AFFAIRE GUADAGNINO c. ITALIE ET FRANCE

Conclusion Exception préliminaire retenue (épuisement des voies de recours internes) ; Exceptions préliminaires rejetées (délai de six mois, ratione materiae) ; Violation de l'art. 6-1 (Italie) ; Partiellement irrecevable (France) ; Dommage - réparation
DEUXIÈME SECTION
AFFAIRE GUADAGNINO c. ITALIE ET FRANCE
(Requête no 2555/03)
ARRÊT
STRASBOURG
18 janvier 2011
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire Guadagnino c. Italie et France,
La Cour européenne des droits de l'homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :
Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Jean-Paul Costa,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jo�ienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 14 décembre 2010,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 2555/03) dirigée contre la République française et la République italienne et dont une ressortissante de ce dernier Etat, Mme M. G. (« la requérante »), a saisi la Cour le 14 janvier 2003 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. La requérante est représentée par Me F. de J., avocat à Rome. Le gouvernement italien est représenté par son agent, Mme E. Spatafora, et par son coagent, M. N. Lettieri. Le gouvernement français est représenté par son agent, Mme E. Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
3. La requérante alléguait une violation de son droit d'accès à un tribunal en raison du refus des juridictions italiennes et françaises de trancher le fond de son affaire.
4. Par une décision du 12 avril 2007, la chambre a déclaré la requête recevable et joint au fond l'examen des exceptions préliminaires soulevées par les gouvernements italien et français.
5. Tant la requérante que les gouvernements défendeurs ont déposé des observations écrites complémentaires (article 59 § 1 du règlement).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
6. La requérante est née en 1936 et réside à Rome.
7. La requérante, actuellement retraitée, travailla, du 1er juillet 1969 au 4 janvier 1996, à l'École française de Rome (« l'École ») en qualité d'assistante au service des publications.
8. Le rapport de travail de la requérante fut réglé au long de sa carrière par des contrats individuels conclus avec le ministère de l'Éducation Nationale et prévoyant l'application de la loi italienne.
9. Entre-temps, le 11 juillet 1980, entra en vigueur la loi no 312 de 1980 fixant de nouveaux critères pour le traitement du personnel civil de l'État.
10. A une date qui n'a pas été précisée, la requérante sollicita de l'École la reconstitution de sa carrière selon les critères introduits par ladite loi et demanda notamment à être classée dans la huitième catégorie à compter de juillet 1978 et dans la neuvième à compter de janvier 1987.
1. La demande de reconstitution de carrière devant les autorités italiennes
11. Le 6 décembre 1995, à la suite du refus de l'École de faire droit à sa demande, la requérante introduisit un recours devant le tribunal d'instance de Rome faisant fonction de juge du travail pour se voir reconnaître la qualification correspondant aux fonctions exercées et obtenir le paiement de la différence entre les rétributions perçues et celles auxquelles elle estimait avoir droit.
12. L'École excipa du défaut de compétence du juge italien et présenta un recours devant la Cour de cassation afin d'obtenir une décision préalable sur la question de la compétence (« Regolamento preventivo di giurisdizione »).
13. L'Ecole fit valoir qu'elle constituait une « articulation » de l'État français et que son activité dépendait directement du contrôle du ministère français de l'Éducation nationale. L'École soutint que l'activité de la requérante relevait des fins institutionnelles de l'institut et affirma que les demandes de l'intéressée n'avaient pas de caractère exclusivement patrimonial, ce qui aurait engendré la soumission de l'espèce au droit italien, mais concernaient la qualification professionnelle de celle-ci. Elle fit en outre référence à des accords culturels italo-français de 1949 en vertu desquels les contentieux concernant le personnel des instituts culturels français sis en Italie échappaient à la compétence des juridictions italiennes.
14. Par une décision du 20 juin 1997, déposée le 9 septembre 1997, l'assemblée plénière de la Cour de cassation déclara le défaut absolu de compétence des juridictions italiennes. Elle affirma que l'activité de la requérante, liée à la diffusion à l'étranger de la culture et de la civilisation françaises à travers la publication d'œuvres littéraires et scientifiques, relevait des fins institutionnelles du ministère français de l'Éducation nationale.
15. Le fait que le rapport contractuel avait été soumis aux dispositions de droit privé italien, notamment pour la question de l'applicabilité des conventions collectives de travail, n'était pas significatif aux fins de la détermination de la compétence juridictionnelle. En outre, les demandes de la requérante, visant notamment son encadrement professionnel dans l'institut, n'avaient pas un caractère purement patrimonial.
2. Le recours en annulation du licenciement
a) Devant les juridictions italiennes
16. Le 4 janvier 1996, la requérante fut licenciée car elle avait atteint la limite d'âge de soixante ans.
17. Le 24 septembre 1997, elle assigna l'École devant le tribunal d'instance de Rome afin d'obtenir l'annulation du licenciement et la réintégration dans son poste de travail ainsi que le paiement des différences de rétribution dérivant de l'application des conventions collectives de travail. La requérante fit valoir que le droit italien fixait à soixante-cinq ans la limite d'âge pour la retraite.
18. La partie défenderesse excipa du défaut de compétence des juridictions italiennes.
19. Par un arrêt du 8 octobre 1998, déposé le 12 mars 1999, la Cour de cassation déclara le défaut de compétence du juge italien pour ce qui était des demandes relatives à la légitimité du licenciement, celle-ci comportant une évaluation de l'activité de la requérante. Elle se référa à sa jurisprudence consolidée selon laquelle les contentieux concernant le personnel des institutions culturelles de France relevaient de la compétence juridictionnelle de ce pays.
20. En revanche, la haute juridiction estima que le juge italien était compétent quant à la demande de paiement des différences de rétribution, cette question ayant un caractère purement patrimonial.
Il ressort du dossier que la requérante ne reprit pas la procédure qu'elle avait engagée devant le tribunal d'instance.
b) Devant le Conseil d'État français
21. En juillet 2001, la requérante saisit le Conseil d'État français de deux demandes visant respectivement la reconstitution de sa carrière et l'annulation de son licenciement, y compris le paiement des différences de rétribution. Elle était représentée par un avocat français.
22. Par une décision du 29 juillet 2002, le Conseil d'État rejeta les recours de la requérante en affirmant l'incompétence des juridictions administratives françaises.
23. Il soutint que la volonté commune des parties au moment du recrutement de la requérante avait été de soumettre l'exécution du contrat de travail aux dispositions de la loi italienne et que, par ailleurs, la situation de la requérante, en tant qu'assistante aux publications, n'était régie par aucune règle de droit français.
II. LE DROIT ET LES PRATIQUES INTERNES PERTINENTS
a. La jurisprudence interne italienne
24. La Cour de cassation italienne a affirmé à plusieurs reprises le défaut de compétence du juge italien dans des contentieux de travail impliquant des instituts culturels étrangers créés par des accords bilatéraux, dans la mesure où les litiges mettent directement en cause l'exercice des buts institutionnels de l'établissement étranger (arrêts no 979 de 1979, no 5126 de 1994, no 8768 de 1997 et no 12704 de 1998).
b. La jurisprudence interne française
25. L'arrêt du 22 octobre 2001 du Tribunal des conflits français (TC, 22 octobre 2001, Bulletin 2001 no 20), en matière de contrats conclus par les services de l'Etat à l'étranger pour le recrutement sur place de personnels non statutaires, a énoncé que
« le juge administratif, juge d'attribution en matière de contrat international de travail, n'est pas compétent pour connaître des litiges nés de l'exécution et de la rupture de contrats qui ne sont pas régis par la loi française et dont la connaissance appartient au seul juge judiciaire en vertu des règles de conflit de lois et de compétence juridictionnelle ».
Dans un arrêt du 9 juillet 1996, la chambre sociale de la Cour de cassation (Cass. Soc. 9 juillet 1996, Bulletin 1996-V no 266), statuant en matière de compétence internationale des juridictions françaises, avait affirmé que, lorsque les termes du contrat ne comportent aucune clause attributive de compétence
« par l'effet de la décision d'incompétence de la juridiction étrangère d'abord saisie et du dessaisissement corrélatif de cette dernière, le salarié avait recouvré la faculté d'exercer cette même action devant la juridiction française sur le fondement de l'article 14 et 15 du Code civil ».
