AFFAIRE FERRAZZINI c. ITALIE

Conclusion Non-violation de l'art. 6-1 ; Irrecevable sous l'angle de l'art. 14
AFFAIRE FERRAZZINI c. ITALIE
(Requête no 44759/98)
ARRÊT/JUDGMENT
STRASBOURG
12 juillet 2001

En l’affaire Ferrazzini c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme, siégeant en une Grande Chambre composée des juges dont le nom suit :
M. L. Wildhaber, président,
Mme E. Palm,
MM. C.L. Rozakis,
G. Ress,
J.-P. Costa,
A. Pastor Ridruejo,
L. Ferrari Bravo,
G. Bonello,
P. KÅ«ris,
R. Türmen,
Mme V. Strážnická,
MM. C. Bîrsan,
P. Lorenzen,
M. Fischbach,
Mme H.S. Greve,
MM. A.B. Baka,
M. Ugrekhelidze,
ainsi que de M. P.J. Mahoney, greffier,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 28 mars et 13 juin 2001,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 44759/98) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant de cet Etat, M. G. F. (« le requérant »), avait saisi la Commission européenne des Droits de l’Homme (« la Commission ») le 26 février 1998 en vertu de l’ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. U. Leanza, et par son coagent, M. V. Esposito.
3. Le requérant alléguait la violation de l’article 6 § 1 de la Convention en raison de la durée de trois procédures fiscales, dans lesquelles il est partie. Il se plaint également d’une violation de l’article 14, dans la mesure où il serait « persécuté par la justice italienne ».
4. La requête a été transmise à la Cour le 1er novembre 1998, date d’entrée en vigueur du Protocole no 11 à la Convention (article 5 § 2 dudit Protocole).
5. La requête a été attribuée à la deuxième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement de la Cour). Le 18 mai 2000, une chambre de ladite section, composée des juges dont le nom suit : M. C.L. Rozakis, M. A.B. Baka, M. B. Conforti, M. G. Bonello, M. M. Fischbach, M. E. Levits, M. P. Lorenzen, ainsi que de M. E. Fribergh, greffier de section, s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre, aucune des parties ne s’y étant opposée (articles 30 de la Convention et 72 du règlement).
6. La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 27 §§ 2 et 3 de la Convention et 24 du règlement. A la suite du départ de M. Conforti, juge élu au titre de l’Italie (article 28 du règlement), le Gouvernement a désigné M. L. Ferrari Bravo, le juge élu au titre de Saint-Marin, pour siéger à sa place (articles 27 § 2 de la Convention et 29 § 1 du règlement).
7. Tant le requérant que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur la recevabilité et le fond de l’affaire. La Grande Chambre a décidé après consultation des parties qu’il n’y avait pas lieu de tenir une audience (article 54 § 4 du règlement).
8. Le 28 mars 2001, la Cour, estimant que le grief tiré de l’article 6 était recevable, a décidé, en application de l’article 29 § 3 de la Convention, de se prononcer en même temps sur la recevabilité et le fond de la requête.
EN FAIT
LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
9. Le requérant est un ressortissant italien, né en 1947 et résidant à Oristano (Italie).
10. Le requérant et une autre personne transférèrent un terrain, des immeubles et une somme d’argent à la société à responsabilité limitée A., que le requérant venait de constituer avec une participation directe et indirecte quasi totale dans le capital, et dont il était le représentant. La société, qui avait pour but l’accueil de touristes dans un environnement agricole (agriturismo), demanda à l’administration fiscale de bénéficier d’une réduction du taux applicable à certains impôts concernant ledit transfert de propriété, conformément à une loi à son avis applicable, et paya la somme qu’elle considérait due.
11. La présente affaire concerne trois recours. Le premier portait notamment sur le paiement de la taxe sur la plus-value (IN.V.IM., imposta sull’incremento di valore immobiliare) et les deux autres sur le taux applicable aux droits d’enregistrement, à la taxe hypothécaire et aux droits de mutation (imposta di registro, ipotecaria e voltura) et sur l’application d’une réduction du taux.
12. Quant au premier recours, l’administration fiscale notifia le 31 août 1987 au requérant un redressement fiscal au motif que la valeur donnée aux biens transférés à la société n’était pas correcte et prescrivit le paiement de l’impôt dû, plus des pénalités, pour une somme globale de 43 624 700 lires italiennes. Le 14 janvier 1988, le requérant déposa un recours devant la commission fiscale de première instance d’Oristano afin d’obtenir l’annulation de l’avis de redressement.
Par une lettre du 7 février 1998, la commission fiscale communiqua au requérant qu’une audience avait été fixée au 21 mars 1998. Entre-temps, le 23 février 1998, l’administration fiscale avait communiqué à la commission qu’elle acceptait les remarques du requérant et avait demandé de rayer l’affaire du rôle.
Par une décision du 21 mars 1998, dont le texte fut déposé le 4 avril 1998, la commission fiscale raya l’affaire du rôle.
13. Quant aux deux autres recours, l’administration fiscale notifia le 16 novembre 1987 à la société A. deux avis de redressement fiscal, au motif que, dans le cas d’espèce, elle ne pouvait pas bénéficier de la réduction du taux d’impôt à laquelle elle se référait. La note de l’administration fiscale affirmait qu’une pénalité administrative égale à 20 % des montants demandés serait appliquée si le paiement n’intervenait pas dans les soixante jours.
Le 15 janvier 1988, le requérant en son nom propre, bien qu’il s’agît de la société A., déposa deux recours devant la commission fiscale de première instance d’Oristano afin d’obtenir l’annulation des avis de redressement susdits.
Par deux lettres du 20 mars 1998, la commission fiscale communiqua au requérant, en qualité de représentant de la société A., qu’une audience avait été fixée au 9 mai 1998 pour les deux autres affaires. Par deux ordonnances du même jour, la commission fiscale reporta sine die les affaires et donna au requérant un délai de trente jours afin de nommer un avocat. Par la suite, une audience fut fixée au 24 avril 1999.
Par deux décisions du 22 mai 1999, dont le texte fut déposé au greffe le 16 juillet 1999, la commission fiscale rejeta les demandes de la société A. car les biens transférés, qui comprenaient notamment une piscine et un court de tennis, ne pouvaient être considérés comme typiques de biens d’une société de nature agricole.
Le 27 octobre 2000, la société A. interjeta appel devant la commission fiscale régionale.
EN DROIT
I. SUR LE GRIEF TIRÉ DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
14. Le requérant allègue que la durée des procédures a méconnu le principe du « délai raisonnable » tel que prévu par l’article 6 § 1 de la Convention, dont la partie pertinente se lit comme suit :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. (...) »
15. Quant au premier recours, la période à considérer a débuté le 14 janvier 1988 et s’est terminée le 4 avril 1998. Elle a donc été de plus de dix ans et deux mois pour une instance.
Quant aux autres recours, la période à considérer a débuté le 15 janvier 1988 et était encore pendante au 27 octobre 2000. Elle a donc été de plus de douze ans et neuf mois pour deux instances.
A. Sur la recevabilité du grief tiré de l’article 6 § 1
16. Le Gouvernement estime que ce grief devrait être déclaré irrecevable au sens de l’article 35 § 3 de la Convention, l’article 6 § 1 ne s’appliquant pas aux litiges concernant les procédures fiscales. Le Gouvernement considère que les procédures litigieuses ne portent pas sur « une accusation de caractère pénal ». Il rappelle qu’en Italie la procédure d’exécution qui peut faire suite à une condamnation par les juridictions fiscales se déroule conformément à celle prévue pour les obligations de caractère civil. La somme que le requérant sera tenu de payer n’est pas susceptible d’être transformée en mesure restrictive de la liberté personnelle. Seules les mesures d’exécution forcée, telles que la saisie et la vente éventuelle des biens du débiteur, sont possibles. Quant à l’aspect « civil », le Gouvernement rappelle que, conformément à la jurisprudence constante des organes de la Convention, la matière fiscale ne concernerait que le droit public.
17. Le requérant pour sa part partage l’avis du Gouvernement sur le fait que les procédures litigieuses n’avaient pas de caractère pénal. Il souligne toutefois l’aspect financier de ces procédures qui concernent donc un « droit de caractère civil ».
18. La Cour relève que les parties admettent toutes deux que l’article 6 n’entrait pas en jeu sous son aspect pénal. Quant à l’aspect civil, et malgré l’existence de la jurisprudence constante invoquée par le Gouvernement, la Cour estime que ce grief pose des questions de droit suffisamment complexes qui ne peuvent être résolues au stade de la recevabilité. Partant, ce grief, y compris la question de l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention soulevée par le Gouvernement, doit faire l’objet d’un examen au fond.
19. Dès lors, ce grief ne saurait être déclaré irrecevable comme étant incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention. La Cour constate par ailleurs que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur l’applicabilité de l’article 6 § 1
20. Les parties ayant convenu qu’il ne s’agissait pas d’« une accusation en matière pénale », et la Cour, pour sa part, ne distinguant en l’espèce aucune « coloration pénale » (voir a contrario Bendenoun c. France, arrêt du 24 février 1994, série A no 284, p. 20, § 47), il lui reste à examiner si les procédures litigieuses avaient ou non trait à une « contestation sur [d]es droits et obligations de caractère civil ».
21. Le Gouvernement excipe de l’inapplicabilité de l’article 6 aux procédures litigieuses en question et estime que ces procédures ne portent pas sur un « droit de caractère civil ». L’existence d’une obligation fiscale d’un individu à l’égard de l’Etat ne relève, selon lui, que du domaine du droit public. Elle fait partie des obligations civiques imposées dans une société démocratique et les dispositions spécifiques du droit public ont pour but de soutenir la politique économique nationale.
22. Le requérant pour sa part met en avant l’aspect patrimonial de ses demandes et conclut que les procédures portent par conséquent sur des « droits et obligations de caractère civil ».
23. L’existence d’une « contestation » n’étant pas controversée, la tâche de la Cour se limite à déterminer si celle-ci porte sur des « droits et obligations de caractère civil ».
24. Selon la jurisprudence de la Cour, la notion de « droits et obligations de caractère civil » ne peut être interprétée uniquement par référence au droit interne de l’Etat défendeur. A plusieurs reprises, la Cour a affirmé le principe de l’« autonomie » de cette notion, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention (voir, entre autres, les arrêts König c. Allemagne du 28 juin 1978, série A no 27, pp. 29-30, §§ 88-89, et Baraona c. Portugal du 8 juillet 1987, série A no 122, pp. 17-18, § 42). La Cour confirme cette jurisprudence en l’espèce. Elle considère en effet que toute autre solution risquerait de conduire à des résultats incompatibles avec l’objet et le but de la Convention (voir, mutatis mutandis, les arrêts König, précité, pp. 29-30, § 88, et Maaouia c. France [GC], no 39652/98, § 34, CEDH 2000-X).
