AFFAIRE IULIANO ET AUTRES c. ITALIE

Conclusion Exceptions préliminaires rejetées (délai de six mois, non-épuisement des voies de recours internes) (P1-1) ; Exception préliminaire jointe au fond (non-épuisement des voies de recours internes) (art. 6-1) ; Violation de P1-1 ; Non-lieu à examiner l'art. 6-1 ; Satisfaction équitable réservée
TROISIÈME SECTION
AFFAIRE IULIANO ET AUTRES c. ITALIE
(Requête no 13396/03)
ARRÊT
STRASBOURG
14 décembre 2006
DÉFINITIF
14/03/2007
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire Iuliano et autres c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l'Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M. Zupan�i�, président,
J. Hedigan,
V. Zagrebelsky,
Mme A. Gyulumyan,
M. E. Myjer,
Mmes I. Ziemele,
I. Berro-Lefevre, juges,
et de M. V. Berger, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 23 novembre 2006,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 13396/03) dirigée contre la République italienne et dont cinq ressortissants de cet État, Mme C. M I., Mme C. I., M. A. I., Mme C. I. et M. E. I. (« les requérants »), ont saisi la Cour le 23 avril 2003 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me G. R., avocat à Bénévent. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 4 mars 2005, la Cour a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant de l'article 29 § 3 de la Convention, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l'affaire.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
4. Les requérants sont nés respectivement en 1919, 1946, 1947, 1957 et 1949 et résident respectivement à San Nicola Manfredi (Bénévent), San Marco dei Cavoti, Bénévent, Toccanisi et Brighton (New Jersey, Etats - Unis).
5. C. I. était propriétaire d'un terrain constructible de 2 076 mètres carrés sis à San Nicola Manfredi et enregistré au cadastre, feuille 17, parcelles 1565 et 1585.
6. Par un arrêté du 30 juin 1978, le conseil régional de la Campanie approuva le projet de construction d'une route sur une partie du terrain de C. I.
7. Par des arrêtés notifiés respectivement les 3 mars 1980, 6 juillet 1983 et 3 avril 1986, la municipalité de San Nicola Manfredi décréta l'occupation d'urgence de trois parties du terrain de C. I., à savoir 1 570,80 mètres carrés au total, en vue de leur expropriation pour cause d'utilité publique, afin de procéder à la construction de la route.
8. Les 16 juin 1980, 8 janvier 1983 et 10 juin 1986, la municipalité procéda à l'occupation matérielle desdites parties de terrain et entama les travaux de construction, qui se conclurent respectivement les 21 juillet 1980, 29 février 1984 et 26 septembre 1987.
9. Par un acte d'assignation notifié le 7 avril 1993, C. I. assigna la municipalité de San Nicola Manfredi devant le tribunal de Bénévent.
10. Il faisait notamment valoir que l'occupation de son terrain, se composant desdites trois parties, s'était prolongée au-delà des délais autorisés et que les travaux de construction de la route s'étaient terminés sans qu'il fût procédé à l'expropriation formelle et au paiement d'une indemnité. Il alléguait qu'à la suite de l'achèvement de l'ouvrage public, son droit de propriété avait été neutralisé et, par conséquent, il réclamait un dédommagement pour la perte du terrain, ainsi qu'une indemnité d'occupation et une indemnisation pour la perte de valeur de la partie restante du terrain.
11. Au cours du procès, une expertise rédigée le 27 juin 1994 fut déposée au greffe. L'expert évalua à 43 982 400 ITL, soit 28 000 ITL le mètre carré, la valeur marchande du terrain occupé, calculée au 26 septembre 1987, à savoir au moment de la conclusion des derniers travaux. Quant à l'indemnité d'occupation, l'expert évalua celle-ci à 17 043 180 ITL au 26 septembre 1987.
12. Le 6 février 1995, C.I. décéda et les requérants, étant ses héritiers, se constituèrent dans la procédure.
13. Le 30 janvier 1998, un complément d'expertise fut déposé au greffe. L'expert évalua à 81 413 787 ITL le montant de l'indemnisation pour la perte du terrain, calculée aux termes de la loi no 662 de 1996 et indexée au 31 décembre 1997, et à 33 916 000 ITL le montant de l'indemnité d'occupation au 31 décembre 1997.