Selon l'article 14 du code civil français,
« l'étranger, même non résidant en France, pourra être cité devant les tribunaux français, pour l'exécution des obligations par lui contractées en France avec un Français ; il pourra être traduit devant les tribunaux de France, pour les obligations par lui contractées en pays étranger envers des Français »
Au sens de l'article 15 du code civil français,
« un Français pourra être traduit devant un tribunal de France, pour des obligations par lui contractées en pays étranger, même avec un étranger ».
c. Les accords culturels franco-italiens de 1949
L'Ecole française de Rome fut créée par la Convention culturelle entre la France et l'Italie signée le 4 novembre 1949. Au sens de l'article 1 de ladite Convention
« Le gouvernement français et le gouvernement italien s'accordent, réciproquement, toutes facilités pour la création et le fonctionnement de quatre instituts de haute culture qui auront pour tâche de diffuser la connaissance mutuelle de leur civilisation et de développer leurs relations dans le domaine des lettres, des sciences et des arts. »
En 1954 et en 1965, cette Convention fut complétée par des accords bilatéraux concernant notamment la réglementation des exemptions fiscales en faveur des établissements culturels.
Ni la Convention ni les accords complémentaires ne contiennent de clauses relatives à la compétence juridictionnelle en cas de litige.
III. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNATIONAUX PERTINENTS
26. Le droit et la pratique internationaux pertinents sont décrits dans l'affaire Cudak c. Lituanie ([GC], no 15869/02, §§ 25-33, 23 mars 2010).
EN DROIT
I. SUR LES EXCEPTIONS PRÉLIMINAIRES DES GOUVERNEMENTS DEFENDEURS
a) Sur les exceptions soulevées par le gouvernement français
27. Tout d'abord, le gouvernement français soulève une exception préliminaire, faisant valoir que la requête ne respecte pas le libellé de l'article 34 de la Convention dans la mesure où elle est adressée solidairement à l'encontre de deux Etats membres et n'est pas dirigée contre « l'une des Hautes Parties contractantes ». Il affirme que la responsabilité de la France ne pourrait pas être engagée en raison de la façon dont l'Italie respecte la Convention.
28. Le gouvernement français excipe ensuite du non-épuisement des voies de recours internes. Selon lui, la requérante, se bornant à saisir la juridiction administrative suprême, aurait en effet omis de se prévaloir du juge indiqué par le droit interne comme le juge compétent en matière d'exécution de contrats de travail international, à savoir le juge judiciaire.
29. Il fait valoir que le Conseil d'Etat a déclaré l'incompétence des juridictions administratives sur le constat que la requérante ne participait pas à l'exercice de la fonction publique et que, de ce fait, sa situation n'était régie par aucune règle de droit français. A ce propos, il affirme que l'École française de Rome n'est pas un organe de l'Etat mais un établissement public doté de la personnalité morale dont les employés sont soumis à la loi de l'Italie, lieu de recrutement.
30. Il n'en demeure pas moins que le juge ordinaire français aurait pu, selon les critères dégagés par le droit et la jurisprudence internes, connaître du litige et le trancher au sens des normes de droit italien. En effet, la compétence des juridictions ordinaires en matière de travail international a été affirmée de façon explicite par le Tribunal des conflits en 2001. En outre, même avant cette date, les juridictions prud'homales auraient été compétentes pour trancher l'affaire conformément à l'article 15 du code civil français, compte tenu de la nationalité de la partie défenderesse, à savoir l'Ecole française de Rome, et de l'absence d'une juridiction étrangère pouvant être saisie de l'affaire.
31. Le Gouvernement soutient que la requérante a eu le droit d'accéder à un tribunal et avait le loisir de porter son litige devant le juge compétent selon le droit interne. A ce propos, il affirme que l'intéressée a fait une interprétation erronée de l'arrêt du Conseil d'Etat, en considérant que celui-ci déclarait l'ensemble des juridictions françaises incompétentes, ce dont la juridiction administrative n'avait d'ailleurs pas le pouvoir.
32. La requérante rétorque en premier lieu qu'empêcher les individus d'introduire un recours à l'encontre de plusieurs Etats membres reviendrait à les priver de leur droit au recours individuel garanti par la Convention.
En outre, l'intéressée conteste l'argument du gouvernement français selon lequel elle aurait commis une erreur en saisissant le juge administratif. Elle soutient que l'École française de Rome est un organisme public administratif dont l'activité est gérée par le ministère français de l'Éducation nationale, ce qui ferait du Conseil d'Etat la seule juridiction française compétente à connaître de son affaire.
33. Aux termes de l'article 34 de la Convention, la Cour « peut être saisie d'une requête par toute personne physique (...) qui se prétend victime d'une violation par l'une des Hautes Parties contractantes des droits reconnus dans la Convention ou ses Protocoles (...) ». Aux yeux de la Cour, cette disposition ne saurait être interprétée, comme le veut le gouvernement français, de façon à considérer qu'une responsabilité solidaire de plusieurs Etats vis-à-vis de la même violation de la Convention ne serait pas envisageable. La jurisprudence des organes de la Convention suffit à démontrer le contraire (voir, parmi beaucoup d'autres, l'arrêt Ilaşcu et autres c. Moldova et Russie [GC], no 48787/99, CEDH 2004-VII).
34. Il s'ensuit que l'exception préliminaire tirée de l'impossibilité de diriger la requête à l'encontre de la France et de l'Italie ne saurait être retenue.
35. Concernant la deuxième exception soulevée par le gouvernement français, la Cour rappelle que la règle de l'épuisement des voies de recours internes, énoncée à l'article 35 § 1 de la Convention, vise à ménager aux Etats contractants l'occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que la Cour n'en soit saisie. Cette règle impose donc aux requérants l'obligation d'utiliser auparavant les recours qu'offre le système juridique de leur pays, dispensant ainsi les Etats de répondre de leurs actes devant la Cour européenne. La règle de l'article 35 § 1 se fonde toutefois sur l'hypothèse que l'ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée (voir, par exemple, Kudła c. Pologne [GC], no 30210/96, § 152, CEDH 2000-XI ; Charzyński c. Pologne, requête no 15212/03, § 31 ; Tadeusz Michalak c. Pologne, requête no 24549/03, § 32, décision du 1er mars 2005).
36. Par ailleurs, la Cour rappelle que, conformément à la deuxième phrase de l'article 35 § 4 de la Convention, elle peut déclarer une requête irrecevable à tout stade de la procédure, même après la recevabilité (Medeanu c. Romania (dec.), no 29958/96, 8 avril 2003, et Paşa et Erkan Erol c. Turquie, no 51358/99, § 22, 12 décembre 2006). Par ailleurs, cette disposition autorise la Cour à revenir sur sa décision lorsqu'elle constate que celle-ci doit ou devrait être considérée comme irrecevable pour une des raisons énumérées aux paragraphes 1 à 3 de l'article 35 (Azinas c. Chypre [GC], no 56679/00, § 32, CEDH 2004-III).
37. En l'espèce, lors de la décision sur la recevabilité de la requête, la Cour avait décidé de joindre au fond l'exception de non-épuisement des voies de recours internes soulevée par le gouvernement français.
38. La Cour observe que le Conseil d'Etat déclara le défaut de compétence des juridictions administratives françaises en constatant, d'une part, que le rapport de travail de la requérante était régi par le droit italien et, d'autre part, que l'intéressée ne relevait pas du droit public français.
39. Elle note que le Tribunal des conflits français a énoncé expressément, dans une affaire similaire à celle de la requérante, que le juge judiciaire est le seul compétent, en matière de contrats internationaux de travail conclus par les services de l'Etat, pour décider des litiges nés de l'exécution et de la rupture de contrats qui ne sont pas régis par la loi française, circonstance qui n'a pas été contestée par les parties de la présente affaire. Elle constate avec le gouvernement français que, même avant ledit arrêt, la compétence des juridictions prud'homales en la matière était établie par l'article 15 du code civil et avait été affirmée par la Cour de cassation dans un arrêt de 1996.
40. La Cour rappelle qu'il appartient aux Etats de fixer, d'interpréter et d'appliquer les dispositions de la réglementation en matière de saisine.
41. Aux yeux de la Cour, s'il est regrettable que le contrat de travail de la requérante ou les accords bilatéraux de 1949 ne contiennent pas de clauses spécifiques réglant la question de la compétence juridictionnelle en cas de litige entre l'Ecole et ses employés, cela n'empêchait pas la requérante, qui était assistée d'un avocat français, de saisir le juge judiciaire de son affaire et d'obtenir ainsi une décision fondée sur le droit matériel italien.
Dès lors, elle est d'avis que la requérante disposait d'une voie de recours efficace pour remédier à la violation de la Convention dont elle souhaitait se plaindre. Elle était donc tenue d'en user avant de saisir la Cour. A défaut, la Cour ne peut connaître du fond des griefs dirigés contre la France.
42. Il s'ensuit que l'exception préliminaire du gouvernement français tirée du non-épuisement des voies de recours internes doit être accueillie et que la requête doit être rejetée, pour autant qu'elle est dirigée contre la France, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
b) Sur l'exception du gouvernement italien
43. Le Gouvernement italien excipe de la tardiveté de la requête dans la mesure où elle met en cause la responsabilité de l'Italie. Il fait valoir à ce propos que les décisions internes définitives pour lesquelles l'Italie pourrait être appelée à répondre devant la Cour sont les arrêts de la Cour de cassation datant respectivement de 1997 et 1999.
