione così come gli articoli 3 e 4 del Protocollo no 4, (art. 4-3-b, art. 5-1-f, art. 16, P4-3, P4-4).
In quanto all'articolo 14 (art. 14) secondo la giurisprudenza costante della Corte le differenze di trattamento non rivestono un carattere discriminatorio se hanno una "giustificazione obiettiva e ragionevole" (vedere, da ultimo, la sentenza Abdulaziz, Cabale e Balkandali del 28 maggio 1985, serie A no 94, pp. 35-36, paragrafo 72).
Ora nel caso di una privazione di proprietà realizzata a titolo di una riforma sociale, possono esistere dei buoni motivi di distinguere, in materia di indennizzo, tra cittadini e non-cittadini. Questi sono più vulnerabili rispetto alla legislazione interna di quelli: contrariamente ad essi, non sostengono di solito nessun ruolo nell'elezione o la designazione dei suoi autori e non sono consultati prima della loro adozione. Inoltre, se un'espropriazione deve sempre rispondere all'utilità pubblica dei fattori dissimili possono valere per i nazionali e per gli stranieri; può avere una ragione legittima di chiedere ai primi di sopportare, nell'interesse generale, un sacrificio più pesante che i secondi.
64. A fronte di un testo la cui l'analisi ha suscitato così grandi controversie, la Corte stima adeguato ricorrere ai lavori preparatori come mezzo complementare di interpretazione (articolo 32 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati).
L'esame di questi ultimi rivela che la menzione di un diritto ad un’ indennità figurava in certe versioni anteriori dell'articolo 1 (P1-1) ma che l'opposizione, del Regno Unito e di altri Stati ne provocò in particolare, l'abbandono. Si introdusse poi un rinvio ai principi generali del diritto internazionale; parecchie delegazioni precisarono che proteggevano i soli stranieri. Così, quando il governo tedesco dichiarò potere accettare il testo se si ammetteva in termini espressi che questi principi comprendevano l'obbligo di versare un'indennità in caso di espropriazione, la Svezia sottolineò che si applicavano unicamente alle relazioni tra uno Stato ed i non-cittadini. Alla domanda delle delegazioni tedesche e belghe, si riconobbe allora che"i principi generali del diritto internazionale, come sono intesi attualmente, comprendono l'obbligo di versare ai non-nazionali un'indennità in caso di espropriazione", sottolineata dalla Corte.
Soprattutto, con la sua risoluzione (52) 1 del 19 marzo 1952, approvando il testo del Protocollo (P1) ed aprendola alla firma, il Comitato dei Ministri ha specificato, "per ciò che riguarda l'articolo 1 (P1-1), che i principi generali del diritto internazionale, nella loro accezione reale, comprendono l'obbligo di versare ai non-nazionali un'indennità in caso di espropriazione", sottolineata dalla Corte. Avuto riguardo alla cronostoria dei negoziati nel suo insieme, questa risoluzione dà nettamente a pensare che il riferimento ai principi generali del diritto internazionale non era destinato ad inglobare i nazionali.
I lavori preparatori non supportano dunque l'interpretazione difesa dai richiedenti.
65. Infine, niente mostra che dall'entrata in vigore del Protocollo no 1 (P1), la pratica delle Parti contraenti si sia evoluta al punto di autorizzare a dire che ai loro occhi i principi in questione regolano anche il modo in cui trattano i loro propri cittadini. Gli elementi forniti alla Corte vanno chiaramente nel senso opposto.
66. Per queste diverse ragioni, la Corte conclude che i principi generali del diritto internazionale non si applicano all'espropriazione di un nazionale da parte del suo stato.
d ) "Condizioni previste dalla legge",
67. In ordine più sussidiario, i richiedenti sostengono che una privazione di proprietà senza indennità, o senza giusta indennità, non assolve le condizioni previste dalla legge" come ordina l'articolo 1 (P1-1); secondo essi questa porzione di frase designa, in aggiunta al diritto interno, i principi fondamentali di diritto comune a tutti gli Stati contraenti. Ora un'espropriazione sarebbe arbitraria, dunque non conforme alle "condizioni previste dalla legge", se, come nello specifico, non esistesse un rapporto ragionevole tra gli importi del compenso versato ed il valore del bene in questione.
Secondo la giurisprudenza costante della Corte, al senso della Convenzione la parole "legge" (law) e "regolare" (lawful) "non si limitano a non rinviare al diritto interno, ma riguardano anche la qualità del ‘legge '; la vogliono compatibile con la preminenza del diritto" (vedere, da ultimo, la sentenza Malone del 2 agosto 1984, serie A no 82, p. 32, paragrafo 67). Nell'occorrenza tuttavia, e per i motivi dati sopra ai paragrafi 56 e 57, non c'è ragione di constatare che il riscatto degli immobili dei richiedenti si trovava inficiato di arbitrarietà a causa delle modalità di indennizzo definita dalla legislazione di riforma dell'enfiteusi. In quanto alle altre esigenze che possono comprendere "le condizioni previste dalla legge", la Corte le stima rispettate a capo dei richiedenti (vedere i paragrafi 141-143 del rapporto della Commissione e, mutatis mutandis, la sentenza Malone precitata, pp. 32-33, paragrafi 66-68, coi riferimenti).
iv. Difetto di esame, da parte di un organo indipendente, del carattere ragionevole di ogni riscatto considerato
68. I richiedenti rimproverano alla legislazione controversa di giocare in modo cieco una volta stabilito che tale enfiteusi ricade sotto il suo impero, mancando di predisporre un meccanismo che permette al proprietario di chiedere l'esame, da parte di un organo indipendente, o della giustificazione intrinseca del riscatto, o dei principi che devono presiedere al calcolo dell'indennità. Rilevano delle differenze manifeste tra gli inquilini delle case modeste del sud del Galles e quelli, più agiati, della loro tenuta di Belgravia che non potrebbero nell'insieme passare per bisognosi o degni di protezione. Secondo essi, per non ledere né i locatori né gli acquirenti si sarebbe dovuto offrire un controllo giudiziale delle circostanze e del carattere ragionevole di ogni riscatto considerato.
Pari sistema poteva concepirsi, e del resto una proposta che tende ad istituirne uno fu presentata durante i dibattimenti relativi al progetto di legge (paragrafo 19 sopra). Il Parlamento preferì creare tuttavia all'interno delle categorie ampie e generali dalle quali sarebbe nato il diritto al riscatto. Volle così, secondo il Governo, evitare le incertezze, le controversie, gli oneri ed i ritardi che avrebbe fatalmente provocato, per gli inquilini come per i proprietari, lo studio individuale di migliaia e migliaia di casi. In materia di privazione di proprietà, una legislazione di grande portata, in particolare se esegue un programma di riforma economica e sociale, non può arrivare ad una giustizia integrale di fronte alla varietà delle situazioni nelle quali si trovano le numerose persone riguardate.
Spetta da prima al Parlamento di soppesare i vantaggi e gli svantaggi inerenti alle diverse soluzioni tra le quali scegliere (paragrafo 46 sopra). Siccome si stimava che la legislazione sarebbe stata valida probabilmente per il 98 o 99% degli immobili, per un numero pari al quarto di milione, affittati ad affitto enfiteutico in Inghilterra e nel Galles (paragrafo 19 in fine sopra) il sistema adottato dalle Camere non potrebbe in sé essere considerato irrazionale o di inadeguato.
v. Le diverse transazioni
69. I richiedenti adducono infine che anche se il principio del riscatto poteva rispondere all' "utilità pubblica", le 80 operazioni incriminate (paragrafo 27) non si giustificavano nell'occorrenza. Segnalano gli elementi enumerati sopra al paragrafo 29, per mostrare che gli inquilini delle 80 case di Belgravia in questione non somigliavano alle persone, degni di protezione che dopo il Libro bianco del 1966 la legislazione doveva favorire (paragrafo 18 sopra). Nonostante la sua eventuale compatibilità generale con l'articolo 1 (P1-1), la legislazione di riforma dell'enfiteusi infrangerebbe, con le sue modalità di applicazione nello specifico, il principio di proporzionalità perché le sue ripercussioni supererebbero di molto le esigenze del suo scopo ufficiale. All'appoggio della loro tesi, i richiedenti menzionano una delle loro vecchie proprietà di cui l'inquilino che aveva acquisito l'affitto a basso prezzo quasi al suo termine, prima della promulgazione della legge del 1967, ha realizzato un guadagno sostanziale, interamente "immeritato", rivendendo l'immobile dopo averlo ricomprato (paragrafo 29 x. Sopra).