14. Par un jugement déposé au greffe le 9 septembre 2004, le tribunal de Bénévent statua que les requérants avaient été privés de leur bien en vertu du principe de l'expropriation indirecte et condamna la municipalité à verser à ceux-ci les sommes de 42 046,71 EUR, soit 81 413 787 ITL, à titre d'indemnisation pour la perte du terrain et de 17 516,15 EUR, soit 33 916 000 ITL, à titre d'indemnité d'occupation, plus intérêts à compter du 1er janvier 1998.
15. Par un acte du 27 décembre 2004, la municipalité de San Nicola Manfredi interjeta appel de ce jugement devant la cour d'appel de Naples.
16. D'après les requérants, la procédure est toujours pendante devant la cour d'appel de Naples.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
17. Le droit interne pertinent se trouve décrit dans l'arrêt Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005).
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
18. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
19. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes, faisant valoir que la procédure devant la cour d'appel de Naples est toujours pendante.
20. Les requérants s'opposent à l'exception du Gouvernement.
21. La Cour rappelle qu'elle a rejeté des exceptions semblables dans les affaires Colacrai c. Italie (no 2) (no 63868/00, 15 juillet 2005), Colacrai c. Italie (no 1) (no 63296/00, 13 octobre 2005), Colazzo c. Italie (no 63633/00, 13 octobre 2005), Serrilli c. Italie (nos 77823/01, 77827/01 et 77829/01, 17 novembre 2005), Serrilli c. Italie (no 77822/01, 6 décembre 2005), Giacobbe et autres c. Italie (no 16041/02, 15 décembre 2005), Sciarrotta c. Italie (no 14793/02, 12 janvier 2006), Izzo c. Italie (no 20935/03, 2 mars 2006) et Gianni et autres c. Italie (no 35941/03, 30 mars 2006). Elle n'aperçoit aucun motif de déroger à ses précédentes conclusions et rejette donc l'exception en question.
22. La Cour constate que le grief n'est pas manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
23. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d'espèce, il s'agit d'une occupation de terrain dans le cadre d'une procédure administrative reposant sur une déclaration d'utilité publique. Il admet que la procédure d'expropriation n'a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun arrêté d'expropriation n'a été adopté.
24. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n'a pas été remis en cause par les juridictions nationales.
25. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l'expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l'expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l'arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.
26. Le Gouvernement en conclut qu'à partir de 1983, les règles de l'expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
27. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que la notion de loi comprend les principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33, Kruslin c. France, arrêt du 24 avril 1990, série A no 176-A, Huvig c. France, arrêt du 24 avril 1990, série A no 176-B Maestri c. Italie [GC], no 39748/98, CEDH 2004-I et N.F. c. Italie, no 37119/97, CEDH 2001-IX) ainsi que du droit non écrit (Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1), arrêt du 26 avril 1979, série A no 30).
28. Il s'ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.
29. Le Gouvernement rappelle que dans l'affaire Forrer-Niedenthal c. Allemagne (no 47316/99, 20 février 2003), la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l'atteinte portée à sa propriété. Il demande à la Cour de suivre la même approche pour la présente affaire.
30. S'agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu'un arrêté d'expropriation n'ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
31. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible par la construction d'un ouvrage d'utilité publique, la restitution du terrain n'est plus possible.
32. Le Gouvernement définit l'expropriation indirecte comme le résultat d'une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l'intérêt général l'emporte sur l'intérêt des particuliers, lorsque l'ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et qu'il répond à l'utilité publique.
33. Quant à l'exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l'administration est tenue d'indemniser les intéressés.
34. Compte tenu de ce que l'expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l'illégalité commise par l'administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative, l'indemnisation peut être inférieure au préjudice subi.
35. La fixation du montant de l'indemnité en cause rentre dans la marge d'appréciation laissée aux États pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Le Gouvernement rappelle en outre que l'indemnité telle que plafonnée par la loi budgétaire no 662 de 1996 est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l'expropriation avait été régulière.
36. A la lumière de ces considérations et en se référant notamment à l'affaire OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres c. France (nos 42219/98 et 54563/00, 27 mai 2004), le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté et que la situation dénoncée est compatible à tous points de vue avec l'article 1 du Protocole no 1.
b) Les requérants
37. Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.
