AFFAIRE IMMOBILIARE SAFFI c. ITALIE

Conclusion Violation de P1-1 ; Violation de l'Art. 6-1 ; Dommage matériel - réparation pécuniaire ; Préjudice moral - demande rejetée ; Remboursement partiel frais et dépens - procédure de la Convention
AFFAIRE IMMOBILIARE SAFFI c. ITALIE

(Requête n° 22774/93)

ARRÊT

STRASBOURG

28 juillet 1999

En l’affaire Immobiliare Saffi c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l’Homme, constituée, conformément à l’article 27 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »), telle qu’amendée par le Protocole n° 111, et aux clauses pertinentes de son règlement2, en une Grande Chambre composée des juges dont le nom suit :

MM. L. Wildhaber, président,
M. Pellonpää,
A. Pastor Ridruejo,
L. Ferrari Bravo,
L. Caflisch,
P. Kuris,
R. Türmen,
J.-P. Costa,
Mmes F. Tulkens,
V. Stráznická,
MM. M. Fischbach,
V. Butkevych,
J. Casadevall,
J. Hedigan,
Mme H.S. Greve,
M. R. Maruste,
Mme S. Botoucharova,
ainsi que de Mme M. de Boer-Buquicchio, greffière adjointe,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 20 mai, 30 juin et 7 juillet 1999,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCéDURE

1. L’affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne des Droits de l’Homme (« la Commission ») et par le gouvernement italien (« le Gouvernement ») le 4 décembre 1998 et le 25 janvier 1999 respectivement, dans le délai de trois mois qu’ouvraient les anciens articles 32 § 1 et 47 de la Convention. A son origine se trouve une requête (no 22774/93) dirigée contre la République italienne et dont une société enregistrée en cet Etat, Immobiliare Saffi, avait saisi la Commission le 23 septembre 1993 en vertu de l’ancien article 25.

La demande de la Commission et la requête du Gouvernement renvoient aux anciens articles 44 et 48 ainsi qu’à la déclaration italienne reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (ancien article 46). Elles ont pour objet d’obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de l’Etat défendeur aux exigences des articles 1 du Protocole n° 1 et 6 § 1 de la Convention.

2. Le 11 janvier 1999, la société requérante a désigné son conseil, Me N. A., avocat au barreau de Livourne (article 36 § 3 du règlement). Le Gouvernement est représenté par son agent, M. U. Leanza.

3. Conformément à l’article 5 § 4 du Protocole n° 11, lu en combinaison avec les articles 100 § 1 et 24 § 6 du règlement, un collège de la Grande Chambre a décidé, le 14 janvier 1999, que l’affaire serait examinée par la Grande Chambre de la Cour.

4. Cette Grande Chambre comprenait de plein droit M. B. Conforti, juge élu au titre de l’Italie (articles 27 § 2 de la Convention et 24 § 4 du règlement), M. L. Wildhaber, président de la Cour, Mme E. Palm, vice-présidente de la Cour, M. M. Pellonpää, président de section, et M. J.-P. Costa et M. M. Fischbach, vice-présidents de section (articles 27 § 3 de la Convention et 24 §§ 3 et 5 a) du règlement). Ont en outre été désignés pour compléter la Grande Chambre M. G. Bonello, M. P. Kuris, M. R. Türmen, Mme F. Tulkens, Mme V. Stráznická, M. V. Butkevych, M. J. Casadevall, Mme H.S. Greve, M. A.B. Baka, M. R. Maruste et Mme S. Botoucharova (articles 24 § 3 et 100 § 4 du règlement). Ultérieurement, M. Conforti, qui avait participé à l’examen de l’affaire par la Commission, s’est déporté de la Grande Chambre (article 28 du règlement). Par la suite, le Gouvernement a désigné M. L. Ferrari Bravo, juge élu au titre de la République de Saint-Marin, pour siéger à sa place (articles 27 § 2 de la Convention et 29 § 1 du règlement).

5. En application de l’article 99 du règlement, la Grande Chambre a décidé de ne pas inviter la Commission à désigner un délégué.

6. Après avoir consulté l’agent du Gouvernement et le conseil de la société requérante, la Grande Chambre a décidé qu’il n’y avait pas lieu de tenir une audience.

7. Par la suite, M. A. Pastor Ridruejo, M. L. Caflisch et M. J. Hedigan, suppléants, ont remplacé respectivement Mme Palm, M. Bonello et M. Baka, empêchés (article 24 § 5 b) du règlement).

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

8. La société de construction I.B. était propriétaire d’un appartement à Livourne qu’elle avait loué à L.B.

9. Par lettre recommandée du 20 avril 1983, la société I.B. informa le locataire de son intention de mettre fin à la location à l’expiration du bail, soit le 31 décembre 1983, et le pria de libérer les lieux avant cette date.

10. Par acte notifié en novembre 1983, la société I.B. donna congé au locataire (disdetta) ; l’intéressé refusa de libérer les lieux.

11. Par acte signifié en novembre 1983, la société I.B. réitéra l’avis de congé et assigna l’intéressé à comparaître devant le juge d’instance (pretore) de Livourne.

12. Par ordonnance du 21 novembre 1983, ce dernier confirma formellement le congé du bail et décida que les lieux devaient être libérés au plus tard le 30 septembre 1984. Cette décision devint exécutoire le 7 décembre 1983.

13. Le 30 mai 1985, la société I.B. signifia au locataire le commandement (precetto) de libérer l’appartement. Le 26 septembre 1985, elle lui signifia l’avis (significazione di sfratto) que l’expulsion serait exécutée le 19 novembre 1985 par voie d’huissier de justice. L’huissier fit en vain plusieurs tentatives, les 19 novembre 1985, 28 mars, 30 septembre et 17 décembre 1986, 4 avril et 21 décembre 1987.

14. Devenue propriétaire en 1988 de l’appartement en cause à la suite d’une fusion de sociétés avec, notamment, la société I.B., Immobiliare Saffi poursuivit la procédure d’exécution.

15. Entre le 15 décembre 1988 et le 9 janvier 1996, l’huissier de justice procéda à onze tentatives d’expulsion les 15 décembre 1988, 9 juin et 30 octobre 1989, 30 octobre 1990, 17 février et 17 mai 1991, 18 mai 1992, 15 mai 1993, 8 février 1994, 13 janvier 1995, et 9 janvier 1996. Ces tentatives se soldèrent toutes par un échec, les lois sur la suspension ou l’échelonnement de l’exécution des décisions d’expulsion ne permettant pas à la société requérante de bénéficier du concours de la force publique.

16. En mars 1989, lors de l’entrée en vigueur de la loi n° 61 du 21 février 1989 prévoyant l’échelonnement de l’exécution des ordonnances d’expulsion, 1 186 demandes d’assistance de la force publique avaient été déposées auprès du préfet de Livourne, dont 354 pour retards dans le
paiement des loyers, 56 parce que les propriétaires avaient besoin de leurs immeubles, 55 pour d’autres raisons et 722, parmi lesquelles celle de la société requérante, pour expiration du bail.

D’après les décisions du préfet du 16 mai 1989 et du 19 février 1990, le concours de la force publique allait être accordé selon les critères fixés par la loi n° 61/89, c’est-à-dire en tenant compte des cas prioritaires prévus par le législateur et dans l’ordre chronologique, sous réserve d’appréciation des situations individuelles et conformément au critère de 30 % du nombre total des ordonnances d’expulsion à exécuter dans l’espace d’un mois.

17. En réponse à la demande du greffe, le conseil de la société requérante a informé la Cour le 30 avril 1999 qu’en date du 11 avril 1996, la société requérante avait récupéré son appartement à la suite du décès du locataire.

II. le droit et la pratique internes pertinents

18. Depuis 1947, la législation en matière de baux d’habitation a été marquée par différentes interventions des pouvoirs publics, portant sur le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci, mitigé par les augmentations légales décrétées de temps à autre par le gouvernement, ainsi que sur la prorogation légale de tous les baux en cours et, enfin, sur la suspension ou l’échelonnement de l’exécution forcée des expulsions.

A. En matière de prorogation légale

19. La dernière prorogation légale concernant tous les baux en cours, sauf dans certains cas limités prévus par la loi, est celle établie par la loi n° 392 du 27 juillet 1978 (« la loi n° 392/78 ») jusqu’au 31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 décembre 1983, selon les dates de conclusion des contrats de bail.

B. En matière de suspension de l’exécution forcée

20. Aux termes de l’article 56 de la loi n° 392/78, il revient au juge de fixer la date d’exécution de l’ordonnance d’expulsion, en tenant compte de la situation du locataire et du propriétaire et des motifs de cessation du bail. L’exécution ne peut pas être retardée de plus de six, voire exceptionnellement de douze mois.

Si le locataire ne libère pas les locaux dans le délai fixé par le juge, le bailleur engage une procédure d’exécution.

21. Tout jugement devient exécutoire par l’adjonction de l’ordre donné par le juge « à tout huissier de justice pouvant être requis, à toute personne compétente pour exécuter le jugement, au procureur et à tous les agents de la force publique de prêter leur concours à l’exécution du présent jugement, lorsque la loi le prescrit ».

22. Aux termes des articles 608 et 513 du code de procédure civile, l’huissier ordonne au locataire de libérer les lieux et peut à cet effet requérir l’assistance de la force publique « chaque fois que nécessaire ». L’huissier rétablit le propriétaire dans son bien et lui en restitue les clés.

La police agit en qualité d’auxiliaire de justice.

23. De nombreuses dispositions ont réglementé la suspension de l’exécution forcée des ordonnances d’expulsion (ordinanze di sfratto).

Une première suspension a été mise en place par le décret-loi n° 795 du 1er décembre 1984. Ces dispositions ont été reprises par le décret-loi n° 12 du 7 février 1985, converti en la loi n° 118/85 et couvrant la période du 1er décembre 1984 au 30 juin 1985. Par ailleurs, cette législation prévoyait l’échelonnement de l’exécution forcée des mesures d’expulsion, aux 1er juillet, 30 septembre, 30 novembre 1985 ou 31 janvier 1986, suivant la date à laquelle le jugement constatant la fin du bail était devenu exécutoire.

L’article 1 § 3 de la loi n° 118/85 prévoyait qu’une telle suspension ne s’appliquait pas si la libération des lieux avait été ordonnée en raison de retards dans le paiement des loyers. De même, aucune suspension ne pouvait être décidée dans certains cas, dans l’hypothèse notamment où le bailleur avait un besoin urgent de récupérer son appartement pour y habiter lui-même ou y loger ses enfants ou ses ascendants (article 3, premier alinéa, numéro 2, du décret-loi n° 629 du 15 décembre 1979, devenu la loi n° 25 du 15 février 1980 (« la loi n° 25/80 »)).

24. Une deuxième suspension a été mise en place par le décret-loi n° 708 du 29 octobre 1986, converti en la loi n° 899 du 23 décembre 1986 (« la loi n° 899/86 »). Elle concernait la période du 29 octobre 1986 au 31 mars 1987 et prévoyait les mêmes exceptions que les dispositions précédentes.

Cette loi a également établi qu’il appartenait au préfet de déterminer les critères à suivre pour accorder le concours de la force publique en vue de procéder à l’exécution forcée dans le cas de locataires récalcitrants, sur avis d’une commission comprenant les représentants des locataires et propriétaires (commissione provinciale).

L’article 3 (§ 5 bis) de la loi n° 899/86 prévoyait aussi que l’exécution forcée des expulsions était en tout cas suspendue jusqu’au 31 décembre 1987 à l’égard des locataires ayant droit à l’attribution d’un logement social.

25. Une troisième suspension a été mise en place par le décret-loi n° 26 du 8 février 1988, converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988. Elle concernait la période du 8 février au 30 septembre 1988 tout d’abord, puis de cette dernière date au 31 décembre 1988.

26. Une quatrième suspension a été mise en place par le décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du 21 février 1989 (« la loi n° 61/89 »), jusqu’au 30 avril 1989.

27. L’ensemble de ces lois et décrets contenait de surcroît des dispositions concernant le financement de logements sociaux et les aides au logement.

C. En matière d’échelonnement de l’exécution forcée

28. La loi n° 61/89 prévoyait également qu’à partir du 1er mai 1989, l’emploi de la force publique pour exécuter les ordonnances d’expulsion devait suivre les critères de priorité établis par le préfet, sur avis d’une commission préfectorale, créée par la loi, dont faisaient partie le préfet ainsi que, notamment, le maire et les représentants des locataires et propriétaires. Parmi les critères de priorité, devaient figurer les cas prévus comme exceptions à la suspension de l’exécution des expulsions. En particulier, priorité était accordée aux propriétaires ayant un besoin urgent de récupérer l’immeuble pour en faire leur habitation propre, celle de leur conjoint, de leurs enfants ou leurs ascendants. Pour que son cas soit traité en priorité, le propriétaire devait faire une déclaration solennelle.

Pour tous les autres cas d’expulsion, il était prévu d’échelonner l’octroi de la force publique sur une période maximale de quarante-huit mois, à compter du 1er janvier 1990.

29. Le système d’échelonnement des expulsions forcées a été étendu par une série de décrets-lois, notamment : du 31 décembre 1993 au 31 décembre 1995 (décret-loi n° 330/93) ; du 31 décembre 1995 au 29 février 1996 (décret-loi n° 546/95) ; du 29 février 1996 au 26 avril 1996 (décret-loi n° 81/96) ; du 26 avril 1996 au 25 juin 1996 (décret-loi n° 217/96) et de cette date au 31 décembre 1996 (décret-loi n° 335/96).

