AFFAIRE FIORE c. ITALIE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (ratione materiae, victime) ; Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
PREMIERE SECTION
AFFAIRE FIORE c. ITALIE
(Requête no 63864/00)
ARRÊT
STRASBOURG
13 octobre 2005
DÉFINITIF
13/01/2006
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire Fiore c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant en une chambre composée de :
MM. C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
Mmes N. Vajic,
S. Botoucharova,
M. V. Zagrebelsky,
Mme E. Steiner,
MM. K. Hajiyev, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 22 septembre 2005,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 63864/00) dirigée contre la République italienne et dont une ressortissante de cet Etat, Mme A. F. (« la requérante »), a saisi la Cour le 9 mars 2000 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. La requérante est représentée par Me L. C., avocat à Bénévent. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
3. La requérante alléguait en particulier une atteinte injustifiée à son droit au respect de ses biens.
4. La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d'examiner l'affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l'article 26 § 1 du règlement.
5. Par une décision du 18 juin 2002, la chambre a déclaré la requête partiellement irrecevable. Le 1er avril 2004, la chambre a déclaré le restant de la requête recevable (article 54 § 3 du règlement).
6. Tant la requérante que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l'affaire (article 59 § 1 du règlement).
7. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la première section ainsi remaniée (article 52 § 1).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
8. La requérante est née en 1927 et réside à Castelpagano.
9. Elle est propriétaire d'un terrain de 2 380 mètres carrés sis à Castelpagano et enregistré au cadastre, feuille 30, parcelle 115.
10. Le 4 mars 1989, le Conseil régional de Campanie (Giunta regionale) approuva le projet de construction d'une route et autorisa la communauté d'Alto Tammaro (comunità montana) à organiser un appel d'offre pour la réalisation de l'ouvrage. Par une décision du 6 septembre 1989, la communauté choisit l'entreprise de construction Z.
11. A une date non précisée, il y eut occupation matérielle du terrain.
12. Le 23 octobre 1989, la requérante signa une déclaration (« amichevole assenso all'immediata occupazione ») par laquelle elle donna son accord à l'occupation. Il ressort de ce document qu'un tel accord ne préjugeait en rien le droit de l'intéressée à obtenir une indemnité d'expropriation dans les deux ans.
13. Par un arrêté du 10 mai 1990, le maire de Castelpagano autorisa l'occupation d'urgence du terrain pour une période maximale de deux ans, en vue de son expropriation pour cause d'utilité publique.
14. Le 14 février 1992, l'administration notifia à la requérante que l'indemnité d'expropriation avait été provisoirement fixée à 6 720 000 ITL. Celle-ci approuva l'acte en le signant.
15. Le 18 février 1992, la requérante signa une déclaration dans laquelle elle se disait prête à conclure un accord de cession du terrain (« cessione volontaria »), dès qu'elle serait convoquée devant le notaire.
16. Le 18 mai 1992, l'entreprise Z. versa à la requérante la somme de 3 360 000 ITL au titre d'acompte sur l'indemnité d'expropriation.
17. Il ressort du dossier que, dans les mois suivants, aucun acte de cession du terrain ne fut signé.
18. Par un acte d'assignation notifié le 22 octobre 1993, la requérante introduisit une action en dommages-intérêts à l'encontre de la communauté d'Alto Tammaro devant le tribunal civil de Bénévent. Elle alléguait que son terrain avait été illégalement occupé, étant donné que l'occupation matérielle avait commencé avant que l'arrêté du maire autorisant celle-ci ne soit pris. En outre, elle alléguait que bien que les travaux de construction de la route aient transformé le terrain dès le 15 décembre 1991, et qu'elle avait perdu toute disponibilité de son terrain, aucun décret d'expropriation n'était intervenu. La requérante demandait à être dédommagée pour la perte de son terrain et de son manque à gagner.
19. Le 20 juin 1994, la partie défenderesse demanda l'appel en garantie de l'entreprise Z. Par une ordonnance du 16 janvier 1995, le tribunal fit droit à cette demande.
20. Dans un rapport déposé le 30 novembre 1998, l'expert nommé par le tribunal indiqua que l'occupation du terrain avait concerné 1 920 mètres carrés de terrain. Etant donné l'absence de procès-verbal concernant l'occupation matérielle, il y avait lieu de considérer que l'occupation avait commencé au plus tard le 23 octobre 1989, date à laquelle la requérante avait donné son accord à l'occupation. Le terrain avait été utilisé jusque-là à des fins agricoles.
21. Entre-temps, le 27 juin 1995, un décret d'expropriation avait été notifié à la requérante. Par un acte notifié le 2 août 1995, elle avait contesté l'efficacité de ce décret ainsi que le montant offert à titre d'indemnité d'expropriation dans un recours devant la cour d'appel de Naples. Cette dernière avait suspendu la procédure, estimant que l'issue de la procédure en dommages-intérêts qui avait été précédemment introduite devant le tribunal de Bénévent était préjudicielle.
22. Le 16 avril 2002, le consortium Tammaro Srl, qui rassemblait les différentes entreprises ayant contribué aux travaux routiers, se constitua partie à la procédure. Le consortium soutenait notamment que l'occupation du terrain était légale, puisqu'en 1989 la requérante y avait consenti. En tout cas, la requérante avait manifesté son intention de conclure un accord de cession du terrain et avait encaissé un acompte ; ceci rendait mal fondé le recours de la requérante.
23. Dans ses conclusions, la requérante maintenait que l'occupation devait se considérer comme illégale ab initio, au motif que la déclaration signée par la requérante n'était pas de nature à légitimer l'occupation du terrain, d'autant plus qu'elle avait été suivie par un arrêté autorisant l'occupation, intervenu plus de six mois après l'occupation matérielle. Pour le cas où, toutefois, le juge estimerait que le consentement équivalait à une autorisation initiale, l'occupation était illégale pour cause d'illégalité survenue, vu que le terrain avait continué d'être occupé au-delà des cinq ans prévus par la loi. Le décret d'expropriation intervenu trop tard et ne déployait pas d'effets.
24. Par un jugement du 17 février 2005, le tribunal de Bénévent déclara que l'occupation du terrain était illégale puisque la procédure d'expropriation n'avait pas été menée à terme. Il constata ensuite que le terrain avait été irréversiblement transformé par la construction de la route. Au vu de ces éléments, conformément au principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), le tribunal déclara la requérante rétroactivement privée de son terrain, vu que la propriété du terrain était passée à l'administration par l'effet de la transformation irréversible du terrain. S'appuyant sur une expertise qui évaluait le terrain en 1989, il y avait lieu selon le tribunal d'accorder une indemnisation à concurrence de 4 183, 33 EUR, plus indexation et intérêts, qui devait être solidairement mise à la charge des parties défenderesses. Quant aux frais de procédure, ceux-ci furent remboursés à la requérante à concurrence de 1 167, 70 EUR plus 3 850 EUR pour honoraires d'avocat.
25. Par un acte notifié le 13 avril 2005, la communauté d'Alto Tammaro interjeta appel de ce jugement devant la cour d'appel de Naples. Elle alléguait notamment l'absence de locus standi et soutenait que toute responsabilité incombait sur les entreprises ayant effectué les travaux. Par ailleurs, l'administration arguait qu'au vu des déclarations de la requérante, l'occupation du terrain était légale et la procédure d'expropriation était régulière. En outre, elle rappelait que la requérante avait déjà encaissé une somme au titre d'acompte sur l'indemnité d'expropriation et alléguait que somme devait être déduite de l'indemnité accordée par le tribunal.