38. Ils font observer que l'expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l'autorité publique d'acquérir un bien en toute illégalité.
39. Les requérants dénoncent un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à leur cas au motif qu'un principe jurisprudentiel, tel que celui de l'expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.
2. Appréciation de la Cour
40. Pour les requérants, il y a eu perte de disponibilité totale du terrain sans décret d'expropriation ni indemnisation, si bien qu'en substance il y aurait eu une expropriation de fait.
41. Pour le Gouvernement, les requérants ont été privés de leur bien à compter du moment où celui-ci a été irréversiblement transformé ou, en tout cas, à partir du moment qui sera retenu par les juridictions nationales comme moment du transfert de propriété.
42. La Cour rappelle que, pour déterminer s'il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
43. La Cour rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19 - 20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
44. La Cour renvoie à sa jurisprudence en matière d'expropriation indirecte (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI , et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; parmi les arrêts plus récents, voir Acciardi et Campagna c. Italie, no 41040/98, 19 mai 2005, Pasculli c. Italie, no 36818/97, 17 mai 2005, Scordino c. Italie (no 3), no 43662/98, 17 mai 2005, Serrao c. Italie, no 67198/01, 13 octobre 2005, La Rosa et Alba c. Italie (no 1), no 58119/00, 11 octobre 2005, et Chirò c. Italie (no 4), no 67196/01, 11 octobre 2005), selon laquelle l'expropriation indirecte méconnaît le principe de légalité au motif qu'elle n'est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique et qu'elle permet en général à l'administration de passer outre les règles fixées en matière d'expropriation. En effet, dans tous les cas, l'expropriation indirecte vise à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l'administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l'administration, au bénéfice de celle-ci.
45. La Cour relève qu'en l'espèce les requérants ont perdu la disponibilité du terrain à compter de son occupation qui s'est déroulée entre 1980 et 1986 et que des ouvrages publics ont été par la suite construits sur celui-ci. La procédure entamée par les requérants est actuellement pendante devant la cour d'appel de Naples.
46. A défaut d'un acte formel de transfert de propriété susceptible de déployer ses effets et à défaut d'un jugement national déclarant qu'un tel transfert doit être considéré comme réalisé (Carbonara et Ventura, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui - ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en question, combinée avec l'impossibilité jusqu'ici de remédier à la situation incriminée, a engendré des conséquences assez graves pour que les requérants aient subi une expropriation de fait, incompatible avec leur droit au respect de leurs biens (Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260-B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.
47. En conclusion, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
48. Les requérants se plaignent de l'adoption et de l'application de la loi no 662 du 23 décembre 1996 à leur procédure. Le grief a été communiqué sous l'angle de l'article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses passages pertinents, dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
A. Sur la recevabilité
49. En voie principale, le Gouvernement soutient que la requête est tardive, étant donné que le délai de six mois prévu à l'article 35 de la Convention aurait commencé à courir le 1er janvier 1997, date de l'entrée en vigueur de la loi no 662 de 1996. A l'appui de ses allégations, le Gouvernement cite l'affaire Miconi c. Italie (Miconi c. Italie, (déc.), no 66432/01, 6 mai 2004).
50. A titre subsidiaire, le Gouvernement fait observer que, dans le cas où l'on considérait que la loi en question ne déploierait pas ses effets en l'absence d'une application judiciaire dans le cas concret, en l'espèce une telle application n'a pas eu lieu par le biais de tous les remèdes internes possibles. Dès lors, les requérants n'auraient pas épuisé les voies de recours qui leur étaient ouvertes en droit interne.
51. Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.