D. Evolution récente de la situation législative

30. La loi n° 566 du 4 novembre 1996 a ratifié une série de décrets-lois qui n’avaient pas été convertis en lois et a échelonné l’octroi du concours de la force publique jusqu’au 30 juin 1997.

31. Le décret-loi n° 172/1997 a repoussé cette date au 31 janvier 1998. Ce texte élargit la compétence du préfet qui, outre la fixation des critères généraux d’octroi du concours de la force publique, était dorénavant chargé conformément à l’article 1 bis du décret-loi de déterminer le moment réel et les modalités effectives de cet octroi en prenant en compte les circonstances particulières à chaque cas, sans être tenu de suivre l’ordre chronologique des demandes présentées par les huissiers pour obtenir main-forte de la police. En conséquence, la commission préfectorale ne pouvait habituellement que donner un avis sur les critères généraux à appliquer pour accorder le concours de la force publique, et non pas sur l’octroi effectif de cette assistance dans tel ou tel cas.

32. Le décret-loi n° 7/1998 a repoussé la date de reprise des expulsions forcées au 31 octobre 1998.

33. Par un arrêt du 24 juillet 1998, n° 321, la Cour constitutionnelle a déclaré l’article 1 bis du décret-loi n° 172/1997 contraire à l’article 24 de la Constitution italienne qui garantit notamment le droit d’accès à un tribunal, en ce qu’il soumet à un contrôle du préfet la décision concernant le moment de l’exécution dans tel ou tel cas – décision qui est prise d’avance par le juge conformément à l’article 56 de la loi n° 392/78. La Cour a dit que le préfet ne doit que coopérer – à titre auxiliaire – pour exécuter les ordonnances d’expulsion émises par les tribunaux ; l’élargissement des pouvoirs du préfet aux cas individuels a induit d’importants retards dans l’exécution des ordonnances de justice, ce qui est contraire au droit de tout individu à faire décider de ses droits par un tribunal. La Cour constitutionnelle a souligné que la mise en oeuvre des décisions de justice ne peut être ni éludée ni affectée par une décision de l’administration.

34. Récemment, le décret-loi n° 375 du 2 novembre 1998 a repoussé la date de reprise des expulsions forcées au 28 février 1999.

35. L’article 6 de la loi n° 431 du 9 décembre 1998 sur la réglementation des contrats de bail et de la libération des immeubles à usage d’habitation prévoit que, dans le cas où une ordonnance d’expulsion a déjà été émise et est exécutoire lors de l’entrée en vigueur de la loi, le bailleur et le locataire disposent d’un délai de six mois – pendant lesquels l’exécution de l’ordonnance est suspendue – pour parvenir à un accord concernant la conclusion éventuelle d’un nouveau bail. Si aucun accord n’est trouvé dans ce délai, le locataire peut demander au juge d’instance, dans un délai de trente jours à compter de l’échéance du délai ci-dessus, de fixer à nouveau la date de l’exécution de l’ordonnance d’expulsion. La décision du juge d’instance quant à la date de l’exécution vaut également comme autorisation pour l’huissier de justice de requérir l’assistance de la force publique pour exécuter l’ordonnance d’expulsion.

La date de l’expulsion peut être différée pour une période maximale de dix-huit mois, dans le cas où le locataire est soit âgé d’au moins soixante-cinq ans, s’il a cinq enfants ou plus à sa charge, s’il est sur les « listes de mobilité » (liste di mobilità) des entreprises, s’il perçoit une indemnité de chômage ou un complément de salaire, s’il lui a été formellement attribué un logement social, s’il a acheté un logement en construction ou s’il est propriétaire d’un logement pour lequel une procédure d’expulsion est pendante. La même possibilité existe si le locataire ou l’un des membres de sa famille ayant cohabité avec lui pendant au moins six mois est handicapé ou malade en phase terminale.

PROCéDURE DEVANT LA COMMISSION

36. La société Immobiliare Saffi a saisi la Commission le 23 septembre 1993. Elle alléguait une violation de l’article 1 du Protocole n° 1 et de l’article 6 § 1 de la Convention en raison de l’impossibilité prolongée d’exécuter l’ordonnance d’expulsion.

37. La Commission a retenu la requête (n° 22774/93) le 6 mars 1997 et le 18 mai 1998. Dans son rapport du 2 décembre 1998 (ancien article 31 de la Convention), elle conclut qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole n° 1 (par vingt-huit voix contre une), qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention s’agissant du droit d’accès à un tribunal (à l’unanimité) et qu’il ne se pose au regard de l’article 6 § 1 aucune question distincte liée au caractère raisonnable de la durée de la procédure d’expulsion (à l’unanimité). Le texte intégral de son avis et de l’opinion en partie dissidente dont il s’accompagne figure en annexe au présent arrêt2.

CONCLUSIONS PRéSENTéES à LA COUR

38. Dans ses mémoires le Gouvernement a demandé à la Cour de déclarer la requête irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes, à titre subsidiaire de déclarer le grief tiré de l’article 6 irrecevable comme étant incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, et, également à titre subsidiaire, de juger qu’il n’y a eu violation ni de l’article 1 du Protocole n° 1 ni de l’article 6 § 1 de la Convention.

39. De son côté, la société requérante invite la Cour à constater que l’impossibilité prolongée d’exécuter l’ordonnance d’expulsion faute d’octroi de l’assistance de la force publique constitue une violation des articles 1 du Protocole n° 1 et 6 § 1 de la Convention.

EN DROIT

I. SUR L’EXCEPTION préliminaire du gouvernement

40. Le Gouvernement soutient, comme il l’avait déjà fait devant la Commission, que la société requérante n’a pas épuisé les voies de recours internes. Elle aurait tout d’abord omis de saisir la justice administrative pour contester le refus de lui octroyer l’assistance de la force publique, et ensuite de soulever, au cours de cette même procédure, la question de la constitutionnalité des dispositions législatives en cause.

41. La société requérante dénonce le défaut d’une voie de recours interne contre la durée excessive d’une procédure d’exécution d’une ordonnance d’expulsion de locataire, ainsi que l’impossibilité d’obtenir une décision portant sur l’existence de motifs justifiant l’exécution immédiate de l’expulsion. Par ailleurs, l’absence d’une décision de refus d’octroi de l’assistance de la force publique de la part du préfet empêchait tout recours au tribunal administratif régional.

42. En ce qui concerne la première branche de l’exception, la Cour observe qu’au cours de la période antérieure au 1er janvier 1990, l’exécution des ordonnances d’expulsion était suspendue par la loi (paragraphes 23-26 ci-dessus) ; comme Immobiliare Saffi ne remplissait pas les conditions requises par les dispositions législatives applicables pour échapper à ladite suspension, elle ne pouvait pas s’adresser au préfet pour demander l’assistance de la police, ni, en cas de refus de la part de celui-ci, aux juridictions administratives pour contester sa décision. Un tel moyen était donc dépourvu de toute chance de succès (arrêt Spadea et Scalabrino c. Italie du 28 septembre 1995, série A n° 315-B, p. 24, § 24 in fine).

S’agissant de la période postérieure au 1er janvier 1990, la Cour observe que l’assistance de la force publique pour exécuter les ordonnances d’expulsion devait être octroyée selon les critères de priorité que le préfet devait établir, sur avis de la commission préfectorale, en tenant obligatoirement compte des critères qui servaient précédemment à déterminer les exceptions à la suspension de l’exécution des expulsions (paragraphe 28 ci-dessus). Or, s’il est vrai que la société requérante aurait pu introduire un recours devant les juridictions administratives contre le refus du préfet de lui octroyer l’aide de la police, la Cour observe que ces juridictions n’auraient été compétentes que pour censurer les décisions du préfet qui ne faisaient pas application des critères de priorité. Dans la présente affaire, Immobiliare Saffi ne dénonce pas le caractère irrégulier des décisions du préfet, mais elle se plaint que l’application des critères de
priorité a eu un impact disproportionné sur son droit de propriété. Dès lors, ne pouvant pas porter sur les critères de priorité eux-mêmes qui étaient en grande partie prescrits par la loi, le recours au tribunal administratif ne saurait passer pour un moyen efficace. Par ailleurs, le Gouvernement n’a pas fourni de précédents jurisprudentiels qui démontrent le contraire.

En ce qui concerne la seconde branche de l’exception, à savoir la question de légitimité constitutionnelle, la Cour rappelle que dans le système juridique italien un individu ne jouit pas d’un accès direct à la Cour constitutionnelle pour l’inviter à vérifier la constitutionnalité d’une loi : seule une juridiction qui connaît du fond d’une affaire a la faculté de la saisir, d’office ou à la requête d’un plaideur. Par conséquent, pareille demande ne saurait s’analyser en un recours dont l’article 35 de la Convention exige l’épuisement (arrêt Spadea et Scalabrino précité, p. 23, § 24).

En conclusion, l’exception doit être rejetée.

II. SUR LA VIOLATION ALLéGUéE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N° 1

43. La société requérante se plaint que l’impossibilité prolongée de récupérer son appartement, faute d’octroi de l’assistance de la force publique, constitue une atteinte à son droit de propriété, tel que reconnu à l’article 1 du Protocole n° 1, qui dispose :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. La règle applicable

44. Selon la jurisprudence de la Cour, l’article 1 du Protocole n° 1, qui garantit en substance le droit de propriété, contient trois normes distinctes (arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98, pp. 29-30, § 37) : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. La deuxième et la troisième, qui ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété, doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (arrêt Iatridis c. Grèce [GC], n° 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).

45. La société requérante estime avoir été victime d’une privation de propriété de facto car, même s’il lui était théoriquement possible de vendre son appartement, elle ne pouvait pas le faire au prix du marché ; elle affirme qu’en réalité le prix de vente des appartements occupés est d’environ 30 à 40 % inférieur à celui des appartements vides. De plus, le loyer qu’elle percevait était modique conformément à la loi n° 392 du 27 juillet 1978.

46. La Cour note avec la Commission qu’il n’y a eu en l’espèce ni expropriation de fait ni transfert de propriété, car la société requérante n’a jamais été dépouillée du droit de louer ou de vendre son bien, qu’elle a d’ailleurs récupéré le 11 avril 1996 (paragraphe 17 ci-dessus). L’application des mesures litigieuses ayant entraîné le maintien du locataire dans l’appartement, elle s’analyse, à n’en pas douter, en une réglementation de l’usage des biens. Le second alinéa de l’article 1 du Protocole n° 1 joue donc en l’occurrence (arrêt Spadea et Scalabrino précité, p. 25, § 28).

B. Le respect des conditions du second alinéa

1. But de l’ingérence

47. Le Gouvernement soutient que les dispositions législatives en cause poursuivaient un but légitime, à savoir éviter les tensions sociales et les troubles à l’ordre public qui se seraient produits si les nombreuses ordonnances d’expulsion délivrées après l’expiration de la dernière prorogation légale des baux en 1982 et 1983 avaient été exécutées en même temps. Il souligne que les même lois prévoyaient certains engagements financiers pour subventionner des logements sociaux et accorder des aides au logement.

48. Avec la Commission, la Cour reconnaît que procéder simultanément à de nombreuses expulsions aurait entraîné d’importantes tensions sociales et mis en danger l’ordre public. Il s’ensuit que la législation contestée poursuivait un but légitime conforme à l’intérêt général, comme le veut le second alinéa de l’article 1 (arrêt Spadea et Scalabrino précité, p. 26, §§ 31-32).

2. Proportionnalité de l’ingérence

49. La Cour rappelle qu’une mesure d’ingérence, notamment celle dont l’examen relève du second paragraphe de l’article 1, doit ménager un « juste équilibre » entre les impératifs de l’intérêt général et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. La recherche de pareil équilibre se reflète dans la structure de l’article 1 tout entier, donc aussi dans le second alinéa : il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. En contrôlant le respect de cette exigence, la Cour reconnaît à l’Etat une grande marge d’appréciation tant pour choisir les modalités de mise en oeuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de la loi en cause. S’agissant de domaines tels que celui du logement, qui occupe une place centrale dans les politiques sociales et économiques des sociétés modernes, la Cour respecte l’appréciation portée à cet égard par le législateur national, sauf si elle est manifestement dépourvue de base raisonnable (arrêts Mellacher et autres c. Autriche du 19 décembre 1989, série A n° 169, p. 27, § 48, et Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, § 75, CEDH 1999-III).

50. La société requérante souligne que les dispositions législatives dénoncées se voulaient des mesures d’urgence, justifiables uniquement au vu du caractère temporaire du sacrifice imposé aux bailleurs, mais qu’elles ont duré trop longtemps.

Elle reconnaît qu’il faut ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et ses intérêts propres ; elle souligne cependant que le système de l’échelonnement des expulsions s’est révélé inadéquat. Les ordonnances d’expulsion continuent à ne pas être exécutées, même lorsque le propriétaire doit de toute urgence récupérer son bien. De plus, dans ses décisions subséquentes à la loi n° 61/89, le préfet de Livourne n’a absolument pas tenu compte des intérêts des bailleurs qui, comme la société requérante, ne désirent récupérer leur appartement que parce que le bail a expiré. De plus, il s’avère que l’action du préfet et l’avis de la commission préfectorale ne sont soumis à aucun contrôle de la part du juge de l’exécution ou de tout autre juge.