25. Une procédure fiscale a évidemment un enjeu patrimonial, mais le fait de démontrer qu’un litige est de nature « patrimoniale » n’est pas suffisant à lui seul pour entraîner l’applicabilité de l’article 6 § 1 sous son aspect « civil » (voir les arrêts Pierre-Bloch c. France du 21 octobre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VI, p. 2223, § 51, et Pellegrin c. France [GC], no 28541/95, § 60, CEDH 1999-VIII, à comparer avec l’arrêt Editions Périscope c. France du 26 mars 1992, série A no 234-B, p. 66, § 40). En particulier, selon la jurisprudence traditionnelle des organes de la Convention,
« Il peut exister des obligations « patrimoniales » à l’égard de l’Etat ou de ses autorités subordonnées qui, aux fins de l’article 6 § 1, doivent passer pour relever exclusivement du domaine du droit public et ne sont, en conséquence, pas couvertes par la notion de « droits et obligations de caractère civil ». Hormis les amendes imposées à titre de « sanction pénale », ce sera le cas en particulier lorsqu’une obligation qui est de nature patrimoniale résulte d’une législation fiscale ou fait autrement partie des obligations civiques normales dans une société démocratique. » (Voir, entre autres, Schouten et Meldrum c. Pays-Bas, arrêt du 9 décembre 1994, série A no 304, p. 21, § 50, Société S. et T. c. Suède, no 11189/84, décision de la Commission du 11 décembre 1986, Décisions et rapports (DR) 50, pp. 121 à 161, et Kustannus oy Vapaa-ajattelija AB, Vapaa-ajattelijain liitto – Fritänkarnas Förbund r.y. et Kimmo Sundström c. Finlande, no 20471/92, décision de la Commission du 15 avril 1996, DR 85-B, pp. 29 à 46.)
26. La Convention est toutefois un instrument vivant qui doit être interprété à la lumière des conditions de vie actuelles (voir, entre autres, Johnston et autres c. Irlande, arrêt du 18 décembre 1986, série A no 112, pp. 24-25, § 53), et la Cour est appelée à vérifier, eu égard aux changements survenus dans la société quant à la protection juridique accordée aux individus dans leurs relations avec l’Etat, si le champ d’application de l’article 6 § 1 doit ou non être étendu aux litiges entre les citoyens et les autorités publiques concernant la légalité en droit interne des décisions de l’administration fiscale.
27. Les relations entre les individus et l’Etat ont bien évidemment évolué dans de nombreux domaines au cours des cinquante années écoulées depuis l’adoption de la Convention compte tenu de l’intervention croissante des normes étatiques dans les relations de droit privé. Cela a conduit la Cour à considérer que des procédures dépendant du « droit public » en droit interne sont tombées dans le champ d’application de l’article 6 sous son aspect « civil » lorsque l’issue était déterminante pour des droits et obligations de caractère privé ; notamment, pour n’en citer que quelques-unes, en matière de vente de terrains, d’exploitation d’une clinique privée, de droit de propriété, d’octroi d’autorisations administratives relatives aux conditions d’exercice d’activités professionnelles ou de licence de débit de boissons (voir, entre autres, les arrêts Ringeisen c. Autriche du 16 juillet 1971, série A no 13, p. 39, § 94, König, précité, p. 32, §§ 94-95, Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 29, § 79, Allan Jacobsson c. Suède (no 1) du 25 octobre 1989, série A no 163, pp. 20-21, § 73, Benthem c. Pays-Bas du 23 octobre 1985, série A no 97, p. 16, § 36, Tre Traktörer AB c. Suède du 7 juillet 1989, série A no 159, p. 19, § 43). Par ailleurs, l’intervention croissante de l’Etat dans la vie de tous les jours des individus, en matière de protection sociale par exemple, a amené la Cour à devoir évaluer les aspects de droit public et de droit privé avant de pouvoir conclure que le droit invoqué pouvait être qualifié de « caractère civil » (voir, entre autres, les arrêts Feldbrugge c. Pays-Bas du 29 mai 1986, série A no 99, p. 16, § 40, Deumeland c. Allemagne du 29 mai 1986, série A no 100, p. 25, § 74, Salesi c. Italie du 26 février 1993, série A no 257-E, pp. 59-60, § 19, et Schouten et Meldrum, précité, p. 24, § 60).
28. Cependant des droits ou obligations existant pour un individu ne revêtent pas nécessairement un caractère civil. Ainsi n’ont pas ce caractère des droits et obligations qui sont politiques, comme le droit de se porter candidat à une élection à l’Assemblée nationale (arrêt Pierre-Bloch, précité, p. 2223, § 50), même si la procédure litigieuse avait pour l’intéressé un enjeu patrimonial (même arrêt, § 51), de sorte que l’article 6 § 1 ne trouve pas à s’appliquer. Celui-ci ne s’applique pas davantage aux litiges entre l’administration et certains de ses agents, à savoir ceux qui occupent des emplois impliquant une participation à l’exercice de la puissance publique (arrêt Pellegrin précité, §§ 66-67). De même encore, les expulsions d’étrangers ne touchent pas à des contestations sur des droits de caractère civil, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, lequel ne s’applique donc pas (arrêt Maaouia, précité, §§ 37-38).
29. Quant à la matière fiscale, les évolutions qui ont pu avoir lieu dans les sociétés démocratiques ne concernent toutefois pas la nature essentielle de l’obligation pour les individus ou les entreprises de payer des impôts. Par rapport à l’époque de l’adoption de la Convention, il n’y a pas là d’intervention nouvelle de l’Etat dans le domaine « civil » de la vie des individus. La Cour estime que la matière fiscale ressortit encore au noyau dur des prérogatives de la puissance publique, le caractère public du rapport entre le contribuable et la collectivité restant prédominant. La Convention et ses Protocoles devant s’interpréter comme un tout, la Cour observe également que l’article 1 du Protocole no 1, relatif à la protection de la propriété, réserve le droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour assurer le paiement des impôts (voir, mutatis mutandis, Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH c. Pays-Bas, arrêt du 23 février 1995, série A no 306-B, pp. 48-49, § 60). Sans y attacher une importance décisive, la Cour prend cet élément en considération. Elle estime que le contentieux fiscal échappe au champ des droits et obligations de caractère civil, en dépit des effets patrimoniaux qu’il a nécessairement quant à la situation des contribuables.
30. Le principe selon lequel les notions autonomes contenues dans la Convention doivent être interprétées à la lumière des conditions de vie actuelles dans les sociétés démocratiques n’autorise pas la Cour à interpréter l’article 6 § 1 comme si l’adjectif « civil », avec les limites que pose nécessairement cet adjectif à la catégorie des « droits et obligations » à laquelle s’applique cet article, ne figurait pas dans le texte.
31. Partant, l’article 6 § 1 de la Convention ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce.
II. SUR LE GRIEF TIRÉ DE L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION
Sur la recevabilité
32. Le requérant se plaint également d’être « persécuté par la justice italienne » et invoque l’article 14 de la Convention ainsi libellé :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
33. La Cour rappelle qu’une distinction n’est interdite par la Convention que lorsque des mesures différentes sont prises à l’égard de personnes qui se trouvent dans une situation comparable (Affaire « relative à certains aspects du régime linguistique de l’enseignement en Belgique », arrêt du 23 juillet 1968, série A no 6, pp. 33-35, §§ 9-10).
34. Le requérant n’a pas explicité en quoi il y aurait violation de cet article. Partant, ce grief n’ayant pas été étayé, la Cour estime qu’aucune apparence de violation de cette disposition ne peut être décelée et qu’il doit dès lors être rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
PAR CES MOTIFS, LA COUR
1. Joint au fond, à l’unanimité, l’argument du Gouvernement quant à l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention et, partant, déclare recevable le grief tiré de cet article ;
2. Dit, par onze voix contre six, que l’article 6 § 1 de la Convention ne s’applique pas en l’espèce ;
3. Déclare irrecevable, par seize voix contre une, le grief tiré de l’article 14 de la Convention.

Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique, au Palais des Droits de l’Homme, à Strasbourg, le 12 juillet 2001.
Luzius Wildhaber
Président
Paul Mahoney
Greffier
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé des opinions séparées suivantes :
– opinion concordante de M. Ress ;
– opinion dissidente de M. Lorenzen, à laquelle se rallient M. Rozakis, M. Bonello, Mme Strážnická, M. Bîrsan et M. Fischbach.
L.W.
P.J.M.

OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE RESS
L’intervention croissante de l’Etat dans la vie quotidienne des individus a amené la Cour, comme elle l’a elle-même souligné, à devoir évaluer les aspects de droit public et de droit privé avant de pouvoir conclure que le droit invoqué pouvait être qualifié de caractère civil. D’ailleurs, ce n’est pas le caractère intrinsèque de droit public des procédures d’expulsion de ressortissants étrangers qui a conduit la Cour à déclarer l’article 6 inapplicable dans l’affaire Maaouia, mais l’existence du Protocole no 7, en particulier de son article 1, combiné avec la Convention elle-même (Maaouia c. France [GC], no 39652/98, §§ 36 et 37, CEDH 2000-X).
S’agissant de la matière fiscale, la Cour a constaté que les évolutions ne concernaient pas la nature essentielle de l’obligation pour les individus ou les entreprises de payer des impôts. Par contre, il y a un élément dans la procédure fiscale qui pourrait conduire à un autre résultat, au moins pour certaines affaires. Comme les aspects pénaux des affaires en matière fiscale ne sont pas exclus de l’application de l’article 6 (Bendenoun c. France, arrêt du 24 février 1994, série A no 284), j’estime que l’aspect de l’exécution immédiate, qui présente des similitudes avec l’effet des sanctions et peut être encore plus sévère du point de vue économique, ne doit pas être exclu a priori du champ d’application de l’article 6.
Même si la matière fiscale, au moins sur un plan global, ressortit encore au noyau dur des prérogatives de la puissance publique, il y a un aspect où l’Etat transgresse ces prérogatives et entre dans un domaine où l’individu devrait avoir la possibilité, dans une société démocratique, de remettre en cause un tel devoir de contribuable, c’est-à-dire de faire valoir l’abus de droit dans les procédures d’exécution immédiate. Comme pour les peines, où la Cour a développé l’obligation de ne pas procéder à l’exécution avant que l’individu ait eu la possibilité d’en faire contrôler la légalité, il me semble que cet aspect vaut aussi dans les procédures en matière fiscale. Si les procédures en droit fiscal dans certains Etats contractants ne prévoient pas un sursis au cas où l’individu conteste son devoir de payer, ou s’il n’a pas au moins la possibilité de demander un sursis à exécution avant de payer quelquefois des sommes considérables, dont la légalité est contestée, l’Etat utilise sa position prédominante dans le cadre des prérogatives de la puissance publique d’une manière qui pourrait être qualifiée d’excessive. Tel peut être également le cas si l’Etat demande pour le sursis à exécution des garanties bancaires qui représentent une charge excessive pour l’individu.
Si l’on prend en considération la durée quelquefois très longue de ces procédures fiscales, devant les autorités fiscales et les juridictions compétentes en matière fiscale, le contribuable se retrouve dans une
situation dont on peut difficilement dire qu’elle fait « partie des obligations civiques normales dans une société démocratique » (Schouten et Meldrum c. Pays Bas, arrêt du 9 décembre 1994, série A no 304, p. 21, § 50). Il y a là un élément qui pourrait à mon avis inciter la Cour à revoir certains aspects de l’application de l’article 6 en matière fiscale.