52. Quant à l'exception de tardiveté, la Cour rappelle qu'elle a rejeté des exceptions semblables dans les affaires Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005) et Binotti c. Italie (no 2) (no 71603/01, 13 octobre 2005). Elle n'aperçoit aucun motif de s'écarter de ses précédentes conclusions et rejette donc l'exception du Gouvernement
53. S'agissant de l'exception de non-épuisement des voies de recours internes, la Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que celle-ci est étroitement liée au fond du grief et décide de la joindre au fond.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
54. Le Gouvernement observe que la loi litigieuse n'a pas été adoptée pour influencer le dénouement de la procédure intentée par les requérants. En outre, l'application de cette loi n'aurait pas eu de répercussions négatives pour les requérants. Il en conclut que l'application de la disposition litigieuse à la cause des requérants ne soulève aucun problème au regard de la Convention. A l'appui de ses thèses, le Gouvernement se réfère notamment aux arrêts Forrer-Niedenthal c. Allemagne (précité), OGIS - Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres c. France (précité) et Bäck c. Finlande (no 37598/97, CEDH 2004-VIII).
55. Les requérants contestent la thèse du Gouvernement.
2. Appréciation de la Cour
56. La Cour vient de constater, sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1, que la situation dénoncée par les requérants n'est pas conforme au principe de légalité (paragraphes 45 à 47 ci-dessus). Eu égard aux motifs ayant amené la Cour à ce constat de violation, la Cour estime qu'il n'y a pas lieu d'examiner s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 § 1 (voir, a contrario, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 et §§ 132 - 133, CEDH 2006-).
III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
57. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
58. Pour préjudice matériel, les requérants sollicitent en voie principale la restitution du terrain et le versement d'une indemnité pour non-jouissance du terrain.
59. A titre subsidiaire, dans le cas où la restitution ne serait pas possible, ils sollicitent le versement d'une somme globale de 138 000 EUR à titre de dédommagement pour la perte du terrain et d'indemnisation pour la perte de valeur de la partie restante du terrain.
60. S'agissant du préjudice moral, les requérants demandent 150 000 EUR.
61. Enfin, les requérants demandent 52 939,50 EUR pour les frais de procédure.
62. Quant au préjudice matériel, le Gouvernement conteste les modalités de calcul du dommage matériel employées dans les arrêts précités Carbonara et Ventura c. Italie et Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie et estime qu'en tout état de cause la somme réclamée par les requérants est excessive.
63. S'agissant du dommage moral, le Gouvernement fait valoir qu'un tel dommage dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, il soutient que le versement d'une quelconque somme à titre d'indemnisation du dommage moral est subordonné à l'épuisement du remède Pinto. En tout état de cause, il estime que la somme réclamée par les requérants est excessive.
64. S'agissant des frais de la procédure, le Gouvernement soutient que les requérants ont quantifié ceux-ci de manière vague et imprécise.
65. La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;
2. Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit qu'il n'y a pas lieu d'examiner au fond le grief tiré de l'article 6 § 1 de la Convention ;
4. Dit que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 14 décembre 2006 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Vincent Berger Boštjan M. Zupan�i�
Greffier Président

Conclusione Eccezioni preliminari respinte (termine dei sei mesi, non-esaurimento delle vie di ricorso interne) (P1-1); Eccezione preliminare unita merito (non-esaurimento delle vie di ricorso interne) (art. 6-1); Violazione di P1-1; Non luogo a procedere ad esaminare l'art. 6-1; soddisfazione equa riservata
TERZA SEZIONE
CAUSA IULIANO ED ALTRI C. ITALIA
( Richiesta no 13396/03)
SENTENZA
STRASBURGO
14 dicembre 2006
DEFINITIVO
14/03/2007
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Iuliano ed altri c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIGG. B.M. Zupan�i�, presidente,
J. Hedigan, V. Zagrebelsky, la Sig.ra A. Gyulumyan, il
Sig. E. Myjer, le Sig.re I. Ziemele,
I. Berro-Lefevre, giudici,,
e dal Sig. V. Berger, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 23 novembre 2006,
Rende la sentenza che ha adottato in questa data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 13396/03) diretta contro la Repubblica italiana e in cui cinque cittadini di questo Stato, la Sig.ra C. M I., la Sig.ra C. I., il Sig. A. I., la Sig.ra C. I. ed il Sig. E. I. ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 23 aprile 2003 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati da G. R., avvocato a Benevento. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I. M. Braguglia, e dal suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. Il 4 marzo 2005, la Corte ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Avvalendosi dell'articolo 29 § 3 della Convenzione, ha deciso che sarebbero state esaminate l'ammissibilità e la fondatezza della causa allo stesso tempo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
4. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1919, 1946, 1947, 1957 e 1949 e risiedono rispettivamente a San Nicola Manfredi (Benevento), San Marco dei Cavoti, Benevento, Toccanisi e Brighton (New Jersey, Stati – Uniti).