En conclusion, Immobiliare Saffi estime que, considérant qu’elle est restée trop longtemps dans l’expectative sans pouvoir réagir à cette incertitude, les dispositions législatives en cause ont fait peser sur elle une charge excessive.

51. Le Gouvernement souligne qu’en l’espèce l’unique motif d’expulsion était l’expiration du bail, de sorte que la société requérante ne méritait aucune priorité dans l’octroi du concours de la force publique. L’ingérence dans son droit au respect de ses biens était dès lors conforme à la législation en la matière. Il se réfère notamment à la conclusion de la Cour dans l’affaire Spadea et Scalabrino, selon laquelle cette législation convenait pour atteindre le but légitime poursuivi, compte tenu notamment de la marge d’appréciation ménagée par le deuxième alinéa de l’article 1 du Protocole n° 1.

Le Gouvernement conclut que la charge imposée à la société requérante n’était point excessive.

52. La Cour relève que, pour faire face à la pénurie chronique de logements, le gouvernement italien avait adopté des mesures d’urgence, visant le contrôle des augmentations de loyer et la prorogation de la validité des baux en cours (paragraphes 18-19 ci-dessus). Dans les années 1982 et 1983, quand la dernière prorogation légale des baux est arrivée à échéance, l’Etat italien a jugé nécessaire de recourir à des dispositions d’urgence visant la suspension de l’exécution des ordonnances d’expulsion non urgentes (paragraphes 20-26 ci-dessus).

La Cour a déjà jugé, comme le Gouvernement le souligne à juste titre, que ces mesures législatives pouvaient raisonnablement passer pour convenables pour atteindre le but légitime poursuivi, étant donné la nécessité de ménager un juste équilibre entre les intérêts de la communauté et le droit des propriétaires (arrêt Spadea et Scalabrino précité, p. 27, § 41).

53. Par la suite, la dernière suspension des exécutions forcées des expulsions étant arrivée à échéance, l’Etat italien a jugé opportun de procéder à l’exécution des expulsions dans les cas prévus comme exceptions à la suspension, selon un ordre de priorité établi par le préfet sur avis d’une commission préfectorale. S’agissant par contre des cas non prioritaires, comme en l’espèce, l’exécution aurait dû être effectuée dans un délai maximum de quatre ans à compter du 1er janvier 1990 (paragraphe 28 ci-dessus).

Le Gouvernement avait de toute évidence prévu de pouvoir exécuter toutes les expulsions urgentes ou une grande partie d’entre elles avant le 1er janvier 1990, de sorte que plus aucun obstacle ne se serait opposé à l’octroi de l’assistance de la force publique aux affaires non urgentes : celles-ci auraient donc été exécutées avant fin 1993.

Cela n’a cependant pas été le cas. A partir de janvier 1990, l’octroi de l’assistance de la force publique s’est fait, comme prévu par la loi n° 61/89, sur la base des critères de priorité, sans qu’aucune correction ne fût apportée au système, bien que le nombre d’expulsions urgentes augmentât au lieu de diminuer, et que l’existence de telles expulsions en instance empêchât de facto l’exécution des affaires non urgentes, dont le nombre croissait considérablement.

L’octroi de l’assistance de la police était devenu une phase distincte placée sous l’autorité du préfet, lequel pouvait suspendre l’ordre donné par le juge tant à l’huissier qu’à la police, d’exécuter l’ordonnance d’expulsion à la date fixée par le juge.

54. La Cour estime, comme la Commission, qu’en principe un système de suspension temporaire ou d’échelonnement des exécutions de décisions de justice, suivi de la récupération par le bailleur de son bien, n’est pas critiquable en soi, vu notamment la marge d’appréciation autorisée par le second alinéa de l’article 1. Cependant, un tel système emporte le risque d’imposer au bailleur une charge excessive quant à la possibilité de disposer de son bien et doit donc prévoir certaines garanties de procédure pour veiller à ce que la mise en oeuvre du système et son incidence sur le droit de propriété du bailleur ne soient ni arbitraires ni imprévisibles.

Or la Cour fait observer que le système italien souffrait d’une certaine rigidité : en effet, en prévoyant que les affaires de cessation de bail en raison du besoin urgent du bailleur de récupérer l’appartement pour lui-même ou sa famille devaient toujours être considérées comme prioritaires, il subordonnait systématiquement la possibilité d’exécuter les expulsions non urgentes à l’absence de toute demande nécessitant un traitement prioritaire ; il s’ensuivait que, eu égard au nombre de requêtes prioritaires toujours en instance, les expulsions non urgentes n’étaient en réalité jamais exécutées et cela depuis janvier 1990.

L’octroi de l’assistance de la force publique, résultant de l’application par le préfet des critères de priorité, finissait donc par dépendre presque uniquement du volume des demandes prioritaires de concours de la force publique par rapport au nombre de policiers dont disposait le préfet.

La Cour souligne que, pendant cette phase administrative, aucune juridiction ne pouvait se prononcer sur l’impact que les retards provoqués par ce système pouvaient avoir sur le cas d’espèce, car l’action du préfet ayant engendré ces retards était autorisée et délimitée par la législation contestée (paragraphe 42 ci-dessus ; voir, a contrario, les arrêts AGOSI c. Royaume Uni du 24 octobre 1986, série A n° 108, p. 19, § 55 ; Air Canada c. Royaume Uni du 5 mai 1995, série A n° 316-A, p. 18, §§ 44-46 ; et Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH c. Pays-Bas du 23 février 1995, série A n° 306-B, p. 53, §§ 73-74). De plus, la Cour souligne que, contrairement à l’article 56 de la loi n° 392/78, les mesures d’urgence en question ne fixaient pas de délai maximum pour récupérer l’appartement.

55. La Cour observe que la société I.B. a obtenu le 21 novembre 1983 une ordonnance d’expulsion, dont l’exécution a été fixée par le juge d’instance au 30 septembre 1984 (paragraphe 12 ci-dessus). Pendant les six années subséquentes jusqu’en 1990, la société I.B. d’abord et, par la suite, Immobiliare Saffi ont dû subir les effets de la législation suspendant, à chaque fois pour quelques mois, les exécutions forcées des affaires non urgentes (paragraphes 23-26 ci-dessus). En 1989, alors que Immobiliare Saffi était l’un des 722 demandeurs ne bénéficiant pas d’un traitement prioritaire dans l’octroi de l’assistance de la force publique (paragraphe 16 ci-dessus), elle devait obtenir l’assistance de la police à partir du 1er janvier 1990 et avant la fin de l’année 1993 au plus tard, en application de la loi n° 61/89. En décembre 1993, cependant, cette échéance allait être reportée au 31 décembre 1995 au plus tard, puis au 29 février 1996 et enfin au 26 avril 1996 (paragraphes 28-29 ci-dessus). Le 11 avril 1996, la société requérante a finalement pu récupérer son appartement, cela, non pas, il est vrai, avec l’aide de la police, mais à la suite du décès du locataire (paragraphe 17 ci-dessus).

56. Pendant environ onze ans, et plus particulièrement à partir de janvier 1990, la société I.B. d’abord et, par la suite, Immobiliare Saffi sont donc demeurées dans l’incertitude quant au moment où il leur serait possible de récupérer l’appartement. Elles n’ont pu s’adresser ni au juge de l’exécution, qui à l’origine avait estimé raisonnable d’imposer à la société I.B. une attente de moins d’un an, ni au tribunal administratif, qui n’aurait pu s’opposer au choix du préfet d’accorder priorité aux affaires urgentes tant qu’il y en avait en instance, ce choix étant légitime. Ni la société I.B. ni Immobiliare Saffi n’ont eu la possibilité d’exiger de l’Etat qu’il prenne en compte les difficultés particulières qu’elles auraient pu rencontrer à la suite du retard dans l’expulsion (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A n° 52, pp. 26-27, §§ 70-71).

57. Par ailleurs, la société requérante ne peut utilement réclamer devant les tribunaux italiens une quelconque compensation pour cette attente prolongée assortie de l’impossibilité de vendre ou de louer son appartement au prix du marché.

58. Au surplus, rien dans le dossier ne donne à penser que le locataire ayant occupé les locaux de la société requérante ait mérité une protection particulièrement renforcée.

59. Au vu de ce qui précède, la Cour estime, avec la Commission, que le système d’échelonnement de l’exécution des expulsions, s’ajoutant à une attente qui se prolongeait déjà depuis six ans en raison de la suspension législative de l’exécution forcée des expulsions, a imposé une charge spéciale et excessive à la société requérante et a dès lors rompu l’équilibre à ménager entre la protection du droit de celle-ci au respect de ses biens et les exigences de l’intérêt général.

Par conséquent, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole n° 1.

III. SUR LA VIOLATION ALLéGUéE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA Convention

60. La société requérante allègue aussi un manquement à l’article 6 § 1 de la Convention, dont la partie pertinente dispose :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

61. La Cour observe qu’à l’origine la société requérante avait invoqué l’article 6 dans le contexte du caractère raisonnable de la durée de la procédure d’expulsion. La Cour estime cependant, comme la Commission, que la présente affaire doit d’abord être examinée sous l’angle, plus général, du droit à un tribunal.

A. Applicabilité de l’article 6

62. Le Gouvernement ne conteste pas que la procédure devant le juge d’instance portait sur des droits de caractère civil de la société requérante au sens de l’article 6. Toutefois, il soutient que l’échelonnement de l’assistance de la force publique se situe en dehors du processus judiciaire d’exécution de l’ordonnance d’expulsion, les actions de la police constituant une phase administrative tout à fait distincte et indépendante de ce processus. Le Gouvernement souligne à cet égard que ce n’est pas en sa qualité d’auxiliaire de justice que le préfet est habilité à échelonner les expulsions, mais dans le cadre de ses fonctions d’autorité administrative chargée de préserver l’ordre public.

L’emploi de la force publique, en raison de son objectif bien particulier, ne saurait être considéré comme un simple moyen d’exécution du jugement devant être accordé automatiquement, mais comme une mesure visant à préserver l’intérêt général. Cette phase administrative ne pourrait en aucun cas entrer dans le champ d’application de l’article 6.

63. La Cour, qui reconnaît que la procédure italienne d’exécution forcée des expulsions de locataires présente bien des particularités par rapport aux procédures d’exécution ordinaires, rappelle qu’elle s’est déjà penchée sur cette même question dans l’affaire Scollo c. Italie, et qu’elle est parvenue à la conclusion que « même si, en l’espèce, on ne saurait parler de procédure d’exécution stricto sensu, (...) l’article 6 § 1 trouve à s’appliquer, eu égard à l’objet de la procédure qui était de vider la contestation opposant le requérant à son locataire » (arrêt du 28 septembre 1995, série A n° 315-C, p. 55, § 44). En l’espèce, la Cour observe que la société requérante a saisi le juge d’instance de Livourne afin que celui-ci confirme l’expiration du bail et ordonne au locataire de quitter les lieux. Celui-ci n’ayant pas contesté que le bail était expiré, le seul point en litige était la date de la libération des lieux. Or, tant que cette date était reportée faute de libération spontanée des lieux de la part du locataire, ce qui entraînait une prorogation de fait du bail et une limitation ultérieure du droit de propriété de la société requérante, la « contestation » au sens de l’article 6 continuait d’exister.

En tout état de cause, la Cour rappelle que le droit à un tribunal serait illusoire si l’ordre juridique interne d’un Etat contractant permettait qu’une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d’une partie. En effet, on ne comprendrait pas que l’article 6 § 1 décrive en détail les garanties de procédure – équité, publicité et célérité – accordées aux parties et qu’il ne protège pas la mise en oeuvre des décisions judiciaires ; si cet article devait passer pour concerner exclusivement l’accès au juge et le déroulement de l’instance, cela risquerait de créer des situations incompatibles avec le principe de la prééminence du droit que les Etats contractants se sont engagés à respecter en ratifiant la Convention. L’exécution d’un jugement ou arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit donc être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l’article 6 (arrêt Hornsby c. Grèce du 19 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, p. 510, § 40 ).

L’article 6 trouve donc à s’appliquer en l’espèce.

B. Observation de l’article 6

64. La société requérante se plaint que la procédure d’expulsion a duré environ treize ans. De plus, elle dénonce le fait qu’à la suite de l’action du préfet de Livourne et de la commission préfectorale, qui examinent les expulsions au cas par cas afin de déterminer celles qui vont être exécutées, il y a eu méconnaissance de la décision du juge d’instance de Livourne, qui avait statué sur la date d’exécution de l’expulsion lors de la procédure au fond. Immobiliare Saffi n’aurait donc pas eu accès à un tribunal afin d’obtenir satisfaction de son droit à récupérer son appartement et à obtenir l’exécution de l’ordonnance d’expulsion à partir du 30 septembre 1984.

65. La Cour note que le bailleur ne peut demander l’exécution de l’ordonnance d’expulsion d’un locataire qu’à partir de la date que le juge d’instance, tenant compte des exigences particulières du bailleur et du locataire et des raisons de l’expulsion, a fixée dans l’ordonnance. La loi fixe un délai maximum de sursis à l’exécution de six mois, exceptionnellement douze mois, après quoi l’ordonnance doit pouvoir être exécutée (paragraphe 20 ci-dessus). Le juge d’instance de Livourne avait fixé la date d’exécution de l’ordonnance en faveur de I.B. au 30 septembre 1984. Or, les dispositions législatives passées entre décembre 1984 et avril 1989 ont reporté cette date, à chaque fois de quelques mois (paragraphes 23-26 ci-dessus).