D’après les informations versées au dossier, pour l’affaire Ferrazzini, cet aspect n’est pas décisif puisque le requérant, après le redressement fiscal du 31 août 1987, n’a pas payé la différence de l’impôt dû entre 1987 et 1998, date à laquelle la commission fiscale avait rayé cette affaire du rôle. De même, en ce qui concerne les deux recours de la société A., celle-ci n’a pas encore versé la somme qu’on lui réclamait à la suite du redressement fiscal du 16 novembre 1987. Cela est probablement dû au fait qu’en droit italien l’article 47 du D.Lgs. no 546 du 31 décembre 19921 prévoit une suspension de l’exécution si un dommage grave et irréparable peut en résulter.

OPINION DISSIDENTE DE M. LE JUGE LORENZEN,
À LAQUELLE SE RALLIENT M. ROZAKIS, M. BONELLO,
Mme STR�ŽNICK�, M. BÎRSAN ET M. FISCHBACH, JUGES
(Traduction)
1. La présente affaire soulève l’importante question de savoir si l’article 6 § 1 de la Convention, sous son aspect civil, est applicable aux procédures en matière fiscale. La majorité a confirmé la jurisprudence des organes de la Convention, qui, jusqu’ici, ont toujours conclu que tel n’était pas le cas. Je ne puis partager cette opinion pour les raisons exposées ci-dessous.
2. La Convention ne contient aucune définition de ce que l’on entend par « droits et obligations de caractère civil ». Même si les organes de la Convention, au fil des ans, se sont prononcés à plusieurs reprises sur cette question et ont plus d’une fois modifié la jurisprudence antérieure, pareille définition ne peut être trouvée dans leurs arrêts et décisions. Les organes de la Convention ont statué au cas par cas sur l’applicabilité de l’article 6 en ce domaine ; ils ont cependant défini certains éléments généraux importants.
3. Lorsque l’on se penche sur la jurisprudence actuelle et la question de savoir s’il est nécessaire de la faire évoluer, il est à mon avis essentiel de se remémorer le contexte historique de l’introduction dans l’article 6 § 1 de la notion de « caractère civil », laquelle ne se retrouve pas dans le texte anglais de la disposition correspondante – l’article 14 – du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. En revanche, l’article 8 de la Convention américaine relative aux droits de l’homme couvre expressément les litiges fiscaux (« droits et obligations en matière civile, ainsi que dans les domaines du travail, de la fiscalité ou tout autre domaine »).
Les travaux préparatoires concernant l’article 6 de la Convention – qui sont étroitement liés à ceux de l’article 14 du Pacte international – permettent à mon avis de tirer les conclusions suivantes : 1. les rédacteurs avaient l’intention d’écarter de manière plus générale les litiges entre les particuliers et les gouvernements, principalement en raison des difficultés que l’on rencontrait alors pour opérer une répartition claire des pouvoirs entre, d’une part, les organes administratifs et leurs prérogatives discrétionnaires et, d’autre part, les organes judiciaires ; 2. ces textes ne contiennent aucune référence spécifique aux questions fiscales qui, d’ordinaire, ne procèdent pas d’un pouvoir discrétionnaire mais de l’application de dispositions légales plus ou moins précises ; 3. l’exclusion de ce type de litige devait être suivie d’une étude plus détaillée sur les problèmes relatifs à « l’exercice de la justice dans les rapports entre les particuliers et les gouvernements » ; par conséquent, 4. il semble que les rédacteurs n’aient pas eu l’intention d’exclure à tout jamais du champ d’application de l’article 6 § 1 les différends relevant du domaine administratif (pour une analyse détaillée, voir les paragraphes 19 à 22 de l’opinion dissidente commune à M. Ryssdal, Mme Bindschedler-Robert, M. Lagergren, M. Matscher, Sir Vincent Evans, M. Bernhardt et M. Gersing dans l’arrêt Deumeland c. Allemagne du 29 mai 1986, série A no 100, pp. 38-39, ainsi que l’opinion concordante de M. Sperduti dans l’affaire Salesi c. Italie, arrêt du 26 février 1993, série A no 257-E, avis de la Commission, pp. 67 à 70).
4. Dans ce contexte, il est compréhensible que les organes de la Convention, dans les premières années après l’entrée en vigueur de celle-ci, aient appliqué de façon restrictive l’article 6 § 1, sous son volet civil, à des litiges entre particuliers et gouvernements. En revanche, il est difficile d’admettre que les travaux préparatoires, qui remontent à plus de cinquante ans et qui se fondaient en partie sur des conditions préalables qui ne se sont pas réalisées ou ne sont plus pertinentes, constituent toujours un obstacle permanent à une évolution raisonnable de la jurisprudence sur la portée de l’article 6 – notamment dans des domaines où il existe un besoin évident d’étendre la protection accordée par cette disposition aux justiciables. Il ressort en fait clairement de la jurisprudence actuelle que les organes de la Convention ne se sont pas sentis obligés de s’en tenir à une approche restrictive, mais ont au contraire étendu l’applicabilité de l’article 6 § 1 à un nombre considérable de relations entre les individus et l’Etat que les rédacteurs avaient entendu exclure à l’origine.
On peut citer les exemples suivants de litiges entre particuliers et gouvernements, qui, selon la jurisprudence de la Cour, relèvent du volet civil de l’article 6 :
– les procédures d’expropriation, ou les instances relatives à des décisions en matière d’urbanisme, à des permis de construire et, plus généralement, à des décisions concernant l’usage ou la jouissance de biens (voir, par exemple, les arrêts Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A no 52, Ettl et autres c. Autriche, Erkner et Hofauer c. Autriche et Poiss c. Autriche du 23 avril 1987, série A no 117, Håkansson et Sturesson c. Suède du 21 février 1990, série A no 171-A, et Mats Jacobsson c. Suède et Skärby c. Suède du 28 juin 1990, série A no 180-A et B) ;
– les procédures relatives à des autorisations, licences ou autres actes d’une autorité publique conditionnant la validité d’un contrat entre des personnes privées (voir, par exemple, l’arrêt Ringeisen c. Autriche du 16 juillet 1971, série A no 13) ;
– les procédures relatives à l’octroi ou à la révocation par une autorité publique d’une licence nécessaire à l’accomplissement de certaines activités économiques (voir, par exemple, les arrêts Benthem c. Pays-Bas du 23 octobre 1985, série A no 97, Pudas c. Suède du 27 octobre 1987, série A no 125-A, Tre Traktörer AB c. Suède du 7 juillet 1989, série A no 159, et Fredin c. Suède (no 1) du 18 février 1991, série A no 192) ;
– les procédures relatives à la suppression ou la suspension par une autorité publique du droit de pratiquer une profession particulière, etc. (voir, par exemple, les arrêts König c. Allemagne du 28 juin 1978, série A no 27, et Diennet c. France du 26 septembre 1995, série A no 325-A) ;
– les procédures en dommages-intérêts devant les juridictions administratives (voir, par exemple, l’arrêt Editions Périscope c. France du 26 mars 1992, série A no 234-B) ;
– les procédures concernant l’obligation de cotiser à un régime de sécurité sociale (voir, par exemple, les arrêts Feldbrugge c. Pays-Bas du 29 mai 1986, série A no 99, et Deumeland, précité) ;
– les procédures relatives aux litiges dans la fonction publique, lorsqu’un « droit purement patrimonial » est invoqué, par exemple le niveau de salaire, et que les « prérogatives discrétionnaires de l’administration ne se trouv[e]nt pas en cause » (voir, par exemple, l’arrêt De Santa c. Italie du 2 septembre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-V). En revanche, lorsque « l’enjeu patrimonial » est subordonné au constat préalable d’un comportement illégal ou fondé sur l’exercice de pouvoirs discrétionnaires, la Cour a estimé que l’article 6 n’était pas applicable (voir, par exemple, l’arrêt Spurio c. Italie du 2 septembre 1997, Recueil 1997-V). A cet égard, elle a par la suite modifié sa jurisprudence (voir le point 6 ci-dessous concernant l’arrêt Pellegrin c. France du 8 décembre 1999).
Il est vrai toutefois – comme le souligne la majorité – que la Cour, en d’autres situations, a déclaré que l’article 6 n’était pas applicable à des litiges entre particuliers et gouvernements (voir, entre autres, les arrêts Pierre-Bloch c. France du 21 octobre 1997, Recueil 1997-VI, p. 2223, sur le droit de se porter candidat à des élections, et Maaouia c. France [GC], no 39652/98, CEDH 2000-X, concernant les décisions relatives à l’entrée, au séjour et à l’éloignement des étrangers).
5. L’on peut se poser la question de savoir s’il est seulement possible, en se fondant sur la jurisprudence actuelle de la Cour, d’établir une distinction nette et franche entre les droits et obligations de « caractère civil » et ceux de « caractère non civil » et, en cas de réponse négative, s’il ne serait pas temps de mettre un terme à cette incertitude en étendant la protection de l’article 6 § 1 à toutes les affaires dans lesquelles une décision d’une autorité publique déterminant la situation juridique d’une personne privée est en jeu (voir notamment, pour une telle solution, l’ouvrage de MM. van Dijk et van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 1998, 3e éd., p. 406).

Cette évolution aurait d’importantes conséquences et retirerait de la notion de « caractère civil » une grande partie de son contenu indépendant, la réduisant à l’état de disposition « fourre-tout » permettant de couvrir toutes les affaires ne relevant pas de l’aspect pénal. J’estime que la jurisprudence développée par la Cour jusqu’à présent ne vient pas corroborer la conclusion selon laquelle pareille mesure radicale est la seule façon de dissiper toute incertitude sur la portée de l’applicabilité de l’article 6. Toutefois, tant que sera maintenue la distinction entre les droits et obligations de « caractère civil » et ceux de « caractère non civil » quant aux procédures entre particuliers et gouvernements, il est important de veiller à ce que les critères pertinents utilisés pour déterminer ce qui est de « caractère civil » soient appliqués de manière logique et raisonnable – à cet égard, il peut être nécessaire de temps à autre de procéder à des réajustements pour mettre en phase la jurisprudence avec les évolutions récentes.
6. Sans aucun doute, pour la Cour, le point de savoir si les intérêts patrimoniaux de l’individu concerné étaient en jeu dans la procédure représente un facteur déterminant lorsqu’elle doit se prononcer sur la nature « civile » de droits et obligations. Ainsi, dans l’arrêt Editions Périscope précité, elle relève que l’objet de l’action était « patrimonial » et se fondait sur une atteinte à des droits eux aussi patrimoniaux. La Cour a estimé que le droit en question « revêtait donc un « caractère civil », nonobstant l’origine du différend (…) ». L’aspect patrimonial a été mis en exergue dans nombre d’autres arrêts, même dans des situations où le contexte du litige était manifestement fiscal. Ainsi, dans l’arrêt National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Royaume-Uni du 23 octobre 1997 (Recueil 1997-VII), la Cour, invoquant l’enjeu patrimonial, a estimé qu’une action en restitution de sommes d’argent versées au titre de dispositions de droit fiscal invalidées par la suite revêtait un « caractère civil ». Et d’ajouter : « N’altère en rien cette conclusion le fait que ces instances trouvaient leur origine dans la législation fiscale et que les requérantes aient été assujetties à l’impôt par le jeu de celle-ci » (p. 2379, § 97).