44. La requérante répond au gouvernement italien que la date à compter de laquelle le délai de six mois commence à courir est celle de l'arrêt du Conseil d'Etat français, à savoir le 29 juillet 2002. C'est à partir de cette dernière date, en effet, qu'elle a vu disparaître toute possibilité d'obtenir une décision sur le fond de sa cause et que la violation de l'article 6 § 1 s'est avérée.
45. La Cour rappelle que, dans la décision sur la recevabilité, elle a joint au fond l'examen de la question de la tardivité de la requête. Elle confirme ce qu'elle a dit.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
46. La requérante se plaint d'un déni de justice en ce qu'aucun juge n'aurait tranché au fond sa cause. Aux termes de l'article 6 § 1 de la Convention,
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) ».
A. Sur l'applicabilité de l'article 6 § 1
47. Le gouvernement italien excipe de l'inapplicabilité de l'article 6 § 1 aux faits en cause, en raison notamment du caractère public des fonctions exercée par la requérante.
48. La Cour estime que la question du statut d'agent public de la requérante est sans pertinence pour la solution de la présente affaire. Par ailleurs, les droits revendiqués par l'intéressée étaient essentiellement patrimoniaux, présentant un « caractère civil » au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, et ne mettaient en cause aucune prérogative discrétionnaire de l'administration publique italienne (Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC], no 63235/00, § 62, CEDH 2007-IV, Janusz Białas c. Pologne, no 29761/03, § 29, 28 juillet 2009). Il en résulte que l'article 6 § 1 est en l'espèce applicable.
49. Il s'ensuit que l'exception préliminaire du gouvernement italien concernant l'applicabilité de l'article 6 en l'espèce doit être rejetée.
B. Sur l'observation de l'article 6 § 1
1. Arguments des parties
a) Le gouvernement italien
50. Le gouvernement italien affirme tout d'abord que la circonstance que le contrat de travail de la requérante était régi par la loi italienne était sans conséquence quant à la détermination de la compétence juridictionnelle, laquelle d'ailleurs n'avait pas fait l'objet d'une clause explicite.
51. Il fait valoir que le défaut de compétence du juge italien dans les litiges entre des particuliers et des instituts culturels étrangers est un principe établi par la jurisprudence interne depuis plusieurs années. Son application ne se limite pas aux relations avec la France et n'a donc aucun rapport avec les accords culturels de 1949.
52. Ce principe, reposant sur la doctrine de l'immunité des Etats, a été appliqué par la Cour de cassation dans l'affaire de la requérante dans le but de respecter la souveraineté de l'Etat français dans le cadre d'un contentieux qui engageait les droits et les obligations d'une institution pouvant à bon droit être considérée comme une émanation publique de ce pays.
53. Tout en reconnaissant que les accords de 1949 ne règlent pas de façon explicite la question de la compétence juridictionnelle en cas de litige, le gouvernement italien fait observer qu'une clause éventuellement contenue dans lesdits accords n'aurait pu déroger au principe général de droit international de l'immunité des juridictions étrangères.
b) La requérante
54. La requérante rétorque au gouvernement italien que le principe de l'immunité des Etats ne saurait être appliqué en l'espèce et ne saurait justifier la violation par les autorités des deux pays de son droit à avoir accès à un tribunal.
2. L'appréciation de la Cour
55. La Cour rappelle que les garanties procédurales énoncées à l'article 6 concernant l'équité, la publicité et la célérité seraient dépourvues de sens si le préalable à la jouissance de ces garanties, à savoir l'accès à un tribunal, n'était pas protégé. La Cour l'a établi comme élément inhérent aux garanties consacrées à l'article 6 en se référant aux principes de la prééminence du droit et de l'absence d'arbitraire qui sous-tendent la majeure partie de la Convention. L'article 6 § 1 garantit à chacun le droit à ce qu'un tribunal connaisse de toute contestation relative à ses droits et obligations de caractère civil (Golder c. Royaume-Uni du 21 février 1975, §§ 28-36, série A no 18).
56. Le droit d'accès aux tribunaux n'est toutefois pas absolu : il se prête à des limitations implicitement admises car il commande de par sa nature même une réglementation par l'Etat. Les Etats contractants jouissent en la matière d'une certaine marge d'appréciation. Il appartient pourtant à la Cour de statuer en dernier ressort sur le respect des exigences de la Convention ; elle doit se convaincre que les limitations mises en œuvre ne restreignent pas l'accès offert à l'individu d'une manière ou à un point tels que le droit s'en trouve atteint dans sa substance même. En outre, pareilles limitations ne se concilient avec l'article 6 § 1 que si elles tendent à un but légitime et s'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (Waite et Kennedy c. Allemagne [GC], no 26083/94, § 59, CEDH 1999-I).
57. En l'espèce, les revendications de la requérante concernaient, d'une part, la reconstitution de sa carrière au sein de l'Ecole française de Rome et, d'autre part, la légitimité de son licenciement et le paiement des différences de rétribution. Afin d'obtenir satisfaction, elle engagea deux procédures différentes devant les juridictions italiennes qui se terminèrent par des décisions de la Cour de cassation portant sur la question de la compétence.
58. La Cour doit rechercher si lesdites décisions de la haute juridiction italienne, ayant amené la requérante à s'adresser au juge français, ont porté atteinte au droit de la requérante à avoir accès à un tribunal, tel que garanti par l'article 6 § 1.
59. A cet égard, elle observe tout d'abord que la Cour de cassation ne déclara le défaut de compétence des juridictions italiennes que par rapport à la reconstitution de la carrière et à la légitimité du licenciement de la requérante, compte tenu de la qualité de la partie défenderesse, un établissement étranger dont la prérogative institutionnelle est de diffuser la culture française en Italie, et au vu des fonctions exercées par la requérante au sein de celle-ci. En revanche, la haute juridiction affirma la compétence des juridictions ordinaires italiennes quant à la demande de paiement des différences de rétribution de la requérante, dont l'examen comporte de la part du juge l'appréciation de questions purement patrimoniales (paragraphe 20 ci-dessus).
60. Or, la requérante n'a présenté devant la Cour aucun argument concernant cette question spécifique. Par ailleurs, il ressort du dossier qu'elle ne se prévalut pas de la possibilité indiquée par la Cassation et ne reprit pas la procédure intentée devant le juge du fond, dans la partie concernant le paiement des différences de rétribution (ibidem).
61. Dès lors, la Cour observe qu'à supposer même que la requête porte également sur cette question, la requérante ne saurait se plaindre devant la Cour de l'impossibilité d'accéder à un tribunal afin d'obtenir la reconnaissance des différences de rétribution.
62. Quant aux questions ayant trait à la reconstitution de la carrière et à la légitimité du licenciement de la requérante, le gouvernement italien invoque la doctrine de l'immunité juridictionnelle des Etats, issue du principe par in parem non habet imperium.
63. A cet égard, la Cour rappelle que l'on ne saurait, de façon générale, considérer comme une restriction disproportionnée au droit d'accès à un tribunal, tel que le consacre l'article 6 § 1, des mesures prises par une Haute Partie contractante qui reflètent des règles de droit international généralement reconnues en matière d'immunité des Etats. De même que le droit d'accès à un tribunal est inhérent à la garantie d'un procès équitable accordée par cet article, de même certaines restrictions à l'accès doivent être tenues pour lui être inhérentes ; on en trouve un exemple dans les limitations généralement admises par la communauté des nations comme relevant de la doctrine de l'immunité des Etats (Kalogeropoulou et autres c. Grèce et Allemagne, (déc.), no 59021/00, CEDH 2002-X).
64. D'autre part, il serait incompatible avec la prééminence du droit dans une société démocratique et avec le principe fondamental qui sous-tend l'article 6 § 1, à savoir que les revendications civiles doivent pouvoir être portées devant un juge, qu'un Etat puisse, sans réserve ou sans contrôle des organes de la Convention, soustraire à la compétence des tribunaux toute une série d'actions civiles ou exonérer de toute responsabilité des catégories de personnes (Fayed c. Royaume-Uni, arrêt du 21 septembre 1994, § 65, série A no 294-B).
65. Aussi, dans les cas où l'application du principe de l'immunité juridictionnelle de l'Etat entrave l'exercice du droit d'accès à la justice, la Cour doit rechercher si les circonstances de la cause justifiaient pareille entrave (Cudak c. Lituanie [GC], no 15869/02, § 59, 23 mars 2010).