66. La Cour rappelle que le droit au tribunal garanti à l’article 6 protège également la mise en oeuvre des décisions judiciaires définitives et obligatoires qui, dans un Etat qui respecte la prééminence du droit, ne peuvent rester inopérantes au détriment d’une partie (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Hornsby précité, p. 510, § 40). Par conséquent, l’exécution d’une décision judiciaire ne peut être retardée de manière excessive.

67. La société requérante, toutefois, ne se plaint pas en particulier de cette suspension législative de l’exécution de son ordonnance d’expulsion. En revanche, elle se plaint que le législateur italien a conféré au préfet et à la commission préfectorale le pouvoir d’examiner les expulsions au cas par cas afin de déterminer celles qui doivent être exécutées, ce qui rend la décision du juge d’instance de Livourne inopérante.

68. Le Gouvernement souligne à ce propos que si le préfet, en tant qu’auxiliaire de justice, doit prêter son concours à l’exécution des décisions de justice exécutoires, il a également le pouvoir, dans le cadre de ses fonctions d’autorité administrative chargée de maintenir l’ordre public, de
ne pas déférer à une demande de concours de la force publique quand une telle exécution risquerait de provoquer de graves troubles à l’ordre public. Un tel pouvoir ne méconnaîtrait pas le droit au tribunal garanti à l’article 6 § 1 de la Convention, considérant que le respect des critères généraux par le préfet est soumis à un contrôle juridictionnel.

69. La Cour reconnaît qu’un sursis à l’exécution d’une décision de justice pendant le temps strictement nécessaire à trouver une solution satisfaisante aux problèmes d’ordre public peut se justifier dans des circonstances exceptionnelles.

70. Ce qui est en cause en l’espèce n’est cependant pas, comme le Gouvernement semble le soutenir, un refus ponctuel opposé par le préfet à la demande de concours de la force publique en raison d’un risque de graves troubles à l’ordre public.

Dans la présente affaire, le sursis à l’exécution à partir de janvier 1990 a résulté de l’intervention ultérieure du législateur, qui a remis en cause la décision du juge d’instance quant à la date de la libération des lieux par le locataire. En effet, à partir du 1er janvier 1990 et pendant plus de six ans, l’exécution de l’ordonnance d’expulsion en faveur de la société I.B. a été reportée à plusieurs reprises (paragraphes 28-29 ci-dessus) et, en fait, n’a jamais eu lieu, Immobiliare Saffi ayant récupéré son appartement à la suite du décès du locataire. Le législateur, présumant la persistance du risque de graves troubles à l’ordre public déjà constaté en 1984, en raison du grand nombre d’expulsions à exécuter en même temps, a conféré au préfet, en tant qu’autorité administrative chargée de maintenir l’ordre public, un pouvoir, voire un devoir, d’intervention systématique dans l’exécution des ordonnances d’expulsion, tout en fixant le cadre dans lequel il devrait exercer ce pouvoir.

71. Or la Cour constate en premier lieu que la remise en cause de la date de la libération des lieux a ôté tout effet utile à la décision du juge d’instance de Livourne sur ce point dans son ordonnance du 21 novembre 1983. Il convient de souligner à cet égard que la décision quant à l’octroi de l’assistance de la force publique est fondée sur les mêmes éléments
– situation du bailleur et du locataire ; motif de l’expulsion – pris en compte par le juge d’instance conformément à l’article 56 de la loi n° 392/78.

72. En outre, la Cour observe que l’évaluation de l’opportunité de surseoir ultérieurement à l’exécution de l’ordonnance d’expulsion, donc de proroger de fait le bail, était soustraite à tout contrôle judiciaire effectif, l’étendue du contrôle des décisions du préfet étant limitée au respect de l’application des critères de priorité (paragraphe 42 ci-dessus).

73. De surcroît, la prorogation semestrielle du système d’échelonnement du concours de la force publique durant presque neuf ans (paragraphes 28-34 ci-dessus) donne le sentiment que les autorités italiennes se sont contentées d’avoir recours à ce système plutôt que de rechercher d’autres solutions efficaces aux problèmes d’ordre public liés au domaine du logement.

74. En conclusion, si on peut admettre que les Etats contractants, dans des circonstances exceptionnelles et, comme en l’espèce, dans le cadre de la marge d’appréciation dont ils jouissent en matière de réglementation de l’usage des biens, interviennent dans une procédure d’exécution d’une décision de justice, pareille intervention ne peut avoir comme conséquence ni d’empêcher, invalider ou encore retarder de manière excessive l’exécution, ni, encore moins, de remettre en question le fond de cette décision.

Dans la présente affaire, comme la Cour l’a exposé aux paragraphes 54-56 ci-dessus concernant le grief tiré de l’article 1 du Protocole n° 1, l’appréciation du juge d’instance de Livourne dans son ordonnance du 21 novembre 1983 a été privée de tout effet utile par les dispositions législatives incriminées. De plus, à partir du moment où le préfet est devenu l’autorité ayant compétence pour fixer la date de l’expulsion forcée, et au vu de l’absence d’un contrôle judiciaire effectif de ses décisions, la société requérante a été privée de son droit à ce que la contestation l’opposant à son locataire soit décidée par un tribunal, comme le veut l’article 6 de la Convention. Cela est contraire au principe de la prééminence du droit.

Partant, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

75. Quant au grief portant sur la durée de la procédure d’exécution, la Cour estime qu’il doit être considéré comme absorbé par le précédent (paragraphes 64-73 ci-dessus).

IV. SUR L’application de l’article 41 DE LA Convention

76. Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

A. Dommage

77. La société requérante réclame la réparation du préjudice matériel subi et le chiffre de la manière suivante :

a) 6 274 408 lires italiennes (ITL) correspondant aux frais d’huissier et honoraires d’avocat relatifs à la procédure d’exécution ;

b) 37 200 000 ITL relatifs au manque à gagner en termes de loyers (soit une somme de 582 000 ITL par mois à partir d’août 1992 et jusqu’à la fin de 1997) ;

c) 564 179 000 ITL résultant de l’impossibilité de monnayer son bien.

De plus, elle demande 20 000 000 ITL pour dommage moral.

78. Le Gouvernement, lui, soutient que les montants sollicités au titre du préjudice matériel ne présenteraient aucun lien de causalité avec les violations alléguées. En ce qui concerne plus particulièrement le remboursement des frais et honoraires de la procédure d’exécution, il considère qu’aucune somme ne devrait être allouée à ce titre. S’agissant du manque à gagner en termes de loyers, il conteste les critères utilisés pour le calcul du montant du préjudice, le loyer pouvant varier en fonction de l’état et de la taille de l’appartement et la société requérante ayant omis de fournir des détails à ce propos. Il considère en outre que le préjudice dérivant de la prétendue impossibilité de monnayer l’appartement n’a aucunement été prouvé.

Enfin, quant au prétendu préjudice moral, le Gouvernement considère que le constat de violation constituerait en soi, le cas échéant, une satisfaction équitable suffisante.

79. La Cour estime que le montant réclamé sous a) doit être remboursé en partie ; elle se réfère à sa propre décision sur ce point en l’affaire Scollo (arrêt Scollo précité, p. 56, § 50). Elle rappelle cependant qu’au titre de l’article 41 de la Convention, elle n’ordonne le remboursement que des frais dont il est établi qu’ils ont été réellement et nécessairement exposés et correspondent à un montant raisonnable (voir, parmi d’autres, l’arrêt Nikolova c. Bulgarie [GC], n° 31195/96, § 79, CEDH 1999-II). Or elle constate qu’il ressort du document produit par la société requérante à l’appui de cette demande que seul un montant de 2 832 150 ITL y est afférent, le restant se référant à une autre procédure dont la Cour ignorait l’existence et l’objet. La Cour décide dès lors de n’allouer que la somme de 2 832 150 ITL.

Pour ce qui est du point b), la Cour juge raisonnable le critère employé par la société requérante, mais considère qu’il y a lieu d’allouer un dédommagement à ce titre uniquement jusqu’en avril 1996, date à laquelle Immobiliare Saffi a récupéré son appartement. En conséquence, elle décide d’allouer la somme de 25 608 000 ITL.

S’agissant enfin de la somme indiquée sous c), la Cour souligne qu’il n’y a eu ni expropriation ni situation assimilable à une privation de propriété mais plutôt une diminution de la disponibilité du bien en cause (arrêt Matos e Silva, Lda., et autres c. Portugal du 16 septembre 1996, Recueil 1996-IV, p. 1117, § 101). Faute de preuves démontrant des tentatives de vente infructueuses, il y a lieu de rejeter cette dernière demande.

Quant au préjudice moral, la Cour ne juge pas nécessaire de se pencher sur la question de savoir si une société commerciale peut alléguer avoir subi un préjudice moral résultant d’un quelconque sentiment d’angoisse, puisque, eu égard aux circonstances de l’espèce, elle décide de ne rien allouer à ce titre.

B. Frais et dépens

80. La société requérante demande enfin le remboursement des frais et honoraires exposés devant la seule Commission, qu’elle chiffre à 27 054 500 ITL.

81. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Cour, tout en jugeant que le montant réclamé est excessif.

82. La Cour observe que le conseil de la société requérante n’a jamais informé la Commission de ce qu’elle avait récupéré son appartement dès avril 1996. Il n’en a informé la Cour que le 30 avril 1999, en réponse à la demande du greffe. Le conseil de la société requérante a néanmoins indiqué que sa cliente aurait subi un préjudice matériel jusqu’à la fin de 1997.

Dans ces circonstances, la Cour estime opportun de n’allouer que la somme de 5 000 000 ITL.

C. Intérêts moratoires

83. Selon les informations dont dispose la Cour, le taux d’intérêt légal applicable en Italie à la date d’adoption du présent arrêt était de 2,5 % l’an.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

1. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole n° 1 ;

2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention s’agissant du droit à un tribunal ;

3. Dit que le grief tiré de l’article 6 § 1 s’agissant de la durée de la procédure d’exécution est absorbé par le précédent ;

4. Dit

a) que l’Etat défendeur doit verser à la société requérante, dans les trois mois, les sommes suivantes :

i. 28 440 150 (vingt-huit millions quatre cent quarante mille cent cinquante) lires italiennes pour dommage matériel ;

ii. 5 000 000 (cinq millions) lires italiennes pour frais et dépens ;

b) que ces montants seront à majorer d’un intérêt simple de 2,5 % l’an à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement ;

5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.

Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l’Homme, à Strasbourg, le 28 juillet 1999.

Luzius Wildhaber
Président

Maud de Boer-Buquicchio
Greffière adjointe

1-2. Note du greffe : entré en vigueur le 1er novembre 1998.

1. Note du greffe : pour des raisons d’ordre pratique il n’y figurera que dans l’édition imprimée (le recueil officiel contenant un choix d’arrêts et de décisions de la Cour), mais chacun peut se le procurer auprès du greffe.

ARRÊT IMMOBILIARE SAFFI c. ITALIE

Conclusione Violazione di P1-1; Violazione dell'arte. 6-1; danno materiale - risarcimento pecuniario; Danno morale - domanda respinta; Rimborso parziale oneri e spese - procedimento della Convenzione

CAUSA IMMOBILIARE SAFFI C. ITALIA
(Richiesta n° 22774/93)
SENTENZA
STRASBURGO
28 luglio 1999
 