26. La procédure est pendante à ce jour.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
a) L'occupation d'urgence d'un terrain
27. En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper un terrain et d'y construire avant l'expropriation. Une fois l'ouvrage à réaliser déclaré d'utilité publique et le projet de construction adopté, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d'occupation autorisée, un décret d'expropriation formelle doit être pris.
28. L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d'accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.
b) Le principe de l'expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)
29. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain.
1. La jurisprudence avant l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
30. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d'un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l'occupation se poursuivant au-delà de l'échéance autorisée sans qu'un décret d'expropriation ne soit intervenu.
31. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain après l'achèvement de l'ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l'état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l'illégalité découlant de l'occupation était permanente. L'administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d'expropriation ; dans ce cas, l'action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l'indemnité d'expropriation et les dommages-intérêts n'étaient dus que pour la période antérieure au décret d'expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
32. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l'état, lorsque l'administration avait agi sans qu'il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
33. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. L'intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l'arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
34. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l'expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d'un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l'occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l'occupation, l'ouvrage public a été réalisé. Lorsque l'occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. Lorsque l'occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l'échéance de la période d'occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d'expropriation indirecte, l'intéressé a droit à une réparation intégrale, l'acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n'est pas versée automatiquement ; il incombe à l'intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3. La jurisprudence après l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a) La prescription
35. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu'aucun délai de prescription ne trouvait à s'appliquer, puisque l'occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu'un délai de prescription de dix ans devait s'appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu'il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b) L'arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
36. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l'expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l'article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l'administration devienne propriétaire d'un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l'intérêt public, à savoir la conservation de l'ouvrage public, l'emporte sur l'intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l'application à l'action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l'article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l'expropriation indirecte
37. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d'un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l'administration connaît des exceptions.
38. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d'Etat a affirmé qu'il n'y a pas d'expropriation indirecte lorsque les décisions de l'administration et le décret d'occupation d'urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n'était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
39. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l'administration ne devient pas propriétaire d'un terrain lorsque les décisions qu'elle a adoptées et la déclaration d'utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l'intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L'illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
40. Dans l'arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l'expropriation indirecte ne trouve donc pas à s'appliquer. L'intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L'introduction d'une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
41. Dans l'arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l'expropriation indirecte n'a pas lieu lorsque la déclaration d'utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
42. Dans l'arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété en l'absence de déclaration d'utilité publique valide.
43. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 et avec le Répertoire des dispositions sur l'expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003.
4. La loi no458 du 27 octobre 1988
44. Aux termes de l'article 3 de cette loi, « Le propriétaire d'un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d'une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l'article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l'occupation illégale ».
45. Interprétant l'article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n? 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l'intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d'expropriation illégale la restitution des terrains - et l'intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».
5. Le montant de la réparation en cas d'expropriation indirecte
46. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.
47. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Par l'arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
48. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l'indemnisation équivaut au montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle, dans l'hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
49. Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.
6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura
50. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.
51. Au vu du constat de violation de l'article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l'expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention.
52. Plus spécifiquement, la Cour de cassation - après avoir analysé l'histoire du principe de l'expropriation indirecte - a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte doit se considérer comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l'expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S'agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d'utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l'Etat. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l'intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.
53. Saisi d'un recours en exécution d'une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d'utilité publique concernant une procédure d'expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain, le Conseil d'Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s'est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l'ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d'Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, entre autres en ce qui concerne le point de savoir à quelle date l'ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l'Etat ;
b) rendu hommage à la jurisprudence de la Cour, et notamment à l'arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d'un bien illégalement occupé et transformé, l'ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;
c) interprété l'article 43 du Répertoire (paragraphe 55 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d'un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l'administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l'ouvrage ;
d) affirmé, dans ce contexte, que l'expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d'expropriation en bonne et due forme..
7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique (ci après « le Répertoire)
54. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d'expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s'applique pas aux cas d'occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d'expropriation.
55. A son article 43, le Répertoire prévoit qu'en l'absence d'un décret d'expropriation, ou en l'absence de déclaration d'utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d'un ouvrage public est acquis au patrimoine de l'autorité qui l'a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L'autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d'urbanisme ou la déclaration d'utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L'autorité en cause peut s'y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT
I. SUR LES EXCEPTIONS PRÉLIMINAIRES DU GOUVERNEMENT
56. Dans ses observations avant la recevabilité, le Gouvernement observait d'emblée qu'en 1989, la requérante avait donné son accord écrit à ce que son terrain soit occupé ; qu'en 1992, elle avait reçu un acompte sur l'indemnité d'expropriation et que, quatre jours plus tard, elle avait signé une déclaration unilatérale pour manifester sa volonté de céder le terrain, sous réserve de la conclusion de cet acte devant le notaire.
A la lumière de ces considérations, le Gouvernement soutenait que la requérante n'était pas fondée à alléguer la violation de l'article 1 du Protocole no 1 et concluait au rejet de la requête comme étant manifestement mal fondée. En annexe à ces observations, il y avait une note rédigée par la communauté d'Alto Tammaro, dans laquelle cette administration affirmait que la requérante n'était plus propriétaire du terrain, vu que la procédure d'expropriation avait été menée à terme, et soutenait que la requérante avait été privée de son bien de manière conforme à l'article 1 du Protocole no 1.
57. Dans ses observations sur le fond, le Gouvernement « apporte des précisions » aux observations présentées avant la recevabilité. Ce faisant, il soulève deux exceptions préliminaires.
58. En premier lieu, le Gouvernement excipe de l'incompatibilité ratione materiae de la situation dénoncée avec la Convention. Selon lui, les déclarations unilatérales de la requérante ont pour conséquence d'effacer le caractère « public » du contentieux qui oppose l'intéressée à l'administration. Il s'agirait d'une procédure portant sur une promesse de vente, échappant au champ d'application de l'article 1 du Protocole no 1.
59. En deuxième lieu, le Gouvernement soutient avoir voulu alléguer, à l'époque, un manque de qualité de « victime » au motif que la requérante avait manifesté sa volonté de se faire exproprier et qu'elle avait pu encaisser un acompte. Selon le Gouvernement, il n'y pas eu d'ingérence de la part des autorités publiques, puisqu'il n'y a pas eu de coercition. Le fait que l'accord de cession du terrain n'ait été conclu ne remettrait pas en cause cet argument, au motif que la responsabilité de ce non aboutissement est imputable au changement de stratégie de la requérante.
60. La requérante demande le rejet des exceptions.
61. S'agissant de la première exception, la Cour rappelle qu'aux termes de l'article 55 de son règlement, « Si la Partie contractante défenderesse entend soulever une exception d'irrecevabilité, elle doit le faire, pour autant que la nature de l'exception et les circonstances le permettent, dans les observations écrites ou orales sur la recevabilité de la requête (...) » Or, il ressort du dossier que cette condition ne se trouve pas remplie en l'espèce. Il y a donc forclusion.
62. S'agissant de la deuxième exception, la Cour estime que celle-ci peut passer pour avoir été soulevée en substance avant la décision sur la recevabilité. Par ailleurs, la Cour joint cette exception au fond.