66. La Cour doit d'abord rechercher si la limitation poursuivait un but légitime. A ce propos, elle a déjà affirmé, dans des affaires concernant respectivement le recrutement et le licenciement de membres du personnel local d'ambassades, que l'octroi de l'immunité souveraine à un Etat dans les procédures civiles intentés par les intéressés poursuivait le but légitime de respecter le droit international afin de favoriser la courtoisie et les bonnes relations entre Etats par le respect de la souveraineté d'un autre Etat (Fogarty c. Royaume-Uni [GC], no 37112/97, CEDH 2001-XI, § 34 ; Cudak, précité, § 62).
67. Puisque les procédures litigieuses concernent le licenciement et la reconstitution de carrière d'un membre du personnel local d'un établissement culturel étranger, la Cour estime que cette même conclusion peut être appliquée au cas d'espèce et qu'il convient de conclure que la restriction au droit d'accès de la requérante poursuivait un but légitime.
68. A présent, il convient d'examiner si la limitation en cause était proportionnée au but poursuivi.
69. Dans l'affaire Cudak, la Cour a fait état d'une évolution constante du droit international dans le sens de limiter l'immunité juridictionnelle des États dans les litiges portant sur des questions liées à l'emploi du personnel. Cette tendance, née dans la pratique législative et conventionnelle d'un nombre croissant d'États, fut élaborée en premier lieu dans un projet de la Commission du Droit international adopté en 1991. En 2004, les principes développés dans ledit projet furent codifiés par l'Assemblée générale des Nations Unies dans la Convention sur les immunités juridictionnelles des Etats et de leurs biens.
70. Les principes inscrits dans l'article 11 de la Convention de 2004 faisant partie intégrante du droit coutumier international, ils engagent l'Italie bien qu'elle n'ait pas ratifiée ladite Convention. La Cour doit en tenir compte en examinant si le droit d'accès à un tribunal a été respecté (Cudak, précité, §§ 64-67).
71. Selon l'article 11 de la Convention de 2004, directement inspiré de l'article 11 du projet de 1991, sont soustraites à l'application de la règle de l'immunité des États, les procédures qui se rapportent à contrats de travail conclus entre un État et des personnes physiques pour un travail accompli sur le territoire d'un autre État.
Cependant, ce principe se trouve assorti d'exceptions, indiquées dans le même article 11, en vertu desquelles, en substance, l'immunité s'applique quand même lorsque la puissance publique et la sécurité nationale de l'État employeur sont en jeu ; à l'égard des agents diplomatiques et consulaires ; dans les cas où l'objet du litige concerne l'engagement, le renouvellement de l'engagement ou la réintégration d'un candidat ; lorsqu'il s'agit d'un ressortissant de l'État employeur ; ou, enfin, si l'employé et l'État employeur en sont convenus autrement par écrit.
72. Aux yeux de la Cour, la requérante, assistante au service des publications de l'École française de Rome, ne relevait d'aucune des exceptions énumérées à l'article 11.
Elle observe que l'intéressée n'était pas une ressortissante de l'Etat employeur et que rien ne fait présumer que les fonctions exercées par celle-ci relevaient de la puissance publique ou étaient liées aux intérêts supérieurs de la France. A cet égard, force est de constater que ni la Cour de cassation italienne, ni le gouvernement défendeur, n'ont apporté de précisions amenant à conclure que les tâches accomplies par la requérante relevaient de la souveraineté de l'État employeur.
73. Par ailleurs, les objets des litiges engagés par la requérante avaient trait à son statut économique et à son licenciement pour cause de limite d'âge. Or, l'examen de ces questions ne saurait mettre en cause les intérêts supérieurs de l'État français.
74. Dans ces conditions, la Cour estime qu'en déclarant le défaut de compétence des juridictions internes pour connaître des demandes de la requérante ayant trait à sa reconstitution de carrière et à la légitimité du licenciement, l'Italie a failli à maintenir un rapport raisonnable de proportionnalité et a outrepassé la marge d'appréciation reconnue aux Etats quand il s'agit de limiter le droit d'accès d'un individu à un tribunal.
75. D'ailleurs, la Cour ne perd pas de vue que la requérante a été amenée à saisir le juge français suite aux arrêts de la Cour de cassation déclarant à deux reprises la compétence de la France. Or, compte tenu des circonstances particulières de l'espèce, on ne saurait reprocher à l'intéressée d'avoir essayé, avant de saisir la Cour, d'obtenir une décision sur le fond de ses demandes auprès des juridictions de l'Etat dont la haute juridiction italienne avait affirmé la compétence.
76. En conséquence, la Cour rejette l'exception préliminaire tirée de la tardiveté de la requête, celle-ci ayant été introduite dans le délai de six mois à compter de l'arrêt du Conseil d'Etat français du 29 juillet 2002.
77. Partant, il y a eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention, par l'Italie.
III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
78. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
79. La requérante demande une somme de 222 653,87 EUR pour le dommage matériel qu'elle aurait subi. Au titre du dommage moral, elle sollicite 40 000 EUR.
80. Le gouvernement italien affirme que les prétentions de la requérante tant pour le dommage matériel sont excessives, non justifiées et sans lien de causalité avec la violation alléguée de la Convention.
81. La Cour estime d'abord que lorsqu'un particulier, comme en l'espèce, a été victime d'une procédure entachée de manquements aux exigences de l'article 6 de la Convention, un nouveau procès ou une réouverture de la procédure à la demande de l'intéressé représente en principe un moyen approprié de redresser la violation constatée (Sejdovic c. Italie [GC], no 56581/00, § 126, CEDH 2006-II ; Cudak, précité, § 79).
82. Elle relève ensuite que la seule base à retenir pour l'octroi d'une satisfaction équitable réside en l'espèce dans le fait que la requérante n'a pas pu jouir des garanties de l'article 6. La Cour ne saurait certes spéculer sur ce qu'eût été l'issue du procès dans le cas contraire, mais n'estime pas déraisonnable de penser que l'intéressée a subi une perte de chances (Colozza c. Italie, arrêt du 12 février 1985, § 38, série A no 89; Pélissier et Sassi c. France [GC], no 25444/94, § 80, ECHR 1999-II). A quoi s'ajoute un préjudice moral auquel le constat de violation de la Convention figurant dans le présent arrêt ne suffit pas à remédier. Statuant en équité, comme le veut l'article 41, elle alloue à la requérante 15 000 EUR, tous chefs de préjudice confondus.
B. Frais et dépens
83. La requérante sollicite 10 000 EUR pour les « frais de procédure ».
84. Le Gouvernement s'y oppose.
85. Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l'espèce, compte tenu de l'absence de justificatifs, la Cour rejette la demande relative aux frais et dépens.
C. Intérêts moratoires
86. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d'intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,
1. Accueille l'exception de non-épuisement des voies de recours internes du gouvernement français et déclare la requête irrecevable pour autant qu'elle est dirigée contre la France ;
2. Rejette les exceptions préliminaires du gouvernement italien concernant l'inapplicabilité de l'article 6 § 1 et la tardiveté de la requête ;
3. Dit qu'il y a eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention par l'Italie ;
4. Dit
a) que l'Etat défendeur doit verser à la requérante, dans les trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, 15 000 (quinze mille euros) plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt, pour dommages matériel et moral ;
b) qu'à compter de l'expiration dudit délai et jusqu'au versement, ce montant sera à majorer d'un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 18 janvier 2011, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Stanley Naismith Françoise Tulkens
Greffier Présidente

Conclusione Eccezione preliminare considerata (esaurimento delle vie di ricorso interne); Eccezioni preliminari respinte, termine dei sei mesi, ratione materiae,; Violazione dell'art. 6-1 (Italia); Parzialmente inammissibile (Francia); Danno - risarcimento
SECONDA SEZIONE
CAUSA GUADAGNINO C. ITALIA E FRANCIA
( Richiesta no 2555/03)
SENTENZA
STRASBURGO
18 gennaio 2011
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Guadagnino c. Italia e Francia,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, seconda sezione, riunendosi in una camera composta da:
Francesca Tulkens, presidentessa, Ireneu Cabral Barreto, Jean-Paul Costa, Vladimiro Zagrebelsky, Danutė Jo�ienė, Dragoljub Popović, András Sajó, giudici,
e da Stanley Naismith, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 14 dicembre 2010,
Rende la sentenza che ha adottato in questa data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 2555/03) diretta contro la Repubblica francese e la Repubblica italiana e in cui una cittadina di questo ultimo Stato, la Sig.ra M. G. ("la richiedente"), ha investito la Corte il 14 gennaio 2003 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. La richiedente è rappresentata da F. di J., avvocato a Roma. Il governo italiano è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra E. Spatafora, e dal suo coagente, il Sig. N. Lettieri. Il governo francese è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra E. Belliard, direttrice delle cause giuridiche al ministero delle Cause estere.
3. La richiedente adduceva una violazione del suo diritto di accesso ad un tribunale in ragione del rifiuto delle giurisdizioni italiane e francesi di decidere il merito della sua causa.