Nella causa Immobiliare Saffi c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, costituita, conformemente all'articolo 27 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione"), come emendata dal Protocollo n° 111, ed alle clausole pertinenti del suo regolamento2, in una Grande Camera composta dei giudici di cui il nome segue,:
SIGG.. L. Wildhaber, presidente
Sig. Pellonpää, A. Pastor Ridruejo, L. Ferrari Bravo, L. Caflisch, P. Kuris, R. Türmen, J. - P. Costa, il Sig.re F. Tulkens,
V. Stráznická, Sigg.. Il Sig. Fischbach, V. Butkevych, J. Casadevall, J. Hedigan, la Sig.ra H.S,. Grava, il
Sig. R. Maruste, la Sig.ra S. Botoucharova, così come
della Sig.ra Boero-Buquicchio, cancelliere aggiunto,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 20 maggio, 30 giugno e 7 luglio 1999,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. La causa è stata deferita alla Corte per la Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") e per il governo italiano ("il Governo") il 4 dicembre 1998 ed il 25 gennaio 1999 rispettivamente, nel termine di tre mesi che aprivano 32 § i vecchi articoli 1 e 47 della Convenzione. Alla sua origine si trova una richiesta (no 22774/93) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una società registrata in questo Stato, Immobiliare Saffi, aveva investito la Commissione il 23 settembre 1993 in virtù del vecchio articolo 25.
La domanda della Commissione e la richiesta del Governo rinvia ai vecchi articoli 44 e 48 così come alla dichiarazione italiana che riconosce la giurisdizione obbligatoria della Corte (vecchio articolo 46). Hanno per oggetto di ottenere una decisione sul punto di sapere se i fatti della causa rivelano una trasgressione dello stato convenuto alle esigenze degli articoli 1 del Protocollo n° 1 e 6 § 1 della Convenzione.
2. Il 11 gennaio 1999, la società richiedente ha designato il suo consiglio, il Sig. N. A., avvocato al foro di Livorno (articolo 36 § 3 del regolamento). Il Governo è rappresentato dal suo agente, il Sig. U. Leanza.
3. Conformemente all'articolo 5 § 4 del Protocollo n° 11, letto in combinazione con gli articoli 100 § 1 e 24 § 6 del regolamento, un collegio della Grande Camera ha deciso, il 14 gennaio 1999, che la causa sarebbe esaminata dalla Grande Camera della Corte.
4. Questa Grande Camera comprendeva di pieno dritto il Sig. B. Conforti, giudice eletto a titolo dell'Italia (articoli 27 § 2 della Convenzione e 24 § 4 del regolamento) il Sig. L. Wildhaber, presidente della Corte, la Sig.ra E. Palm, vicepresidentessa della Corte, il Sig. Sig. Pellonpää, presidente di sezione, ed il Sig. J. - P. Costa ed il Sig. Sig. Fischbach, vicepresidenti di sezione (articoli 27 § 3 della Convenzione e 24 §§ 3 e 5°) del regolamento). Sono stati designati inoltre per completare la Grande Camera il Sig. G. Bonello, il Sig. P. Kuris, il Sig. R. Türmen, la Sig.ra F. Tulkens, la Sig.ra V. Stráznická, il Sig. V. Butkevych, il Sig. J. Casadevall, la Sig.ra H.S,. Grava, il Sig. A.B. Baka, il Sig. R. Maruste e la Sig.ra S. Botoucharova (articoli 24 § 3 e 100 § 4 del regolamento). Ulteriormente, il Sig. Conforti che aveva partecipato all'esame della causa per la Commissione, si è astenuto dalla Grande Camera (articolo 28 del regolamento). In seguito, il Governo ha designato il Sig. L. Ferrari Bravo, giudice eletto a titolo della Repubblica di San Marino, per riunirsi al suo posto (articoli 27 § 2 della Convenzione e 29 § 1 del regolamento).
5. In applicazione dell'articolo 99 del regolamento, la Grande Camera ha deciso di non invitare la Commissione a designare un delegato.
6. Dopo avere consultato l'agente del Governo ed il consiglio della società richiedente, la Grande Camera ha deciso che non c'era luogo di tenere un'udienza.
7. In seguito, il Sig. A. Pastor Ridruejo, il Sig. L. Caflisch ed il Sig. J. Hedigan, supplenti, hanno sostituito rispettivamente la Sig.ra Palm, il Sig. Bonello ed il Sig. Baka, impossibilitati (articolo 24 § 5 b, del regolamento).
 