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
63. La requérante allègue avoir été privée de son terrain par l'effet de l'occupation de celui-ci et de la construction d'une route. Selon elle, cette situation a porté atteinte à son droit au respect de ses biens garanti à l'article 1 du Protocole no 1, ainsi rédigé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
A. Thèses défendues devant la Cour
1. La requérante
64. La requérante fait observer qu'elle a perdu la disponibilité de son terrain en 1989, soit à compter du moment où le terrain a été matériellement occupé, avant même l'arrêté du 10 mai 1990 par lequel le maire de Castelpagano autorisa l'occupation d'urgence du terrain. Cette situation est devenue définitive avec l'achèvement des travaux, en décembre 1991. Quant à l'accord à l'occupation qu'elle a donné, la requérante soutient que, vu les développements ultérieurs de la procédure d'expropriation, cet accord n'a produit aucun effet. La requérante considère que, dans ces circonstances, elle a été en substance privée de son bien et souligne l'illégalité de cette situation, en l'absence d'un décret d'expropriation selon les formes.
65. Quant à la procédure engagée en 1992 devant le tribunal de Bénévent, celle-ci est toujours pendante. Ainsi, la requérante n'a pas encore obtenu une décision statuant définitivement sur la situation dénoncée et sur son droit à réparation. En l'absence d'un jugement définitif, cette situation serait source d'incertitude et d'imprévisibilité. Dès lors, l'illégalité commise par l'administration ne constituerait pas seulement un manquement aux règles qui président à la procédure administrative, mais aussi une violation substantielle de son droit de propriété.
66. En conclusion, la requérante demande à la Cour de conclure à la violation de l'article 1 du Protocole no 1.
2. Le Gouvernement
67. Selon le Gouvernement, le contentieux engagé par la requérante ne porte pas sur la question de savoir si l'intéressée a été privée ou non de son bien, mais uniquement sur la base de quel titre elle a perdu son terrain.
68. Le Gouvernement soutient à titre principal que l'occupation du terrain est intervenue dans le cadre d'une procédure d'expropriation reposant sur une déclaration d'utilité publique de l'ouvrage à réaliser. Selon lui, l'occupation du terrain doit passer pour « initialement autorisée », même si le titre sur lequel l'occupation matérielle repose est une déclaration de consentement de la requérante et non pas un arrêté d'occupation d'urgence.
69. Il observe ensuite que la déclaration par laquelle la requérante a manifesté sa volonté de se faire exproprier moyennant la souscription d'un accord de cession aurait dû, logiquement, conduire à la signature de cet accord. Et, pourtant, cet accord n'a pas eu lieu. Le Gouvernement nie que l'administration ait abandonné le projet de conclure un accord de cession pour, à sa place, procéder à une expropriation par décret. Il reproche à la requérante d'avoir inopinément changé d'avis. Selon le Gouvernement, le changement de stratégie de la requérante a dû être inspiré par les conseils de quelque personne plus avisée qui l'aurait convaincue d'engager une action en dommages-intérêts, spéculant sur les bénéfices économiques qui découleraient des défaillances de l'administration publique.
70. Aux seuls fins de « compléter sa défense » (ad abundantiam), le Gouvernement consacre vingt-huit pages sur trente-sept à la question de l'expropriation indirecte.
71. Le Gouvernement argue qu'en l'espèce, il ne s'agit pas d'une occupation sine titulo depuis le début, vu le consentement à l'occupation initialement donné par la requérante. Cependant, le Gouvernement admet que l'occupation est par la suite devenue illégale, étant donné que les travaux de construction se sont terminés et que l'occupation s'est poursuivie au-delà du délai maximal de cinq ans prévu par la loi, sans qu'un décret d'expropriation ne soit adopté dans les délais.
72. La requérante aurait, en tout état de cause, été privée de son terrain par l'effet de la construction de l'ouvrage public et de la transformation irréversible du terrain que ce dernier a entraîné. Cette privation de bien, selon le Gouvernement, n'est que la conséquence du principe de l'expropriation indirecte, que les juridictions nationales doivent appliquer. De ce fait, bien qu'en l'espèce la procédure soit encore pendante, la question de savoir si la requérante a été privée de son bien en vertu de l'expropriation indirecte doit être résolue par l'affirmative. Les juridictions nationales ne feront que prendre acte d'une situation qui s'est déjà consolidée et déclarer la requérante rétroactivement privée de son bien. A cet égard, le Gouvernement observe que les décisions judiciaires en la matière n'ont pour fonction que de donner aux parties la sécurité juridique, à savoir la certitude que la privation de propriété a eu lieu lorsque les conditions sont remplies.
73. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l'article 1 du Protocole no1.
74. Premièrement, il y aurait utilité publique.
75. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l'expropriation indirecte serait prévue par la loi. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la Cour, dans son arrêt Zubani c. Italie (arrêt du 7 août 1996, Recueil 1996-IV, §§ 45-46) avait examiné une affaire d'expropriation indirecte tombant sous le coup de la loi no 458 de 1988 du point de vue du juste équilibre, estimant que, en ce qui concernait la loi en tant que telle, « le choix législatif visant à privilégier l'intérêt de la collectivité dans le cas d'expropriations ou d'occupations illégales de terrains est raisonnable : l'indemnisation intégrale des préjudices subis par les propriétaires concernés constitue une réparation suffisante ... » (arrêt Zubani précité, § 49).
76. Le Gouvernement prend acte de ce que la jurisprudence de la Cour a par la suite connu une évolution, dans la mesure où, dans les deux cas suivants portant sur l'expropriation indirecte, elle a constaté une incompatibilité du mécanisme de l'expropriation indirecte avec le principe de légalité (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI).
77. Selon le Gouvernement, le principe de l'expropriation indirecte doit se considérer comme étant « prévu par la loi », même s'il a été élaboré par la jurisprudence dans un pays de « civil law » et non de « common law ».
78. A cet égard, il prend acte de ce que dans les deux arrêts précités, la Cour avait estimé inutile de juger in abstracto si le rôle qu'un principe jurisprudentiel, tel que celui de l'expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives (arrêt Carbonara précité, § 64). La Cour avait observé que la jurisprudence italienne avait connu une évolution et qu'un principe jurisprudentiel ne lie pas les juridictions quant à son application (arrêt Carbonara précité, § 69).
79. Le Gouvernement soutient que décider du rôle de la jurisprudence en Italie revêt une grande importance dans ce type d'affaires. Selon lui, la jurisprudence établissant le principe de l'expropriation indirecte doit être considérée comme faisant partie du droit positif à compter de l'arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmée ce principe et précisé certains aspects de son application. En outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988.
80. En conclusion, selon le Gouvernement, à partir de 1983, les règles de l'expropriation indirecte étaient parfaitement claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
81. S'agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement demande à la Cour de revenir à la « jurisprudence Zubani » et de considérer que le mécanisme de l'expropriation indirecte, qui se fonde sur une déclaration d'illégalité de la part du juge, est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.
82. A ce propos, le Gouvernement fait observer que le constat d'illégalité de la part du juge est l'élément qui sanctionne le transfert au patrimoine public du bien illégalement occupé.