4. Con una decisione del 12 aprile 2007, la camera ha dichiarato la richiesta ammissibile e ha unito al merito l'esame delle eccezioni preliminari sollevate dal governo italiano e francese.
5. Tanto la richiedente che i governi convenuti hanno depositato delle osservazioni scritte complementari (articolo 59 § 1 dell'ordinamento).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
6. La richiedente è nata nel 1936 e risiede a Roma.
7. La richiedente, attualmente pensionato, ha lavorato, dal 1 luglio 1969 al 4 gennaio 1996, presso la scuola francese di Roma ("la scuola") in qualità di assistente al servizio delle pubblicazioni.
8. Il rapporto di lavoro della richiedente fu regolato lungo la sua carriera da contratti individuali conclusi col ministero dell'educazione Nazionale e che prevedevano l'applicazione della legge italiana.
9. Nel frattempo, l’ 11 luglio 1980, entrò in vigore la legge no 312 di 1980 che fissava dei nuovi criteri per il trattamento del personale civile dello stato.
10. In una data che non è stata precisata, la richiedente sollecitò dalla scuola la ricostituzione della sua carriera secondo i criteri introdotti da suddetta legge e chiese in particolare di essere classificata nell'ottava categoria a contare dal luglio 1978 e nella nona a contare dal gennaio 1987.
1. La richiesta di ricostituzione della carriera dinnanzi alle autorità italiane
11. Il 6 dicembre 1995, in seguito al rifiuto della scuola di fare diritto alla sua istanza, la richiedente introdusse un ricorso dinnanzi alla pretura di Roma facente funzione di giudice del lavoro per vedersi riconoscere la qualifica corrispondente alle funzioni esercitate ed ottenere il pagamento della differenza tra le retribuzioni percepite e quelle alle quali stimava di avere diritto.
12. La scuola eccepì del difetto di competenza del giudice italiano e presentò un ricorso dinnanzi alla Corte di cassazione per ottenere una decisione preliminare sulla questione della competenza ("Regolamento preventivo di giurisdizione").
13. La scuola fece valere che costituiva una "articolazione" dello stato francese e che la sua attività dipendeva direttamente dal controllo del ministero francese dell'educazione nazionale. La scuola sostenne che l'attività della richiedente dipendeva dai fini istituzionali dell'istituto ed affermò che le richieste dell'interessata non avevano esclusivamente carattere patrimoniale, il che avrebbe generato la sottomissione dello specifico al diritto italiano, ma riguardavano la qualifica professionale di questa. Fece inoltre riferimento agli accordi culturali italo - francesi del 1949 in virtù dei quali i contenziosi concernenti il personale degli istituti culturali francesi ubicati in Italia non rientravano nella competenza delle giurisdizioni italiane.
14. Con una decisione del 20 giugno 1997, depositata il 9 settembre 1997, l'assemblea plenaria della Corte di cassazione dichiarò il difetto assoluto di competenza delle giurisdizioni italiane. Affermò che l'attività della richiedente, legata alla diffusione all'estero della cultura e della civiltà francese attraverso la pubblicazione di opere letterarie e scientifiche, dipendeva dai fini istituzionali del ministero francese dell'educazione nazionale.
15. Il fatto che il rapporto contrattuale era stato sottomesso alle disposizioni di diritto privato italiano, in particolare per la questione dell'applicabilità delle convenzioni collettive di lavoro, non era significativo ai fini della determinazione della competenza giurisdizionale. Inoltre, le richieste della richiedente, che prevedevano in particolare il suo inquadramento professionale nell'istituto, non avevano un carattere puramente patrimoniale.
2. Il ricorso per annullamento del licenziamento
a) Dinnanzi alle giurisdizioni italiane
16. Il 4 gennaio 1996, la richiedente fu licenziata perché aveva raggiunto il limite d'età di vent' anni.
17. Il 24 settembre 1997, citò la scuola dinnanzi alla pretura di Roma per ottenere l'annullamento del licenziamento e la reintegrazione nella sua posizione di lavoro così come il pagamento della differenza di retribuzione derivante dall'applicazione delle convenzioni collettive del lavoro. La richiedente fece valere che il diritto italiano fissava a sessantacinque anni il limite d'età per la pensione.
18. La parte convenuta eccepì del difetto di competenza delle giurisdizioni italiane.
19. Con una sentenza dell’ 8 ottobre 1998, depositata il 12 marzo 1999, la Corte di cassazione dichiarò il difetto di competenza del giudice italiano per ciò riguardava le domande relative alla legittimità del licenziamento, questa comprendendo una valutazione dell'attività della richiedente. Si riferì alla sua giurisprudenza consolidata secondo la quale i contenziosi concernenti il personale delle istituzioni culturali della Francia rilevavano dalla competenza giurisdizionale di questo paese.
20. In compenso, l'alta giurisdizione stimò che il giudice italiano era competente in quanto alla richiesta di pagamento delle differenze di retribuzione, avendo questa questione un carattere puramente patrimoniale.
Risulta dalla pratica che la richiedente non riprese il procedimento che aveva impegnato dinnanzi alla pretura.
b) Dinnanzi al Consiglio di stato francese
21. Nel luglio 2001, la richiedente investì il Consiglio di stato francese di due istanze che prevedevano rispettivamente la ricostituzione della sua carriera e l'annullamento del suo licenziamento, ivi compreso il pagamento delle differenze di retribuzione. Era rappresentata da un avvocato francese.
22. Con una decisione del 29 luglio 2002, il Consiglio di stato respinse i ricorsi della richiedente affermando l'incompetenza delle giurisdizioni amministrative francesi.
23. Sostenne che la volontà comune delle parti al momento del reclutamento della richiedenteera stata di sottoporre l'esecuzione del contratto di lavoro alle disposizioni della legge italiana e che, peraltro, la situazione della richiedente, in quanto assistente alle pubblicazioni, non era regolata da nessuna regola del diritto francese.
II. IL DIRITTO E LE PRATICHE INTERNE PERTINENTI
a. La giurisprudenza interna italiana
24. La Corte di cassazione italiana ha affermato a più riprese il difetto di competenza del giudice italiano nei contenziosi di lavoro che implicano degli istituti culturali esteri creati dagli accordi bilaterali, nella misura in cui le controversie mettono direttamente in causa l'esercizio degli scopi istituzionali della struttura estera (sentenze no 979 del 1979, no 5126 del 1994, no 8768 di 1997 e no 12704 del 1998).
b. La giurisprudenza interna francese
25. La sentenza del 22 ottobre 2001 del Tribunale dei conflitti francesi (TC, 22 ottobre 2001, Bollettino 2001 no 20) in materia di contratti conclusi dai servizi dello stato all'estero per il reclutamento di personale sul posto non statutario, ha enunciato che
"il giudice amministrativo, giudice di attribuzione in materia di contratto internazionale di lavoro, non è competente per conoscere delle controversie nate dall'esecuzione e dalla rottura di contratti che non sono regolati dalla legge francese e la cui cognizione appartiene al solo giudice giudiziale in virtù delle regole di conflitto di leggi e di competenza giurisdizionale."
In una sentenza del 9 luglio 1996, la camera sociale della Corte di cassazione (Cass). Soc. 9 luglio 1996, Bollettino 1996-V no 266) deliberando in materia di competenza internazionale delle giurisdizioni francesi, aveva affermato che, quando i termini del contratto non comprendono nessuna clausola attributiva di competenza
"per l'effetto della decisione di incompetenza della giurisdizione estera da prima investita e della privazione correlativa di questa ultima, il salariato aveva recuperato la facoltà di esercitare questa stessa azione dinnanzi alla giurisdizione francese sul fondamento dell'articolo 14 e 15 del Codice civile."
Secondo l'articolo 14 del codice civile francese,
"l'estero, anche non residente in Francia, potrà citato dinnanzi ai tribunali francesi, per l'esecuzione degli obblighi da lui contratti in Francia da un francese; potrà essere tradotto dinnanzi ai tribunali della Francia, per gli obblighi da lui contratti in paese estero verso i francesi"
Ai sensi dell'articolo 15 del codice civile francese,
"un francese potrà essere tradotto dinnanzi ad un tribunale della Francia, per gli obblighi da lui contratti in paese estero, anche da un estero."
c. Gli accordi culturali franco-italiani del 1949
La scuola francese di Roma fu creata dalla Convenzione culturale tra la Francia e l'Italia firmata il 4 novembre 1949. Ai sensi dell'articolo 1 di suddetta Convenzione
"Il governo francese ed il governo italiano si accordano, reciprocamente, su ogni facilità per la creazione ed il funzionamento di quattro istituti di alta cultura che avranno per compito di diffondere la cognizione reciproca della loro civiltà e di sviluppare le loro relazioni nell’ambito delle lettere, delle scienze e delle arti. "
Nel 1954 e nel 1965, questa Convenzione fu completata dagli accordi bilaterali riguardanti in particolare la regolamentazione delle esenzioni fiscali a favore delle strutture culturali.