5. C. I. era proprietario di un terreno edificabile di 2 076 metri quadrati ubicati a San Nicola Manfredi e registrato al catasto (foglio 17, appezzamenti 1565 e 1585).
6. Con un'ordinanza del 30 giugno 1978, il consiglio regionale della Campania approvò il progetto di costruzione di una strada su una parte del terreno di C. I.
7. Con le ordinanze notificate rispettivamente il 3 marzo 1980, il 6 luglio 1983 e il 3 aprile 1986, la municipalità di San Nicola Manfredi decretò l'occupazione d’emergenza di tre parti del terreno di C. I., ossia 1 570,80 metri quadrati in totale, in vista della loro espropriazione a causa di utilità pubblica, per procedere alla costruzione della strada.
8. Il 16 giugno 1980, l’8 gennaio 1983 e il 10 giugno 1986, la municipalità procedette all'occupazione materiale di suddette parti di terreno ed iniziò i lavori di costruzione che si conclusero rispettivamente il 21 luglio 1980, il 29 febbraio 1984 e il 26 settembre 1987.
9. Con un atto di citazione notificato il 7 aprile 1993, C. I. citò la municipalità di San Nicola Manfredi dinnanzi al tribunale di Benevento.
10. Faceva valere in particolare che l'occupazione del suo terreno, costituendosi di suddette tre parti, si era prolungata al di là dei termini autorizzati e che i lavori di costruzione della strada si erano conclusi senza che si fosse proceduto all'espropriazione formale ed al pagamento di un'indennità. Adduceva che in seguito al completamento del lavoro pubblico, il suo diritto di proprietà era stato neutralizzato e, di conseguenza, richiedeva un risarcimento per la perdita del terreno, così come un'indennità di occupazione ed un indennizzo per la perdita di valore della parte restante del terreno.
11. Durante il processo, una perizia redatta il 27 giugno 1994 fu depositata alla cancelleria. Il perito valutò a 43 982 400 ITL ,o 28 000 ITL il metro quadrato, il valore commerciale del terreno occupato, calcolata al 26 settembre 1987, ossia al momento della conclusione degli ultimi lavori. In quanto all'indennità di occupazione, il perito valutò questa a 17 043 180 ITL al 26 settembre 1987.
12. Il 6 febbraio 1995, C.I. decedette ed i richiedenti, essendo i suoi eredi, si costituirono nel procedimento.
13. Il 30 gennaio 1998, un complemento di perizia fu depositato alla cancelleria. Il perito valutò a 81 413 787 ITL l'importo dell'indennizzo per la perdita del terreno, calcolato ai termini della legge no 662 del 1996 ed indicizzato al 31 dicembre 1997, ed a 33 916 000 ITL l'importo dell'indennità di occupazione al 31 dicembre 1997.
14. Con un giudizio depositato alla cancelleria il 9 settembre 2004, il tribunale di Benevento deliberò che i richiedenti erano stati privati del loro bene in virtù del principio dell'espropriazione indiretta e condannò la municipalità a versare a questi la somma di 42 046,71 EUR, o 81 413 787 ITL, a titolo di indennizzo per la perdita del terreno e di 17 516,15 EUR, o 33 916 000 ITL, a titolo di indennità di occupazione, più interessi a contare dal 1 gennaio 1998.
15. Con un atto del 27 dicembre 2004, la municipalità di San Nicola Manfredi interpose appello a questo giudizio dinnanzi alla corte di appello di Napoli.
16. Secondo i richiedenti, il procedimento è sempre pendente dinnanzi alla corte di appello di Napoli.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI
17. Il diritto interno pertinente si trova descritto nella sentenza Serrao c. Italia (no 67198/01, 13 ottobre 2005,).
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
18. I richiedenti adducono essere stato privati del loro terreno nelle circostanze incompatibili con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'ammissibilità
19. Il Governo solleva un'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne, facendo valere che il procedimento dinnanzi alla corte di appello di Napoli è sempre pendente.