83. Le Gouvernement définit l'expropriation indirecte comme le résultat d'une interprétation systématique par le juge de principes existants, tendant à garantir la suprématie de l'intérêt général sur l'intérêt des particuliers, lorsque l'ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l'utilité publique.
84. Troisièmement, le juste équilibre serait respecté même si l'indemnisation à accorder est inférieure au préjudice subi par l'intéressée, vu que l'expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l'illégalité commise par l'administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. En outre, il estime que l'expropriation indirecte est avantageuse pour l'intéressée puisque l'indemnité qui sera accordée sera supérieure à celle qui aurait été accordée si l'expropriation avait été régulière.
85. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que la situation dénoncée est compatible avec l'article 1 du Protocole no 1.
B. Sur l'observation de l'article 1 du Protocole no 1
86. La Cour rappelle d'emblée qu'elle a joint au fond l'exception du Gouvernement tirée de l'absence de la qualité de victime.
87. Elle note que les parties s'accordent pour dire qu'il y a eu « privation de propriété ».
88. Pour la requérante, il y a eu perte de disponibilité totale du terrain sans décret d'expropriation valide ni indemnisation, si bien qu'elle revient en substance à une expropriation de fait. Le décret d'expropriation serait tardif et inefficace.
89. Pour le Gouvernement, la requérante a été privée de son bien en vertu de la déclaration par laquelle elle a manifesté sa disponibilité à conclure un accord de cession du terrain. Subsidiairement, le Gouvernement indique que la requérante a été privée de son bien à compter du moment où celui-ci a été irréversiblement transformé, à la suite de la construction de l'ouvrage public.
90. La Cour rappelle que, pour déterminer s'il y a eu privation de biens au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole no 1, il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
91. Elle rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
92. La Cour reste convaincue que l'existence, en tant que telle, d'une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
93. La Cour prend note de l'évolution jurisprudentielle qui a conduit à l'élaboration du principe de l'expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d'expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires relevées dans l'historique de la jurisprudence, et note également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. Ce point de vue a d'ailleurs été adopté par le Conseil d'Etat (paragraphe 53 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte n'a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
94. En outre, la Cour constate que, dans tous les cas, l'expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l'administration, tend à régler les conséquences pour le particulier et l'administration, et permet à cette dernière de tirer bénéfice de son comportement illégal. Que ce soit en vertu d'un principe jurisprudentiel ou d'un texte de loi comme l'article 43 du Répertoire, l'expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, la position du Conseil d'Etat, au paragraphe 53 ci-dessus).
95. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
96. La Cour constate qu'en l'espèce, la requérante a perdu la disponibilité du terrain qui a été occupé en 1989 et qui a été transformé de manière irréversible en 1991. Quant à la propension à conclure un accord de cession du terrain manifestée par la requérante, la Cour note que la déclaration unilatérale de celle-ci n'a pas abouti à un accord. Par ailleurs, aucun élément du dossier ne vient étayer la thèse selon laquelle la requérante aurait à un moment donné renoncé à son bien. La Cour relève ensuite que le Gouvernement n'a, à aucun moment, plaidé que le décret d'expropriation adopté le 27 juin 1995 constitue le titre légitimant le transfert de propriété en faveur de l'administration. Au contraire, le Gouvernement a admis que ce décret est tardif et donc qu'il n'était pas de nature à déployer ses effets (paragraphes 71-72 ci-dessus). Enfin, la Cour relève que, selon le tribunal de Bénévent, l'occupation du terrain est illégale à défaut d'une procédure d'expropriation régulièrement menée à terme et que la requérante doit être considérée comme rétroactivement privée de son bien, par l'effet de la construction de la route. La procédure, pendante en appel, concerne notamment la question de savoir si la communauté d'Alto Tammaro peut être tenue pour responsable de la situation dénoncée.
97. A défaut d'un acte formel de transfert de propriété susceptible de déployer ses effets et à défaut d'un jugement national déclarant qu'un tel transfert doit être considéré comme réalisé (Carbonara et Ventura c. Italie, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en question, combinée avec l'impossibilité jusqu'ici de remédier à la situation incriminée, a engendré des conséquences assez graves pour que la requérante ait subi une expropriation de fait, incompatible avec son droit au respect de ses biens (arrêt Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260-B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.
98. En conclusion, l'exception tirée de l'absence de la qualité de victime jointe au fond ne saurait être retenue et il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
99. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. La requérante
100. La requérante observe préliminairement qu'en l'espèce il s'agit d'une dépossession illicite en soi et allègue que la satisfaction équitable devra dès lors effacer totalement les conséquences de l'ingérence litigieuse. Elle se réfère à la jurisprudence Carbonara et Ventura c. Italie (satisfaction équitable), no 24638/94, 11 décembre 2003 et Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable), no 31524/96, 30 octobre 2003. Par ailleurs, la requérante souligne que la restitution du terrain s'avère trop onéreuse et donc impossible sur le plan factuel, vu qu'il s'agit d'un terrain traversé par une route.
101. S'agissant du préjudice matériel, la requérante sollicite 31 654 EUR, somme correspondant à la valeur actuelle du terrain, plus 63 3087 EUR, somme correspondant à la plus-value que, selon elle, les changements (constructions notamment) intervenus dans le quartier aurait apportée.
En outre, la requérante réclame 50 355 EUR pour non-jouissance du terrain dans la période allant de 1989-2004 et 100 709 EUR pour les prochaines trente ans.
102. Quant au préjudice moral, la requérante demande 45 820 EUR.
103. La requérante demande enfin le remboursement des frais encourus dans la procédure nationale '(42 497, 68 EUR) et de ceux exposés devant la Cour (44 109, 52 EUR).
B. Le Gouvernement
104. Le Gouvernement fait d'emblée observer que la procédure engagée par la requérante au niveau national est toujours pendante. Selon lui, cet élément doit être pris en compte pour la satisfaction équitable, pour le cas où la Cour conclurait à la violation de l'article 1 du Protocole no 1 : si la Cour accordait une somme au titre d'une satisfaction équitable, la requérante pourrait être indemnisée deux fois.
105. Quant au dommage matériel, le Gouvernement conteste les critères de calcul employés dans les arrêts Carbonara et Ventura c. Italie et Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, et soutient que la satisfaction équitable ne devra pas correspondre au dédommagement intégral du préjudice subi. Par conséquent, le Gouvernement argue que la Cour ne doive accorder que la somme correspondant à l'indemnité d'expropriation ou, tout au plus, la somme correspondant à la valeur du terrain litigieux au moment de l'occupation matérielle, en tous cas sans indexation. S'agissant du manque à gagner, le Gouvernement observe que les prétentions de la requérante ne sont pas prouvées.
106. Quant au préjudice moral, le Gouvernement estime que le constat de violation suffit, vu le « comportement ambigu de la requérante » sur le plan national. En tout cas, il s'en remet à la sagesse de la Cour, tout en faisant remarquer que la somme demandée est exorbitante.
107. Le gouvernement argue enfin que les frais encourus dans la procédure nationale ne sont pas remboursables.
C. Appréciation de la Cour
108. La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve compte tenu de la possibilité d'un accord entre l'Etat défendeur et l'intéressée (article 75 §§ 1 et 4 du règlement).