Né la Convenzione né gli accordi complementari contengono delle clausole relative alla competenza giurisdizionale in caso di controversia.
III. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNAZIONALE PERTINENTE
26. Il diritto e la pratica internazionale pertinente sono descritti nella causa Cudak c. Lituania ([GC], no 15869/02, §§ 25-33, 23 marzo 2010).
IN DIRITTO
I. SULLE ECCEZIONI PRELIMINARI DEI GOVERNI CONVENUTI
a) Sulle eccezioni sollevate dal governo francese
27. Innanzitutto, il governo francese solleva un'eccezione preliminare, facendo valere che la richiesta non rispetta la formula dell'articolo 34 della Convenzione nella misura in cui è indirizzata solidalmente contro due Stati membri e non è diretta contro una delle Alte Parti contraenti." Afferma che la responsabilità della Francia non potrebbe essere impegnata in ragione del modo in cui l'Italia rispetta la Convenzione.
28. Il governo francese eccepisce poi del non-esaurimento delle vie di ricorso interne. Secondo lui, la richiedente, limitandosi ad investire la giurisdizione amministrativa suprema, avrebbe difatti omesso di avvalersi del giudice indicato dal diritto interno come giudice competente in materia di esecuzione di contratti di lavoro internazionale, ossia il giudice giudiziale.
29. Fa valere che il Consiglio di stato ha dichiarato l'incompetenza delle giurisdizioni amministrative sulla constatazione che la richiedente non partecipava all'esercizio della funzione pubblica e che, per questo fatto, la sua situazione non era regolata da nessuna regola del diritto francese. A questo proposito, afferma che la scuola francese di Roma non è un organo dello stato ma una struttura pubblica dotata di personalità giuridica i cui impiegati sono sottoposti alla legge dell'Italia, luogo di reclutamento.
30. Non ne rimane meno che il giudice ordinario francese avrebbe potuto, secondo i criteri emanati dal diritto ed i giurisprudenza interni, conoscere della controversia e deciderla ai sensi delle norme di diritto italiano. Difatti, la competenza delle giurisdizioni ordinarie in materia di lavoro internazionale è stata affermata in modo esplicito dal Tribunale dei conflitti nel 2001. Inoltre, anche prima di questa data, le giurisdizioni industriali sarebbero state competenti per decidere la causa conformemente all'articolo 15 del codice civile francese, tenuto conto della nazionalità della parte convenuta, ossia la scuola francese di Roma, e della mancanza di una giurisdizione estera che potesse essere investita della causa.
31. Il Governo sostiene che la richiedente ha avuto il diritto di accedere ad un tribunale ed aveva la libertà di portare la sua controversia dinnanzi al giudice competente secondo il diritto interno. A questo proposito, afferma che l'interessata ha fatto un'interpretazione erronea della sentenza del Consiglio di stato, considerando che questo dichiarava l'insieme delle giurisdizioni francesi incompetenti, ciò di cui del resto la giurisdizione amministrativa non aveva il potere.
32. La richiedente ribatte in primo luogo che impedire agli individui di introdurre un ricorso contro parecchi Stati membri significherebbe privarli del loro diritto al ricorso individuale garantito dalla Convenzione.
Inoltre, l'interessata contesta l'argomento del governo francese secondo cui avrebbe commesso un errore investendo il giudice amministrativo. Sostiene che la scuola francese di Roma è un organismo pubblico amministrativo la cui attività è gestita dal ministero francese dell'educazione nazionale, il che farebbe del Consiglio di stato la sola giurisdizione francese competente per conoscere della sua causa.
33. Ai termini dell'articolo 34 della Convenzione, la Corte può essere investita di una richiesta da parte di ogni persona fisica chi si definisce vittima di una violazione da parte di una delle Alte Parti contraenti dei diritti riconosciuti nella Convenzione o nei suoi Protocolli ." Agli occhi della Corte, questa disposizione non potrebbe essere interpretata, come vuole il governo francese, in modo da considerare che una responsabilità solidale di parecchi Stati nei confronti della stessa violazione della Convenzione non sarebbe considerabile. La giurisprudenza degli organi della Convenzione basta a dimostrare il contrario (vedere, tra molte altre, la sentenza Ilaşcu ed altri c. Moldova e Russia [GC], no 48787/99, CEDH 2004-VII).
34. Ne segue che l'eccezione preliminare derivata dall'impossibilità di dirigere la richiesta contro la Francia e 'Italia non potrebbe essere considerata.
35. Concernente la seconda eccezione sollevata dal governo francese, la Corte ricorda che la regola dell'esaurimento delle vie di ricorso interne, enunciata all'articolo35 § 1 della Convenzione, mira a predisporre agli Stati contraenti l'occasione di prevenire o di risanare le violazioni addotte contro loro prima che la Corte ne sia investito. Questa regola impone ai richiedenti l'obbligo di utilizzare prima i ricorsi offerti dal sistema giuridico del loro paese dunque, dispensando così gli Stati dal rispondere dei loro atti dinnanzi alla Corte europea. La regola dell'articolo 35 § 1 si basa tuttavia sull'ipotesi che l'ordine interno offre un ricorso effettivo in quanto alla violazione addotta (vedere, per esempio, Kudła c. Polonia [GC], no 30210/96, § 152, CEDH 2000-XI; Charzyński c. Polonia, richiesta no 15212/03, § 31; Tadeusz Michalak c. Polonia, richiesta no 24549/03, § 32, decisione del 1 marzo 2005).
36. Peraltro, la Corte ricorda che, conformemente alla seconda frase dell'articolo 35 § 4 della Convenzione, può dichiarare una richiesta inammissibile ad ogni stadio del procedimento, anche dopo l'ammissibilità (Medeanu c. Romania, (dec.), no 29958/96, 8 aprile 2003, e Paşa ed Erkan Erol c. Turchia, no 51358/99, § 22, 12 dicembre 2006). Peraltro, questa disposizione autorizza la Corte a ritornare sulla sua decisione quando constata che questa deve o dovrebbe essere considerata come inammissibile per una delle ragioni enumerate ai paragrafi 1 a 3 dell'articolo 35 (Azinas c. Cipro [GC], no 56679/00, § 32, CEDH 2004-III).
37. Nello specifico, all'epoca della decisione sull'ammissibilità della richiesta, la Corte aveva deciso di unire al merito l'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne sollevata dal governo francese.
38. La Corte osserva che il Consiglio di stato dichiarò il difetto di competenza delle giurisdizioni amministrative francesi constatando, da una parte, che il rapporto di lavoro della richiedente era regolato dal diritto italiano e, dall’altra parte, che l'interessata non dipendeva dal diritto pubblico francese.
39. Nota che il Tribunale dei conflitti francesi ha enunciato espressamente, in una causa simile a quella della richiedente, che il giudice giudiziale è il solo competente, in materia di contratti internazionali di lavoro conclusi dai servizi dello stato, per decidere delle controversie nate dall'esecuzione e dalla rottura di contratti che non sono regolati dalla legge francese, circostanza che non è stata contestata dalle parti della presente causa. Constato dal governo francese che, anche prima di suddetta sentenza, la competenza in materia delle giurisdizioni industriali era stabilita dall'articolo 15 del codice civile ed era stata affermata dalla Corte di cassazione in una sentenza del 1996.
40. La Corte ricorda che appartiene agli Stati di fissare, di interpretare e di applicare le disposizioni della regolamentazione in materia di immissione nel processo.
41. Agli occhi della Corte, se è spiacevole che il contratto di lavoro della richiedente o gli accordi bilaterali del 1949 non contengono clausole specifiche che regolano la questione della competenza giurisdizionale in caso di controversia tra la scuola ed i suoi impiegati, ciò non impediva la richiedente che era assistita da un avvocato francese, di investire il giudice giudiziale della sua causa e di ottenere così una decisione fondata sul diritto giuridico italiano.
Quindi, è del parere che la richiedente disponeva di una via di ricorso efficace per ovviare alla violazione della Convenzione di cui desiderava lamentarsi. Era tenuta dunque ad avvalersene prima di investire la Corte. In mancanza di ciò, la Corte non può conoscere del merito dei motivi di appello diretti contro la Francia.
42. Ne segue che l'eccezione preliminare del governo francese derivata dl non-esaurimento delle vie di ricorso interne deve essere accolta e che la richiesta deve essere respinta, per quanto è diretta contro la Francia, in applicazione dell'articolo 35 §§ 1 e 4 della Convenzione.
b) Sull'eccezione del governo italiano
43. Il Governo italiano eccepisce della tardività della richiesta nella misura in cui mette in causa la responsabilità dell'Italia. Fa valere a questo proposito che le decisioni interne definitive per cui l'Italia potrebbe essere chiamata a rispondere dinnanzi alla Corte sono le sentenze della Corte di cassazione che datano rispettivamente 1997 e 1999.