IN EFFETTI
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. La società di costruzione I.B. era proprietaria da un appartamento a Livorno che aveva affittato a L.B.
9. Per lettera raccomandata del 20 aprile 1983, la società I.B. informa l'inquilino della sua intenzione di mettere fine alla locazione alla scadenza dell'affitto, o il 31 dicembre 1983, e lo pregò di liberare i luoghi prima di questa data.
10. Per atto notificato in novembre 1983, il società I.B. dà disdetta all'inquilino (disdetta); l'interessato negò di liberare i luoghi.
11. Per atto notificato in novembre 1983, la società I.B. ripete l'avviso di disdetta e citò l'interessato a comparire dinnanzi al giudice di istanza (pretore, di Livorno,).
12. Per ordinanza del 21 novembre 1983, questo ultimo confermò formalmente la disdetta dell'affitto e decise che i luoghi dovevano essere liberati al più tardi il 30 settembre 1984. Questa decisione diventò esecutiva il 7 dicembre 1983.
13. Il 30 maggio 1985, la società I.B. notifica all'inquilino il comando (precetto) di liberare l'appartamento. Il 26 settembre 1985, gli notificò l'avviso (notificazione di sfratto) che l'espulsione sarebbe stata eseguita il 19 novembre 1985 per via di ufficiale giudiziario di giustizia. L'ufficiale giudiziario fece in vano parecchi tentativi (il 19 novembre 1985, 28 marzo, 30 settembre e 17 dicembre 1986, 4 aprile e 21 dicembre 1987).
14. Diventata proprietaria nel 1988 dell'appartamento in causa in seguito ad una fusione di società con, in particolare, la società I.B, Immobiliare Saffi perseguì il procedimento di esecuzione.
15. Tra il 15 dicembre 1988 ed i 9 gennaio 1996, l'ufficiale giudiziario di giustizia procedette ad undici tentativi di espulsione il 15 dicembre 1988, 9 giugno e 30 ottobre 1989, 30 ottobre 1990, 17 febbraio e 17 maggio 1991, 18 maggio 1992, 15 maggio 1993, 8 febbraio 1994, 13 gennaio 1995, e 9 gennaio 1996. Questi tentativi si chiusero tutti con un fallimento, in quanto le leggi sulla sospensione o lo scaglionamento dell'esecuzione delle decisioni di espulsione che non permettono alla società richiedente di beneficiare del concorso della forza pubblica.
16. Nel marzo 1989, all'epoca dell'entrata in vigore della legge n° 61 del 21 febbraio 1989 che prevede lo scaglionamento dell'esecuzione delle ordinanze di espulsione, 1 186 domande di assistenza della forza pubblica erano state depositate presso il prefetto di Livorno di cui 354 per ritardi nel
pagamento degli affitti, 56 perché i proprietari avevano bisogno dei loro immobili, 55 per altre ragioni e 722 tra cui quella della società richiedente, per scadenza dell'affitto.
Secondo le decisioni del prefetto del 16 maggio 1989 e del 19 febbraio 1990, il concorso della forza pubblica doveva essere accordato secondo i criteri fissati dalla legge n° 61/89, questo cioè tenendo conto dei casi prioritari previsti dal legislatore e nell'ordine cronologico, sotto riserva di valutazione delle situazioni individuali e conformemente al criterio del 30% del numero totale delle ordinanze di espulsione da eseguire nello spazio di un mese.
17. In risposta alla domanda della cancelleria, il consiglio della società richiedente ha informato la Corte il 30 aprile 1999 che in data del 11 aprile 1996, la società richiedente aveva ricuperato il suo appartamento in seguito al decesso dell'inquilino.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
18. Da 1947, la legislazione in materia di affitti di abitazione è stata segnata da differenti interventi dei poteri pubblici, che portano sul controllo degli affitti per mezzo del blocco di questi, mitigati dagli aumenti legali decretati dal governo ogni tanto, così come sulla proroga legale di tutti gli affitti in corso e, infine, sulla sospensione o lo scaglionamento dell'esecuzione costretta delle espulsioni.
A. IN MATERIA DI PROROGA LEGALE
19. L'ultima proroga legale che riguarda tutti gli affitti in corso, salvo in certi casi limitati previsti dalla legge, è quell'invalsa dalla legge n° 392 del 27 luglio 1978 ("la legge n° 392/78") fino al 31 dicembre 1982, 30 giugno 1983 o 31 dicembre 1983, secondo le date di conclusione dei contratti di affitto.
B. IN MATERIA DI SOSPENSIONE DELL'ESECUZIONE FORZATA
20. Ai termini dell'articolo 56 della legge n° 392/78, spetta al giudice fissare la data di esecuzione dell'ordinanza di espulsione, tenendo conto della situazione dell'inquilino e del proprietario e dei motivi di cessazione dell'affitto. L'esecuzione non può essere ritardata di più di sei, addirittura eccezionalmente di dodici mesi.
Se l'inquilino non libera i locali nel termine fissato dal giudice, il locatore impegna un procedimento di esecuzione.
21. Ogni giudizio diventa esecutivo per l'aggiunta dell'ordine dato dal giudice "ad ogni ufficiale giudiziario di giustizia che può essere richiesto, ad ogni persona competente per eseguire il giudizio, al procuratore ed a tutti gli agenti della forza pubblica di prestare il loro concorso all'esecuzione del presente giudizio, quando la legge lo prescrive."
22. Ai termini degli articoli 608 e 513 del codice di procedimento civile, l'ufficiale giudiziario ordina all'inquilino di liberare i luoghi e può a questo effetto richiedere l'assistenza della forza pubblica "ogni volta che necessario." L'ufficiale giudiziario ristabilisce il proprietario nel suo bene e lui ne restituisco le chiavi.
La polizia agisce in qualità di ausiliare di giustizia.
23. Numerose disposizioni hanno regolamentato la sospensione dell'esecuzione costretta delle ordinanze di espulsione (ordinanze di sfratto).
Una prima sospensione è stata messa a posto per il decreto-legge n° 795 del 1 dicembre 1984. Queste disposizioni sono state riprese dal decreto-legge n° 12 del 7 febbraio 1985, convertito nella legge n° 118/85 e coprendo il periodo dal 1 dicembre 1984 al 30 giugno 1985. Peraltro, questa legislazione contemplava lo scaglionamento dell'esecuzione costretta delle misure di espulsione, al 1 luglio, 30 settembre, 30 novembre 1985 o 31 gennaio 1986, seguendo la data alla quale il giudizio che constata la fine dell'affitto era diventato esecutivo.
L'articolo 1 § 3 della legge n° 118/85 contemplava che una tale sospensione non si applicava se la liberazione dei luoghi era stata ordinata a causa di ritardi nel pagamento degli affitti. Parimenti, nessuna sospensione poteva essere decisa in certi casi, nell'ipotesi in particolare dove il locatore aveva un bisogno urgente di ricuperare il suo appartamento per abitare sé o ivi ospitare i suoi bambini o i suoi ascendenti (articolo 3) primo capoverso, numero 2, della decreto-legge n° 629 del 15 dicembre 1979, diventato la legge n° 25 del 15 febbraio 1980 ("la legge n° 25/80")).
24. Una seconda sospensione è stata messa a posto tramite il decreto-legge n° 708 del 29 ottobre 1986, convertito nella legge n° 899 del 23 dicembre 1986 ("la legge n° 899/86"). Riguardava il periodo dal 29 ottobre 1986 al 31 marzo 1987 e contemplava le stesse eccezioni delle disposizioni precedenti.
Questa legge ha stabilito anche che apparteneva al prefetto di determinare i criteri da seguire per accordare il concorso della forza pubblica in vista di procedere all'esecuzione costretta nel caso di inquilini ricalcitranti, su avviso di una commissione che comprende i rappresentanti degli inquilini e proprietari (commissione provinciale).
L'articolo 3, § 5 bis, della legge n° 899/86 contemplava anche che l'esecuzione costretta delle espulsioni era sospesa in ogni caso fino al 31 dicembre 1987 al riguardo degli inquilini che hanno diritto all'attribuzione di una casa popolare.
25. Una terza sospensione è stata messa a posto tramite il decreto-legge n° 26 del 8 febbraio 1988, convertito nella legge n° 108 dell’ 8 aprile 1988. Riguardava innanzitutto il periodo dal 8 febbraio al 30 settembre 1988, poi da questa ultima data al 31 dicembre 1988.
26. Una quarta sospensione è stata messa a posto tramite il decreto-legge n° 551 del 30 dicembre 1988, convertito nella legge n° 61 del 21 febbraio 1989 ("la legge n° 61/89"), fino al 30 aprile 1989.
27. L'insieme di queste leggi e decreti contenevano per di più delle disposizioni concernente il finanziamento di case popolari e gli aiuti all'alloggio.
C. IN MATERIA DI SCAGLIONAMENTO DELL'ESECUZIONE FORZATA
28. La legge n° 61/89 contemplava anche che a partire dal 1 maggio 1989, l'impiego della forza pubblica per eseguire le ordinanze di espulsione doveva seguire i criteri di precedenza stabilita dal prefetto, su avviso di una commissione prefettizia, creato per la legge di cui faceva parte il prefetto così come, in particolare, il sindaco ed i rappresentanti degli inquilini e proprietari. Tra i criteri di precedenza, dovevano raffigurare i casi contemplati come eccezioni alla sospensione dell'esecuzione delle espulsioni. In particolare, precedenza era accordata ai proprietari che hanno un bisogno urgente di ricuperare l'immobile per farne la loro abitazione propria, quella del loro coniuge, dei loro bambini o i loro ascendenti. Affinché il suo caso sia trattato come precedenza, il proprietario doveva fare una dichiarazione solenne.
Per tutti gli altri casi di espulsione, era contemplato di scaglionare la concessione della forza pubblica su un periodo massimale di quarantotto mesi, a contare del 1 gennaio 1990.
29. Il sistema di scaglionamento delle espulsioni forzate è stato esteso da una serie di decreto-leggi, in particolare: dal 31 dicembre 1993 al 31 dicembre 1995, decreto-legge n° 330/93,; dal 31 dicembre 1995 al 29 febbraio 1996, decreto-legge n° 546/95,; dal 29 febbraio 1996 al 26 aprile 1996, decreto-legge n° 81/96,; dal 26 aprile 1996 al 25 giugno 1996, decreto-legge n° 217/96, e di questa data al 31 dicembre 1996, decreto-legge n° 335/96.
D. EVOLUZIONE RECENTE DELLA SITUAZIONE LEGISLATIVA
30. La legge n° 566 del 4 novembre 1996 ha ratificato una serie di decreto-leggi che non erano stati convertite in leggi e ha scaglionato la concessione del concorso della forza pubblica fino al 30 giugno 1997.
31. Il decreto-legge n° 172/1997 ha respinto questa data al 31 gennaio 1998. Questo testo allarga la competenza del prefetto che, oltre la determinazione dei criteri generali di concessione del concorso della forza pubblica, era incaricato d'ora in poi conformemente all'articolo 1 bis del decreto-legge di determinare il momento reale e le modalità effettive di questa concessione prendendo in conto le circostanze particolari ad ogni caso, senza essere tenuto di seguire l'ordine cronologico delle domande presentate dagli ufficiali giudiziari per ottenere mano-forte della polizia. La commissione prefettizia non poteva perciò, abitualmente che dare un avviso sui criteri generali da applicare per accordare il concorso della forza pubblica, e non sulla concessione effettiva di questa assistenza in questo o quel caso.
32. Il decreto-legge n° 7/1998 ha respinto la data di ripresa delle espulsioni costrette al 31 ottobre 1998.
33. Per una sentenza del 24 luglio 1998, n° 321, la Corte costituzionale ha dichiarato l'articolo1 bis della decreto-legge n° 172/1997 contrario all'articolo 24 della Costituzione italiana che garantisce in particolare il diritto di accesso ad un tribunale, in ciò che sottopone ad un controllo del prefetto la decisione concernente il momento dell'esecuzione in questo o quel caso-decisione che è presa in anticipo dal giudice conformemente all'articolo 56 della legge n° 392/78. La Corte ha detto che il prefetto deve cooperare solamente-a titolo ausiliare -per eseguire le ordinanze di espulsione emessa dai tribunali; l'allargamento dei poteri del prefetto ai casi individuali ha indotto degli importanti ritardi nell'esecuzione delle ordinanze di giustizia, ciò che è contrario al diritto di ogni individuo a fare decidere dei suoi diritti da un tribunale. La Corte costituzionale ha sottolineato che la messa in opera delle decisioni di giustizia non può essere eluso né colpito da una decisione dell'amministrazione.
34. Recentemente, il decreto-legge n° 375 del 2 novembre 1998 ha respinto la data di ripresa delle espulsioni costrette al 28 febbraio 1999.
35. L'articolo 6 della legge n° 431 del 9 dicembre 1998 sulla regolamentazione dei contratti di affitto e della liberazione degli immobili ad uso di abitazione contempla che, nel caso dove un'ordinanza di espulsione è stata emessa già e è esecutivo all'epoca dell'entrata in vigore della legge, il locatore e l'inquilino dispongono di un termine di sei mesi-durante i quali l'esecuzione dell'ordinanza è sospesa -per giungere ad un accordo concernente la conclusione eventuale di un nuovo affitto. Se nessuno accordo non è trovato in questo termine, l'inquilino può chiedere al giudice di istanza, entro trenta giorni a contare della scadenza del termine sopra qui , di fissare di nuovo la data dell'esecuzione dell'ordinanza di espulsione. La decisione del giudice di istanza in quanto alla data dell'esecuzione vale anche come autorizzazione per l'ufficiale giudiziario di giustizia di richiedere l'assistenza della forza pubblica per eseguire l'ordinanza di espulsione.
La data dell'espulsione può essere differita per un periodo massimale di diciotto mesi, nel caso dove l'inquilino è o vecchio di almeno sessantacinque anni, se ha cinque bambini o più al suo carico, se è sugli "elenchi di mobilità" (elenco di mobilità) delle imprese, se percepisce un'indennità di disoccupazione o un complemento di stipendio, se gli è stato assegnato formalmente una casa popolare, se ha acquistato un alloggio in costruzione o se fa il proprietario di un alloggio per il quale un procedimento di espulsione è pendente. La stessa possibilità esiste se l'inquilino o uno dei membri della sua famiglia avendo coabitato con lui durante almeno sei mesi sono portatori di handicap o malati in fase terminale.
PROCEDIMENTO DINNANZI ALLA COMMISSIONE
36. Il società Immobiliare Saffi ha investito la Commissione il 23 settembre 1993. Adduceva una violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 e dell'articolo 6 § 1 della Convenzione a causa dell'impossibilità prolungata di eseguire l'ordinanza di espulsione.
37. La Commissione ha considerato la richiesta (n° 22774/93) il 6 marzo 1997 ed il 18 maggio 1998. Nel suo rapporto del 2 dicembre 1998 (vecchio articolo 31 della Convenzione) conclude che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 (per ventotto voci contro una) che c'è stata violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione che si tratta del diritto di accesso ad un tribunale (all'unanimità) e che non si pone allo sguardo dell'articolo 6 § 1 nessuna questione distinta legata al carattere ragionevole della durata del procedimento di espulsione (all'unanimità). Il testo integrale del suo avviso e dell'opinione in parte dissidente di cui si accompagna figura qui accluso alla presente sentenza2.
CONCLUSIONI PRESENTATE ALLA CORTE
38. Nelle sue memorie il Governo ha chiesto alla Corte di dichiarare la richiesta irricevibile per non-esaurimento delle vie di ricorso interne, a titolo sussidiario di dichiarare la lagnanza derivata dell'articolo 6 irricevibile come essendo incompatibile ratione materiae con le disposizioni della Convenzione, e, anche a titolo sussidiario, di giudicare che non vi è stata violazione né dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 né dell'articolo 6 § 1 della Convenzione.
39. Dal suo lato, la società richiedente invita la Corte a constatare che l'impossibilità prolungata di eseguire l'ordinanza di espulsione per mancanza di concessione dell'assistenza della forza pubblica costituisce una violazione degli articoli 1 del Protocollo n° 1 e 6 § 1 della Convenzione.
IN DIRITTO
I. SULL'ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
40. Il Governo sostiene, come l'aveva fatto già dinnanzi alla Commissione, che la società richiedente non ha esaurito le vie di ricorso interne. Avrebbe omesso innanzitutto di investire la giustizia amministrativa per contestare il rifiuto di concedergli l'assistenza della forza pubblica, e poi di sollevare, durante questo stesso procedimento, la questione della costituzionalità delle disposizioni legislative in causa.
41. La società richiedente denuncia il difetto di una via di ricorso interno contro la durata eccessiva di un procedimento di esecuzione di un'ordinanza di espulsione di inquilino, così come l'impossibilità di ottenere una decisione che cade sull'esistenza di motivi che giustificano l'esecuzione immediata dell'espulsione. Peraltro, la mancanza di una decisione di rifiuto di concessione dell'assistenza della forza pubblica da parte del prefetto impediva ogni ricorso al tribunale amministrativo regionale.
42. Per ciò che riguarda il primo ramo dell'eccezione, la Corte osserva che nel corso del periodo anteriore al 1 gennaio 1990, l'esecuzione delle ordinanze di espulsione era sospesa dalla legge (paragrafi 23-26 sopra); come Immobiliare Saffi non assolveva le condizioni richieste dalle disposizioni legislative applicabili per sfuggire a suddetta sospensione, non poteva rivolgersi al prefetto per chiedere l'assistenza della polizia, né, in caso di rifiuto da parte di questo, alle giurisdizioni amministrative per contestare la sua decisione. Un tale mezzo era privato di ogni fortuna di successo (sentenza Spadea e Scalabrino c. Italia del 28 settembre 1995, serie a n° 315-B, p. 24, § 24 in fine).
