AFFAIRE GROSSI ET AUTRES c. ITALIE

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
TROISIÈME SECTION

AFFAIRE GROSSI ET AUTRES c. ITALIE

(Requête no 18791/03)

ARRÊT

STRASBOURG

6 juillet 2006

DÉFINITIF

06/10/2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Grossi et autres c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :

MM. B.M. Zupančič, président,
J. Hedigan,
C. Bîrsan,
V. Zagrebelsky,
Mme A. Gyulumyan,
M. David Thór Björgvinsson,
Mme I. Ziemele, juges,
et M. V. Berger, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 15 juin 2006,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 18791/03) dirigée contre la République italienne et dont neuf ressortissants de cet État, MM. G. G., V. et D. M., Mme O. M.i, M. G. M., Mmes N. M. et A. R. D. M., M. S. G et Mme M. S. G.i (« les requérants »), ont saisi la Cour le 12 juin 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

2. Les requérants sont représentés par Mes R. B. et B. Forte, avocats à Sora. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I.M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.

3. Le 8 juin 2005, la Cour a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

4. Les requérants sont nés respectivement en 1924, 1927, 1935, 1962, 1974, 1963, 1931, 1957 et 1961 et résident respectivement à Udine, Cassino (Frosinone) et Toronto (Canada). Les trois derniers requérants sont les héritiers de L. G., décédé en 1998.

5. Les six premiers requérants et L.G. étaient copropriétaires d’un terrain de 9 985 mètres carrés sis à Cassino et enregistré au cadastre, feuille 25, parcelles 9, 14, 248, 252, 253 et 255.

6. Par un arrêté du 24 novembre 1975, la « Banque pour le Midi » (Cassa per il Mezzogiorno) approuva le projet de construction d’une route sur ce terrain.

7. Par un arrêté du 14 mai 1976, le préfet de Frosinone autorisa la municipalité de Cassino à occuper d’urgence le terrain, pour une période maximale de deux ans, en vue de son expropriation pour cause d’utilité publique.

8. A une date non précisée, la municipalité procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.

9. Par une lettre du 29 avril 1993, les six premiers requérants et de L.G., adressèrent à la municipalité une injonction de payer une indemnité d’expropriation. La municipalité ne donna pas suite à cette demande.

10. Par un acte d’assignation notifié le 10 septembre 1997, les cinq premiers requérants et L. G. introduisirent une action en dommages-intérêts à l’encontre de la municipalité devant le tribunal de Cassino.

11. Par un acte du 8 octobre 1998, la sixième requérante se constitua partie à la procédure devant le tribunal de Cassino.

12. Au cours de la procédure, le tribunal ordonna une expertise. Dans son rapport du 22 novembre 2000, l’expert indiqua qu’il n’était pas possible de déterminer les dates de début et de fin des travaux, la documentation pertinente n’étant pas disponible auprès des bureaux de la municipalité de Cassino et de ceux de la Préfecture de Frosinone.

13. Par un jugement déposé au greffe le 2 novembre 2001, le tribunal de Cassino constata que l’occupation du terrain était devenue illégale à compter du 14 mai 1978 et qu’une route d’intérêt public y avait été construite. Il déclara qu’en l’absence d’un décret d’expropriation, la propriété du terrain était passée à l’administration en vertu du principe de l’expropriation indirecte au moment de l’expiration du délai d’occupation autorisée, à savoir le 14 mai 1978. Les acteurs ne pouvaient pas prétendre à une indemnité d’expropriation, la procédure d’expropriation n’ayant pas été régulière, mais au dédommagement correspondant à l’expropriation indirecte. Toutefois, le droit au paiement de l’indemnité d’occupation et le droit au dédommagement étaient soumis à un délai de prescription de cinq ans, et il y avait lieu de considérer que ce délai avait commencé à courir le 14 mai 1978. Or, les intéressés ayant adressé une injonction à la municipalité seulement le 29 avril 1993, leurs droits à un dédommagement et au paiement de l’indemnité d’occupation étaient prescrits.

14. Cette décision du tribunal de Cassino acquit force de chose jugée le 18 décembre 2002.

II. LE DROIT INTERNE PERTINENT

15. Le droit interne pertinent se trouve décrit dans l’arrêt Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005).

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

16. Les requérants allèguent avoir été privés de leurs biens dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Sur la recevabilité

17. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes.