44. La richiedente risponde al governo italiano che la data a contare dalla quale il termine dei sei mesi comincia a decorrere è quella della sentenza del Consiglio di stato francese, ossia il 29 luglio 2002. È a partire da questa ultima data, difatti, che ha visto sparire ogni possibilità di ottenere una decisione sul merito della sua causa e che la violazione dell'articolo 6 § 1 si è rivelata.
45. La Corte ricorda che, nella decisione sull'ammissibilità, ha unito al merito l'esame della questione della tardività della richiesta. Conferma ciò che ha detto.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
46. La richiedente si lamenta di un diniego di giustizia per il fatto che nessun giudice avrebbe deciso al merito la sua causa. Ai termini dell'articolo 6 § 1 della Convenzione,
"Ogni persona ha diritto affinché la sua causa sia equamente sentita da un tribunale indipendente ed imparziale, stabilito dalla legge che deciderà, delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile ."
A. Sull'applicabilità dell'articolo 6 § 1
47. Il governo italiano eccepisce dell'inapplicabilità dell'articolo 6 § 1 ai fatti in causa, in ragione in particolare del carattere pubblico delle funzioni esercitate dalla richiedente.
48. La Corte stima che la questione dello statuto di agente pubblico della richiedente è senza pertinenza per la soluzione della presente causa. Peraltro, i diritti rivendicati dall'interessata erano essenzialmente patrimoniali, presentando un "carattere civile" ai sensi dell'articolo 6 § 1 della Convenzione, e non mettevano in causa nessuna prerogativa discrezionale dell'amministrazione pubblica italiana (Vilho Eskelinen ed altri c. Finlandia [GC], no 63235/00, § 62, CEDH 2007-IV, Janusz Białas c. Polonia, no 29761/03, § 29, 28 luglio 2009). Ne risulta che l'articolo 6 § 1 è nello specifico applicabile.
49. Ne segue che l'eccezione preliminare del governo italiano concernente l'applicabilità dell'articolo 6 nello specifico deve essere respinta.
B. Sull'osservazione dell'articolo 6 § 1
1. Argomenti delle parti
a) Il governo italiano
50. Il governo italiano afferma innanzitutto che la circostanza che il contratto di lavoro della richiedenteera regolato dalla legge italiana era senza conseguenza in quanto alla determinazione della competenza giurisdizionale che non era stata oggetto di una clausola esplicita del resto.
51. Fa valere che il difetto di competenza del giudice italiano nelle controversie tra degli individui e degli istituti culturali esteri è un principio stabilito dalla giurisprudenza interna da parecchi anni. La sua applicazione non si limita alle relazioni con la Francia e non ha dunque nessuno rapporto con gli accordi culturali del 1949.
52. Questo principio, riposante sulla dottrina dell'immunità degli Stati, è stato applicato dalla Corte di cassazione nella causa della richiedente allo scopo di rispettare la sovranità dello stato francese nella cornice di un contenzioso che impegnava i diritti e gli obblighi di un'istituzione che può a buon diritto essere considerata come un'emanazione pubblica di questo paese.
53. Pur riconoscente che gli accordi del 1949 non regolano in modo esplicito la questione della competenza giurisdizionale in caso di controversia, il governo italiano fa osservare che una clausola eventualmente contenuta in suddetti accordi non avrebbe potuto derogare al principio generale di diritto internazionale dell'immunità delle giurisdizioni estere.
b) La richiedente
54. La richiedente ribatte al governo italiano che il principio dell'immunità degli Stati non potrebbe essere applicato nello specifico e non potrebbe giustificare la violazione da parte delle autorità dei due paesi del suo diritto ad avere accesso ad un tribunale.
2. La valutazione della Corte
55. La Corte ricorda che le garanzie procedurali enunciate all'articolo 6 concernenti l'equità, la pubblicità e la celerità sarebbero prive di senso se il preliminare al godimento di queste garanzie, ossia l'accesso ad un tribunale, non fosse protetto. La Corte l'ha stabilito come elemento inerente alle garanzie consacrate all'articolo 6 riferendosi ai principi della preminenza del diritto e della mancanza di arbitrarietà che sottende la maggior parte della Convenzione. L'articolo 6 § 1 garantisce a ciascuno il diritto affinché un tribunale conosca ogni contestazione relativa ai suoi diritti ed obblighi di carattere civile (Golder c. Regno Unito del 21 febbraio 1975, §§ 28-36, serie A no 18).
56. Il diritto di accesso ai tribunali non è tuttavia assoluto: suscita delle limitazioni implicitamente ammesse perché comanda anche per sua natura una regolamentazione da parte dello stato. Gli Stati contraenti godono in materia di un certo margine di valutazione. Appartiene tuttavia alla Corte di deliberare in ultima istanza sul rispetto delle esigenze della Convenzione; deve convincersi che le limitazioni messe in opera non restringono l'accesso offerto all'individuo in un modo o ad un punto tale che il diritto se ne trova raggiunto nella sua sostanza stessa. Inoltre, simili limitazioni si conciliano con l'articolo 6 § 1 solo se tendono ad uno scopo legittimo e se esiste un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo previsto (Waite e Kennedy c. Germania [GC], no 26083/94, § 59, CEDH 1999-I).
57. Nello specifico, le rivendicazioni della richiedente riguardavano, da una parte, la ricostituzione della sua carriera in seno alla scuola francese di Roma e, dall’altra parte, la legittimità del suo licenziamento ed il pagamento delle differenze di retribuzione. Per ottenere soddisfazione, impegnò due procedimenti differenti dinnanzi alle giurisdizioni italiane che si conclusero con le decisioni della Corte di cassazione riguardanti la questione della competenza.
58. La Corte deve ricercare se suddette decisioni dell'alta giurisdizione italiana, avendo portato la richiedente a rivolgersi al giudice francese, hanno recato offesa al diritto della richiedente ad avere accesso ad un tribunale, come garantito dall'articolo 6 § 1.
59. A questo riguardo, osserva innanzitutto che la Corte di cassazione dichiarò il difetto di competenza delle giurisdizioni italiane solo rispetto alla ricostituzione della carriera ed alla legittimità del licenziamento della richiedente, tenuto conto della qualità della parte convenuta, una struttura estera la cui prerogativa istituzionale è di diffondere la cultura francese in Italia, ed alla vista delle funzioni esercitate dalla richiedente in seno a questa. In compenso, l'alta giurisdizione affermò la competenza delle giurisdizioni ordinarie italiane in quanto alla richiesta di pagamento delle differenze di retribuzione della richiedente il cui esame comprende da parte del giudice la valutazione di questioni puramente patrimoniali (paragrafo 20 sopra).
60. Ora, la richiedente non ha presentato dinnanzi alla Corte nessun argomento concernente questa questione specifica. Peraltro, risulta dalla pratica che non si avvalse della possibilità indicata dalla Cassazione e non riprese il procedimento intentato dinnanzi al giudice del merito, nella parte concernente il pagamento delle differenze di retribuzione (ibidem).
61. Quindi, la Corte osserva che supponendo anche che la richiesta riguardi anche questa questione, la richiedente non potrebbe lamentarsi dinnanzi alla Corte dell'impossibilità di accedere ad un tribunale per ottenere la riconoscenza delle differenze di retribuzione.
62. In quanto alle questioni che hanno fatto riferimento alla ricostituzione della carriera ed alla legittimità del licenziamento della richiedente, il governo italiano invoca la dottrina dell'immunità giurisdizionale degli Stati, conclusione del principio par in parem non habet imperium.
63. A questo riguardo, la Corte ricorda che non si potrebbe, in modo generale, considerare come una restrizione sproporzionata al diritto di accesso ad un tribunale, come consacrato dall'articolo 6 § 1, delle misure prese da una Alta Parte contraente che riflettono delle regole di diritto internazionale generalmente riconosciute in materia di immunità degli Stati. Come il diritto di accesso ad un tribunale è inerente alla garanzia di un processo equo accordato da questo articolo, parimenti certe restrizioni all'accesso devono essere ritenute per essergli inerenti; si trova di ciò un esempio nelle limitazioni generalmente ammesse dalla comunità delle nazioni come dipendenti dalla dottrina dell'immunità degli Stati (Kalogeropoulou ed altri c. Grecia e Germania, (dec.), no 59021/00, CEDH 2002-X).
64. Dall’ltra parte, sarebbe incompatibile con la preminenza del diritto in una società democratica e col principio fondamentale che sottende l'articolo 6 § 1, ossia che le rivendicazioni civili devono potere essere portate dinnanzi ad un giudice, che uno Stato possa, senza riserva o senza controllo degli organi della Convenzione, sottrarre alla competenza dei tribunali tutta una serie di azioni civili o esonerare di ogni responsabilità delle categorie di persone (Fayed c. Regno Unito, sentenza del 21 settembre 1994, § 65, serie A no 294-B).