20. I richiedenti si oppongono all’eccezione del Governo.
21. La Corte ricorda che ha respinto delle eccezioni simili nelle cause Colacrai c. Italia (no 2) (no 63868/00, 15 luglio 2005), Colacrai c. Italia (no 1) (no 63296/00, 13 ottobre 2005), Colazzo c. Italia (no 63633/00, 13 ottobre 2005), Serrilli c. Italia (numeri 77823/01, 77827/01 e 77829/01, 17 novembre 2005), Serrilli c. Italia (no 77822/01, 6 dicembre 2005), Giacobbe ed altri c. Italia (no 16041/02, 15 dicembre 2005,) Sciarrotta c. Italia (no 14793/02, 12 gennaio 2006), Izzo c. Italia,( no 20935/03, 2 marzo 2006) e Gianni ed altri c. Italia (no 35941/03, 30 marzo 2006,). Non vede nessuno motivo di deroga alle sue precedenti conclusioni e respinge dunque l'eccezione in questione.
22. La Corte constata che il motivo di appello non è manifestamente mal fondato ai sensi dell'articolo 35 § 3 della Convenzione. Rileva peraltro che questo non incontra nessun altro motivo di inammissibilità. Conviene dunque dichiararlo ammissibile.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
23. Il Governo fa osservare che, nel caso specifico, si tratta di un'occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica. Ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non è stata adottata nessuna ordinanza di espropriazione.
24. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, il che non è stato rimesso in causa dalle giurisdizioni nazionali.
25. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dall'espropriazione indiretta sarebbe "contemplata dalla legge." Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare al più tardi dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. L’ ulteriore giurisprudenza avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e dalla legge di bilancio no 662 del 1996.
26. Il Governo conclude che a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
27. A questo riguardo, il Governo ricorda che la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto che la nozione di legge comprende i principi generali enunciati o implicati da lei (Winterwerp c. Paesi Bassi, sentenza del 24 ottobre 1979, serie A no 33, Kruslin c. Francia, sentenza del 24 aprile 1990, serie A no 176-a, Huvig c. Francia, sentenza del 24 aprile 1990, serie A no 176-B Maestri c. Italia [GC], no 39748/98, CEDH 2004-I e N.F. c. Italia, no 37119/97, CEDH 2001-IX) così come dal diritto no scritto (Sunday Time c. Regno Unito (no 1), sentenza del 26 aprile 1979, serie A no 30).
28. Ne segue che la giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione non potrebbe essere esclusa dalla nozione di legge ai sensi della Convenzione.
29. Il Governo ricorda che nella causa Forrer-Niedenthal c. Germania (no 47316/99, 20 febbraio 2003,) la Corte ha considerato una legge tedesca del 1997 come sufficiente, malgrado la sua imprevedibilità manifesta, per fornire una base legale alle decisioni che hanno privato il richiedente di ogni protezione contro l'attentato portato alla sua proprietà. Chiede alla Corte di seguire lo stesso approccio per la presente causa.
30. Trattandosi della qualità della legge, il Governo riconosce che il fatto che un'ordinanza di espropriazione non sia stata pronunciata è in sé una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
31. Tuttavia, tenuto conto del fatto che il terreno è stato trasformato in modo irreversibile dalla costruzione di un lavoro di utilità pubblica, la restituzione del terreno non è più possibile.
32. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica da parte dei giudici di principi esistenti, tendente a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che risponda all'utilità pubblica.
33. In quanto all'esigenza di garantire un giusto equilibrio tra il sacrificio imposto agli individui ed il compenso concesso a questi, il Governo riconosce che l'amministrazione è tenuta di indennizzare gli interessati.
34. Tenuto conto del fatto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo, l'indennizzo può essere inferiore al danno subito.
35. La determinazione dell'importo dell'indennità in causa rientra nel margine di valutazione lasciata agli Stati per fissare un indennizzo che sia ragionevolmente in rapporto col valore del bene. Il Governo ricorda inoltre che l'indennità come plafonata dalla legge di bilancio no 662 del 1996 è in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordata se l'espropriazione fosse stata regolare.