Il fait valoir tout d’abord que les requérants n’ont pas demandé de dommages-intérêts devant le tribunal de Cassino, en se limitant à entamer une procédure visant à obtenir le paiement de l’indemnité d’expropriation et de l’indemnité d’occupation.

Le Gouvernement observe que la situation dont les requérants se plaignent aujourd’hui découle notamment de leur choix de ne pas interjeter appel. La cour d’appel aurait pu affirmer que le droit des requérants n’était pas prescrit le 14 mai 1978 avec la fin de l’occupation légitime et considérer que le délai de prescription avait commencé à courir à compter de la fin des travaux d’intérêt public.

18. Les requérants s’opposent à l’exception de non-épuisement et font valoir, d’une part, qu’ils ont demandé des dommages-intérêts devant le tribunal de Cassino et, d’autre part, qu’une action en appel n’aurait pas remédié à la situation dénoncée. Ils rappellent que l’obligation d’épuiser les voies de recours internes impose l’utilisation de recours qui sont adéquats et effectifs et que le système juridique italien ne prévoit pas de tels remèdes en cas d’expropriation indirecte. Ils notent que dans les arrêts no 5902/2003 (arrêt rendu en chambres réunies), 6853/2003, 11096/2004 et 3033/2005, la Cour de cassation a estimé que l’expropriation indirecte ne porte pas atteinte au droit de propriété des particuliers et ne constitue pas une violation de l’article 1 du Protocole no 1. Dans le cas d’espèce, selon les requérants, le Gouvernement n’a pas démontré qu’interjeter appel leur aurait permis d’obtenir le paiement de dommages-intérêts.

19. La Cour constate, en tout cas, qu’à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, l’exception est étroitement liée au fond de la requête et décide de la joindre à celui-ci. La Cour constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité.

B. Sur le fond

1. Thèses des parties

a) Le Gouvernement

20. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d’espèce, il s’agit d’une occupation de terrain dans le cadre d’une procédure administrative reposant sur une déclaration d’utilité publique. Il admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun arrêté d’expropriation n’a été adopté.

21. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales.

22. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.

23. Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.

24. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que la notion de loi comprend les principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33 § 45, Kruslin c. France no11801/85, arrêt du 24 avril 1990 série A no 176-A, Huvig c. France no11105/84, arrêt du 24 avril 1990 série A no 176-B, Maestri c. Italie [GC], no39748/98, CEDH 2004 – I, et N. F. c. Italie, no 37119/97, 2 août 2001) ainsi que du droit non écrit (Sunday Times c. Royaume-Uni (no1), arrêt du 26 avril 1979, série A no 30, § 47).

25. Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.

26. Le Gouvernement rappelle que dans l’affaire Forrer-Niedenthal c. Allemagne (arrêt du 20 février 2003), la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l’atteinte portée à sa propriété. Il demande à la Cour de suivre la même approche pour la présente affaire.

27. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un arrêté d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.

28. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible par la construction d’un ouvrage d’utilité publique, la restitution du terrain n’est plus possible.

29. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général l’emporte sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et qu’il répond à l’utilité publique.

30. Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l’administration est tenue d’indemniser les intéressés.

31. Compte tenu de ce que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative, l’indemnisation peut être inférieure au préjudice subi.

32. La fixation du montant de l’indemnité en cause rentre dans la marge d’appréciation laissée aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Le Gouvernement rappelle en outre que l’indemnité telle que plafonnée par la loi en cause est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l’expropriation avait été régulière.

33. A la lumière de ces considérations et en se référant aux affaires Ogis–Institut Stanislas, Ogec St. Pie X et Blanche de Castille et autres c. France (requêtes nos 42219/98 et 54563/00) et à l’affaire Bäck c. Finlande, no 37598/97, 20 juillet 2004), le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté et que la situation dénoncée est compatible à tous points de vue avec l’article 1 du Protocole no 1.

b) Les requérants

34. Les requérants rappellent qu’ils ont été privés de leur bien en vertu du principe de l’expropriation indirecte et demandent à la Cour de déclarer que l’expropriation du terrain n’est pas conforme au principe de légalité. Se référant aux arrêts Belvedere Alberghiera c. Italie (no 31524/96, 30 mai 2000, CEDH 2000-VI) et Carbonara et Ventura c. Italie (no 24638/94, 30 mai 2000, CEDH 2000-VI), ils observent que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité, ce qui n’est pas admissible dans un Etat de droit.