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l'UNANIMITÉ,
1. Rejette la première exception préliminaire du Gouvernement ;
2. Joint au fond la deuxième exception préliminaire du Gouvernement et la rejette ;
3. Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
4. Dit que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et la requérante à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 13 octobre 2005 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Søren Nielsen Christos Rozakis
Greffier Président

Conclusione Eccezione preliminare respinta, ratione materiae, vittima); Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
PRIMA SEZIONE
CAUSA FIORE C. ITALIA
( Richiesta no 63864/00)
SENTENZA
STRASBURGO
13 ottobre 2005
DEFINITIVO
13/01/2006
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Fiore c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, prima sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIGG. C.L. Rozakis, presidente,
P. Lorenzen, il Sig.re N. Vajic,
S. Botoucharova, il Sig. V. Zagrebelsky, la Sig.ra E. Steiner,
Sigg. K. Hajiyev, giudici, e del Sig. S. Nielsen, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 22 settembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 63864/00) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una cittadina di questo Stato, la Sig.ra A. F. ("il richiedente"), ha investito la Corte il 9 marzo 2000 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente è rappresentato dal Sig. L. C., avvocato a Benevento. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, M I.M. Braguglia, e dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli.
3. Il richiedente adduceva in particolare un attentato ingiustificato al suo diritto al rispetto dei suoi beni.
4. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte, articolo 52 § 1 dell'ordinamento. In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 § 1 della Convenzione, è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento.
5. Con una decisione del 18 giugno 2002, la camera ha dichiarato la richiesta parzialmente inammissibile. Il 1 aprile 2004, la camera ha dichiarato il restante della richiesta ammissibile, articolo 54 § 3 dell'ordinamento.
6. Tanto il richiedente che il Governo ha deposto delle osservazioni scritte sul merito della causa, articolo 59 § 1 dell'ordinamento.
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni, articolo 25 § 1 dell'ordinamento. La presente richiesta è stata assegnata alla prima sezione così ricomposta, articolo 52 § 1.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Il richiedente è nato nel 1927 e ha risieduto a Castelpagano.
9. E’ proprietario di un terreno di 2 380 metri quadrati ubicati a Castelpagano e registrato al catasto, foglio 30, appezzamento 115.
10. Il 4 marzo 1989, il Consiglio regionale di Campania (Giunta regionale) approvò il progetto di costruzione di una strada ed autorizzò la comunità di Contralto Tammaro, comunità montana, ad organizzare una richiesta di offerta per la realizzazione del lavoro. Con una decisione del 6 settembre 1989, la comunità sceglie l'impresa di costruzione Z.
11. Ad una data non precisata, ci fu occupazione materiale del terreno.
12. Il 23 ottobre 1989, il richiedente firmò una dichiarazione ("amichevole assenso all'immediata occupazione") con la quale diede il suo accordo all'occupazione. Risulta da questo documento che simile accordo non giudicava a priori per nulla il diritto dell'interessato ad ottenere un'indennità di espropriazione nel corso di due anni.
13. Con un'ordinanza del 10 maggio 1990, il sindaco di Castelpagano autorizzò l'occupazione di emergenza del terreno per un periodo massimale di due anni, in vista della sua espropriazione a causa di utilità pubblica.
14. Il 14 febbraio 1992, l'amministrazione notificò al richiedente che l'indennità di espropriazione era stata fissata provvisoriamente a 6 720 000 ITL. Questo approvò l'atto firmandolo.
15. Il 18 febbraio 1992, il richiedente firmò una dichiarazione nella quale si diceva di concludere presto un accordo di cessione del terreno ("cessione volontaria"), appena sarebbe stata convocato dinnanzi al notaio.
16. Il 18 maggio 1992, l'impresa Z. versò al richiedente la somma di 3 360 000 ITL a titolo di acconto sull'indennità di espropriazione.
17. Risulta dalla pratica che, nei seguenti mesi, nessuno atto di cessione del terreno fu firmato.
18. Con un atto di citazione notificato il 22 ottobre 1993, il richiedente introdusse un'azione in danno-interessi contro la comunità di contralto Tammaro dinnanzi al tribunale civile di Benevento. Adduceva che il suo terreno era stato occupato illegalmente, dato che l'occupazione materiale era cominciato prima che l'ordinanza del sindaco che autorizzava questa fosse presa. Inoltre, adduceva che benché i lavori di costruzione della strada abbiano trasformato il terreno fin dal 15 dicembre 1991, e che aveva perso ogni disponibilità del suo terreno, nessuno decreto di espropriazione era intervenuto. Il richiedente chiedeva di essere risarcito per la perdita del suo terreno e della sua mancanza a guadagnare.
19. Il 20 giugno 1994, la parte convenuta chiese l'appello in garanzia dell'impresa Z. Con un'ordinanza del 16 gennaio 1995, il tribunale accolse questa domanda.
20. In un rapporto depositato il 30 novembre 1998, il perito nominato dal tribunale indicò che l'occupazione del terreno aveva riguardato 1 920 metri quadrati di terreno. Considerando la mancanza di verbale concernente l'occupazione materiale, c'era luogo di considerare che l'occupazione era cominciata al più tardi il 23 ottobre 1989, data in cui il richiedente aveva dato il suo consenso all'occupazione. Il terreno era stato utilizzato fino a quel momento ai fini agricoli.
21. Il 27 giugno 1995, un decreto di espropriazione era stato notificato al richiedente nel frattempo,. Con un atto notificato il 2 agosto 1995, aveva contestato l'efficacia di questo decreto così come l'importo offerto a titolo di indennità di espropriazione in un ricorso dinnanzi alla corte di appello di Napoli. Questa ultima aveva sospeso il procedimento, stimando che la conclusione del procedimento in danno-interessi che era stato introdotto dinnanzi al tribunale di Benevento precedentemente era pregiudiziale.
22. Il 16 aprile 2002, il consorzio T. Srl che riuniva le differenti imprese che avevano contribuito ai lavori stradali, si costituì parte nell procedimento. Il consorzio sosteneva in particolare che l'occupazione del terreno era legale, poiché nel 1989 il richiedente aveva acconsentito. In ogni caso, il richiedente aveva manifestato la sua intenzione di concludere un accordo di cessione del terreno ed aveva incassato un acconto; questo rendeva male fondato il ricorso del richiedente.
23. Nelle sue conclusioni, il richiedente sosteneva che l'occupazione doveva considerarsi come illegale ab initio, al motivo che la dichiarazione firmata dal richiedente non era di natura tale da legittimare l'occupazione del terreno, tanto più che era stata seguita da un'ordinanza che autorizzava l'occupazione, intervenuta più di sei mesi dopo l'occupazione materiale. Per il caso in cui, tuttavia, il giudice stimasse che il consenso fosse equivalso ad un'autorizzazione iniziale, l'occupazione era illegale a causa di illegalità sopraggiunta, visto che il terreno aveva continuato ad essere occupato al di là dei cinque anni previsti dalla legge. Il decreto di espropriazione è intervenuto troppo tardi e non esponeva i suoi effetti.