Considerata dalla Corte come dipendente dal margine di valutazione degli stati (paragrafo 49 sopra) l'opinione del Parlamento in quanto al "titolo morale" dell'acquirente sulla proprietà della casa vale anche per gli immobili dei richiedenti a Belgravia. La legislazione che la riflette implica necessariamente che se un acquirente rivende, franca di ipoteche, la proprietà - casa e terreno – dopo averla ricomprata, non mancherà di ricavarne un profitto apparente perché il costo del riscatto, almeno secondo la base di calcolo del 1967, non inglobava la casa e l'inquilino ha beneficiato del "valore di consolidamento" (paragrafi 13 e 23 sopra). L'ampiezza della ridistribuzione di interessi che risultano dalla riforma va di pari in passo inoltre, inevitabilmente con alcune anomalie, per esempio delle "fortune" che toccano agli inquilini che hanno acquisito, al giusto momento, degli affitti sul punto di scadere. Il Parlamento ha deciso di privare i proprietari mirati dalla legislazione dell'arricchimento, giudicato ingiusto che a difetto sarebbe stato loro quando avrebbero ricuperato il possesso dei loro immobili, a rischio di procurare delle "fortune" a certi inquilini "non meritati." Si trattava là di una scelta politica; la Corte non può trovarla irragionevole al punto che deriva dal margine di valutazione degli stati. Alla luce, in particolare, delle 80 transazioni concernenti i richiedenti, il modo in cui la legislazione ha giocato in pratica non mostra più anomalie abbastanza gravi per rendere questa ultima inaccettabile allo sguardo dell'articolo 1 (P1-1). In più, in ciascuna delle 80 operazioni denunciate, anche quelle che sono valse agli acquirenti delle "fortune" in occasione delle rivendite, i richiedenti hanno toccato l'indennità prescritta in equità per ciò che il Parlamento considerava come il loro diritto di proprietari (paragrafo 28 sopra). Non sono loro che hanno subito il danno che può derivare da simile "fortuna" - non ha avuto incidenza né sulla loro perdita né sul loro risarcimento -, ma il predecessore o i predecessori a titolo dell'inquilino avendo proceduto al riscatto.
Le diverse operazioni incriminate sono restate nella cornice, che la Corte ha giudicato compatibile con la seconda frase dell'articolo 1 (P1-1), della legislazione. Non hanno condotto ad imporre un carico eccessivo che si aggiunge allo svantaggio che implica di solito, per i locatori, l'applicazione delle leggi di 1967 e 1974 ai richiedenti. Non c'è stata dunque rottura dell'equilibrio voluto dall'articolo 1 (P1-1).
4. Ricapitolazione
70. In riassunto, ciascuna delle esigenze della seconda frase dell'articolo 1 (P1-1) si trovano dunque assolta per le privazioni di proprietà controverse.
C. Prima frase del primo capoverso ("il principio del rispetto dei beni")
71. In più o a difetto, i richiedenti denunciano l'incomprensione dei diritti che garantisce loro la prima fase dello stesso articolo (P1-1), relativa al rispetto dei beni.
La seconda che subordina le privazioni di proprietà a certe condizioni, ha tratto ad un tipo determinato di attentati - più radicali - al diritto di ciascuno al rispetto dei suoi beni (paragrafo 37 in fine sopra); completa e delimita il principio generale proclamato nella prima. Quindi, l'applicazione di suddetto principio nello specifico non potrebbe condurre la Corte ad una conclusione differente da quella alla quale è arrivata già sul terreno della seconda frase.
D. Conclusione
72. Non vi è stata infrazione all'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) né in ragione delle disposizioni della legge di 1967, emendata, sulla riforma dell'enfiteusi, né a causa delle circostanze nelle quali hanno avuto luogo il riscatto degli immobili dei richiedenti.
II. ARTICOLO 14 DELLA CONVENZIONE COMBINATO CON L'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1 (ART. 14+P1-1).
73. I richiedenti si definiscono vittime di discriminazioni nel godimento del loro diritto di proprietà, protetto dall'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1). Invocano l'articolo 14 (art. 14) della Convenzione, così formulata,:
"Il godimento dei diritti e libertà riconosciuti nella Convenzione deve essere garantito, senza nessuna distinzione, fondata in particolare sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche od ogni altra opinione, l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza ad una minoranza nazionale, la fortuna, la nascita o ogni altra situazione."
La riforma dell'enfiteusi avrebbe introdotto delle discriminazioni fondate sul "patrimonio" ("property" nel testo inglese): si tratterebbe di una misura di ridistribuzione che colpisce solamente una categoria ristretta di immobili, ossia le case affittate ad affitto enfiteutico ed occupate dagli acquirenti; inoltre, il proprietario si vedrebbe più svantaggiato in quanto la sua proprietà ha meno di valore.
A. Applicabilità
74. Secondo il Governo, la legislazione contestata non stabilisce nessuna distinzione sulla base del "patrimonio", al senso dell'articolo 14 (art. 14): né in lei stessa né nella sua applicazione non si fonderebbe sul criterio della ricchezza.
L'elenco dei capi di discriminazione proibita dall'articolo 14 (art. 14) non riveste un carattere esauriente (vedere, da ultimo, la sentenza Rasmussen del 28 novembre 1984, serie A no 87, p. 13, paragrafo 34 in fine). Ora asserisce che le leggi controverse instaurano delle differenze di trattamento tra diversi gruppi di proprietari nel godimento del diritto garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1). Agli occhi della Corte, i motivi da cui procedono queste differenze entrano in fila di conto alla fine dell'articolo 14 (art. 14) della Convenzione che gioca dunque nello specifico.
B. Osservazione
75. Sotto l'angolo dell'articolo 14 (art. 14) una distinzione è discriminatoria se manca di giustificazione obiettiva e ragionevole, cioè se non insegue un scopo legittimo o nella mancanza di un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo mirato (vedere, da ultimo, la sentenza Abdulaziz, Cabale e Balkandali precitata, serie A no 94, pp. 35-36, paragrafo 72). In quanto ai mezzi per garantire il rispetto del diritto di proprietà, gli Stati contraenti godono di una certa latitudine per valutare se e fino a che punto delle differenze autorizzano delle dissomiglianze tra le situazioni ad altri riguardi analoghi di trattamento giuridico (ibidem).
76. Per ciò che riguarda la prima lagnanza dei richiedenti, la legislazione attaccata, destinata a correggere uno squilibrio nelle relazioni tra locatori enfiteutici ed acquirenti occupanti, doveva toccare inevitabilmente questa categoria ristretta di locatori e non tutti i proprietari o altri proprietari. Persegue così, la Corte ha rilevato, un scopo legittimo di utilità pubblica (paragrafi 47-49 sopra). Secondo i richiedenti, ciò non basta tuttavia a giustificare la distinzione perché le leggi in causa non tengono nessuno conto della situazione personale, ed in particolare delle risorse e bisogni rispettivi, delle parti nel contratto. Sebbene presentata sotto una luce differente, uguale tesi coincide con una lamentela già espressa sul terreno dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1). Nel contesto di questo ultimo, la Corte ha stimato che la mancanza di un sistema di esame dettagliato di ciascuno dei riscatti considerati non arrivava a rendere inaccettabile l'applicazione di suddette leggi (paragrafo 60 sopra). Non vede nessuna ragione di non arrivare alla stessa conclusione sotto l'angolo dell'articolo 14 (art. 14): avuto riguardo al margine di valutazione, il legislatore del Regno Unito non ha trasgredito al principio di proporzionalità. La distinzione controversa si fonda dunque su una giustificazione obiettiva e ragionevole.
77. In quanto alla seconda lagnanza, bisogna studiarla anch’essa alla luce della constatazione, fatta dalla Corte sul terreno dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) secondo la quale il Parlamento del Regno Unito era in diritto di considerare il programma consacrato dalla riforma dell'enfiteusi come un mezzo ragionevole ed adeguato per raggiungere lo scopo legittimo ricercato. Così come sottolinea la Commissione, le distinzioni stabilite dalle leggi del 1967 e 1974 in materia di concessione del diritto di riscatto e di livelli di indennizzo (paragrafi 21 e 23 sopra) trovano una base obiettiva nel valore imponibile degli immobili. L'introduzione di massimale di valore imponibile e l'istituzione di due livelli di indennizzo riflette il desiderio che provava il Parlamento di non accordare il diritto di riscatto alla debole percentuale degli acquirenti più agiati che non gli sembravano avere bisogno di una protezione economica, e di offrire delle condizioni più favorevoli di acquisizione all'immensa maggioranza degli inquilini che rischiavano di più di patire per il sistema in vigore (paragrafo 19 sopra). Avuto riguardo agli scopi legittimi perseguiti a causa di utilità pubblica ed al margine di valutazione dello stato convenuto, una tale politica differenziata non potrebbe passare per irragionevole né per generatrice di un carico smisurato a scapito dei richiedenti (vedere, mutatis mutandis, la conclusione analoga della Corte nel contesto dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1), paragrafi 52 e 56 sopra). Le prescrizioni legislative dalle quali deriva, per il proprietario, un trattamento molto più svantaggioso del suo immobile che ha meno valore devono essere considerate come se si basassero su una giustificazione obiettiva e ragionevole; pertanto, non costituiscono una discriminazione.