35. Enfin, quant à l’indemnisation, les requérants observent qu’il n’y a pas eu « réparation » du préjudice subi en raison de l’application rétroactive du délai de prescription.

2. Appréciation de la Cour

a) Sur l’existence d’une ingérence

36. La Cour rappelle d’emblée qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes.

37. Elle note ensuite que pour déterminer s’il y a eu « privation de biens » il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).

38. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, le tribunal de Cassino a considéré les requérants comme étant privés de leur bien à compter du moment où le terrain avait été irréversiblement transformé par les travaux de construction. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que le jugement du tribunal a eu pour effet de priver les requérants de leur bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura précité, § 61, et Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).

39. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1, une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).

40. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu’une réparation intégrale en faveur des requérants n’a pas eu lieu (Carbonara, précité, § 62).

b) Sur le respect du principe de légalité

41. La Cour renvoie à sa jurisprudence en matière d’expropriation indirecte (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI, et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; parmi les arrêts plus récents, voir Acciardi et Campagna c. Italie, no 41040/98, 19 mai 2005, Pasculli c. Italie, no 36818/97, 17 mai 2005, Scordino c. Italie (no 3), no 43662/98, 17 mai 2005, Serrao c. Italie, no 67198/01, 13 octobre 2005, La Rosa et Alba c. Italie (no 1), no 58119/00, 11 octobre 2005, et Chirò c. Italie (no 4), no 67196/01, 11 octobre 2005), selon laquelle l’expropriation indirecte méconnaît le principe de légalité au motif qu’elle n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique et qu’elle permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte vise à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci.

42. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, le tribunal a considéré les requérants privés de leur bien à compter du moment où l’occupation avait cessé d’être autorisée, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision judiciaire définitive que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été consacrée. Par conséquent, les requérants n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain que le 18 décembre 2002, date à laquelle le jugement du tribunal de Cassino est devenu définitif.

43. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier le terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu’une indemnité soit mise en parallèle à la disposition des intéressés.

44. S’agissant de l’indemnité, la Cour constate que l’application rétroactive du délai de prescription de cinq ans au cas d’espèce a eu pour effet de priver les requérants de toute réparation du préjudice subi.

45. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requérants.

46. Dès lors, l’exception de non-épuisement ne pouvant pas être retenue, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

47. Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

48. S’agissant du préjudice matériel, les requérants réclament une indemnisation à concurrence de la valeur vénale du terrain. En outre, ils sollicitent une somme pouvant les indemniser pour le manque à gagner ainsi que le versement d’une indemnité pour non-jouissance du terrain pendant la période d’occupation autorisée. Enfin, les requérants demandent à être dédommagés du préjudice découlant du fractionnement des terrains dont ils sont encore propriétaires, qui résulte de l’expropriation indirecte du terrain litigieux.

49. Quant au préjudice moral, les requérants sollicitent une somme d’au moins 20 000 EUR chacun.

50. Enfin, les requérants demandent le remboursement des frais de procédure encourus devant la Cour, s’élevant à 15 000 EUR, augmentés de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et des contributions à la Caisse de prévoyance des avocats (CPA).

51. Le Gouvernement observe que les prétentions des requérants au titre du préjudice matériel sont disproportionnées et sont fondées sur des critères non clairs.

52. S’agissant du dommage moral, le Gouvernement soutient qu’un tel dommage dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, le versement d’une quelconque somme à titre d’indemnisation est subordonné à l’épuisement du remède Pinto, qui n’a pas eu lieu en l’espèce. En tout état de cause, le Gouvernement estime que la somme réclamée par les requérants est excessive.

53. Quant aux frais de procédure, le Gouvernement soutient que la somme demandée est excessive et de toute manière liée à un grief dépourvu de fondement.

54. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérantes parviennent à un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR , À L’UNANIMITÉ,

1. Déclare la requête recevable ;

2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

3. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence,

a) la réserve en entier ;

b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 6 juillet 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Vincent Berger Boštjan M. Zupančič
Greffier Président

ARRÊT GROSSI ET AUTRES c. ITALIE

ARRÊT GROSSI ET AUTRES c. ITALIE

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata

TERZA SEZIONE
CAUSA GROSSI ED ALTRI C. ITALIA
( Richiesta no 18791/03)
SENTENZA
STRASBURGO
6 luglio 2006
DEFINITIVO
06/10/2006
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.
 
Nella causa Grossi ed altri c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta di:
SIGG.. B.M. Zupančič, presidente,
J. Hedigan, C. Bîrsan, V. Zagrebelsky, la Sig.ra A. Gyulumyan, il
Sig. Davide Thór Björgvinsson, la Sig.ra I. Ziemele, giudici,
ed il Sig. V. Berger, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 15 giugno 2006,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 18791/03) diretta contro la Repubblica italiana e in cui nove cittadini di questo Stato, Sigg.. G. G., V.e D. M., la Sig.ra O. M., il Sig. G. M., le Sig.re N. M. ed A. R. D. M., il Sig. S. Grossi e la Sig.ra M. S. G. ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 12 giugno 2003 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati dai Sig. R. B. e B. F., avvocati a Sora. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I.M. Braguglia, dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli, e dal suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. L’ 8 giugno 2005, la Corte ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Avvalendosi dell'articolo 29 § 3, ha deciso che venissero esaminate allo stesso tempo l'ammissibilità e la fondatezza della causa.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
4. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1924, 1927, 1935, 1962, 1974, 1963, 1931, 1957 e 1961 e risiedono rispettivamente ad Udine, Cassino, Frosinone, e Toronto, (Canada). I tre ultimi richiedenti sono gli eredi di L. G., deceduto nel 1998.
5. I primi sei richiedenti e L.G. erano comproprietari di un terreno di 9 985 metri quadrati ubicati a Cassino e registrato al catasto (foglio 25, appezzamenti 9, 14, 248, 252, 253 e 255).
6. Da un'ordinanza del 24 novembre 1975, la "Banca per il Sud della Francia", Annullò per egli Mezzogiorno, approvò il progetto di costruzione di una strada su questo terreno.
7. Da un'ordinanza del 14 maggio 1976, il prefetto di Frosinone autorizzò la municipalità di Cassino ad occupare di emergenza il terreno, per un periodo massimale di due anni, in vista della sua espropriazione a causa di utilità pubblica.
8. Ad una data non precisata, la municipalità procedette all'occupazione materiale del terreno ed iniziò i lavori di costruzione.
9. Tramite una lettera del 29 aprile 1993, i primi sei richiedenti e L.G, inviarono alla municipalità un'ingiunzione per pagare un'indennità di espropriazione. La municipalità non diede seguito a questa domanda.
10. Tramite un atto di assegnazione notificato il 10 settembre 1997, i primi cinque richiedenti e L. G. introdussero un'azione in danno-interessi contro la municipalità dinnanzi al tribunale di Cassino.
11. Tramite un atto del 8 ottobre 1998, il sesto richiedente si costituì parte nel procedimento dinnanzi al tribunale di Cassino.
12. Durante il procedimento, il tribunale ordinò una perizia. Nel suo rapporto del 22 novembre 2000, il perito indicò che non era possibile determinare le date di inizio e di fine dei lavori, che non essendo disponibile la pertinente documentazione presso gli uffici della municipalità di Cassino e presso quelli della Prefettura di Frosinone.
13. Da un giudizio depositato alla cancelleria il 2 novembre 2001, il tribunale di Cassino constatò che l'occupazione del terreno era diventata illegale a contare del 14 maggio 1978 e che una strada di interesse pubblico era stata costruita. Dichiarò che nella mancanza di un decreto di espropriazione, la proprietà del terreno era passata all'amministrazione in virtù del principio dell'espropriazione indiretta al momento della scadenza del termine di occupazione autorizzata, ossia il 14 maggio 1978. I protagonisti non potevano pretendere un'indennità di espropriazione, non essendo stato regolare il procedimento di espropriazione, ma al risarcimento corrispondente all'espropriazione indiretta. Tuttavia, il diritto al pagamento dell'indennità di occupazione ed il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni, e c'era luogo di considerare che questo termine aveva cominciato a decorrere il 14 maggio 1978. Ora, gli interessati avendo inviato un'ingiunzione alla municipalità solamente il 29 aprile 1993, i loro diritti ad un risarcimento ed al pagamento dell'indennità di occupazione erano prescritti.