Certes, la Cour, dans d’autres arrêts, a déclaré qu’un contentieux n’acquiert pas une nature civile du seul fait qu’il soulève une question d’ordre économique (voir, par exemple, les arrêts Schouten et Meldrum c. Pays-Bas du 9 décembre 1994, série A no 304, p. 21, § 50, Pierre-Bloch précité, p. 2223, § 51, et Pellegrin c. France [GC], n° 28541/95, § 60, CEDH 1999-VIII). Dans le premier de ces arrêts, la Cour a jugé – dans un obiter dictum – que le volet civil de l’article 6 était inapplicable à des droits et obligations résultant « d’une législation fiscale ou fai[sant] autrement partie des obligations civiques normales dans une société démocratique » (italique ajouté par moi). Dans les deux derniers arrêts, la Cour n’a pas invoqué – du moins pas expressément – ce critère général : dans l’arrêt Pierre-Bloch, elle a simplement déclaré que le droit de se porter candidat à une élection était « de caractère politique et non pas « civil », et que l’enjeu patrimonial pour le requérant n’était pas déterminant si cet aspect patrimonial était relatif à l’organisation de l’exercice du droit litigieux. Dans l’arrêt Pellegrin, la Cour a réalisé que le critère « patrimonial » qu’elle appliquait jusqu’ici s’avérait peu commode pour déterminer l’applicabilité de l’article 6 § 1 aux litiges entre l’Etat et ses agents. Toutefois, plutôt que de se fonder sur un autre critère général, la Cour a préféré adopter des critères spécifiques pour des affaires de ce type. La majorité de la Cour n’a pas non plus appliqué dans l’affaire Maaouia le critère dégagé dans l’arrêt Schouten et Meldrum, mais a conclu à l’inapplicabilité de l’article 6 en se basant sur une interprétation des intentions des rédacteurs de l’article 1 du Protocole no 7.
A mon sens, le critère des « obligations civiques normales dans une société démocratique » ne permet pas d’établir une distinction générale entre les droits et obligations de « caractère civil » et ceux de « caractère non civil ». Ainsi, il est difficile de comprendre pourquoi, par exemple, l’obligation de remettre un bien à des fins d’usage public contre une compensation financière ne constitue pas une « obligation civique normale », si l’obligation d’accepter que cette compensation soit réduite pour des raisons fiscales en est une. Comment expliquer que le droit de bénéficier d’abattements fiscaux et de tarifs postaux préférentiels ne constitue pas un droit de « caractère civil », mais que le droit d’intenter une action en réparation du dommage prétendument causé par le refus d’octroyer de tels privilèges en est un ? De même, pourquoi l’obligation de cotiser à un régime de sécurité sociale revêt-elle un « caractère civil », alors que l’obligation d’acquitter l’impôt sur le revenu n’est pas de nature civile ? (Voir l’ouvrage de MM. van Dijk et van Hoof précité, p. 406.)
7. Au moins, lorsque les intérêts patrimoniaux d’un individu sont directement concernés et que l’ingérence n’est pas fondée sur l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, il conviendrait de prendre systématiquement comme point de départ le critère patrimonial dégagé dans l’arrêt Editions Périscope et d’autres affaires. Toutefois, des exceptions doivent être admises lorsqu’elles sont justifiées par des circonstances spéciales. Tel est le cas pour le droit de se porter candidat à une élection en raison de son caractère politique (arrêt Pierre-Bloch), pour les relations entre l’Etat et ses agents (arrêt Pellegrin) et pour le droit d’entrée et de séjour des étrangers dans un pays (arrêt Maaouia).
Il ne fait aucun doute que l’obligation de payer des impôts a des conséquences directes et importantes sur les intérêts patrimoniaux des citoyens, et que les questions fiscales – l’assiette, les modalités d’acquittement et de collecte de l’impôt, par opposition aux litiges relevant des lois budgétaires – se fondent, dans une société démocratique, sur l’application de dispositions légales, et non sur un pouvoir discrétionnaire de l’administration. Dès lors, l’article 6 devrait à mon sens s’appliquer à de tels différends, sauf s’il existe des circonstances spéciales justifiant que l’obligation de payer des impôts ne soit pas considérée comme revêtant un « caractère civil » au regard de l’article 6 § 1 de la Convention.
8. Selon la majorité, il n’y a eu dans le domaine fiscal aucune évolution majeure concernant la nature des obligations des particuliers et des sociétés depuis l’époque où la Convention a été élaborée. Par conséquent, elle est d’avis que la matière fiscale ressortit toujours au « noyau dur des prérogatives de la puissance publique, le caractère public du rapport entre le contribuable et la collectivité restant prédominant ». La majorité a également pris en compte le fait que l’article 1 du Protocole no 1 réserve aux Etats le droit de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour assurer le paiement des impôts.
Ce raisonnement ne me convainc pas.
Constater que l’article 6 § 1 de la Convention, sous son aspect civil, s’applique aux questions fiscales ne restreint en aucun cas le pouvoir des Etats de faire peser sur les particuliers ou les sociétés toute obligation fiscale qu’ils souhaitent imposer. Pareil constat ne restreint pas non plus la liberté des Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour assurer le paiement des impôts (article 1 du Protocole no 1). L’article 6 de la Convention constitue une garantie procédurale, qui consacre principalement le droit à l’accès à un tribunal et le droit de bénéficier d’une procédure judiciaire équitable dans un délai raisonnable. A cet égard, il y a eu en fait des évolutions importantes dans le domaine fiscal depuis l’élaboration de la Convention. Alors qu’à cette époque il y avait peu de chances de pouvoir obtenir un contrôle judiciaire – ou un contrôle tout court – des décisions administratives touchant la fiscalité, il est à présent reconnu, du moins dans la grande majorité des Etats contractants, que les litiges en matière fiscale peuvent être réglés dans le cadre d’une procédure devant les juridictions ordinaires. Dès lors, il est difficile de comprendre pourquoi il serait toujours nécessaire d’accorder aux Etats des prérogatives spéciales en vertu de la Convention dans ce domaine, et donc de dénier aux justiciables, dans le cadre des procédures fiscales, les garanties procédurales élémentaires consacrées par l’article 6 § 1. Comme le démontre notamment le juge Ress dans son opinion concordante, le besoin d’une telle protection existe manifestement – par exemple pour éviter la combinaison d’une longue procédure et d’une obligation de payer des impôts avant le règlement définitif d’un litige concernant la légalité de la décision fiscale. A mon avis, le libellé de l’article 1 du Protocole no 1 ne permet en aucun cas de présumer que ses rédacteurs avaient l’intention d’accorder aux Etats le droit de dénier aux individus toute protection procédurale dans des litiges de nature fiscale. Comment peut-on justifier de soustraire au contrôle de la Cour l’application des droits procéduraux garantis par l’article 6 § 1 dans le cadre d’un contentieux dont la substance est directement liée à un droit civil, en l’occurrence le droit au respect des biens ? Pareille interprétation irait également à l’encontre de l’évolution constante de la jurisprudence de la Cour, selon laquelle des dispositions matérielles de la Convention, telles que les articles 2, 3 et 8, doivent être interprétées comme imposant également des obligations procédurales aux Etats.
Par ailleurs, il est difficile d’expliquer pourquoi une application étendue de l’article 6 § 1 sous son aspect civil est impossible en raison de la nécessité de préserver les prérogatives des Etats en matière fiscale, alors que la Cour, dans sa jurisprudence, est allée assez loin pour inclure les litiges fiscaux dans le cadre de son volet pénal. Depuis l’arrêt Bendenoun c. France du 24 février 1994 (série A no 284), la Cour a constamment estimé que des procédures portant sur des litiges fiscaux revêtaient un « caractère pénal », si elles impliquaient, ou simplement risquaient d’impliquer, des amendes fiscales, majorations, etc., ayant un but préventif et répressif (voir l’arrêt récent J.B. c. Suisse, no 31827/96, CEDH 2001-III). Le résultat est le même lorsque la procédure concerne la taxation en tant que telle (voir la décision sur la recevabilité du 16 mai 2000 dans l’affaire Georgiou c. Royaume-Uni, no 40042/98, non publiée). Cela signifie que le niveau de protection garanti par l’article 6 § 1 de la Convention varie en fonction de l’organisation du cadre juridique régissant les procédures fiscales dans les différents ordres juridiques ; et au sein d’un même ordre juridique, cette protection peut dépendre de la question de savoir si la procédure de sanction et la procédure fiscale sont jointes ou non. Une interprétation de la Convention conduisant à des résultats aussi aléatoires est loin d’être satisfaisante.
9. Pour les raisons exposées ci-dessus, je conclus qu’il n’y a pas d’argument convaincant en faveur du maintien de la jurisprudence actuelle de la Cour selon laquelle les procédures en matière fiscale n’impliquent pas de décision sur des « droits et obligations de caractère civil » au sens de l’article 6 de la Convention. Dès lors, j’estime que l’article 6 § 1 de la Convention trouve à s’appliquer en l’espèce.
1 D.Lgs. 31.12.1992 no 546 (Articolo 47 comma 1 e 5 « Sospensione dell’atto impugnato » disposizioni sul Contenzioso Tributario)
« (1) Il ricorrente, se dall’atto impugnato può derivargli un danno grave ed irreparabile, può chiedere alla commissione provinciale competente la sospensione dell’esecuzione dell’atto stesso con istanza motivata proposta nel ricorso o con atto separato notificata alle altre parti e depositato in segreteria sempre che siano osservate le disposizioni di cui all’art. 22. »
« (5) La sospensione può anche essere parziale e subordinata alla prestazione di idonea garanzia mediante cauzione o fideiussione bancaria o assicurativa, nei modi e termini indicati nel provvedimento. »

Conclusione Non-violazione dell'art. 6-1; inammissibile sotto l'angolo dell'art. 14
CAUSA FERRAZZINI C. ITALIA
( Richiesta no 44759/98)
SENTENZA
STRASBURGO
12 luglio 2001

Nella causa Ferrazzini c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, riunendosi in una Grande Camera composta dai giudici di cui segue il nome:
Il Sig. L. Wildhaber, presidente,
Sig.ra E. Palm,
i Sigg. C.L. Rozakis, G. Ress, J. - P. Costa, A. Pastor Ridruejo, L. Ferrari Bravo, G. Bonello, P. Kūris, R. Türmen, la Sig.ra V. Strážnická,
i Sigg. C. Bîrsan, P. Lorenzen, il Sig. Fischbach, la Sig.ra H.S. Grava,
i Sigg. A.B. Baka, il Sig. Ugrekhelidze, così come da M. P.J. Mahoney, cancelliere,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 28 marzo e il 13 giugno 2001,
Rende la sentenza che ha adottato in questa ultima data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 44759/98) diretta contro la Repubblica italiana e in cui un cittadino di questo Stato, il Sig. G. F. ("il richiedente"), aveva investito la Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 26 febbraio 1998 in virtù del vecchio articolo 25 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. U. Leanza, e dal suo coagente, il Sig. V. Esposito.
3. Il richiedente adduceva la violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione in ragione della durata di tre procedimenti fiscali in cui è parte. Si lamenta anche di una violazione dell'articolo 14, nella misura in cui sarebbe "perseguitato dalla giustizia italiana."
4. La richiesta è stata trasmessa alla Corte il 1 novembre 1998, data di entrata in vigore del Protocollo no 11 alla Convenzione (articolo 5 § 2 di suddetto Protocollo).