C. Conclusione
78. La Corte conclude dunque, con la Commissione, che i fatti della causa non rivelano nessuna infrazione all'articolo 14 della Convenzione combinata con l'articolo 1 del Protocollo no 1 (art. 14+P1-1).
III. ARTICOLO 6 PARAGRAFO 1 (ART. 6-1) DELLA CONVENZIONE,
79. I richiedenti adducono anche la violazione dell'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) ai termini del quale
"Ogni persona ha diritto a ciò che la sua causa sia sentita da un tribunale chi deciderà delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile".
80. Si tratta di una lagnanza nuova perché non sollevata dinnanzi alla Commissione. Presenta tuttavia una connessione manifesta con quelle di cui è a conoscenza. Lo si incontra del resto, sotto un'altra forma, nelle tesi sviluppate sul terreno dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) così come degli articoli 13 e 14 (art. 13, art. 14) della Convenzione ( paragrafi 68 e 76 sopra, paragrafo 83 sotto); ha tratto agli stessi fatti che la richiesta considerata dalla Commissione e né questa né il Governo non gli hanno opposto un'eccezione di inammissibilità. La Corte si stima quindi competente per esaminarla (vedere in particolare, mutatis mutandis, la sentenza Delcourt del 17 gennaio 1970, serie A no 11, p. 20, paragrafo 40, e la sentenza Bönisch del 6 maggio 1985, serie A no 92, p. 17, paragrafo 37).
81. I richiedenti si lamentano che nel sistema delle leggi del 1967 e 1974, i proprietari minacciati di perdere la loro proprietà non hanno nessuno mezzo, una volta riuniti i criteri definiti dalla legislazione, di contestare il diritto degli acquirenti al riscatto. Ci sarebbe violazione dell'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) perché nessun tribunale può propendersi sulle circostanze, eventualmente difficili, di ogni caso specifico.
L'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) vale solamente per le "contestazioni" relative ai "diritti ed obblighi" - di carattere civile - che si possono dire, in modo almeno difendibile, riconosciuti in dritto interno; non garantisce lui stesso ai "diritti ed obblighi", di carattere civile, nessuno contenuto materiale determinato nell'ordine giuridico degli Stati contraenti.
La precisione di questa analisi si trova confermata dal fatto che l'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) non esige l'esistenza di una giurisdizione nazionale abilitata a censurare o annullare il diritto in vigore. Nello specifico, la legislazione britannica in causa ha per conseguenza diretta di impedire il proprietario di combattere il diritto dell'acquirente al riscatto dal momento che questo ultimo quadra con lei.
Nella causa Sporrong e Lönnroth, che i richiedenti hanno citato molto, la Corte ha concluso all'applicabilità dell'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) in ragione dell'esistenza di una lagnanza, difendibile, di inosservanza del diritto svedese (serie A no 52, p. 30, paragrafo 81) poi alla sua violazione in mancanza della possibilità di deferire questa lagnanza ad un "tribunale che gode della pienezza di giurisdizione" (ibidem, p. 31, paragrafo 87). Qui al contrario i richiedenti, nella misura in cui avrebbero stimato avere luogo di addurre una trasgressione alle esigenze della legge di riforma dell'enfiteusi, godevano di un libero accesso ad un tribunale competente per troncare simile questione ( paragrafi 24 e 25 sopra).
82. Non c'è stata dunque trasgressione alle esigenze dell'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1).
IV. ARTICOLO 13 (ART. 13) DELLA CONVENZIONE,
83. I richiedenti invocano anche l'articolo 13( art. 13) formulato così:
"Ogni persona i cui i diritti e libertà riconosciuti nella Convenzione sono stati violati, ha diritto alla concessione di un ricorso effettivo dinnanzi ad un'istanza nazionale, anche se la violazione fosse stata commessa dalle persone che agiscono nell'esercizio di funzioni ufficiali."
84. In virtù dell'articolo 13 (art. 13) "un individuo che, in modo plausibile, si definisce vittima di una violazione dei diritti riconosciuti nella Convenzione deve disporre di un ricorso dinnanzi ad una ‘istanza ' nazionale per vedere deliberare sulla sua lagnanza e, se c'è luogo, di ottenere risarcimento" (sentenza Silver ed altri del 25 marzo 1983, serie A no 61, p. 42, paragrafo 113). Tuttavia, "né l'articolo 13 (art. 13) né la Convenzione non prescrivono in generale agli Stati contraenti un [modo] determinato di garantire nel loro diritto interno l'applicazione effettiva di tutte le disposizioni di questo strumento" (sentenza Sindacato svedese dei conducenti di locomotive, del 6 febbraio 1976, serie A no 20, p. 18, paragrafo 50). Sebbene dunque non tenuti ad incorporare la Convenzione al loro sistema giuridico nazionale, non devono nemmeno, ai termini dell'articolo 1 (art. 1) e sotto una forma o un’altra, garantirvi a chiunque dipenda dalla loro giurisdizione la sostanza dei diritti e libertà riconosciuti (sentenza Irlanda c. Regno Unito del 18 gennaio 1978, serie A no 25, p. 91, paragrafo 239). Sotto riserva di ciò che segue, l'articolo 13 (art. 13) garantisce l'esistenza in diritto interno di un ricorso effettivo che permette di prevalersi dei diritti e libertà della Convenzione come vi si possono trovare consacrati.
85. La Convenzione non fa parte del diritto interno del Regno Unito che non comprende neanche un controllo costituzionale della compatibilità delle leggi con le libertà fondamentali. Quindi, nessuno ricorso interno si apriva e non poteva aprirsi ai richiedenti per lamentarsi del fatto che la legislazione sulla riforma dell'enfiteusi non raggiunga lei stessa il livello voluto dalla Convenzione ed dai Protocolli. La Corte stima tuttavia, con la Commissione, che l'articolo 13 (art. 13) non arrivi ad esigere un ricorso con il quale si possa denunciare, dinnanzi ad un'autorità nazionale, le leggi di uno Stato contraente come contrarie in quanto tali alla Convenzione o alle norme giuridiche nazionali equivalenti. Non potrebbe dunque accogliere la lagnanza formulata in questo senso dai richiedenti.
86. Sulla base degli stessi fatti che nel contesto dell'articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) questi ultimi invocano anche l'articolo 13 (art. 13) in quanto alle conseguenze che risultano per essi dalla legislazione controversa. Ora la Corte ha constatato che suddetta legislazione, ivi compreso le sue ripercussioni sulla situazione degli interessati, quadrava con le clausole normative della Convenzione e dei Protocolli. In simile caso, l'articolo 13( art. 13) si trova rispettato se si può ottenere l'osservazione delle leggi in causa per mezzo di un procedimento interno (sentenza Silver ed altri precitati, serie A no 61, p. 44, paragrafo 118). Ora si offrivano e si offrono dei ricorsi effettivi di questo genere ai richiedenti. In particolare, il tribunale di distretto è a conoscenza delle dispute relative sia al punto di sapere se un enfiteuta assolve le condizioni legali di acquisizione dell'immobile, sia alle questioni annesse; in mancanza di consenso, il tribunale locale di valutazione dell’ enfiteusi - una volta il tribunale fondiario - fissa da parte sua il prezzo del riscatto (paragrafi 24 e 25 sopra).
87. I fatti della causa non rivelano dunque nessuna violazione dell'articolo 13 (art. 13) della Convenzione.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
Dice che non vi è stata violazione né dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1), considerato isolatamente o combinato con l'articolo 14 (art. 14+P1-1) della Convenzione, né degli articoli 6 paragrafo 1 e 13 (art. 6-1, art. 13) di questa.
Fatto in francese ed in inglese, poi pronunciato in udienza pubblica al Palazzo dei Diritti dell'uomo a Strasburgo, il 21 febbraio 1986.
Rolv RYSSDAL
Presidente
Marc-André EISSEN
Cancelliere
Alla presente sentenza si trova unita, conformemente agli articoli 51 paragrafo 2 (art. 51-2) della Convenzione e 52 paragrafo 2 dell'ordinamento, l'esposizione delle seguenti opinioni separate, tutte concordanti:
- opinione del Sig. Thór Vilhjálmsson, articolo 1 del Protocollo no 1, (P1-1);
- opinione della Sig.ra Bindschedler-Robert e di Sigg.. Gölcüklü, Matscher, Pettiti, Russo e Spielmann, articolo 1 del Protocollo no 1, (P1-1);
- opinione della Sig.ra Bindschedler-Robert e di Sigg.. Gölcüklü, Matscher e Spielmann, articolo 13 della Convenzione, (art. 13),;
- opinione del Sig. Pinheiro Farinha (articolo 13 della Convenzione) (art. 13);
- opinione di Sigg.. Pettiti e Russo (articolo 13 della Convenzione) (art. 13).
R. R.
SIG. - A. E.