14. Questa decisione del tribunale di Cassino acquistò forza di cosa giudicata il 18 dicembre 2002.
II. IL DIRITTO INTERNO PERTINENTE
15. Il diritto interno pertinente si trova descritto nella sentenza Serrao c. Italia (no 67198/01, 13 ottobre 2005,).
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
16. I richiedenti adducono essere stati privati dei loro beni nelle circostanze incompatibili con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'ammissibilità
17. Il Governo solleva un'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interni.
Fa valere innanzitutto che i richiedenti non hanno chiesto di danno-interessi dinnanzi al tribunale di Cassino, limitandosi ad iniziare un procedimento che mira ad ottenere il pagamento dell'indennità di espropriazione e dell'indennità di occupazione.
Il Governo osserva che la situazione di cui i richiedenti si lamentano deriva in particolare oggi della loro scelta di non interporre appello. La corte di appello avrebbe potuto affermare che il diritto dei richiedenti non era prescritto il 14 maggio 1978 con la fine dell'occupazione legittima e considerare che il termine di prescrizione aveva cominciato a decorrere a contare della fine dei lavori di interesse pubblico.
18. I richiedenti oppongono eccetto no-esaurimento e fanno valere, da una parte, che hanno chiesto dei danno-interessi dinnanzi al tribunale di Cassino e, altro parte, che un'azione in appello non avrebbe ovviato alla situazione denunciata. Ricordano che l'obbligo di esaurire le vie di ricorso interni imponga l'utilizzazione di ricorso che è adeguato ed effettivi e che il sistema giuridico italiano non contempla dei tali rimedi in caso di espropriazione indiretta. Notano che nelle sentenze no 5902/2003 (sentenza resa in camere riunite), 6853/2003, 11096/2004 e 3033/2005, la Corte di cassazione ha stimato che l'espropriazione indiretta non reca offesa al diritto di proprietà degli individui e non costituire una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Nel caso di specifico, secondo i richiedenti, il Governo non ha dimostrato che interporre appello avrebbe permesso loro di ottenere il pagamento di danno-interessi.
19. La Corte constata, in ogni caso che alla luce dell'insieme degli argomenti delle parti, l'eccezione è legata strettamente in fondo alla richiesta e decida di unirla a questo. La Corte constata che la richiesta non è manifestamente male fondata al senso dell'articolo 35 § 3 della Convenzione e non urtarti a nessuno altro motivo di irricevibilità.
B. Nel merito
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
20. Il Governo fa osservare che, nel caso di specifico, si tratta di un'occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica. Ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui nessuna ordinanza di espropriazione non è stata adottata.
21. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, il che non è stato rimesso in causa dalle giurisdizioni nazionali.
22. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dell'espropriazione indiretta sarebbe "contemplata dalla legge." Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare al più tardi dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. L’ ulteriore giurisprudenza avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e dalla legge di bilancio no 662 del 1996.
23. Il Governo ne conclude che a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
24. A questo riguardo, il Governo ricorda che la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto che la nozione di legge comprende i principi generali enunciati o implicati da lei (Winterwerp c. Paesi Bassi, sentenza del 24 ottobre 1979, serie Ha no 33 § 45, Kruslin c. Francia no11801/85, sentenza del 24 aprile 1990 serie Ha no 176-ha, Huvig c. Francia no11105/84, sentenza del 24 aprile 1990 serie a no 176-B, Maestri c. Italia [GC], no39748/98, CEDH 2004-I, e N. F. c. Italia, no 37119/97, 2 agosto 2001) così come del diritto no scritto (Sunday Time c. Regno Unito (no1), sentenza del 26 aprile 1979, serie a no 30, § 47).
25. Segue che la giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione non potrebbe essere esclusa della nozione di legge al senso della Convenzione.
26. Il Governo ricorda che nel causa Forrer-Niedenthal c. Germania, sentenza del 20 febbraio 2003, la Corte ha considerato una legge tedesca del 1997 come sufficiente, malgrado la sua imprevedibilità manifesta, per fornire una base legale alle decisioni che hanno privato il richiedente di ogni protezione contro l'attentato portato alla sua proprietà. Chiede alla Corte di seguire lo stesso approccio per la presente causa.