36. Alla luce di queste considerazioni e riferendosi in particolare alla causa OGIS-istituto Stanislas, OGEC San-Pio X e Blanche de Castiglia ed altri c. Francia (numeri 42219/98 e 54563/00, 27 maggio 2004) il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato e che la situazione denunciata è compatibile sotto ogni punto di vista con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
b) I richiedenti
37. I richiedenti si oppongono alla tesi del Governo.
38. Fanno osservare che l'espropriazione indiretta è un meccanismo che permette all'autorità pubblica di acquisire un bene in tutta illegalità.
39. I richiedenti denunciano una mancanza di chiarezza, prevedibilità e precisione dei principi e delle disposizioni applicati al loro caso al motivo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, non basta a soddisfare al principio di legalità.
2. Valutazione della Corte
40. Per i richiedenti, c'è stata perdita di disponibilità totale del terreno senza decreto di espropriazione né indennizzo, così che in sostanza ci sarebbe stata un'espropriazione di fatto.
41. Per il Governo, i richiedenti sono stati privati del loro bene a contare dal momento in cui questo è stato trasformato irreversibilmente o, in ogni caso, a partire dal momento che sarà considerato dalle giurisdizioni nazionali come momento del trasferimento di proprietà.
42. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata "privazione di beni", bisogna esaminare non solo se ci sono stati spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, § 63).
43. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-a, pp. 19 - 20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, § 110).
44. La Corte rinvia alla sua giurisprudenza in materia di espropriazione indiretta (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI, e Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; tra le sentenze più recenti, vedere Acciardi e Campagna c. Italia, no 41040/98, 19 maggio 2005, Pasculli c. Italia, no 36818/97, 17 maggio 2005, Scordino c. Italia (no 3), no 43662/98, 17 maggio 2005, Serrao c. Italia, no 67198/01, 13 ottobre 2005, Il Rosa ed Alba c. Italia (no 1), no 58119/00, 11 ottobre 2005, e Chirò c. Italia (no 4), no 67196/01, 11 ottobre 2005) secondo la quale l'espropriazione indiretta ignora il principio di legalità al motivo che non è atta a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica e che permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione. L'espropriazione indiretta mira difatti, in ogni caso, ad interinare una situazione di fatto che deriva delle illegalità commesse dall'amministrazione, a regolare le conseguenze per l'individuo e per l'amministrazione, a favore di questa.
45. La Corte rileva che nello specifico i richiedenti hanno perso la disponibilità del terreno a contare dalla sua occupazione che si è svolta tra il 1980 e il 1986 e che i lavori pubblici sono stati costruiti in seguito su questo. Il procedimento iniziato dai richiedenti è attualmente pendente dinnanzi alla corte di appello di Napoli.
46. A difetto di un atto formale di trasferimento di proprietà suscettibile di esporre i suoi effetti ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che tale trasferimento deve essere considerato come realizzato (Carbonara e Ventura, precitata, § 80) e chiarendo una volta per tutte le circostanze richieste da questo - qui, la Corte stima che la perdita di ogni disponibilità del terreno in questione, combinato con l'impossibilità fino qui di ovviare alla situazione incriminata, ha generato delle conseguenze abbastanza gravi tanto che i richiedenti hanno subito un'espropriazione di fatto, incompatibile col loro diritto al rispetto dei loro beni (Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie A no 260-B, § 45) e non conforme al principio di preminenza del diritto.
47. In conclusione, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
48. I richiedenti si lamentano dell'adozione e dell'applicazione della legge no 662 del 23 dicembre 1996 al loro procedimento. Il motivo di appello è stato comunicato sotto l'angolo dell'articolo 6 § 1 della Convenzione che, nei suoi passaggi pertinenti, dispone:
"Ogni persona ha diritto affinché la sua causa sia equamente sentita da un tribunale che deciderà delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile "
A. Sull'ammissibilità
49. In via principale, il Governo sostiene che la richiesta è tardiva, dato che il termine dei sei mesi contemplati all'articolo 35 della Convenzione sarebbe cominciato a decorrere il 1 gennaio 1997, data dell'entrata in vigore della legge no 662 del 1996. In appoggio alle sue affermazioni, il Governo cita la causa Miconi c. Italia (Miconi c. Italia, (dec.), no 66432/01, 6 maggio 2004).