Opinione Concordante Di M. Il Giudice THÓR VILHJÁLMSSON, Articolo 1 Del Protocollo No 1, (P1-1,
(Traduzione)
Ho votato nello specifico coi miei colleghi, ma non posso aderire alla sentenza per ciò che riguarda l'indennizzo di una persona espropriata (paragrafi 53-57). A dispiacere, arrivo alla conclusione che l'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) non consacra un diritto ad indennità.
L'articolo (P1-1) non dice niente dell'indennizzo. Ora, secondo me, l'avrebbe dovuto fare se avesse inteso, in particolare, garantire un diritto ad indennità. Come si presenta, il testo ha per senso ordinario dunque che non regola l'indennizzo.
Se si giudicava tuttavia necessario di cercare una conferma ricorrendo ai mezzi complementari di interpretazione, i lavori preparatori sostengono la stessa conclusione, ossia che l'articolo (P1-1) non conferisce un diritto ad indennità. A questo riguardo, c'è luogo di rilevare ciò che segue.
Nel novembre 1950, il Comitato dei Ministri esaminò diversi emendamenti al progetto di Convenzione dei Diritti dell'uomo, presentato dall'assemblea Consultiva parlamentare. Quando un consenso immediato si rivelò impossibile su certi punti, si decise di toglierli del progetto e di incaricare un comitato di periti di studiarli più avanti. Si trattava, tra altri, del diritto di proprietà. L'emendamento proposto dall'assemblea non parlava di indennizzo. La maggioranza degli Stati membri stimò invece che bisognava garantire un'indennità, così che una menzione corrispondente figurò nel testo elaborato dal Comitato di periti (Raccolta dei lavori preparatori, volume VII, pp. 208 e 223-224). Certi governi non poterono consentire tuttavia di vedere introdurre nella Convenzione il principio di un indennizzo, così che suddetta menzione fu ulteriormente cancellata. Si trova nel commento del Segretario generale, del 18 settembre 1951, una breve idea del modo in cui la formula é cambiata strada facendo (loc. cit., volume VIII, pp. 5-11).
Tutto ciò che precede mi obbliga a concludere che l'oggetto e lo scopo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) non andavano a comprendere la garanzia di un diritto ad indennità. Anche se la Convenzione deve interpretarsi alla luce delle condizioni di oggi, non discerno nessuna circostanza che possa giustificare al momento un'altra interpretazione dell'articolo (P1-1).