5. La richiesta è stata assegnata alla seconda sezione della Corte (articolo 52 § 1 dell'ordinamento della Corte). Il 18 maggio 2000, una camera di suddetta sezione, composta dai giudici il cui nome segue: IL SIG. C.L. Rozakis, il Sig. A.B. Baka, il Sig. B. Conforti, il Sig. G. Bonello, il Sig. M. Fischbach, il Sig. E. Levits, il Sig. P. Lorenzen, così come dal Sig. E. Fribergh, cancelliere di sezione, si è disfatta a profitto della Grande Camera, nessuna delle parti si è opposta a questo (articoli 30 della Convenzione e 72 dell'ordinamento).
6. La composizione della Grande Camera è stata decretata conformemente agli articoli 27 §§ 2 e 3 della Convenzione e 24 dell'ordinamento. In seguito alla partenza del Sig. Conforti, giudice eletto a titolo dell'Italia (articolo 28 dell'ordinamento), il Governo ha designato il Sig. L. Ferrari Bravo, giudice eletto a titolo di San Marino, per riunirsi al suo posto (articoli 27 § 2 della Convenzione e 29 § 1 dell'ordinamento).
7. Tanto il richiedente che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sull'ammissibilità ed il merito della causa. La Grande Camera ha deciso dopo consultazione delle parti che non c'era luogo di tenere un'udienza (articolo 54 § 4 dell'ordinamento).
8. Il 28 marzo 2001, la Corte, che stima che il motivo di appello derivato dall'articolo 6 era ammissibile, ha deciso, in applicazione dell'articolo 29 § 3 della Convenzione, di pronunciarsi sull'ammissibilità ed il merito della richiesta allo stesso tempo.
IN FATTO
LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
9. Il richiedente è un cittadino italiano, nato nel 1947 e residente ad Oristano (Italia).
10. Il richiedente ed un'altra persona trasferirono un terreno, degli immobili ed una somma di denaro alla società a responsabilità limitata A., che il richiedente aveva appena costituito con una partecipazione diretta ed indiretta quasi totale nel capitale, e di cui era il rappresentante. La società che aveva per scopo l'accoglimento di turisti in un ambito agricolo (agriturismo), chiese all'amministrazione fiscale di beneficiare di una riduzione del tasso applicabile a certe imposte che riguardavano suddetto trasferimento di proprietà, conformemente ad una legge a suo avviso applicabile, e pagò la somma che considerava dovuta.
11. La presente causa riguarda tre ricorsi. Il primo riguardava in particolare il pagamento della tassa sul plusvalore (IN.V.IM, imposta sull'incremento di valore immobiliare) ed gli altri due sul tasso applicabile ai diritti di registrazione, alla tassa ipotecaria ed ai diritti di trasferimento (imposta di registro, ipotecaria e voltura) e sull'applicazione di una riduzione del tasso.
12. In quanto al primo ricorso, l'amministrazione fiscale notificò il 31 agosto 1987 al richiedente una correzione fiscale al motivo che il valore dato ai beni trasferiti alla società non era corretto e igiunse il pagamento dell'imposta dovuta, più delle penalità, per una somma globale di 43 624 700 lire italiane. Il 14 gennaio 1988, il richiedente depositò un ricorso dinnanzi alla commissione fiscale di prima istanza di Oristano per ottenere l'annullamento dell'avviso di correzione.
Con una lettera del 7 febbraio 1998, la commissione fiscale comunicò al richiedente che un'udienza era stata fissata al 21 marzo 1998. Il 23 febbraio 1998, l'amministrazione fiscale aveva comunicato nel frattempo, alla commissione che accettava le osservazioni del richiedente ed aveva chiesto di cancellare la causa dal ruolo.
Con una decisione del 21 marzo 1998 il cui testo fu depositato il 4 aprile 1998, la commissione fiscale cancellò la causa dal ruolo.
13. In quanto agli altri due ricorsi, l'amministrazione fiscale notificò il 16 novembre 1987 alla società A. due avvisi di correzione fiscale, al motivo che, nel caso di specifico, non poteva beneficiare della riduzione del tasso di imposta alla quale si riferiva. La nota dell'amministrazione fiscale affermava che una penalità amministrativa uguale al 20% degli importi chiesti sarebbe stata applicata se il pagamento non fosse intervenuto entro sessanta giorni.
Il 15 gennaio 1988, il richiedente a suo proprio nome, sebbene si trattasse del società A., depositò due ricorsi dinnanzi alla commissione fiscale di prima istanza di Oristano per ottenere l'annullamento degli avvisi di suddetta correzione.
Con due lettere del 20 marzo 1998, la commissione fiscale comunicò al richiedente, in qualità di rappresentante della società A., che un'udienza era stata fissata al 9 maggio 1998 per le altre due cause. Con due ordinanze dello stesso giorno, la commissione fiscale rinviò sine die le cause e diede al richiedente un termine di trenta giorni per nominare un avvocato. In seguito, fu fissata un'udienza al 24 aprile 1999.
Con due decisioni del 22 maggio 1999 il cui testo fu depositato alla cancelleria il 16 luglio 1999, la commissione fiscale respinse le istanze della società A. perché i beni trasferiti che comprendevano in particolare una piscina ed un campo da tennis, non potevano essere considerati come tipici di beni di una società di natura agricola.
Il 27 ottobre 2000, la società A. interpose appello dinnanzi alla commissione fiscale regionale.
IN DIRITTO
I. SUL MOTIVO D’APPELLO TRATTO DALL'ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
14. Il richiedente adduce che la durata dei procedimenti ha ignorato il principio del "termine ragionevole" come previsto dall'articolo 6 § 1 della Convenzione la cui parte pertinente si legge come segue:
"Ogni persona ha diritto affinché la sua causa sia sentita in un termine ragionevole, da un tribunale, che deciderà, o delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile, o della fondatezza di ogni accusa in materia penale diretta contro lei. (...) "
15. In quanto al primo ricorso, il periodo da considerare è cominciato il 14 gennaio 1988 e si è concluso il 4 aprile 1998. Si tratta dunque di più di dieci anni e due mesi per un'istanza.
In quanto agli altri ricorsi, il periodo da considerare è cominciato il 15 gennaio 1988 ed era ancora pendente al 27 ottobre 2000. Si tratta dunque di più di dodici anni e nove mesi per due istanze.
A. Sull'ammissibilità del motivo di appello tratto dall'articolo 6 § 1
16. Il Governo stima che questo motivo di appello dovrebbe essere dichiarato inammissibile ai sensi dell'articolo 35 § 3 della Convenzione non applicandosi l’articolo 6 § 1 alle controversie concernenti i procedimenti fiscali. Il Governo considera che i procedimenti controversi non riguardano "un'accusa di carattere penale." Ricorda che in Italia il procedimento di esecuzione che può seguire una condanna da parte delle giurisdizioni fiscali si svolge conformemente a quello contemplato per gli obblighi di carattere civile. La somma che il richiedente sarà tenuto a pagare non è suscettibile di essere trasformata in misura restrittiva della libertà personale. Solo le misure di esecuzione forzata, come il sequestro e l’ eventuale vendita dei beni del debitore, sono possibili. In quanto all'aspetto "civile", il Governo ricorda che, conformemente alla giurisprudenza consolidata degli organi della Convenzione, la materia fiscale riguarderebbe solamente il diritto pubblico.
17. Il richiedente da parte sua condivide il parere del Governo sul fatto che i procedimenti controversi non avevano carattere penale. Sottolinea tuttavia l'aspetto finanziario di questi procedimenti che riguardano dunque un "diritto di carattere civile".
18. La Corte rileva che le parti ammettono tutte e due che l'articolo 6 non entrava in gioco sotto il suo aspetto penale. In quanto all'aspetto civile, e malgrado l'esistenza della giurisprudenza consolidata invocata dal Governo, la Corte stima che questo motivo di appello pone delle questioni di diritto sufficientemente complesse che non possono essere decise allo stadio dell'ammissibilità. Pertanto, questo motivo di appello, ivi compresa la questione dell'applicabilità dell'articolo 6 § 1 della Convenzione sollevata dal Governo, deve essere oggetto di un esame al merito.
19. Quindi, questo motivo di appello non potrebbe essere dichiarato inammissibile come incompatibile ratione materiae con le disposizioni della Convenzione. La Corte constata peraltro che questo non incontra nessun altro motivo di inammissibilità. Conviene dunque dichiararlo ammissibile.
B. Sull'applicabilità dell'articolo 6 § 1
20. Avendo convenuto le parti che non si trattava di "un'accusa in materia penale", e la Corte, da parte sua, non distinguendo nello specifico nessuna "colorazione penale" (vedere a contrario Bendenoun c. Francia, sentenza del 24 febbraio 1994, serie A no 284, p. 20, § 47) le resta di esaminare se i procedimenti controversi avevano o meno fatto riferimento ad una "contestazione su [dei] dritti ed obblighi di carattere civile."
21. Il Governo eccepisce dell'inapplicabilità dell'articolo 6 ai procedimenti controversi in questione e stima che questi procedimenti non riguardano un "diritto di carattere civile." L'esistenza di un obbligo fiscale di un individuo a riguardo dello stato dipende, secondo lui, solo dal campo del diritto pubblico. Fa parte degli obblighi civici imposti in una società democratica e le disposizioni specifiche del diritto pubblico hanno per scopo di sostenere la politica economica nazionale.
22. Il richiedente da parte sua mette avanti l'aspetto patrimoniale delle sue richieste e conclude che i procedimenti riguardano di conseguenza a dei "diritti ed obblighi di carattere civile."
23. Non essendo controversa l'esistenza di una "contestazione", il compito della Corte si limita a determinare se questa riguarda dei "diritti ed obblighi di carattere civile."
24. Secondo la giurisprudenza della Corte, la nozione di "diritti ed obblighi di carattere civile" non può essere interpretata unicamente in riferimento al diritto interno dello stato convenuto. A parecchie riprese, la Corte ha affermato il principio dell’"autonomia" di questa nozione, ai sensi dell'articolo 6 § 1 della Convenzione (vedere, tra altre, le sentenze König c. Germania del 28 giugno 1978, serie A no 27, pp. 29-30, §§ 88-89, e Baraona c. Portogallo del 8 luglio 1987, serie A no 122, pp. 17-18, § 42). La Corte conferma questa giurisprudenza nello specifico. Considera difatti che ogni altra soluzione rischierebbe di condurre a dei risultati incompatibili con l'oggetto e lo scopo della Convenzione (vedere, mutatis mutandis, le sentenze König, precitata, pp. 29-30, § 88, e Maaouia c. Francia [GC], no 39652/98, § 34, CEDH 2000-X).