24. Con un giudizio del 17 febbraio 2005, il tribunale di Benevento dichiarò che l'occupazione del terreno era illegale poiché il procedimento di espropriazione non era stato condotto a termine. Constatò poi che il terreno era stato trasformato irreversibilmente dalla costruzione della strada. Alla vista di questi elementi, conformemente al principio dell'espropriazione indiretta, occupazione acquisitiva, il tribunale dichiarò in modo retroattivo il richiedente privato del suo terreno, visto che la proprietà del terreno era passata all'amministrazione per effetto della trasformazione irreversibile del terreno. Appellandosi a una perizia che valutava il terreno nel 1989, c'era luogo secondo il tribunale di accordare un indennizzo a concorrenza di 4 183, 33 EUR, più indicizzazione ed interessi che doveva essere messa solidalmente a carico delle parti convenute. In quanto agli oneri di procedimento, questi furono rimborsati al richiedente a concorrenza di 1 167, 70 EUR più 3 850 EUR per parcella dell’ avvocato.
25. Con un atto notificato il 13 aprile 2005, la comunità di contralto Tammaro interpose appello a questo giudizio dinnanzi alla corte di appello di Napoli. Adduceva in particolare la mancanza di locus standi e sosteneva che ogni responsabilità spettava alle imprese che avevano effettuato i lavori. Peraltro, l'amministrazione arguiva che alla vista delle dichiarazioni del richiedente, l'occupazione del terreno era legale ed il procedimento di espropriazione era regolare. Inoltre, ricordava che il richiedente aveva incassato già una somma a titolo di acconto sull'indennità di espropriazione ed adduceva che la somma doveva essere dedotta dall'indennità accordata dal tribunale.
26. Il procedimento è tuttora pendente.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L'occupazione di emergenza di un terreno
24. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni, articolo 20 della legge no 865 del 1971. Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre seguenti mesi la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un decreto di espropriazione formale deve essere preso.
25. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
b) Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
26. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero ad occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
27. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo stato annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione fosse intervenuto.
28. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità derivante dall'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
29. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno e poteva chiederne la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse stata utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
30. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà terreno nel momento della trasformazione irreversibile del bene, ovvero nel momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
31. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta, accessione invertita od occupazione acquisitiva. In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo nel momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, del terreno avendo avuto luogo senza titolo l'acquisizione. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilità da delitto, ovvero cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
32. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione doveva applicarsi, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto a risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi, sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992. Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
33. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si è radicato in una disposizione legislativa, ovvero l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietaria di un terreno traendo utile dal suo comportamento illegale non dà nessun problemi sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ovvero la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
34. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
35. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se così non fosse, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
36. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietaria di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerat4 come nulli ab initio. In questo caso, l'interessato mantiene la proprietà dal terreno e può chiedere la restitutio in integrum. Può, come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione viene applicato.
37. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberanodo in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell'espropriazione indiretta non si applica dunque. L'interessato mantenendo la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere la restitutio in integrum. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia alla restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere dal momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
38. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalida ab initio.
39. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
40. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrati in vigore il 30 giugno 2003.
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
41. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge, "Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale tramite una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere alla restituzione del suo bene. Ha anche dritto, ne più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a queste menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell'occupazione illegale."
42. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato: "Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche alle condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
43. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta all'interessato in compenso della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
44. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
45. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non poteva essere accordato per un'occupazione di terreno che aveva avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivaleva all'importo dell'indennità contemplata nel caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
46. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato simile indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
47. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
48. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
49. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che in materia dell'uniformità della giurisprudenza, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come pienamente "prevedibile" a contare del 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come rispettosa del principio di legalità. In quanto alle occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
50. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilità pubblica riguardante un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiesta che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si è pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro "pubblico" poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ciò facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta è inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ciò che riguarda tra altri il punto di sapere in quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come "realizzato" e dunque in quale data ci sia stato trasferimento di proprietà a favore dello stato;
b) reso omaggio alla giurisprudenza della Corte, ed in particolare alla sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorità pubbliche non può, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l'articolo 43 del Repertorio, paragrafo 46 sotto, nel senso in cui la non-restituzione di un terreno può essere ammessa solamente in casi eccezionali, ovvero quando l'amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato dalla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l'espropriazione indiretta non potrebbe costituire un'alternativa ("una mera alternativa") ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica, qui di seguito "il Repertorio,
51. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione di espropriazione della giurisprudenza precedente in materia.
52. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che in mancanza di un decreto di espropriazione, o in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando o il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.

IN DIRITTO
I. SULLE ECCEZIONI PRELIMINARI DEL GOVERNO
56. Nelle sue osservazioni prima dell'ammissibilità, il Governo osservava al primo colpo che nel 1989, il richiedente aveva dato il suo accordo scritto affinché il suo terreno fosse occupato; che nel 1992, aveva ricevuto un acconto sull'indennità di espropriazione e che, quattro giorni più tardi, aveva firmato una dichiarazione unilaterale per manifestare la sua volontà di cedere il terreno, sotto riserva della conclusione di questo atto dinnanzi al notaio.
Alla luce di queste considerazioni, il Governo sosteneva che il richiedente non era autorizzato ad addurre la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 e concludeva al rigetto della richiesta come essendo manifestamente male fondata. Qui acclusa a queste osservazioni, c'era una nota redatta dalla comunità di contralto Tammaro nella quale questa amministrazione affermava che il richiedente non era più il proprietario del terreno, visto che il procedimento di espropriazione era stato condotto a termine, e sosteneva che il richiedente era stato privato del suo bene in modo conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
57. Nelle sue osservazioni sul merito, il Governo "porta delle precisazioni" alle osservazioni presentate prima dell'ammissibilità. Ciò facendo, solleva due eccezioni preliminari.
58. In primo luogo, il Governo eccepisce dell'incompatibilità ratione materiae della situazione denunciata con la Convenzione. Secondo lui, le dichiarazioni unilaterali del richiedente hanno per conseguenza di cancellare il carattere "pubblico" del contenzioso che oppone l'interessato all'amministrazione. Si tratterebbe di un procedimento riguardante una promessa di vendita, che esula dal campo di applicazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
59. In secondo luogo, il Governo sostiene avere voluto addurre, all'epoca, una mancanza di requisito di "vittima" al motivo che il richiedente aveva manifestato la sua volontà a farsi espropriare e che aveva potuto incassare un acconto. Secondo il Governo, non vi è stata ingerenza da parte delle autorità pubbliche, poiché non c'è stata coercizione. Il fatto che l'accordo di cessione del terreno non sia stato concluso non rimetterebbe in causa questo argomento, al motivo che la responsabilità di questo non conclusione è imputabile al cambiamento di strategia del richiedente.
60. Il richiedente chiede il rigetto delle eccezioni.
61. In quanto alla prima eccezione, la Corte ricorda che ai termini dell'articolo 55 del suo ordinamento, "Se la Parte contraente convenuta intende sollevare un'eccezione di inammissibilità, deve farlo, per quanto la natura dell'eccezione e le circostanze lo permettono, nelle osservazioni scritte od orali sull'ammissibilità della richiesta " Ora, risulta dalla pratica che questa condizione non si trova assolta nello specifico. C'è dunque decadenza.
62. In quanto alla seconda eccezione, la Corte stima che questa può passare per essere stata sollevata in sostanza prima della decisione sull'ammissibilità. Peraltro, la Corte unisce questa eccezione al merito.