OPINIONE CONCORDANTE DELLA SIG.RA E dei SIGG.. GIUDICI BINDSCHEDLER-ROBERT, GÖLCÜKLÜ, MATSCHER, PETTITI, RUSSO E SPIELMANN, ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1, (P1-1)
Al paragrafo 66, la sentenza afferma che i principi generali del diritto internazionale non si applicano all'espropriazione di un nazionale da parte del suo Stato.
Bisogna riconoscere però che la motivazione sviluppata ai paragrafi 60 a 65 sia, nel suo insieme, lontana da essere convincente, anche se, in parte, comprende certi argomenti non trascurabili (così, per esempio, il riferimento ai lavori preparatori, paragrafo 64, pure non dimenticando che è spesso pericoloso fidarsi troppo di tali lavori).
Comunque sia, la tesi ammessa dalla sentenza conduce ad una differenza di trattamento tra i nazionali e gli stranieri nella cornice della Convenzione, ciò che è tanto in contraddizione manifesta sia con la filosofia che con l'economia di questa (vedere in particolare il suo articolo 1) (art. 1). Difatti, le poche eccezioni a questo principio di parità sono regolate sempre o esplicitamente (vedere, per esempio, gli articoli 16 della Convenzione e 3 e 4 del Protocollo no 4) (art. 16, ,P4-3, P4-4), o in un modo che non lascia nessuno dubbio su questo argomento (per esempio, l'articolo 5 paragrafo 1 f, della Convenzione, (art. 5-1-f).
Per questa questione, secondo noi capitale per l'interpretazione della Convenzione, la sentenza non risponde per niente in un modo soddisfacente. Siamo anche di parere che l'argomentazione evoluta, ai paragrafi 61 e 63 sia in particolare, insufficiente e che, i principi di interpretazione ai quali ricorre la sentenza costituiscono in genere, solamente delle spiegazioni di dettaglio.
Del resto, non bisogna dimenticare che nei diversi Stati contraenti la dottrina sia molto divisa sul problema riguardato, e che al momento, i sostenitori dell'applicabilità dei principi generali del diritto internazionale ai nazionali, nella cornice dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1), trovano sempre più adepti.
La relatività dei principi generali del diritto internazionale in materia giurisdizione anche di numerosi arbitraggi internazionali che fanno un'applicazione flessibile di questi principi quando si tratta delle nazionalizzazioni praticate dagli Stati in via di sviluppo del Terzo Mondo.
In queste condizioni, avremmo preferito vedere non troncare la questione nella cornice della presente sentenza, tanto più che non influisce sulle condizioni finali di questa: da un lato, è ammesso che i principi generali del diritto internazionale di cui il contenuto è incerto del resto, in materia di privazioni di proprietà nella cornice di riforme sociali ed economiche sembrano accontentarsi di un indennizzo adeguato; dall'altro, è riconosciuto che l'articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) esige anche egli in principio un certo indennizzo per raggiungere il giusto equilibrio tra gli interessi della società ed i sacrifici imposti all'individuo.