27. Trattandosi della qualità della legge, il Governo riconosce che il fatto che un'ordinanza di espropriazione non sia stata pronunciata è in sé una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
28. Tuttavia, tenuto conto del fatto che il terreno è stato trasformato in modo irreversibile dalla costruzione di un lavoro di utilità pubblica, la restituzione del terreno non è più possibile.
29. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica da parte dei giudici di principi esistenti, tendendo a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) ed è rispondente all'utilità pubblica.
30. In quanto all'esigenza di garantire un giusto equilibrio tra i sacrifici imposto agli individui ed il compenso concesso a questi, il Governo riconosce che l'amministrazione è tenuta di indennizzare gli interessati.
31. Tenuto conto del fatto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo, l'indennizzo può essere inferiore al danno subito.
32. La determinazione dell'importo dell'indennità in causa rientra nel margine di valutazione lasciata agli Stati per fissare un indennizzo che sia ragionevolmente in rapporto col valore del bene. Il Governo ricorda inoltre che l'indennità come plafonata dalla legge in causa è in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordata se l'espropriazione fosse stata regolare.
33. Alla luce di queste considerazioni e riferendosi alle cause Ogis-istituto Stanislas, Ogec St Gazza X e Minima di Castiglia ed altri c. Francia ( richieste numero 42219/98 e 54563/00) ed alla causa Bäck c. Finlandia (no 37598/97) 20 luglio 2004, il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato e che la situazione denunciata è compatibile ad ogni punto di vista con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
b) I richiedenti,
34. I richiedenti ricordano che sono stati privati del loro bene in virtù del principio dell'espropriazione indiretta e chiedono alla Corte di dichiarare che l'espropriazione del terreno non è conforme al principio di legalità. Riferendosi ai sentenze Belvedere Alberghiera c. Italia (no 31524/96, 30 maggio 2000, CEDH 2000-VI) e Carbonara e Ventura c. Italia,no 24638/94, 30 maggio 2000, CEDH 2000-VI) osservano che l'espropriazione indiretta è un meccanismo che permette all'autorità pubblica di acquistare un bene in ogni illegalità, ciò che non è ammissibile in un Stato di diritto.
35. Infine, in quanto all'indennizzo, i richiedenti osservano che non c'è stato "risarcimento" del danno subito in ragione dell'applicazione retroattiva del termine di prescrizione.
2. Valutazione della Corte
a) Sull'esistenza di un'ingerenza
36. La Corte ricorda al primo colpo che ha unito al merito l'eccezione del Governo derivato della non-esaurimento delle vie di ricorso interni.
37. Nota poi che per determinare se c'è stata "privazione di beni" bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Alla Convenzione che mira a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie a no 52, pp. 24-25, § 63).
38. La Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, il tribunale di Cassino ha considerato i richiedenti come essendo privati del loro bene a contare dal momento in cui il terreno era stato trasformato irreversibilmente dai lavori di costruzione. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che il giudizio del tribunale ha avuto per effetto di privare i richiedenti del loro bene al senso della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Carbonara e Ventura precitato, § 61, e Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
39. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1, una tale ingerenza deve essere operata "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi non "sentire che quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitraria" (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, e Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
40. Da allora, la Corte non stima opportuno di fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che un risarcimento integrale in favore dei richiedenti non ha avuto luogo (Carbonara, precitato, § 62).
b)Sul rispetto del principio di legalità