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
63. Il richiedente adduce essere stato privato del suo terreno per effetto dell'occupazione di questo e della costruzione di una strada. Secondo lui, questa situazione ha recato offesa al suo diritto al rispetto dei suoi beni garantiti all'articolo 1 del Protocollo no 1, così redatto,:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. Il richiedente
64. Il richiedente fa osservare che ha perso la disponibilità del suo terreno nel 1989, o a contare dal momento in cui il terreno è stato occupato materialmente, in parte anteriore anche all'ordinanza del 10 maggio 1990 con la quale il sindaco di Castelpagano autorizzò l'occupazione di emergenza del terreno. Questa situazione è diventata definitiva col completamento dei lavori, nel dicembre 1991. In quanto all'accordo che ha dato all'occupazione, il richiedente sostiene che, visto gli sviluppi ulteriori del procedimento di espropriazione, questo accordo non ha prodotto nessuno effetto. Il richiedente considera che, in queste circostanze, è stata in sostanza privato del suo bene e ha sottolineato l'illegalità di questa situazione, in mancanza di un decreto di espropriazione secondo le forme.
65. In quanto al procedimento impegnato nel 1992 dinnanzi al tribunale di Benevento, questo è sempre pendente. Il richiedente non ha ottenuto così, ancora una decisione che delibera definitivamente sulla situazione denunciata e sul suo diritto a risarcimento. In mancanza di un giudizio definitivo, questa situazione sarebbe sorgente di incertezza e di imprevedibilità. L'illegalità commessa dall'amministrazione non costituirebbe quindi, solamente una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo, ma anche una violazione sostanziale del suo diritto di proprietà.
66. In conclusione, il richiedente chiede alla Corte di concludere alla violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
2. Il Governo
67. Secondo il Governo, il contenzioso impegnato dal richiedente non riguarda la questione di sapere se l'interessato è stato privato o no del suo bene, ma unicamente sulla base di che titolo ha perso il suo terreno.
68. Il Governo sostiene a titolo principale che l'occupazione del terreno è intervenuta nella cornice di un procedimento di espropriazione che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica del lavoro a realizzare. Secondo lui, l'occupazione del terreno deve passare per "inizialmente autorizzata", anche se il titolo sul quale l'occupazione materiale si fonda è una dichiarazione di consenso del richiedente e non un'ordinanza di occupazione di emergenza.
69. Osserva poi che la dichiarazione con la quale il richiedente ha manifestato la sua volontà di farsi espropriare mediante la sottoscrizione di un accordo di cessione avrebbe dovuto, logicamente, condurre alla firma di questo accordo. E, tuttavia, questo accordo non ha avuto luogo. Il Governo nega che l'amministrazione abbia abbandonato il progetto di concludere un accordo di cessione per, al suo posto, procedere ad un'espropriazione con decreto. Rimprovera al richiedente di avere cambiato inopinatamente parere. Secondo il Governo, il cambiamento di strategia del richiedente deve essere stato ispirato dai consigli di qualche persona più avveduta che l'avrebbe convinto di impegnare un'azione in danno-interessi, speculando sugli utili economici che deriverebbero dai mancamenti dell'amministrazione pubblica.
70. Ai sole fini di "completare la sua difesa", ad abundantiam, il Governo consacra ventotto pagine su trentasette alla questione dell'espropriazione indiretta.
71. Il Governo arguisce che nello specifico, non si tratta di un'occupazione sine titulo dall'inizio, visto il consenso all'occupazione inizialmente data dal richiedente. Però, il Governo ammette che l'occupazione è diventata illegale in seguito, dato che i lavori di costruzione si sono conclusi e che l'occupazione è proseguita al di là del termine massimale di cinque anni previsti dalla legge, senza che un decreto di espropriazione sia stato adottato nei termini.
72. Il richiedente sarebbe, ad ogni modo, stato privato del suo terreno per effetto della costruzione del lavoro pubblico e della trasformazione irreversibile del terreno che questo ultimo ha provocato. Questa privazione di bene, secondo il Governo, è solamente la conseguenza del principio dell'espropriazione indiretta, che le giurisdizioni nazionali devono applicare. Per questo fatto, sebbene nello specifico il procedimento sia ancora pendente, la questione di sapere se il richiedente è stato privato del suo bene in virtù dell'espropriazione indiretta deve essere decisa in modo affermativo. Le giurisdizioni nazionali prenderanno solamente atto di una situazione che si è già consolidata e dichiarare in modo retroattivo il richiedente privato del suo bene. A questo riguardo, il Governo osserva che le decisioni giudiziali hanno in materia per funzione solo dare alle parti la sicurezza giuridica, ossia la certezza che la privazione di proprietà ha avuto luogo quando le condizioni sono state assolte.
73. Il Governo sostiene che questa situazione è conforme all'articolo 1 del Protocollo no1.
74. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica.
75. Secondariamente, la privazione del bene come risulta dall'espropriazione indiretta sarebbe contemplata dalla legge. A questo riguardo, il Governo ricorda che la Corte, nella sua sentenza Zubani c. Italia, sentenza del 7 agosto 1996, Raccolta 1996-IV, §§ 45-46, aveva esaminato una causa di espropriazione indiretta che ricadeva sotto l'influenza della legge no 458 del 1988 dal punto di vista del giusto equilibrio, stimando che, per ciò che riguardava la legge in quanto tale, "la scelta legislativa che mira a privilegiare l'interesse della collettività nel caso di espropriazioni o di occupazioni illegali di terreni è ragionevole: l'indennizzo integrale dei danni subiti dai proprietari riguardati costituisce un risarcimento sufficiente... ", sentenza Zubani precitata, § 49.
76. Il Governo prende atto del fatto che la giurisprudenza della Corte ha conosciuto un'evoluzione in seguito, nella misura in cui, nei due seguente casi riguardanti l'espropriazione indiretta, ha constatato un'incompatibilità del meccanismo dell'espropriazione indiretta col principio di legalità (Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI).
77. Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve considerarsi come "contemplato dalla legge", anche se è stato elaborato dalla giurisprudenza in un paese di "civile law" e non di "common law."
78. A questo riguardo, prende atto del fatto che nelle due sentenze precitate, la Corte aveva stimato inutile giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupato in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative, sentenza Carbonara precitata, § 64. La Corte aveva osservato che la giurisprudenza italiana aveva conosciuto un'evoluzione e che un principio giurisprudenziale non lega le giurisdizioni in quanto alla sua applicazione, sentenza Carbonara precitata, § 69.
79. Il Governo sostiene che decidere del ruolo della giurisprudenza in Italia riveste una grande importanza in questo tipo di cause. Secondo lui, la giurisprudenza che stabilisce il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerata come facente parte del diritto positivo a contare dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988.
80. In conclusione, secondo il Governo, a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
81. In quanto alla qualità della legge, il Governo chiede alla Corte di far riferimento alla "giurisprudenza Zubani" e di considerare che il meccanismo dell'espropriazione indiretta che si basa su una dichiarazione di illegalità da parte del giudice, è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
82. A questo proposito, il Governo fa osservare che la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che sanziona il trasferimento al patrimonio pubblico del bene illegalmente occupato.
83. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica da parte del giudice di principi esistenti, che tende a garantire la supremazia dell'interesse generale sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponda all'utilità pubblica.
84. Terzo, il giusto equilibrio sarebbe rispettato anche se l'indennizzo da accordare è inferiore al danno subito dall'interessata, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo. Inoltre, stima che l'espropriazione indiretta è vantaggiosa per l'interessato poiché l'indennità che sarà accordata sarà superiore a quella che sarebbe stata accordata se l'espropriazione fosse stata regolare.
85. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che la situazione denunciata è compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
86. La Corte ricorda al primo colpo che ha unito al merito l'eccezione del Governo derivata dalla mancanza della qualità di vittima.
87. Nota che le parti si accordano per dire che c'è stata "privazione di proprietà."
88. Per il richiedente, c'è stata perdita di disponibilità totale del terreno senza decreto di espropriazione valida né indennizzo, così che si ritorna in sostanza ad un'espropriazione di fatto. Il decreto di espropriazione sarebbe tardivo ed inefficace.
89. Per il Governo, il richiedente è stato privato del suo bene in virtù della dichiarazione con la quale ha manifestato la sua disponibilità a concludere un accordo di cessione del terreno. Sussidiariamente, il Governo indica che il richiedente è stato privato del suo bene a contare dal momento in cui questo è stato trasformato irreversibilmente, in seguito alla costruzione del lavoro pubblico.
90. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata privazione di beni al senso della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa ricercare se suddetta situazione equivale ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, § 63).
91. Ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-a, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, § 110).
92. La Corte resta convinta che l'esistenza, in quanto tale, di una base legale non basta a soddisfare al principio di legalità e stima utile di propendersi sulla domanda della qualità della legge.
93. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie rilevate nella cronostoria della giurisprudenza, e nota anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta. Questo punto di vista è stato adottato dal Consiglio di stato del resto, paragrafo 53 sopra che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta non h mai a dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
94. Inoltre, la Corte constata che, in ogni caso, l'espropriazione indiretta tende ad interinare una situazione che deriva di fatto dalle illegalità commesse dall'amministrazione, tende a regolare le conseguenze per l'individuo e l'amministrazione, e permette a questa ultima di trarre vantaggio dal suo comportamento illegale. Che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'articolo 43 del Repertorio, l'espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, al paragrafo 53 sopra).
95. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
96. La Corte constata che nello specifico, il richiedente ha perso la disponibilità del terreno che è stato occupato nel 1989 e che è stato trasformato in modo irreversibile nel 1991. In quanto alla propensione a concludere un accordo di cessione del terreno manifestata dal richiedente, la Corte nota che la dichiarazione unilaterale di questa non è arrivata ad un accordo. Peraltro, nessuno elemento della pratica viene a supportare la tesi secondo la quale il richiedente avrebbe rinunciato al suo bene in un dato momento. La Corte rileva poi che il Governo non ha, mai, sostenuto che il decreto di espropriazione adottato il 27 giugno 1995 costituisce il titolo che legittima il trasferimento di proprietà in favore dell'amministrazione. Al contrario, il Governo ha ammesso che questo decreto è tardivo e dunque che non era di natura tale da esporre i suoi effetti, paragrafi 71-72 sopra. Infine, la Corte rileva che, secondo il tribunale di Benevento, l'occupazione del terreno è illegale in mancanza di un procedimento di espropriazione regolarmente condotta a termine e che il richiedente deve essere considerato in modo retroattivo come privato del suo bene, per effetto della costruzione della strada. Il procedimento, pendente in appello, riguarda in particolare la questioe di sapere se la comunità di contralto Tammaro può essere tenuta per responsabile della situazione denunciata.
97. A difetto di un atto formale di trasferimento di proprietà suscettibile di esporre i suoi effetti ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che tale trasferimento deve essere considerato come realizzato, Carbonara e Ventura c. Italia, precitata, § 80, e chiarendo una volta per tutte le circostanze esatte da questo, la Corte stima che la perdita di ogni disponibilità del terreno in questione, combinata con l'impossibilità fino ad ora di ovviare alla situazione incriminata, ha generato delle conseguenze abbastanza gravi per le quali il richiedente ha subito un'espropriazione di fatto, incompatibile col suo diritto al rispetto dei suoi beni, sentenza Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie A no 260-B, § 45, e non conforme al principio di preminenza del diritto.
98. In conclusione, l'eccezione derivata dalla mancanza di qualità di vittima unita al merito non potrebbe essere considerata e vi è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
99. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
A. Il richiedente
100. Il richiedente osserva preliminarmente che nello specifico si tratta di un spodestamento illecito in sé ed adduce che la soddisfazione equa dovrà cancellare quindi totalmente le conseguenze dell'ingerenza controversa. Si riferisce alla giurisprudenza Carbonara e Ventura c. Italia (soddisfazione equa), no 24638/94, 11 dicembre 2003 e Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia (soddisfazione equa), no 31524/96, 30 ottobre 2003. Peraltro, il richiedente sottolinea che la restituzione del terreno si rivela di fatto troppo onerosa e dunque impossibile da realizzare, visto che si tratta di un terreno attraversato da una strada.
101. In quanto al danno materiale, il richiedente sollecita 31 654 EUR, somma che corrisponde al valore reale del terreno, più 63 3087 EUR, somma che corrisponde al plusvalore che, secondo lui, i cambiamenti, costruzioni in particolare, intervenuti nel quartiere avrebbe portato.
Inoltre, il richiedente richiede 50 355 EUR per non-godimento del terreno nel periodo che va dal 1989-2004 e 100 709 EUR per i prossimi trent' anni.
102. In quanto al danno giuridico, il richiedente chiede 45 820 EUR.
103. Il richiedente chiede infine il rimborso degli oneri incorsi nel procedimento nazionale (42 497, 68 EUR), e di quelli esposti dinnanzi alla Corte (44 109, 52 EUR).
B. Il Governo
104. Il Governo fa osservare al primo colpo che il procedimento impegnato dal richiedente a livello nazionale è sempre pendente. Secondo lui, questo elemento deve essere preso in conto per la soddisfazione equa, nel caso in cui la Corte concludesse alla violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1: se la Corte accordasse una somma a titolo di una soddisfazione equa, il richiedente potrebbe essere indennizzato due volte.
105. In quanto al danno materiale, il Governo contesta i criteri di calcolo impiegati nelle sentenze Carbonara e Ventura c. Italia e Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, e sostiene che la soddisfazione equa non dovrà corrispondere al risarcimento integrale del danno subito. Di conseguenza, il Governo arguisce che la Corte debba accordare solamente la somma corrispondente all'indennità di espropriazione o, al massimo, la somma che corrisponde al valore del terreno controverso al momento dell'occupazione materiale, in ogni caso senza indicizzazione. In quanto alla mancanza a guadagnare, il Governo osserva che le pretese del richiedente non sono provate.
106. In quanto al danno morale, il Governo stima che la constatazione di violazione è sufficiente, visto il "comportamento ambiguo del richiedente" sul piano nazionale. In ogni caso, si rimette alla saggezza della Corte, pure facendo notare che la somma chiesta è derogatoria.
107. Il governo arguisce infine che gli oneri incorsi nel procedimento nazionale non sono rimborsabili.
C. Valutazione della Corte
108. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva tenuto conto della possibilità di un accordo tra lo stato convenuto e l’ interessato, articolo 75 §§ 1 e 4 dell'ordinamento.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Respinge la prima eccezione preliminare del Governo;
2. Unisce al merito la seconda eccezione preliminare del Governo e la respinge;
3. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
4. Stabilisce che la domanda dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed il richiedente ad indirizzarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 13 ottobre 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Søren Nielsen Christos Rozakis
Cancelliere Presidente