OPINIONE CONCORDANTE DELLA SIG.RA E SIGG. GIUDICI BINDSCHEDLER-ROBERT, GÖLCÜKLÜ, MATSCHER E SPIELMANN, ARTICOLO 13 DELLA CONVENZIONE, (art. 13)
Sappiamo che l'articolo 13 (art. 13) è uno dei più ambigui della Convenzione e che la giurisprudenza della Corte sulla sua applicazione non è ancora consolidata. Tuttavia, nell'evoluzione della sua giurisprudenza, la Corte ha cercato di circoscriverne la portata (vedere in particolare le sentenze Klass ed altri - paragrafo 63 ss., Silver ed altri - paragrafo 113, Sporrong e Lönnroth - paragrafo 88).
Uno dei problemi più difficili che posa la sua interpretazione riguarda gli "autori" della violazione addotta di una regola materiale della Convenzione contro i quali l'articolo 13 (art. 13) garantisce un ricorso dinnanzi ad un'autorità nazionale. A questo riguardo, la disposizione in questione non contempla nessuna limitazione. Secondo il suo testo, preso alla lettera, un tale ricorso dovrebbe esistere anche quando la violazione addotta risulta dal gioco di una legge, ciò che equivale a dire che l'articolo 13 (art. 13) esigerebbe la possibilità, per l'individuo in causa, di denunciare anche dinnanzi ad un'autorità nazionale una legge degli stati considerata come contraria alla Convenzione. Questo parere è stato espresso in alcune sentenze recenti della Corte ( vedere Silver ed altri - paragrafi 118, 119, Campbell e Fell - paragrafo 127, Abdulaziz, Cabale e Balkandali - paragrafo 93).
Ora, appare abbastanza improbabile che gli autori della Convenzione abbiano voluto estendere a questo punto la portata dell'articolo 13 (art. 13). Difatti, all'epoca della ratifica della Convenzione sola alcuni Stati contraenti contemplavano nella loro legislazione la possibilità, per gli individui, di scatenare un controllo della costituzionalità di una legge, o della sua conformità alla Convenzione, e tale è ancora il caso. Quindi è dunque a buon diritto, sembra, che la sentenza dichiara, al paragrafo 85, che l'articolo 13 (art. 13) non vada fino ad esigere un ricorso con il quale si possa denunciare, dinnanzi ad un'autorità nazionale, le leggi di uno Stato contraente come contraria in quanto tale alla Convenzione. Tuttavia, una constatazione di questo tipo che ritorna ad una "riduzione terminologica" dall'articolo 13 (art. 13) non dovrebbe limitarsi ad una semplice affermazione, senza offrire almeno gli inizi di una motivazione, tanto che il principio contrario, conforme egli alla lettera dell'articolo 13( art. 13) era stato enunciato in alcune sentenze anteriori.
Non spetta ad una breve opinione separata di supplire a questa deficienza. Ci limiteremo a schizzare i capi di una tale motivazione che dovrebbe essere approfondita in una prossima sentenza dunque, quando l'occasione si presterà:
1. Come l'abbiamo già indicato lo stato della legislazione della grande maggioranza degli Stati contraenti milita in favore di un'interpretazione restrittiva della portata dell'articolo 13 (art. 13).
2. Dalla formula dell'articolo 13 (art. 13) stesso, quando si riferisce alle violazioni della Convenzione che sarebbero state commesse dalle persone che agiscono nell'esercizio di funzioni ufficiali, è permesso di dedurre anche che questa disposizione consideri, almeno in primo luogo, delle violazioni eventuali della Convenzione commessa dagli organi che appartengono al potere esecutivo o giudiziale.
E’ pensando ad una motivazione di questa natura che al riguardo anche dell'articolo 13( art. 13) abbiamo aderito alle conclusioni della sentenza.
Sottolineiamo, per finire che per noi l'argomento della sovranità del Parlamento che si ribellerebbe ad un controllo dei suoi atti da parte di un'altra "istanza nazionale", non ci sembra convincente perché da un lato, sul terreno del diritto internazionale, la responsabilità degli stati, anche per gli atti del potere legislativo, non è più messa in dubbio, dall'altra la legislazione di parecchi Stati prevede un controllo degli atti del Parlamento da parte di una corte costituzionale.

OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICE PINHEIRO FARINHA (Articolo 13 Di La Convenzione) (art. 13)
1. Sono in accordo con la maggioranza per ciò che riguarda le conclusioni della sentenza. Accetto anche i motivi di questa ultima, salvo il paragrafo 85.
2. La Convenzione, difatti, garantisci la garanzia collettiva di certi diritti, in particolare all'articolo 13 (art. 13):
"Ogni persona i cui i diritti e libertà riconosciuti nella presente Convenzione sono stati violati, ha diritto alla concessione di un ricorso effettivo dinnanzi ad un'istanza nazionale, anche se la violazione sarebbe stata commessa dalle persone che agiscono nell'esercizio delle loro funzioni ufficiali." (sottolineato da me)
La violazione dei diritti riconosciuti può risultare della legge in sé e gli atti incriminati possono essere in conformità al diritto interno, cioè non derivare da una cattiva applicazione della legge. In questo caso - non vedo nessuna ragione di fare un'eccezione per l'attività legislativa -, occorre che un'istanza nazionale esista ed abbia competenza per conoscere la violazione.
La Corte stessa ha preso già questa posizione – (cause Silver ed altri, Abdulaziz, Cabale e Balkandali, Campbell e Fell).
3. Nello specifico, e perché "La Corte ha constatato che suddetta legislazione quadrava con le clausole normative della Convenzione e dei Protocolli", ciò che ho appena detto non mi impedisce di concludere, per le ragioni date al paragrafo 86 della sentenza, che "i fatti della causa non rivelino nessuna violazione dell'articolo 13 (art. 13) della Convenzione".