50. A titolo accessorio, il Governo fa osservare che, nel caso in cui si consideri che la legge in questione non esponga i suoi effetti in mancanza di un'applicazione giudiziale nel caso concreto, nello specifico tale applicazione non ha avuto luogo tramite tutti i rimedi interni possibili. Quindi, i richiedenti non avrebbero esaurito le vie di ricorso che erano loro aperte in dritto interno.
51. I richiedenti si oppongono alla tesi del Governo.
52. In quanto all'eccezione di tardività, la Corte ricorda che ha respinto delle eccezioni simili nelle cause Serrao c. Italia, (no 67198/01, 13 ottobre 2005) e Binotti c. Italia (no 2) (no 71603/01, 13 ottobre 2005). Non vede nessuno motivo di scostarsi dalle sue precedenti conclusioni e respinge dunque l'eccezione del Governo.
53. Trattandosi dell'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne, la Corte stima, alla luce dell'insieme degli argomenti delle parti che questa è legata strettamente nel merito al motivo di appello e decide di unirla al merito.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
54. Il Governo osserva che la legge controversa non è stata adottata per influenzare la conclusione del procedimento intentato dai richiedenti. Inoltre, l'applicazione di questa legge non avrebbe avuto ripercussioni negative per i richiedenti. Ne conclude che l'applicazione della disposizione controversa alla causa dei richiedenti non solleva nessun problema allo sguardo della Convenzione. In appoggio alle sue tesi, il Governo si riferisce in particolare alle sentenze Forrer-Niedenthal c. Germania, precitata, OGIS - Istituto Stanislas, OGEC San-Pio X e Blanche de Castiglia ed altri c. Francia, precitata, e Bäck c. Finlandia (no 37598/97, CEDH 2004-VIII,).
55. I richiedenti contestano la tesi del Governo.
2. Valutazione della Corte
56. La Corte ha appena constatato, sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1, che la situazione denunciata dai richiedenti non è conforme al principio di legalità (paragrafi 45 a 47 sopra). Avuto riguardo ai motivi che hanno portato la Corte a questa constatazione di violazione, la Corte stima che non c'è luogo di esaminare se c'è stato, nello specifico, violazione dell'articolo 6 § 1 (vedere, a contrario, Scordino c. Italia (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 e §§ 132 - 133, CEDH 2006 -).
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
57. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
58. Per danno materiale, i richiedenti sollecitano in via principale la restituzione del terreno ed il versamento di un'indennità per non-godimento del terreno.
59. A titolo accessorio, nel caso in cui la restituzione non fosse possibile, sollecitano il versamento di una somma globale di 138 000 EUR a titolo di risarcimento per la perdita del terreno e di indennizzo per la perdita di valore della parte restante del terreno.
60. Trattandosi del danno morale, i richiedenti chiedono 150 000 EUR.
61. Infine, i richiedenti chiedono 52 939,50 EUR per gli oneri di procedimento.
62. In quanto al danno materiale, il Governo contesta le modalità di calcolo del danno materiale adoperato nelle sentenze precitate Carbonara e Ventura c. Italia e Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia e stima che ad ogni modo la somma richiesta dai richiedenti è eccessiva.
63. Trattandosi del danno morale, il Governo fa valere che tale danno dipende dalla durata eccessiva del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni nazionali. Di conseguenza, sostiene che il versamento di una qualsiasi somma a titolo di indennizzo del danno morale è subordinato all'esaurimento del rimedio Pinto. Ad ogni modo, stima che la somma richiesta dai richiedenti è eccessiva.
64. Trattandosi degli oneri del procedimento, il Governo sostiene che i richiedenti hanno quantificato questi in modo vago ed impreciso.
65. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non è matura. Perciò, la riserva e fisserà l’ulteriore procedimento, tenuto conto della possibilità che il Governo ed i richiedenti giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Dichiara la richiesta ammissibile;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che non c'è luogo di esaminare al merito il motivo di appello tratto dall'articolo 6 § 1 della Convenzione;
4. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non è matura;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva l’ ulteriore procedimento e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 14 dicembre 2006 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Vincent Pastore Boštjan Sig. Zupan�i�
Cancelliere Presidente