25. Un procedimento fiscale ha evidentemente una posta patrimoniale, ma il fatto di dimostrare che una controversia è di natura "patrimoniale" non è sufficiente da solo a provocare l'applicabilità dell'articolo 6 § 1 sotto il suo aspetto "civile" (vedere le sentenze Pierre-Bloch c. Francia del 21 ottobre 1997, Raccolta delle sentenze e decisioni 1997-VI, p. 2223, § 51, e Pellegrin c. Francia [GC], no 28541/95, § 60, CEDH 1999-VIII, da confrontare con la sentenza Edizioni Periscopio c. Francia del 26 marzo 1992, serie A no 234-B, p. 66, § 40). In particolare, secondo la giurisprudenza tradizionale degli organi della Convenzione,
"Possono esistere degli obblighi "patrimoniali" a riguardo dello stato o delle sue autorità subordinate che, ai fini dell'articolo 6 § 1, devono passare per dipendere esclusivamente dal campo del diritto pubblico e non sono, perciò, coperte dalla nozione di "diritti ed obblighi di carattere civile." Eccetto le multe imposte a titolo di "sanzione penale", sarà in particolare il caso quando un obbligo che è di natura patrimoniale risulta da una legislazione fiscale o facente diversamente parte degli obblighi civici normali in una società democratica. " (Vedere, tra altre, Schouten e Meldrum c. Paesi Bassi, sentenza del 9 dicembre 1994, serie A no 304, p. 21, § 50, Società S. e T. c. Svezia, no 11189/84, decisione della Commissione dell’ 11 dicembre 1986, Decisioni e rapporti, (DR, 50, pp,). da 121 a 161, e Kustannus oy Vapaa-ajattelija AB, Vapaa-ajattelijain liitto-Fritänkarnas Förbund r.y. e Kimmo Sundström c. Finlandia, no 20471/92, decisione della Commissione del 15 aprile 1996, DR 85-B, pp. da 29 a 46.)
26. La Convenzione è tuttavia un strumento vivente che deve essere interpretato alla luce delle condizioni di vita reale (vedere, tra altre, Johnston ed altri c. Irlanda, sentenza del 18 dicembre 1986, serie A no 112, pp. 24-25, § 53) e la Corte è chiamata a verificare, avuto riguardo ai cambiamenti sopraggiunti nella società in quanto alla protezione giuridica accordata agli individui nelle loro relazioni con lo stato, se il campo di applicazione dell'articolo 6 § 1 deve o meno essere esteso alle controversie tra i cittadini e le autorità pubbliche concernenti la legalità in diritto interno delle decisioni dell'amministrazione fiscale.
27. Le relazioni tra gli individui e lo stato si sono evolute evidentemente in numerosi ambiti durante i cinquanta anni trascorsi dall'adozione della Convenzione tenuto conto dell'intervento crescente delle norme statali nelle relazioni di diritto privato. Ciò ha condotto la Corte a considerare che i procedimenti che dipendono dal "diritto pubblico" in dritto interno sono ricaduti nel campo di applicazione dell'articolo 6 soldi il suo aspetto "civile" quando la conclusione era determinante per i diritti e gli obblighi di carattere privato; in particolare, per citarne solamente alcune, in materia di vendita di terreni, di sfruttamento di una clinica privata, di diritto di proprietà, di concessione di autorizzazioni amministrative relative alle condizioni di esercizio di attività professionali o di licenza di addebito di bevande (vedere, tra altre, le sentenze Ringeisen c. Austria del 16 luglio 1971, serie A no 13, p. 39, § 94, König, precitata, p. 32, §§ 94-95, Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie A no 52, p. 29, § 79, Allan Jacobsson c. Svezia (no 1) del 25 ottobre 1989, serie A no 163, pp. 20-21, § 73, Benthem c. Paesi Bassi del 23 ottobre 1985, serie A no 97, p. 16, § 36, Tre Traktörer AB c. Svezia del 7 luglio 1989, serie A no 159, p. 19, § 43). Peraltro, l'intervento crescente dello stato nella vita di tutti i giorni degli individui, in materia di protezione sociale per esempio, ha portato la Corte a dovere valutare gli aspetti di diritto pubblico e di diritto privato prima di potere concludere che il diritto invocato poteva essere qualificato a "carattere civile" (vedere, tra altre, le sentenze Feldbrugge c. Paesi Bassi del 29 maggio 1986, serie A no 99, p. 16, § 40, Deumeland c. Germania del 29 maggio 1986, serie A no 100, p. 25, § 74, Salesi c. Italia del 26 febbraio 1993, serie A no 257-E, pp. 59-60, § 19, e Schouten e Meldrum, precitata, p. 24, § 60).
28. Però dei diritti od obblighi esistenti per un individuo non rivestono necessariamente un carattere civile. Così non hanno questo carattere dei diritti ed obblighi che sono politici, come il diritto di candidarsi ad un'elezione all'assemblea nazionale (sentenza Pierre-Bloch, precitata, p. 2223, § 50) anche se il procedimento controverso aveva per l'interessato una posta patrimoniale (stessa sentenza, § 51) così che l'articolo 6 § 1 non si trova ad applicare. Questo non si applica inoltre alle controversie tra le amministrazioni e alcuni suoi agenti, ossia quelli che occupano degli impieghi che implicano una partecipazione nell'esercizio del potere pubblico (sentenza Pellegrin precitata, §§ 66-67). Parimenti ancora, le espulsioni di stranieri non riguardano dei diritti delle contestazioni di carattere civile, ai sensi dell'articolo 6 § 1 della Convenzione che non si applica dunque (sentenza Maaouia, precitata, §§ 37-38).
29. In quanto alla materia fiscale, le evoluzioni che hanno potuto aver luogo nelle società democratiche non riguardano tuttavia la natura essenziale dell'obbligo per gli individui o le imprese di pagare delle imposte. Rispetto all'epoca dell'adozione della Convenzione, non c'è alcun nuovo intervento dello stato nell’ambito "civile" della vita degli individui. La Corte stima che la materia fiscale appartiene ancora al nocciolo duro delle prerogative del potere pubblico, restando predominante il carattere pubblico del rapporto tra i contribuenti e la collettività. Dovendosi interpretare la Convenzione ed i suoi Protocolli come un tutto, la Corte osserva anche che l'articolo 1 del Protocollo no 1, relativo alla protezione della proprietà, riserva agli Stati il diritto di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per garantire il pagamento delle imposte (vedere, mutatis mutandis, Gasus Dosier - und Fördertechnik GmbH c. Paesi Bassi, sentenza del 23 febbraio 1995, serie A no 306-B, pp. 48-49, § 60). Senza legare un'importanza decisiva, la Corte prende in considerazione questo elemento. Stima che il contenzioso fiscale sfugge dal campo dei diritti e degli obblighi di carattere civile, a dispetto degli effetti patrimoniali che ha necessariamente in quanto alla situazione dei contribuenti.
30. Il principio secondo cui le nozioni autonome contenute nella Convenzione devono essere interpretate alla luce delle condizioni di vita reale nelle società democratiche non autorizza la Corte ad interpretare l'articolo 6 § 1 come se l'aggettivo "civile", coi limiti che pone necessariamente questo aggettivo alla categoria dei "diritti ed obblighi" alla quale si applica questo articolo, non figurasse nel testo.
31. Pertanto, l'articolo 6 § 1 della Convenzione non si trova ad applicare nello specifico.
II. SUL MOTIVO D’APPELLO DERIVATO DALL'ARTICOLO 14 DELLA CONVENZIONE
Sull'ammissibilità
32. Il richiedente si lamenta anche di essere "perseguitato dalla giustizia italiana" ed invoca così l'articolo 14 della Convenzione formula:
"Il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella Convenzione devono essere garantiti, senza distinzione nessuna, fondata in particolare sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche od ogni altra opinione, l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza ad una minoranza nazionale, la fortuna, la nascita od ogni altra situazione. "
33. La Corte ricorda che una distinzione è vietata dalla Convenzione solo quando delle misure differenti sono prese a riguardo di persone che si trovano in una situazione comparabile (Causa "relativa a certi aspetti del regime linguistico dell'insegnamento in Belgio", sentenza del 23 luglio 1968, serie A no 6, pp. 33-35, §§ 9-10).
34. Il richiedente non ha chiarito in che cosa ci sarebbe violazione di questo articolo. Pertanto, non essendo stato supportato questo motivo di appello, la Corte stima che nessuna apparenza di violazione di questa disposizione può essere scoperta e che deve essere respinto quindi come manifestamente mal fondato, in applicazione dell'articolo 35 §§ 3 e 4 della Convenzione.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE,
1. Unisce al merito, all'unanimità, l'argomento del Governo in quanto all'applicabilità dell'articolo 6 § 1 della Convenzione e, pertanto, dichiara ammissibile il motivo di appello derivato da questo articolo;
2. Stabilisce, per undici voci contro sei, che l'articolo 6 § 1 della Convenzione non si applica nello specifico;
3. Dichiara inammissibile, per sedici voci contro una, il motivo di appello derivato dall'articolo 14 della Convenzione.

Fatto in francese ed in inglese, poi pronunziato in udienza pubblica, al Palazzo dei Diritti dell'uomo, a Strasburgo, il 12 luglio 2001.
Luzius Wildhaber
Presidente Paul Mahoney Greffier
Alla presente sentenza si trovano unite, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 dell'ordinamento, le seguenti esposizioni delle opinioni separate :
-opinione concordante del Sig. Ress;
-opinione dissidente del Sig. Lorenzen alla quale aderisce il Sig. Rozakis, il Sig. Bonello, la Sig.ra Strážnická, il Sig. Bîrsan ed il Sig. Fischbach.
L.W.
P.J.M.

OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICE RESS
L'intervento crescente dello stato nella vita quotidiana degli individui ha portato la Corte, come ha lei stessa sottolineato, a dovere valutare gli aspetti di diritto pubblico e di diritto privato prima di potere concludere che il diritto invocato poteva essere qualificato a carattere civile. Del resto, non è il carattere intrinseco di dritto pubblico dei procedimenti di espulsione di cittadini stranieri che ha condotto la Corte a dichiarare l'articolo 6 inapplicabile nella causa Maaouia, ma l'esistenza del Protocollo no 7, in particolare del suo articolo 1, composto con la Convenzione stessa (Maaouia c. Francia [GC], no 39652/98, §§ 36 e 37, CEDH 2000-X).
Trattandosi della materia fiscale, la Corte ha constatato che le evoluzioni non riguardavano la natura essenziale dell'obbligo per gli individui o le imprese di pagare delle imposte. Invece, c'è un elemento nel procedimento fiscale che potrebbe condurre ad un altro risultato, almeno per certe cause. Siccome gli aspetti penali delle cause in materia fiscale non sono esclusi dell'applicazione dell'articolo 6 (Bendenoun c. Francia, sentenza del 24 febbraio 1994, serie A no 284) stimo che l'aspetto dell'esecuzione immediata che presenta delle similitudini per effetto delle sanzioni e può essere ancora più severo dal punto di vista economico, non deve essere escluso a a priori dal campo di applicazione dell'articolo 6.
Anche se la materia fiscale, almeno su un piano globale, appartiene ancora al nocciolo duro delle prerogative del potere pubblico, c'è un aspetto in cui lo stato trasgredisce a queste prerogative ed entra in un ambito in cui l'individuo dovrebbe avere la possibilità, in una società democratica, di rimettere in causa tale dovere di contribuente, cioè di fare valere l'abuso di diritto nei procedimenti di esecuzione immediata. Come per le pene, dove la Corte ha sviluppato l'obbligo di non procedere all'esecuzione prima che l'individuo abbia avuto la possibilità di farne controllare la legalità, mi sembra che questo aspetto valga anche nei procedimenti in materia fiscale. Se i procedimenti in diritto fiscale in certi Stati contraenti non contemplano un rinvio nel caso in cui l'individuo contesti il suo dovere di pagare, o se non ha almeno la possibilità di chiedere un rinvio dell’ esecuzione prima di pagare delle somme talvolta considerevoli la cui legalità è contestata, lo stato utilizza la sua posizione predominante nella cornice delle prerogative del potere pubblico in un modo che potrebbe essere qualificato come eccessivo. Tale può essere anche il caso se lo stato chiedesse per il rinvio dell’ esecuzione delle garanzie bancarie che rappresentano un carico eccessivo per l'individuo.