Trattandosi del periodo posteriore al 1 gennaio 1990, la Corte osserva che l'assistenza della forza pubblica per eseguire le ordinanze di espulsione doveva essere concessa secondo i criteri di precedenza che il prefetto doveva stabilire, su avviso della commissione prefettizia, tenendo obbligatoriamente conto dei criteri che servivano a determinare le eccezioni alla sospensione dell'esecuzione delle espulsioni precedentemente (paragrafo 28 sopra). Ora, se è vero che la società richiedente avrebbe potuto introdurre un ricorso dinnanzi alle giurisdizioni amministrative contro il rifiuto del prefetto di concederle l'aiuto della polizia, la Corte osserva che queste giurisdizioni sarebbero state competenti solamente per censurare le decisioni del prefetto che non facevano applicazione dei criteri di precedenza. Nella presente causa, Immobiliare Saffi non denuncia il carattere irregolare delle decisioni del prefetto, ma si lamenta che l'applicazione dei criteri di precedenza abbia avuto un impatto sproporzionato sul suo diritto di proprietà. Da allora, non potendo vertere sui criteri di precedenza loro stessi che era in grande parte prescritta dalla legge, il ricorso al tribunale amministrativo non saprebbe passare per un mezzo efficace. Peraltro, il Governo non ha fornito di precedenti giurisprudenziali che dimostrano il contrario.
Per ciò che concerne il secondo ramo dell'eccezione, ossia la questione di legittimità costituzionale, la Corte ricorda che nel sistema giuridico italiano un individuo non gode di un accesso diretto alla Corte costituzionale per invitarla a verificare la costituzionalità di una legge: solo una giurisdizione che conosce il fondo di una causa ha la facoltà di investirla, d’ ufficio o alla richiesta di una parte in causa. Di conseguenza, uguale domanda non saprebbe analizzarsi in un ricorso in cui l'articolo 35 della Convenzione esige l'esaurimento (sentenza Spadea e Scalabrino precitato, p. 23, § 24).
In conclusione, l'eccezione deve essere respinta.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N° 1
43. La società richiedente si lamenta che l'impossibilità prolungata di ricuperare il suo appartamento, mancanza di concessione dell'assistenza della forza pubblica, costituisce un attentato al suo diritto di proprietà, come riconosciuto all'articolo 1 del Protocollo n° 1 che dispone:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. LA REGOLA APPLICABILE
44. Secondo la giurisprudenza della Corte, l'articolo 1 del Protocollo n° 1 che garantisce in sostanza il diritto di proprietà, contiene tre norme distinte (sentenza James ed altri c. Regno Unito del 21 febbraio 1986, serie a n° 98, pp. 29-30, § 37): la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, figurando nella seconda frase dello stesso capoverso, mira la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati contraenti il potere,trai altri, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. La seconda e la terza che hanno munto agli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà, devono si interpretare alla luce del principio consacrato dalla prima (sentenza Iatridis c. Grecia [GC], n° 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
45. La società richiedente stima essere stata vittima di una privazione di proprietà di facto perché, anche se gli era teoricamente possibile vendere il suo appartamento, non poteva farlo al prezzo del mercato; afferma che in realtà il prezzo di vendita degli appartamenti occupati è di circa 30 al 40% inferiore a quello degli appartamenti vuoti. Di più, l'affitto che percepiva era modico conformemente alla legge n° 392 del 27 luglio 1978.
46. La Corte nota con la Commissione che non si è avuto nello specifico né espropriazione di fatto né trasferimento di proprietà, perché la società richiedente non è stata privata mai del diritto di affittare o di vendere il suo bene, che ha ricuperato il 11 aprile 1996 del resto (paragrafo 17 sopra). L'applicazione delle misure controverse avendo provocato il mantenimento dell'inquilino nell'appartamento, si analizza, senza dubbio, in una regolamentazione dell'uso dei beni. Il secondo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 gioca dunque all'occorrenza (sentenza Spadea e Scalabrino precitato, p. 25, § 28).
B. IL RISPETTO DELLE CONDIZIONI DEL SECONDO CAPOVERSO
1. SCOPO DELL'INGERENZA
47. Il Governo sostiene che le disposizioni legislative in causa inseguivano un scopo legittimo, ossia evitare le tensioni sociali e le agitazioni all'ordine pubblico che si sarebbero prodotte se le numerose ordinanze di espulsione rilasciate dopo la scadenza dell'ultima proroga legale degli affitti nel 1982 e 1983 fossero state eseguite allo stesso tempo. Sottolinea che le stesse leggi contemplavano certi impegni finanziari per sovvenzionare delle case popolari ed accordare degli aiuti all'alloggio.
48. Con la Commissione, la Corte riconosce che procedere simultaneamente a numerose espulsioni avrebbe provocato dell'importi tensioni sociali e messa in pericolo l'ordine pubblico. Segue che la legislazione contestata perseguiva un scopo legittimo conforme all'interesse generale, come vuole il secondo capoverso dell'articolo 1 (sentenza Spadea e Scalabrino precitato, p. 26, §§ 31-32).
2. PROPORZIONALITÀ DELL'INGERENZA
49. La Corte ricorda che una misura di ingerenza, in particolare quella di cui l'esame rileva dal secondo paragrafo dell'articolo 1, deve predisporre un "giusto equilibrio" tra gli imperativi dell'interesse generale e quelli della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo. La ricerca di simile equilibrio si riflette nella struttura dell'articolo 1 tutto intero, dunque anche nel secondo capoverso: deve esistere un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo mirato. Controllando il rispetto di questa esigenza, la Corte riconosce allo stato tanto un grande margine di valutazione per scegliere le modalità di abbigliamento in opera che per giudicare se le loro conseguenze si trovano legittimate, nell'interesse generale, per la preoccupazione di raggiungere l'obiettivo della legge in causa. Trattandosi di campi come quello dell'alloggio che occupa un posto centrale nelle politiche sociali ed economiche delle società moderne, la Corte rispetta a questo riguardo la valutazione portata dal legislatore nazionale, salvo se è privata manifestamente di base ragionevole (sentenze Mellacher ed altri c. Austria del 19 dicembre 1989, serie a n° 169, p. 27, § 48, e Chassagnou ed altri c. Francia [GC], nostri 25088/94, 28331/95 e 28443/95, § 75, CEDH 1999-III).
50. La società richiedente sottolinea che le disposizioni legislative denunciate si credevano delle misure di emergenza, giustificabili unicamente allo vista del carattere temporaneo del sacrificio imposto ai locatori, ma che sono durate troppo molto tempo.
Riconosce che bisogna predisporre un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale ed i suoi interessi propri; sottolinea però il sistema dello scaglionamento delle espulsioni si è rivelato inadeguato. Le ordinanze di espulsione continuano a non essere eseguite, anche quando il proprietario deve ricuperare urgentemente il suo bene. Di più, nelle sue decisioni susseguenti alla legge n° 61/89, il prefetto di Livorno non ha tenuto conto assolutamente degli interessi dei locatori che, come la società richiedente, non desiderano ricuperare il loro appartamento che perché l'affitto è scaduto. Di più, si rivela che l'azione del prefetto e l'avviso della commissione prefettizia non sono sottoposti a nessuno controllo da parte del giudice dell'esecuzione o di tutto altro giudice.
In conclusione, Immobiliare Saffi stima che, considerando che è restata troppo tempo nell'aspettativa senza potere reagire a questa incertezza, le disposizioni legislative in causa hanno fatto pesare su lei un carico eccessivo.
51. Il Governo sottolinea che nello specifico l'unico motivo di espulsione era la scadenza dell'affitto, così che la società richiedente non meritava nessuna precedenza nella concessione del concorso della forza pubblica. L'ingerenza nel suo diritto al rispetto dei suoi beni era da allora in materia conforme alla legislazione. Si riferisce in particolare alla conclusione della Corte nel causa Spadea e Scalabrino secondo la quale questa legislazione conveniva per raggiungere lo scopo legittimo perseguito, tenuto conto in particolare del margine di valutazione predisposta dal secondo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo n° 1.
Il Governo conclude che il carico imposto alla società richiedente non era eccessivo.
52. La Corte rileva che, per fare fronte alla penuria cronica di alloggi, il governo italiano aveva adottato delle misure di emergenza, mirando il controllo degli aumenti di affitto e la proroga della validità degli affitti in corso (paragrafi 18-19 sopra). Negli anni 1982 e 1983, quando l'ultima proroga legale degli affitti è arrivata a scadenza, lo stato italiano ha giudicato necessario di ricorrere alle disposizioni di emergenza che mirano la sospensione dell'esecuzione delle ordinanze di espulsione non urgenti (paragrafi 20-26 sopra).
La Corte ha giudicato già, come il Governo lo sottolinea a buon diritto, che queste misure legislative potevano passare ragionevolmente per adatte per raggiungere lo scopo legittimo perseguito, considerando la necessità di predisporre un giusto equilibrio tra gli interessi della comunità ed il diritto dei proprietari (sentenza Spadea e Scalabrino precitato, p. 27, § 41).
53. In seguito, l'ultima sospensione delle esecuzioni costrette delle espulsioni essendo arrivata a scadenza, lo stato italiano ha giudicato opportuno di procedere all'esecuzione delle espulsioni nei casi contemplati come eccezioni alla sospensione, secondo un ordine di precedenza stabilita dal prefetto su avviso di una commissione prefettizia. Trattandosi invece dei casi non prioritari, come nello specifico, l'esecuzione sarebbe dovuta essere effettuata in un termine massimo di quattro anni a contare del 1 gennaio 1990 (paragrafo 28 sopra).
Il Governo aveva contemplato di potere eseguire tutte le espulsioni urgenti o una grande parte di esse prima del 1 gennaio 1990 evidentemente, così che più nessuno ostacolo si sarebbe opposto alla concessione dell'assistenza della forza pubblica alle cause non urgenti: queste sarebbero state eseguite dunque prima della fine del 1993.
Ciò non è stato tuttavia il caso. A partire da gennaio 1990, la concessione dell'assistenza della forza pubblica si è fatta, come previsto per la legge n° 61/89, sulla base dei criteri di precedenza, senza che nessuna correzione fosse portata al sistema, sebbene il numero di espulsioni urgenti aumentasse al posto di diminuire, e che l'esistenza delle tali espulsioni impedisse in corso di facto l'esecuzione delle cause non urgenti di cui il numero cresceva considerevolmente.
La concessione dell'assistenza della polizia era diventata una fase distinta collocata sotto l'autorità del prefetto che poteva sospendere l'ordine dato dal giudice tanto all'ufficiale giudiziario che alla polizia, di eseguire l'ordinanza di espulsione alla data fissata dal giudice.
54. La Corte stima, come la Commissione che in principio un sistema di sospensione temporanea o di scaglionamento delle esecuzioni di decisioni di giustizia, seguito del recupero per il locatore del suo bene, non è criticabile in sé, visto in particolare il margine di valutazione autorizzata dal secondo capoverso dell'articolo 1. Tuttavia, un tale sistema porta il rischio di imporre al locatore un carico eccessivo in quanto alla possibilità di disporre del suo bene e deve contemplare certe garanzie di procedimento per badare a ciò che la messa in opera del sistema e la sua incidenza sul diritto di proprietà del locatore non siano dunque né arbitrarie né imprevedibili.
Ora la Corte fa osservare che il sistema italiano soffriva di una certa rigidità: difatti, contemplando che le cause di cessazione di affitto a causa del bisogno urgenti del locatore di ricuperare l'appartamento per sé o la sua famiglia dovevano sempre essere considerate come prioritari, subordinava sistematicamente la possibilità di eseguire le espulsioni non urgenti alla mancanza di ogni domanda di necessità di un trattamento prioritario; seguiva che, riguardo al numero di richieste prioritarie sempre in corso , le espulsioni non urgenti non erano in realtà mai eseguite e ciò dal gennaio 1990.
La concessione dell'assistenza della forza pubblica, risultante dell'applicazione da parte del prefetto dei criteri di precedenza, finiva per dipendere quasi unicamente dal volume delle domande prioritarie di concorso della forza pubblica rispetto al numero di poliziotti di cui disponeva il prefetto dunque.
La Corte sottolinea che, durante questa fase amministrativa, nessuna giurisdizione non poteva pronunciarsi sull'impatto che i ritardi provocati da questo sistema potevano avere sul caso di specifico, perché l'azione del prefetto avendo generato questi ritardi era autorizzata e delimitata dalla legislazione contestata (paragrafo 42 sopra; vedere, a contrario, le sentenze AGOSI c. Regno Unito del 24 ottobre 1986, serie a n° 108, p. 19, § 55; Air Canada c. Regno Unito del 5 maggio 1995, serie a n° 316-ha, p. 18, §§ 44-46; e Gasus Dosier - und Fördertechnik GmbH c. Paesi Bassi del 23 febbraio 1995, serie a n° 306-B, p. 53, §§ 73-74). Di più, la Corte sottolinea che, contrariamente all'articolo 56 della legge n° 392/78, le misure di emergenza in questione non fissavano un termine massimo per ricuperare l'appartamento.
55. La Corte osserva che il società I.B. ha ottenuto il 21 novembre 1983 un'ordinanza di espulsione di cui l'esecuzione è stata fissata dal giudice di istanza al 30 settembre 1984 (paragrafo 12 sopra). Durante i sei anni susseguenti fino nel 1990, il società I.B. da prima e, in seguito, Immobiliare Saffi hanno dovuto subire gli effetti della legislazione che sospende, ad ogni volta per alcuni mesi, le esecuzioni costrette delle cause non urgenti (paragrafi 23-26 sopra). Nel 1989, mentre Immobiliare Saffi era uno dei 722 richiedenti che non beneficiano di un trattamento prioritario nella concessione dell'assistenza della forza pubblica (paragrafo 16 sopra) doveva ottenere l'assistenza della polizia a partire dal 1 gennaio 1990 e prima della fine dell'anno 1993 al più tardi, in applicazione della legge n° 61/89. Nel dicembre 1993, tuttavia, questa scadenza doveva essere rinviata al più tardi al 31 dicembre 1995, poi al 29 febbraio 1996 ed infine al 26 aprile 1996 (paragrafi 28-29 sopra). Il 11 aprile 1996, la società richiedente ha potuto ricuperare alla fine il suo appartamento con l'aiuto della polizia , ciò, non, è vero, ma in seguito al decesso dell'inquilino, paragrafo 17 sopra.
56. Durante circa undici anni, e più particolarmente a partire da gennaio 1990, la società I.B. da prima e, in seguito, Immobiliare Saffi sono rimaste nell'incertezza in quanto al momento dunque dove sarebbe loro possibile ricuperare l'appartamento. Non si sono potute rivolgere né al giudice dell'esecuzione che aveva stimato ragionevole di imporre al società I.B all'origine un'attesa di meno di un anno, né al tribunale amministrativo che non avrebbe potuto opporre alla scelta del prefetto di accordare precedenza alle cause urgenti finché ce ne erano in corso, questa scelta che è legittima. Né il società I.B. né Immobiliare Saffi non hanno avuto la possibilità di esigere dallo stato che prenda in conto le difficoltà particolari che avrebbero potuto incontrare in seguito al ritardo nell'espulsione (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie a n° 52, pp. 26-27, §§ 70-71).
57. La società richiedente non può richiedere peraltro, utilmente dinnanzi ai tribunali italiani un qualsiasi compenso per questa attesa prolungata abbinata dell'impossibilità di vendere o di affittare il suo appartamento al prezzo del mercato.
58. Al surplus, niente nella pratica dà a pensare che l'inquilino avendo occupato i locali della società richiedente abbia meritato una protezione particolarmente rinforzata.
59. Allo vista di ciò che precede, la Corte stima, con la Commissione, che il sistema di scaglionamento dell'esecuzione delle espulsioni, aggiungendosi ad un'attesa che si prolungava già da sei anni a causa della sospensione legislativa dell'esecuzione costretta delle espulsioni, ha imposto un carico speciale ed eccessivo alla società richiedente e ha rotto da allora l'equilibrio da predisporre tra le protezioni del diritto di questa al rispetto dei suoi beni e le esigenze dell'interesse generale.
Di conseguenza, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1.
III. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL'ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
60. La società richiedente adduce anche una trasgressione all'articolo 6 § 1 della Convenzione di cui la parte pertinente dispone:
"Ogni persona ha diritto a ciò che la sua causa sia sentita in un termine ragionevole, per un tribunale, chi deciderà delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile "
61. La Corte osserva che all'origine la società richiedente aveva invocato l'articolo 6 nel contesto del carattere ragionevole della durata del procedimento di espulsione. La Corte stima tuttavia, come la Commissione, che la presente causa ha il dovere di essere esaminata prima sotto l'angolo, più generale, del diritto ad un tribunale.
A. APPLICABILITA’ DELL’ARTICOLO 6
62. Il Governo non contesta che il procedimento dinnanzi al giudice di istanza verteva su dei diritti di carattere civile della società richiedente al senso dell'articolo 6. Tuttavia, sostiene che lo scaglionamento dell'assistenza della forza pubblica si trova all'infuori del processo giudiziale di esecuzione dell'ordinanza di espulsione, le azioni della polizia che costituiscono una fase amministrativa completamente distinta ed indipendente di questo processo. Il Governo sottolinea a questo riguardo che non è nella sua qualità di ausiliare di giustizia che il prefetto è abilitato a scaglionare le espulsioni, ma nella cornice delle sue funzioni di autorità amministrativa incaricata di preservare l'ordine pubblico.
L'impiego della forza pubblica, a causa del suo obiettivo molto particolare, non saprebbe essere considerato come un semplice mezzo di esecuzione del giudizio dinnanzi ad essere accordato automaticamente, ma come una misura che mira a preservare l'interesse generale. Questa fase amministrativa non potrebbe entrare in nessun caso nel campo di applicazione dell'articolo 6.
63. La Corte che riconosce che il procedimento italiano di esecuzione forzata delle espulsioni di inquilini presenta molte particolarità rispetto ai procedimenti di esecuzione ordinaria, ricorda che si è già sbilanciata su questa stessa questione nella causa Scollo c. Italia, e che è giunta alla conclusione che "anche se, nello specifico, non si saprebbe parlare di procedimento di esecuzione stricto sensu, (...) l'articolo 6 § 1 trova ad applicarsi, avuto riguardo all'oggetto del procedimento che era di svuotare la contestazione che oppone il richiedente al suo inquilino" (sentenza del 28 settembre 1995, serie a n° 315-C, p. 55, § 44). Nello specifico, la Corte osserva che la società richiedente ha investito il giudice di istanza di Livorno affinché questo confermi la scadenza dell'affitto ed ordini all'inquilino di lasciare i luoghi. Questo non avendo contestato che l'affitto era scaduto, il solo punto in controversia era la data della liberazione dei luoghi. Ora, finché questa data era rinviata in mancanza di liberazione spontanea dei luoghi da parte dell'inquilino, ciò che provocava una proroga di fatto dell'affitto ed una limitazione ulteriore del diritto di proprietà della società richiedente, la "contestazione" al senso dell'articolo 6 continuava di esistere.
Ad ogni modo, la Corte ricorda che il diritto ad un tribunale sarebbe illusorio se l'ordine giuridico interno di un Stato contraente permettesse che una decisione giudiziale definitivamente ed obbligatoria resti inoperante allo scapito di una parte. Difatti, non si comprenderebbe che l'articolo 6 § 1 descriva in dettaglio le garanzie di procedimento-equità, pubblicità e celerità-accordate alle parti e che non protegge la messa in opera delle decisioni giudiziali; se questo articolo dovesse passare per riguardare esclusivamente l'accesso al giudice e lo svolgimento dell'istanza, ciò rischierebbe di creare delle situazioni incompatibili col principio della preminenza del diritto che gli Stati contraenti si sono avviati a rispettare ratificando la Convenzione. L'esecuzione di un giudizio o sentenza, di qualunque giurisdizione questo sia, deve essere considerata dunque come facente parte integrante del "processo" al senso dell'articolo 6 (sentenza Hornsby c. Grecia del 19 marzo 1997, Raccolta delle sentenze e decisioni 1997-II, p. 510, § 40).
L'articolo 6 trova ad applicarsi nello specifico dunque.
B. OSSERVAZIONE DELL'ARTICOLO 6
64. La società richiedente si lamenta che il procedimento di espulsione sia durato circa tredici anni. Di più, denuncia il fatto che in seguito all'azione del prefetto di Livorno e della commissione prefettizia che esamina le espulsioni al caso per caso per determinare quelle che vanno essere eseguite, c'è stata incomprensione della decisione del giudice di istanza di Livorno che aveva deliberato sulla data di esecuzione dell'espulsione all'epoca del procedimento al fondo. Immobiliare Saffi non avrebbe avuto accesso ad un tribunale per ottenere soddisfazione del suo diritto a ricuperare il suo appartamento dunque ed ad ottenere l'esecuzione dell'ordinanza di espulsione a partire dal 30 settembre 1984.
65. La Corte nota che il locatore non può chiedere l'esecuzione dell'ordinanza di espulsione di un inquilino che a partire dalla data che il giudice di istanza, tenendo conto delle esigenze particolari del locatore e dell'inquilino e delle ragioni dell'espulsione, ha fissato nell'ordinanza. La legge fissa un termine massimo di rinvio all'esecuzione di sei mesi, eccezionalmente dodici mesi dopo i quali l'ordinanza deve potere essere eseguita (paragrafo 20 sopra). Il giudice di istanza di Livorno aveva fissato la data di esecuzione dell'ordinanza in favore di I.B. al 30 settembre 1984. Ora, le disposizioni legislative passate tra dicembre 1984 ed aprile 1989 hanno rinviato questa data, ogni volta di alcuni mesi (paragrafi 23-26 sopra).
66. La Corte ricorda che il diritto al tribunale garantito all'articolo 6 protegge anche la messa in opera delle decisioni giudiziali definitive ed obbligatorie che, in un Stato che rispetta la preminenza del diritto, non possono restare inoperanti allo scapito di una parte (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Hornsby precitato, p. 510, § 40). Di conseguenza, l'esecuzione di una decisione giudiziale non può essere ritardata in modo eccessivo.
67. La società richiedente, tuttavia, non si lamenta in particolare di questa sospensione legislativa dell'esecuzione della sua ordinanza di espulsione. In compenso, si lamenta che il legislatore italiano abbia conferito al prefetto ed alla commissione prefettizia il potere di esaminare le espulsioni caso per caso per determinare quelle che devono essere eseguito, ciò che rende la decisione del giudice di istanza di Livorno inoperante.
68. Il Governo sottolinea a questo proposito che se il prefetto, in quanto ausiliare di giustizia, deve prestare il suo concorso nell'esecuzione delle decisioni di giustizia esecutiva, ha anche il potere, nella cornice delle sue funzioni di autorità amministrativa incaricata di mantenere l'ordine pubblico, di non deferire una domanda di concorso della forza pubblica quando una tale esecuzione rischierebbe di provocare delle gravi agitazioni all'ordine pubblico. Un tale potere non ignorerebbe il diritto al tribunale garantito all'articolo6 § 1 della Convenzione, considerando che il rispetto dei criteri generali per il prefetto è sottoposto ad un controllo giurisdizionale.
69. La Corte riconosce che un rinvio all'esecuzione di una decisione di giustizia durante il tempo rigorosamente necessario a trovare una soluzione soddisfacente ai problemi di ordine pubblico può giustificarsi nelle circostanze eccezionali.
70. Ciò che è in causa nello specifico non è tuttavia, come il Governo sembra sostenere, un rifiuto puntuale opposto dal prefetto alla domanda di concorso della forza pubblica a causa di un rischio di gravi agitazioni all'ordine pubblico.
Nella presente causa il rinvio all'esecuzione a partire da gennaio 1990 è risultato dell'intervento ulteriore del legislatore che ha consegnato in causa la decisione del giudice di istanza in quanto alla data della liberazione dei luoghi per l'inquilino. Difatti, a partire dal 1 gennaio 1990 e durante più di sei anni, l'esecuzione dell'ordinanza di espulsione in favore del società I.B. è stata rinviata a più riprese (paragrafi 28-29 sopra) e, in effetti, non ha avuto luogo mai, Immobiliare Saffi avendo ricuperato il suo appartamento in seguito al decesso dell'inquilino. Il legislatore, presumendo la persistenza del rischio di gravi agitazioni all'ordine pubblico già constatato nel 1984, a causa del grande numero di espulsioni ad eseguire allo stesso tempo, ha conferito al prefetto, in quanto autorità amministrativa incaricata di mantenere addirittura l'ordine pubblico, un potere, un dovere, di intervento sistematico nell'esecuzione delle ordinanze di espulsione, pure fissando la cornice nella quale dovrebbe esercitare questo potere.
71. Ora la Corte constata in primo luogo che la rimessa in causa della data della liberazione dei luoghi ha tolto ogni effetto utile alla decisione del giudice di istanza di Livorno su questo punto nella sua ordinanza del 21 novembre 1983. Conviene sottolineare a questo riguardo che la decisione in quanto alla concessione dell'assistenza della forza pubblica è fondata sugli stessi elementi
-situazione del locatore e dell'inquilino; motivo dell'espulsione-presi in conto dal giudice di istanza conformemente all'articolo 56 della legge n° 392/78.
72. Inoltre, la Corte osserva che la valutazione dell'opportunità di soprassedere ulteriormente all'esecuzione dell'ordinanza di espulsione, dunque di prorogare di fatto l'affitto, era sottratta ad ogni controllo giudiziale effettivo, la superficie del controllo delle decisioni del prefetto essendo limitata al rispetto dell'applicazione dei criteri di precedenza (paragrafo 42 sopra).
73. Per di più, la proroga semestrale del sistema di scaglionamento del concorso della forza pubblica durante quasi nuovi anni (paragrafi 28-34 sopra) da' il sentimento che le autorità italiane si sono accontentate di avere ricorso a questo sistema piuttosto che di ricercare altre soluzioni efficaci ai problemi di ordine pubblico legato al campo dell'alloggio.
74. In conclusione, se si può ammettere che gli Stati contraenti, nelle circostanze eccezionali e, come nello specifico, nella cornice del margine di valutazione di cui godono in materia di regolamentazione dell'uso dei beni, intervengono in un procedimento di esecuzione di una decisione di giustizia, uguale intervento non può avere come conseguenza né di impedire, invalidare o ancora ritardare in modo eccessivo l'esecuzione, né, ancora meno, di rimettere in questione il fondo di questa decisione.
Nella presente causa, come la Corte l'ha esposto sopra ai paragrafi 54-56 concernenti la lagnanza derivata dell'articolo 1 del Protocollo n° 1, la valutazione del giudice di istanza di Livorno nella sua ordinanza del 21 novembre 1983 è stata privata di ogni effetto utile per le disposizioni legislative incriminate. Di più, a partire dal momento in cui il prefetto è diventato l'autorità che ha competenza per fissare la data dell'espulsione forzata, ed allo vista della mancanza di un controllo giudiziale effettivo delle sue decisioni, la società richiedente è stata privata del suo diritto a questo che la contestazione che l’oppone al suo inquilino sia decisa da un tribunale, siccome lo vuole l'articolo 6 della Convenzione. Ciò è contrario al principio della preminenza del diritto.
Pertanto, c'è stata violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione.
75. In quanto alla lagnanza che cade sulla durata del procedimento di esecuzione, la Corte stima che deve essere considerato come assorto per il precedente, paragrafi 64-73 sopra.
IV. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
76. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
A. DANNO
77. La società richiedente richiede il risarcimento del danno materiale subito e la cifra del seguente modo:
a) 6 274 408 lire italiane (ITL, corrispondente agli oneri dell’ ufficiale giudiziario e parcella dell’ avvocato relativo al procedimento di esecuzione,);
b) 37 200 000 ITL relativi alla mancanza a guadagnare in termini di affitti, o una somma di 582 000 ITL per mese a partire da agosto 1992 e fino alla fine del 1997,;
c) 564 179 000 ITL che risultano dall'impossibilità di vendere il suo bene.
Di più, chiede 20 000 000 ITL per danno morale.
78. Il Governo sostiene che gli importi sollecitati a titolo del danno materiale non presenterebbero nessuno legame di causalità con le violazioni addotte. Per ciò che riguarda più particolarmente il rimborso degli oneri e parcella del procedimento di esecuzione, considera che nessuna somma dovrebbe essere assegnata a questo titolo. Trattandosi della mancanza a guadagare in termini di affitto, contesta i criteri utilizzati per il calcolo dell'importo del danno, l'affitto potendo variare in funzione dello stato e della taglia dell'appartamento e la società richiedente avendo omesso di fornire dei dettagli a questo proposito. Considera inoltre che il danno che deriva della pretesa impossibilità di vendere in nessun modo l'appartamento non è stato provato.
Infine, in quanto al preteso danno morale, il Governo considera che la constatazione di violazione costituirebbe in sé, all'occorrenza, una soddisfazione equa sufficiente.
79. La Corte stima che l'importo richiesto sotto a) deve essere rimborsato in parte; si riferisce alla sua propria decisione su questo punto nella causa Scollo (sentenza Scollo precitato, p. 56, § 50). Ricorda mentre che a titolo dell'articolo 41 della Convenzione, ordina il rimborso solo degli oneri di cui è stabilito che sono stati realmente e necessariamente esposti e corrispondono ad un importo ragionevole (vedere, tra altri, la sentenza Nikolova c. Bulgaria [GC], n° 31195/96, § 79, CEDH 1999-II). Ora constata che risulta dal documento prodotto dalla società richiedente a sostegno di questa domanda che un importo di 2 832 150 ITL è solo afferente a ciò, il restante si riferisce ad un altro procedimento di cui la Corte ignorava l'esistenza e l'oggetto. La Corte decide da allora di assegnare solamente la somma di 2 832 150 ITL.
Per ciò che è del punto b) la Corte giudica ragionevole il criterio adoperato dalla società richiedente, ma considera che ci sia luogo di assegnare unicamente un risarcimento a questo titolo fino ad aprile 1996, data alla quale Immobiliare Saffi ha ricuperato il suo appartamento. Perciò, decide di assegnare la somma di 25 608 000 ITL.
Trattandosi infine della somma indicata sotto c) la Corte sottolinea che non ci sono state espropriazione né situazione assimilabile ad una privazione di proprietà ma piuttosto una diminuzione della disponibilità del bene in causa (sentenza Matos e Silva, Lda, ed altri c. Portogallo del 16 settembre 1996, Raccolta 1996-IV, p. 1117, § 101). Per la mancanza di prove che dimostrano dei tentativi di vendita infruttuosa, c'è luogo di respingere questa ultima richiesta.
In quanto al danno morale, la Corte non giudica necessaria di pronunciarsi sulla questione di sapere se una società commerciale può addurre avere subito un danno morale che risulta da un qualsiasi sentimento di angoscia, poiché, avuto riguardo alle circostanze dello specifico, decide di non assegnare niente a questo titolo.
B. ONERI E SPESE
80. La società richiedente chiede infine il rimborso degli oneri e parcella esposta dinnanzi alla sola Commissione, che valuta a 27 054 500 ITL.
81. Il Governo ne si rimette alla saggezza della Corte, pure giudicando che l'importo richiesto è eccessivo.
82. La Corte osserva che il consiglio della società richiedente non ha informato mai la Commissione di ciò che aveva ricuperato il suo appartamento fin da aprile 1996. Egli non ha informato la Corte che il 30 aprile 1999, in risposta alla domanda della cancelleria. Il consiglio della società richiedente ha indicato tuttavia che la sua cliente avrebbe subito un danno materiale fino alla fine del 1997.
In queste circostanze, la Corte stima opportuna di assegnare solamente la somma di 5 000 000 ITL.
C. INTERESSI MORATORI
83. Secondo le notizie di cui dispongono la Corte, il tasso di interesse legale applicabile in Italia alla data di adozione della presente sentenza era del 2,5% l'anno.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Dice che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1;
2. Dice che c'è stata violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione che si tratta del diritto ad un tribunale;
3. Dice che la lagnanza tratta dall'articolo 6 § 1 riguarda la durata del procedimento di esecuzione è assorbita dal precedente;
4. Dice
a) che lo stato convenuto deve versare alla società richiedente, nei tre mesi, le seguenti somme:
i. 28 440 150, ventotto milioni quattro cento quarantamila cento cinquanta, lire italiane per danno materiale;
ii. 5 000 000, cinque milioni, lire italiane per oneri e spese;
b) che questi importi saranno da aumentare di un interesse semplice del 2,5% l'anno a contare di suddetto della scadenza termine e fino al versamento;
 
5. Respinge la domanda di soddisfazione equa per il surplus.
Fatta in francese ed in inglese, poi pronunciata in udienza pubblica al Palazzo dei Diritti dell'uomo, a Strasburgo, il 28 luglio 1999.
Luzius Wildhaber
Presidente
Maud di Boero-Buquicchio
Greffière aggiunto
1-2. Nota della cancelleria: entrato in vigore il 1 novembre 1998.

1. Nota della cancelleria: per le ragioni di ordine pratico non vi figurerà che nell'edizione stampata, la raccolta ufficiale contenente una scelta di sentenze e di decisioni della Corte, ma ciascuno può procurarselo presso alla cancelleria.

SENTENZA IMMOBILIARE SAFFI C. ITALIA