41. La Corte rinvia alla sua giurisprudenza in materia di espropriazione indiretta (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI, e Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; tra le sentenze più recenti, vedere Acciardi e Campagna c. Italia, no 41040/98, 19 maggio 2005, Pasculli c. Italia, no 36818/97, 17 maggio 2005, Scordino c. Italia (no 3), no 43662/98, 17 maggio 2005, Serrao c. Italia, no 67198/01, 13 ottobre 2005, Il Rosa ed Alba c. Italia (no 1), no 58119/00, 11 ottobre 2005, e Chirò c. Italia (no 4) no 67196/01, 11 ottobre 2005), secondo la quale l'espropriazione indiretta ignora il principio di legalità al motivo che non è atta a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica e che permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione. L'espropriazione indiretta mira difatti, in ogni caso, ad interinare una situazione di fatto che deriva dale illegalità commesse dall'amministrazione, a regolare le conseguenze per l'individuo e per l'amministrazione, a favore di questa.
42. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell'espropriazione indiretta, il tribunale ha considerato i richiedenti privati del loro bene a contare dal momento in cui l'occupazione aveva smesso di essere autorizzata, essendo collegate le condizioni di illegalità dell'occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruito. Ora, nella mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come "prevedibile", poiché è solamente dalla decisione giudiziale definitiva che si può considerare il principio dell'espropriazione indiretta come essendo stato applicato effettivamente e che l'acquisizione del terreno al patrimonio pubblico è stata consacrata. Di conseguenza, i richiedenti non hanno avuto la "sicurezza giuridica" concernente la privazione del terreno che il 18 dicembre 2002, data alla quale il giudizio del tribunale di Cassino è diventato definitivo.
43. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione di derivare partito di un'occupazione di terreno illegale. In altri termini, l'amministrazione si è potuta appropriare il terreno al disprezzo delle regole che regolano l'espropriazione in buona e dovuta forma, e, tra altri, senza che un'indennità sia messa parallelamente a disposizione degli interessati.
44. Trattandosi dell'indennità, la Corte constata che l'applicazione retroattiva del termine di prescrizione di cinque anni al caso specifico ha avuto per effetto di privare i richiedenti di ogni risarcimento del danno subito.
45. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l'ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e che ha infranto il diritto al rispetto dei beni dei richiedenti dunque.
46. Da allora, non potendo essere considerata l'eccezione di non-esaurimento, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SU L'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
47. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
48. Trattandosi del danno materiale, i richiedenti richiedono un indennizzo a concorrenza del valore venale del terreno. Inoltre, sollecitano una somma che possa indennizzarli per la mancanza di guadagno così come il versamento di un'indennità per non-godimento del terreno durante il periodo di occupazione autorizzata. Infine, i richiedenti chiedono ad essere risarciti del danno che deriva del frazionamento dei terreni di cui sono ancora proprietari che risulta dall'espropriazione indiretta del terreno controverso.
49. In quanto al danno morale, i richiedenti sollecitano una somma di almeno 20 000 EUR ciascuno.
50. Infine, i richiedenti chiedono il rimborso degli oneri di procedimento incorsi dinnanzi alla Corte, che ammontano a 15 000 EUR, aumentati della tassa sul valore aggiunto (IVA) e dei contributi alla Cassa di previdenza degli avvocati (CPA).
51. Il Governo osserva che le pretese dei richiedenti a titolo del danno materiale sono sproporzionate e sono fondate su dei criteri non chiari.
52. Trattandosi di danno morale, il Governo sostiene che un tale danno dipende dalla durata eccessiva del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni nazionali. Di conseguenza, il versamento di una qualsiasi somma a titolo di indennizzo è subordinata all'esaurimento del rimedio Pinto che non ha avuto luogo nello specifico. Ad ogni modo, il Governo stima che la somma richiesta dai richiedenti è eccessiva.
53. In quanto agli oneri di procedimento, il Governo sostiene che la somma chiesta è eccessiva e legata comunque ad una lagnanza privata di fondamento.
54. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilità che il Governo ed i richiedenti giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Dichiara la richiesta accettabile;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato; perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad inviargli per iscritto, nel termine di tre mesi a contare del giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a dargli cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 6 luglio 2006 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Vincent Pastore Boštjan Sig. Zupančič Cancelliere Président

SENTENZA GROSSI ED ALTRI C. ITALIA

SENTENZA GROSSI ED ALTRI C. ITALIA