Se si prende in considerazione la durata talvolta molto lunga di questi procedimenti fiscali, dinnanzi alle autorità fiscali e le giurisdizioni competenti in materia fiscale, il contribuente si ritrova in una
situazione di cui si può dire che difficilmente faccia "parte degli obblighi civici normali in una società democratica" (Schouten e Meldrum c. Paesi Bassi, sentenza del 9 dicembre 1994, serie A no 304, p. 21, § 50). C'è là un elemento che potrebbe incitare secondo me la Corte a rivedere certi aspetti dell'applicazione dell'articolo 6 in materia fiscale.
Secondo le informazione versate alla pratica, per la causa Ferrazzini, questo aspetto non è decisivo poiché il richiedente, dopo la correzione fiscale del 31 agosto 1987, non ha pagato la differenza dell'imposta dovuta tra il 1987 e il 1998, data in cui la commissione fiscale aveva cancellato questa causa dal ruolo. Parimenti, per ciò che riguarda i due ricorsi della società A., questa non ha ancora versato la somma che le si richiedeva in seguito alla correzione fiscale del 16 novembre 1987. Ciò è dovuto probabilmente al fatto che in dritto italiano l'articolo 47 del D.Lgs. no 546 del 31 dicembre 19921 contempla una sospensione dell'esecuzione se un danno può risultare grave ed irreparabile.

OPINIONE DISSIDENTE DEL GIUDICE LORENZEN
ALLA QUALE ADERISCE IL SIG. ROZAKIS, IL SIG. BONELLO, LA SIG.RA STR�ŽNICK�, IL SIG. BÎRSAN ED IL SIG. FISCHBACH, GIUDICI,
(Traduzione)
1. La presente causa solleva l'importante questione di sapere se l'articolo 6 § 1 della Convenzione, sotto il suo aspetto civile, è applicabile ai procedimenti in materia fiscale. La maggioranza ha confermato la giurisprudenza degli organi della Convenzione che, fino qui, hanno sempre concluso che non era così. Non posso condividere questa opinione per le ragioni esposte qui sotto.
2. La Convenzione non contiene nessuna definizione di ciò che si intende per "diritti ed obblighi di carattere civile." Anche se gli organi della Convenzione, col passare degli anni, si sono pronunciati a più riprese su questa questione e hanno più di una volta modificato la giurisprudenza anteriore, simile definizione non può essere trovata nelle loro sentenze e decisioni. Gli organi della Convenzione hanno deliberato di caso in caso sull'applicabilità dell'articolo 6 in questo ambito; hanno definito però certi importanti elementi generali.
3. Quando si dedica alla giurisprudenza reale e alla questione di sapere se è necessario farla evolvere, è secondo me essenziale di rammentare il contesto storico dell'introduzione nell'articolo 6 § 1 della nozione di "carattere civile" che non si ritrova nel testo inglese della disposizione corrispondente -l'articolo 14- del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici. L'articolo 8 della Convenzione americana relativo ai diritti dell'uomo copre in compenso, espressamente le controversie fiscali ("diritti ed obblighi in materia civile, così come nell’ambito del lavoro, della fiscalità o ogni altro ambito").
I lavori preparatori concernenti l'articolo 6 della Convenzione -che sono legati strettamente a quelli dell'articolo 14 del Patto internazionale -permettono secondo me di derivare le seguente conclusioni: 1. i redattori avevano l'intenzione di allontanare in modo più generale le controversie tra gli individui ed i governi, principalmente in ragione delle difficoltà che si incontravano allora ad operare una ripartizione chiara dei poteri tra, da una parte, gli organi amministrativi e le loro prerogative discrezionali e, dall’altra parte, gli organi giudiziali; 2. questi testi non contengono nessun riferimento specifico alle questioni fiscali che, di solito, non derivano da un potere discrezionale ma dall'applicazione di disposizioni legali più o meno precise; 3. l'esclusione di questo tipo di controversia doveva essere seguita da un studio più dettagliato sui problemi relativi all’"esercizio della giustizia nei rapporti tra gli individui ed i governi"; di conseguenza, 4. sembra che i redattori non abbiano avuto l'intenzione di escludere per sempre dal campo di applicazione dell'articolo 6 § 1 le dispute che dipendono dall’ambito amministrativo (per un'analisi dettagliata, vedere i paragrafi 19 a 22 dell'opinione dissidente comune al Sig. Ryssdal, la Sig.ra Bindschedler-Robert, il Sig. Lagergren, il Sig. Matscher, Sir Vincent Evans, il Sig. Bernhardt ed il Sig. Gersing nella sentenza Deumeland c. Germania del 29 maggio 1986, serie A no 100, pp. 38-39, così come l'opinione concordante del Sig. Sperduti nella causa Salesi c. Italia, sentenza del 26 febbraio 1993, serie A no 257-E, avviso della Commissione, pp. da 67 a 70).
4. In questo contesto, è comprensibile che gli organi della Convenzione, nei primi anni dopo l'entrata in vigore di questa, abbiano applicato in modo restrittivo l'articolo 6 § 1, sotto il suo risvolto civile, alle controversie tra individui e governi. In compenso, è difficile ammettere che i lavori preparatori che risalgono a più di cinquant' anni e che si basavano in parte su delle condizioni preliminari che non si sono realizzate o non sono più pertinenti, costituiscono sempre un ostacolo permanente ad un'evoluzione ragionevole della giurisprudenza sulla portata dell'articolo 6-in particolare negli ambiti in cui esiste un bisogno evidente di estendere la protezione accordata da questa disposizione ai giudicabili. Risulta in effetti chiaramente dalla giurisprudenza reale che gli organi della Convenzione non si sentono obbligati a tenere un approccio restrittivo, ma hanno esteso al contrario l'applicabilità dell'articolo 6 § 1 ad un numero considerevole di relazioni tra gli individui e gli stati che i redattori avevano inteso escludere all'origine.
Si può citare i seguenti esempi di controversie tra individui e governi che, secondo la giurisprudenza della Corte, dipendono dal risvolto civile dell'articolo 6:
-i procedimenti di espropriazione, o le istanze relative alle decisioni in materia di urbanistica, ai permessi di costruzione e, più generalmente, alle decisioni concernenti l'uso o il godimento di beni (vedere, per esempio, le sentenze Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie A no 52, Ettl ed altri c. Austria, Erkner e Hofauer c. Austria e Poiss c. Austria del 23 aprile 1987, serie A no 117, Håkansson e Sturesson c. Svezia del 21 febbraio 1990, serie A no 171-a, ed Olivastri Jacobsson c. Svezia e Skärby c. Svezia del 28 giugno 1990, serie A no 180-a e B);
-i procedimenti relativi alle autorizzazioni, licenze od altri atti di un'autorità pubblica che condizionano la validità di un contratto tra persone private (vedere, per esempio, la sentenza Ringeisen c. Austria del 16 luglio 1971, serie A no 13);
-i procedimenti relativi alla concessione o alla revoca da parte di un'autorità pubblica di una licenza necessaria al compimento di certe attività economiche (vedere, per esempio, le sentenze Benthem c. Paesi Bassi del 23 ottobre 1985, serie A no 97, Pudas c. Svezia del 27 ottobre 1987, serie A no 125-a, Tre Traktörer AB c. Svezia del 7 luglio 1989, serie A no 159, e Fredin c. Svezia (no 1) del 18 febbraio 1991, serie A no 192);
-i procedimenti relativi alla soppressione o la sospensione da parte di un'autorità pubblica del diritto di praticare una professione particolare, ecc. (vedere, per esempio, le sentenze König c. Germania del 28 giugno 1978, serie A no 27, e Diennet c. Francia del 26 settembre 1995, serie A no 325-a);
-i procedimenti per danno-interessi dinnanzi alle giurisdizioni amministrative (vedere, per esempio, la sentenza Edizioni Periscopio c. Francia del 26 marzo 1992, serie A no 234-B);
-i procedimenti concernenti l'obbligo di quotarsi ad un regime di sicurezza sociale (vedere, per esempio, le sentenze Feldbrugge c. Paesi Bassi del 29 maggio 1986, serie A no 99, e Deumeland, precitata);
-i procedimenti relativi alle controversie nella funzione pubblica, quando un "diritto puramente patrimoniale" viene invocato, per esempio il livello di stipendio, e le "prerogative discrezionali dell'amministrazione non si trova[no] in causa" (vedere, per esempio, la sentenza Di Santa c. Italia del 2 settembre 1997, Raccolta delle sentenze e decisioni 1997-V). In compenso, quando "la posta patrimoniale" è subordinata alla constatazione preliminare di un comportamento illegale o fondato sull'esercizio di poteri discrezionali, la Corte ha stimato che l'articolo 6 non era applicabile (vedere, per esempio, la sentenza Spurio c. Italia del 2 settembre 1997, Raccolta 1997-V). A questo riguardo, ha modificato la sua giurisprudenza (vedere sotto il punto 6 concernente la sentenza Pellegrin c. Francia dell’ 8 dicembre 1999).
È tuttavia vero -come sottolinea la maggioranza-che la Corte, in altre situazioni, ha dichiarato che l'articolo 6 non era applicabile alle controversie tra individui e governi (vedere, tra altre, le sentenze Pierre-Bloch c. Francia del 21 ottobre 1997, Raccolta 1997-VI, p. 2223, sul diritto di candidarsi alle elezioni, e Maaouia c. Francia [GC], no 39652/98, CEDH 2000-X, concernente le decisioni relative all'entrata, al soggiorno ed all'allontanamento degli straieri).
5. Ci si può porre la questione di sapere se è possibile solo, basandosi sulla giurisprudenza reale della Corte, stabilire una distinzione netta e sincera tra i diritti e gli obblighi di "carattere civile" e quelli di "carattere non civile" e, in caso di risposta negativa, se non fosse tempo di mettere un termine a questa incertezza estendendo la protezione dell'articolo 6 § 1 a tutte le cause in cui è in gioco una decisione di un'autorità pubblica che determina la situazione giuridica di una persona privata (vedere in particolare, per una tale soluzione, il lavoro dei Sigg. Van Dijk e Van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 1998, 3a ed., p. 406).
Questa evoluzione avrebbe delle importanti conseguenze e toglierebbe dalla nozione di "carattere civile" una grande parte del suo contenuto indipendente, riducendola allo stato di disposizione "ripostiglio" che permette di coprire tutte le cause che non dipendono dall'aspetto penale. Stimo che la giurisprudenza sviluppata finora dalla Corte non viene a corroborare la conclusione secondo la quale simile misura radicale sia il solo modo di dissipare ogni incertezza sulla portata dell'applicabilità dell'articolo 6. Tuttavia, finché sarà mantenuta la distinzione tra i diritti e gli obblighi di "carattere civile" e quelli di "carattere non civile" in quanto ai procedimenti tra individui e governi, è importante fare attenzione affinché i criteri pertinenti utilizzati per determinare ciò che è di "carattere civile" siano applicati in modo logico e ragionevole -potrebbe essere a questo riguardo, ogni tanto necessario procedere a degli adeguamenti per aggiornare la giurisprudenza con le evoluzioni recenti.