OPINIONE CONCORDANTE DEI Giudici PETTITI E RUSSO (Articolo 13 Di La Convenzione) (art. 13)
Riconosciamo la difficoltà di interpretazione dell'articolo 13 (art. 13); spiega le divergenze in seno alla Corte. Tuttavia, restiamo favorevoli alla vecchia giurisprudenza tradizionale della Corte per ciò che riguarda l'interpretazione dell'articolo 13 (art. 1), (vedere in particolare le sentenze Silver, Campbell e Fell, Abdulaziz, Cabale e Balkandali). Stimiamo che se la Corte era portata a cambiare una tale giurisprudenza, il che non è il caso per noi, ci sarebbe stato luogo per una motivazione più approfondita che quella adottata da lei nella presente sentenza.
Nota del cancelliere: La causa porta il n° 3/1984/75/119. Le prime due cifre designano il suo posto nell'anno di introduzione, le ultime due il suo posto sull'elenco delle immissione nel processo della Corte dall'origine e su quella delle richieste iniziali, alla Commissione, corrispondenti.

MALONE V. THE UNITED KINGDOM JUGDMENT

SENTENZA JAMES ED ALTRI C. REGNO UNITO

SENTENZA JAMES ED ALTRI C. REGNO UNITO

SENTENZA JAMES ED ALTRI C. REGNO UNITO
OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICE THÓR VILHJÁLMSSON, ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N° 1, (P1-1)

SENTENZA JAMES ED ALTRI C. REGNO UNITO
OPINIONE CONCORDANTE DELLA SIG.RA E DEI SIGG.. GIUDICI BINDSCHEDLER-ROBERT, GÖLCÜKLÜ, MATSCHER, PETTITI, RUSSO E SPIELMANN, ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N° 1, (P1-1)

SENTENZA JAMES ED ALTRI C. REGNO UNITO
OPINIONE CONCORDANTE DELLA SIG.RA E DEI SIGG.. GIUDICI BINDSCHEDLER-ROBERT, GÖLCÜKLÜ, MATSCHER, PETTITI, RUSSO E SPIELMANN, ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N° 1, (P1-1)

SENTENZA JAMES ED ALTRI C. REGNO UNITO
OPINIONE CONCORDANTE DELLA SIG.RA E DEI SIGG.. GIUDICI BINDSCHEDLER-ROBERT, GÖLCÜKLÜ, MATSCHER E SPIELMANN, Articolo 13 Di La Convenzione, (art. 13,

SENTENZA JAMES ED ALTRI C. REGNO UNITO
OPINIONE CONCORDANTE DELLA SIG.RA E DEI SIGG.. GIUDICI BINDSCHEDLER-ROBERT, GÖLCÜKLÜ, MATSCHER E SPIELMANN, Articolo 13 Di La Convenzione, (art. 13)

SENTENZA JAMES ED ALTRI C. REGNO UNITO
OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICE PINHEIRO FARINHA (Articolo 13 Di La Convenzione) (art. 13)

SENTENZA JAMES ED ALTRI C. REGNO UNITO
OPINIONE CONCORDANTE DEI SIGG.GIUDICI PETTITI E RUSSO (Articolo 13 Di La Convenzione) (art. 13)