65. Anche, nei casi in cui l'applicazione del principio dell'immunità giurisdizionale dello stato ostacola l'esercizio del diritto di accesso alla giustizia, la Corte deve ricercare se le circostanze della causa giustificavano simile ostacolo (Cudak c. Lituania [GC], no 15869/02, § 59, 23 marzo 2010).
66. La Corte ha il dovere prima di ricercare se la limitazione inseguiva uno scopo legittimo. A questo proposito, ha affermato già, nelle cause che riguardavano rispettivamente il reclutamento ed il licenziamento di membri del personale locale di ambasciate, che la concessione dell'immunità sovrana ad un Stato nei procedimenti civili intentati dagli interessati inseguiva lo scopo legittimo di rispettare il diritto internazionale per favorire la cortesia e le buone relazioni tra Stati col rispetto della sovranità di un altro Stato (Fogarty c. Regno Unito [GC], no 37112/97, CEDH 2001-XI, § 34; Cudak, precitata, § 62).
67. Poiché i procedimenti controversi riguardano il licenziamento e la ricostituzione della carriera di un membro del personale locale di una struttura culturale estera, la Corte stima che questa stessa conclusione può essere applicata al caso di specie e che conviene concludere che la restrizione al diritto di accesso della richiedente inseguiva un scopo legittimo.
68. Ora, conviene esaminare se la limitazione in causa era proporzionata allo scopo perseguito.
69. Nella causa Cudak, la Corte ha fatto stato di un'evoluzione consolidata del diritto internazionale nel senso della limitazione dell'immunità giurisdizionale degli Stati nelle controversie riguardanti delle questioni legate all'impiego del personale. Questa tendenza, nata nella pratica legislativa e convenzionale di un numero crescente di stati, fu elaborata in primo luogo in un progetto della Commissione del Diritto internazionale adottato nel 1991. Nel 2004, i principi sviluppati in suddetto progetto furono codificati dall'assemblea generale delle Nazioni Unite nella Convenzione sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni.
70. I principi iscritti nell'articolo 11 della Convenzione di 2004 che fanno parte integrante del diritto consuetudinario internazionale, impegnano l'Italia buona che non abbia ratificato suddetta Convenzione. La Corte deve tenere conto esaminando se il diritto di accesso ad un tribunale è stato rispettato (Cudak, precitato, §§ 64-67.
71. Secondo l'articolo 11 della Convenzione del 2004, direttamente ispirato dall'articolo 11 del progetto del 1991, sono sottratte all'applicazione della regola dell'immunità degli Stati, i procedimenti che si riferiscono a contratti di lavoro conclusi tra uno Stato e delle persone fisiche per un lavoro compiuto sul territorio di un altro Stato.
Però, questo principio si trova accompagnato da eccezioni, indicate nello stesso articolo 11, in virtù dalle quali, in sostanza, l'immunità si applica ugualmente quando il potere pubblico e la sicurezza nazionale dello stato datore del lavoro sono in gioco; a riguardo degli agenti diplomatici e consolari; nei casi in cui l'oggetto della controversia riguarda l'impegno, il rinnovo dell'impegno o la reintegrazione di un candidato; quando si tratta di un cittadino dello stato datore di lavoro; o, infine, se l'impiegato e lo stato datore di lavoro sono convenuti diversamente per iscritto.
72. Agli occhi della Corte, la richiedente, assistente al servizio delle pubblicazioni della scuola francese di Roma, non dipendeva da nessuna delle eccezioni enumerate all'articolo 11.
Osserva che l'interessata non era una cittadina dello stato datore di lavoro e che niente fa presumere che le funzioni esercitate da questa dipendevano dal potere pubblico o erano legate agli interessi superiori della Francia. A questo riguardo, si è obbligati a constatare che né la Corte di cassazione italiana, né il governo convenuto, hanno portato delle precisazioni che portano a concludere che i compiti compiuti dalla richiedente dipendevano dalla sovranità dello stato datore di lavoro.
73. Peraltro, gli oggetti delle controversie impegnate dalla richiedente avevano fatto riferimento al suo statuto economico ed al suo licenziamento a causa del limite d'età. Ora, l'esame di queste questioni non potrebbe mettere in causa gli interessi superiori dello stato francese.
74. In queste condizioni, la Corte stima che dichiarando il difetto di competenza delle giurisdizioni interne per conoscere delle istanze della richiedente che ha fatto riferimento alla sua ricostituzione di carriera ed alla legittimità del licenziamento, l'Italia è mancata nel mantenere un rapporto ragionevole di proporzionalità e ha oltrepassato il margine di valutazione riconosciuta agli Stati quando si tratta di limitare il diritto di accesso di un individuo ad un tribunale.
75. Del resto, la Corte non perde di vista che la richiedente è stata portata a investire il giudice francese in seguito alle sentenze della Corte di cassazione che dichiaravano a due riprese la competenza della Francia. Ora, tenuto conto delle circostanze particolari dello specifico, non si potrebbe rimproverare all'interessata di avere provato, prima di investire la Corte, di ottenere una decisione sul merito delle sue istanze presso le giurisdizioni dello stato di cui l'alta giurisdizione italiana aveva affermato la competenza.
76. Perciò, la Corte respinge l'eccezione preliminare derivata dalla tardività della richiesta, questa essendo stata introdotta nel termine dei sei mesi a contare dalla sentenza del Consiglio di stato francese del 29 luglio 2002.
77. Pertanto, c'è stata violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione, da parte dell'Italia.
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
78. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
A. Danno
79. La richiedente chiede una somma di 222 653,87 EUR per il danno patrimoniale che avrebbe subito. A titolo del danno morale, sollecita 40 000 EUR.
80. Il governo italiano afferma che le pretese della richiedente tanto per il danno patrimoniale sono eccessive, non giustificate e senza legame di causalità con la violazione addotta della Convenzione.
81. La Corte stima da prima che quando un individuo, come nello specifico, è stato vittima di un procedimento inficiato di trasgressioni alle esigenze dell'articolo 6 della Convenzione, un nuovo processo o una riapertura del procedimento su richiesta dell'interessato rappresento in principio un mezzo adeguato per risanare la violazione constatata (Sejdovic c. Italia [GC], no 56581/00, § 126, CEDH 2006-II; Cudak, precitata, § 79).
82. Rileva poi che l'unica base da considerare per la concessione di una soddisfazione equa risiede nello specifico nel fatto che la richiedente non ha potuto godere delle garanzie dell'articolo 6. La Corte non potrebbe speculare certo su ciò che sarebbe stata la conclusione del processo nel caso contrario, ma non stima irragionevole pensare che l'interessata ha subito una perdita di probabilità (Colozza c. Italia, sentenza del 12 febbraio 1985, § 38, serie A no 89; Pélissier e Sassi c. Francia [GC], no 25444/94, § 80, ECHR 1999-II). Alla qual cosa si aggiunge un danno morale che la constatazione di violazione della Convenzione che figura nella presente sentenza non basta ad ovviare. Deliberando in equità, come vuole l'articolo 41, assegna al richiedente 15 000 EUR, ogni capo di danno compreso.
B. Oneri e spese
83. La richiedente sollecita 10 000 EUR per i "oneri di procedimento."
84. Il Governo si oppone.
85. Secondo la giurisprudenza della Corte, un richiedente può ottenere il rimborso dei suoi oneri e spese solo nella misura in cui si stabilisca la loro realtà, la loro necessità ed il carattere ragionevole del loro tasso. Nello specifico, tenuto conto della mancanza di giustificativi, la Corte respinge la richiesta relativa agli oneri e spese.
C. Interessi moratori
86. La Corte giudica appropriato ricalcare il tasso degli interessi moratori sul tasso di interesse della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea aumentato di tre punti percentuale.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Accoglie l'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne del governo francese e dichiara la richiesta inammissibile per quanto è diretta contro la Francia;
2. Respinge le eccezioni preliminari del governo italiano concernenti l'inapplicabilità dell'articolo 6 § 1 e la tardività della richiesta;
3. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione con l'Italia;
4. Stabilisce
a) che lo stato convenuto deve versare alla richiedente, entro tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, 15 000 (quindicimila euro) più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta, per danno materiale e morale;
b) che a contare dalla scadenza di suddetto termine e fino al versamento, questo importo sarà da aumentare di un interesse semplice ad un tasso uguale a quello della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea applicabile durante questo periodo, aumentato di tre punti percentuale;
5. Respinge la domanda di soddisfazione equa per il surplus.
Fatto in francese, poi comunicato per iscritto il 18 gennaio 2011, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Stanley Naismith Francesca Tulkens
Cancelliere Presidentessa