6. Sicuramente, per la Corte, il punto di sapere se gli interessi patrimoniali dell'individuo riguardato erano in gioco nel procedimento rappresenta un fattore determinante quando deve pronunciarsi sulla natura "civile" di diritti ed obblighi. Così, nella sentenza Edizioni Periscopio precitata, rileva che l'oggetto dell'azione era "patrimoniale" e si basava su un attentato ai diritti anch’ essi patrimoniali. La Corte ha stimato che il diritto in questione "rivestiva un "carattere civile" dunque, nonostante l'origine della disputa (…)." L'aspetto patrimoniale è stato messo in evidenza in numerose altre sentenze, anche nelle situazioni in cui il contesto della controversia era manifestamente fiscale. Così, nella sentenza National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Regno Unito del 23 ottobre 1997 (Raccolta 1997-VII), la Corte, invocando la posta patrimoniale, ha stimato che un'azione per restituzione di somme di denaro versate a titolo di disposizioni di diritto fiscale invalidato in seguito rivestiva un "carattere civile". E di aggiungere: Non altera per niente questa conclusione il fatto che queste istanze trovavano la loro origine nella legislazione fiscale e che i richiedenti erano stati assoggettati all'imposta tramite il gioco di questa" (p. 2379, § 97).
Certo, la Corte, in altre sentenze, ha dichiarato che un contenzioso non acquisisce una natura civile per il solo fatto che solleva una questione di ordine economico (vedere, per esempio, le sentenze Schouten e Meldrum c. Paesi Bassi del 9 dicembre 1994, serie A no 304, p. 21, § 50, Pierre-Bloch precitata, p. 2223, § 51, e Pellegrin c. Francia [GC], n° 28541/95, § 60, CEDH 1999-VIII). Nella prima di queste sentenze, la Corte ha giudicato-in un obiter dictum- che il risvolto civile dell'articolo 6 era inapplicabile ai diritti ed obblighi risultanti "da una legislazione fiscale o che fa[cevano]altrimenti parte degli obblighi civici normali in una società democratica" (italico aggiunto da me). Nelle due ultime sentenze, la Corte non ha invocato-almeno espressamente-questo criterio generale: nella sentenza Pierre-Bloch, ha dichiarato semplicemente che il diritto di candidarsi ad un'elezione era "di carattere politico e non "civile", e che la posta patrimoniale per il richiedente non era determinante se questo aspetto patrimoniale era relativo all'organizzazione dell'esercizio del diritto controverso. Nella sentenza Pellegrin, la Corte ha realizzato che il criterio "patrimoniale" che si applicava fino qui si rivelava poco comodo per determinare l'applicabilità dell'articolo 6 § 1 alle controversie tra lo stato ed i suoi agenti. Tuttavia, piuttosto che basarsi su un altro criterio generale, la Corte ha preferito adottare dei criteri specifici per le cause di questo tipo. La maggioranza della Corte non ha applicato neanche nella causa Maaouia il criterio emanato nella sentenza Schouten e Meldrum, ma ha concluso all'inapplicabilità dell'articolo 6 basandosi su un'interpretazione delle intenzioni dei redattori dell'articolo 1 del Protocollo no 7.
Secondo me, il criterio degli "obblighi civici normali in una società democratica" non permette di stabilire una distinzione generale tra i diritti e gli obblighi di "carattere civile" e quelli di "carattere non civile." Così, è difficile comprendere perché, per esempio, l'obbligo di rimettere un bene ai fini di uso pubblico contro un compenso finanziario non costituisce un "obbligo civico normale", se l'obbligo di accettare che questo compenso sia ridotto per ragioni fiscali ne è uno. Come spiegare che il diritto di beneficiare di abbattimenti fiscali e di tariffe postali preferenziali non costituisce un diritto di "carattere civile", ma che il diritto di intentare un'azione per risarcimento del danno presumibilmente causato dal rifiuto di concedere tali privilegi ne è uno? Parimenti, perché l'obbligo di quotarsi ad un regime di sicurezza sociale riveste un "carattere civile", mentre l'obbligo di saldare l'imposta sul reddito non è di natura civile? (Vedere il lavoro dei Sigg. Van Dijk e Van Hoof precitato, p. 406.)
7. Almeno, quando gli interessi patrimoniali di un individuo sono riguardati direttamente e l'ingerenza non è fondata sull'esercizio di un potere discrezionale, converrebbe prendere sistematicamente come punto di partenza il criterio patrimoniale emanato nella sentenza Edizioni Periscopio e altre cause. Tuttavia, delle eccezioni devono essere ammesse quando sono giustificate da circostanze speciali. Tale è il caso per il diritto di candidarsi ad un'elezione in ragione del suo carattere politico (sentenza Pierre-Bloch) per le relazioni tra lo stato ed i suoi agenti (sentenza Pellegrin) e per il diritto di entrata e di soggiorno degli stranieri in un paese (sentenza Maaouia).
Non vi è nessuno dubbio che l'obbligo di pagare delle imposte ha delle conseguenze dirette ed importanti sugli interessi patrimoniali dei cittadini, e che le questioni fiscali -il piatto, le modalità di pagamento e di colletta dell'imposta, in opposizione alle controversie che dipendono dalle leggi di bilancio-si basano, in una società democratica, sull'applicazione di disposizioni legali, e non su un potere discrezionale dell'amministrazione. Quindi, l'articolo 6 dovrebbe secondo me applicarsi a tali dispute, salvo se esistono delle circostanze speciali che giustificano il fatto che l'obbligo di pagare delle imposte non venga considerato come se rivestisse un "carattere civile" allo sguardo dell'articolo 6 § 1 della Convenzione.
8. Secondo la maggioranza, non vi è stata nell’ambito fiscale nessuna maggiore evoluzione concernente la natura degli obblighi degli individui e delle società dall'epoca in cui la Convenzione è stata elaborata. Di conseguenza, è del parere che la materia fiscale dipende sempre dal "nocciolo duro delle prerogative del potere pubblico, restando predominante il carattere pubblico del rapporto tra i contribuenti e la collettività." La maggioranza ha preso anche in conto il fatto che l'articolo 1 del Protocollo no 1 riserva agli Stati il diritto di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per garantire il pagamento delle imposte.
Questo ragionamento non mi convince.
Constatare che l'articolo 6 § 1 della Convenzione, sotto il suo aspetto civile, si applichi alle questioni fiscali non restringe in nessun caso il potere degli Stati di fare pesare sugli individui o le società ogni obbligo fiscale che desiderano imporre. Simile constatazione non restringe neanche la libertà degli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per garantire il pagamento delle imposte (articolo 1 del Protocollo no 1). L'articolo 6 della Convenzione costituisce una garanzia procedurale che consacra principalmente il diritto all'accesso ad un tribunale ed il diritto di beneficiare di un procedimento giudiziale equo in un termine ragionevole. A questo riguardo, ci sono state in effetti delle evoluzioni importanti nell’ambito fiscale dall'elaborazione della Convenzione. Mentre a questa epoca c'erano poche probabilità di potere ottenere un controllo giudiziale -o semplicemente un controllo -delle decisioni amministrative riguardo la fiscalità, viene riconosciuto ora, almeno nella grande maggioranza degli Stati contraenti, che le controversie in materia fiscale possono essere regolate nella cornice di un procedimento dinnanzi alle giurisdizioni ordinarie. Quindi, è difficile comprendere perché sarebbe sempre necessario accordare agli Stati delle prerogative speciali in virtù della Convenzione in questo ambito, e dunque negare ai giudicabili, nella cornice dei procedimenti fiscali, le garanzie procedurali elementari consacrate dall'articolo 6 § 1. Come dimostra in particolare il giudice Ress nella sua opinione concordante, il bisogno di tale protezione esiste manifestamente -per esempio per evitare la combinazione di un lungo procedimento e di un obbligo a pagare delle imposte prima dell'ordinamento definitivo di una controversia concernente la legalità della decisione fiscale. Secondo me, la formula dell'articolo 1 del Protocollo no 1 non permette in nessun caso di presumere che i suoi redattori avessero avuto l'intenzione di accordare agli Stati il diritto di negare agli individui qualsiasi protezione procedurale nelle controversie di natura fiscale. Come si può giustificare di sottrarre al controllo della Corte l'applicazione dei diritti procedurali garantiti dall'articolo 6 § 1 nella cornice di un contenzioso la cui sostanza è legata direttamente ad un diritto civile, nell'occorrenza il diritto al rispetto dei beni? Simile interpretazione andrebbe anche contro l'evoluzione consolidata della giurisprudenza della Corte secondo la quale delle disposizioni materiali della Convenzione, come gli articoli 2, 3 e 8, devono essere interpretati anche come se imponessero degli obblighi procedurali agli Stati.
Peraltro, è difficile spiegare perché un'applicazione estesa dell'articolo 6 § 1 sotto il suo aspetto civile è impossibile in ragione della necessità di preservare le prerogative degli Stati in materia fiscale, mentre la Corte, nella sua giurisprudenza, è andata abbastanza lontano per includere le controversie fiscali nella cornice del suo risvolto penale. Dalla sentenza Bendenoun c. Francia del 24 febbraio 1994 (serie A no 284) la Corte ha stimato costantemente che i procedimenti che riguadano delle controversie fiscali rivestivano un "carattere penale", se implicavano, o rischiavano semplicemente di implicare, delle multe fiscali, maggiorazioni, ecc., aventi un scopo preventivo e repressivo (vedere la sentenza recente J.B. c. Svizzera, no 31827/96, CEDH 2001-III). Il risultato è lo stesso quando il procedimento riguarda la tassazione in quanto tale (vedere la decisione sull'ammissibilità del 16 maggio 2000 nella causa Georgiou c. Regno Unito, no 40042/98, non pubblicata). Ciò significa che il livello di protezione garantito dall'articolo 6 § 1 della Convenzione varia in funzione dell'organizzazione della cornice giuridica che regola i procedimenti fiscali nei differenti ordini giuridici; ed in seno ad un stesso ordine giuridico, questa protezione può dipendere dalla questione di sapere se il procedimento di sanzione ed il procedimento fiscale sono uniti o meno. Un'interpretazione della Convenzione che conduce anche a risultati aleatori è lontano dall’ essere soddisfacente.
9. Per le ragioni esposte sopra, concludo che non c'è argomento convincente a favore del mantenimento della giurisprudenza reale della Corte secondo la quale i procedimenti in materia fiscale non implicano alcuna decisione su dei "diritti ed obblighi di carattere civile" ai sensi dell'articolo 6 della Convenzione. Quindi, stimo che l'articolo 6 § 1 della Convenzione si trova ad applicare nello specifico.
1 D.Lgs. 31.12.1992 no 546, Articolo 47 comma 1 e 5 "Sospensione dell'atto impugnato" disposizioni sul Contenzioso Tributario,
« (1) Il ricorrente, se dall’atto impugnato può derivargli un danno grave ed irreparabile, può chiedere alla commissione provinciale competente la sospensione dell’esecuzione dell’atto stesso con istanza motivata proposta nel ricorso o con atto separato notificata alle altre parti e depositato in segreteria sempre che siano osservate le disposizioni di cui all’art. 22. »
« (5) La sospensione può anche essere parziale e subordinata alla prestazione di idonea garanzia mediante cauzione o fideiussione bancaria o assicurativa, nei modi e termini indicati nel provvedimento. »