AFFAIRE DORA CHIRO c. ITALIE

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
QUATRIÈME SECTION
AFFAIRE Dora CHIRÒ c. ITALIE
(Requête no 65272/01)
ARRÊT
STRASBOURG
11 octobre 2005
DÉFINITIF
11/01/2006
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Dora Chirò c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant en une chambre composée de :
Sir Nicolas Bratza, président,
MM. J. Casadevall,
G. Bonello,
R. Maruste,
V. Zagrebelsky,
S. Pavlovschi,
J. Borrego Borrego, juges,
et de M. M. O’Boyle, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 20 septembre 2005,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 65272/01) dirigée contre la République italienne et dont une ressortissante de cet Etat, D. C. (« la requérante »), a saisi la Cour le 17 juin 2000 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. La requérante est représentée par Me I., avocat à Genova. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. La requérante alléguait une atteinte injustifiée à son droit au respect de ses biens.
4. La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l’article 26 § 1 du règlement.
5. Par une décision du 28 janvier 2003, la chambre a déclaré la requête partiellement irrecevable. Par une décision du 10 juin 2004, la chambre a déclaré le restant de la requête partiellement recevable.
6. Tant la requérante que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l’affaire (article 59 § 1 du règlement).
7. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la quatrième section ainsi remaniée (article 52 § 1).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
8. La requérante est née en 1934 et réside à San Severo.
9. Elle était copropriétaire d’un terrain sis à Poggio Imperiale (Foggia) et enregistré au cadastre, feuille 14, parcelle 117.
10. Par des arrêtés des 25 août 1980, 28 août 1980 et 15 novembre 1980, valant déclarations d’utilité publique, la mairie de Poggio Imperiale décréta l’occupation de 12 044 mètres carrés appartenant à la requérante, pour une période maximale de cinq ans, en vue de son expropriation pour la construction d’une route, d’une école et d’un système de collecte. Dans le délai d’occupation autorisé, l’administration devait exproprier le terrain.
11. En 1980, la mairie de Poggio Imperiale procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
12. Il ressort du dossier que cinq ans plus tard, à l’échéance de l’occupation autorisée, l’administration n’avait pas formalisé l’expropriation et procédé à l’indemnisation.
13. Par un acte d’assignation notifié le 3 décembre 1986, la requérante introduisit un recours en dommages-intérêts à l’encontre de la ville de Poggio Imperiale devant le tribunal civile de Lucera. Elle alléguait que, bien, que les travaux publics effectués sur son terrain aient transformé celui-ci, aucun décret d’expropriation et aucune indemnisation n’étaient intervenus. En outre elle alléguait que l’occupation du terrain était illégale, étant donné qu’elle s’était poursuivie au delà de la période autorisée. Se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), la requérante estimait qu’à la suite de l’achèvement de l’ouvrage public, son droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne lui était pas possible de demander la restitution du terrain litigieux, mais seulement les dommages intérêts découlant de l’occupation du terrain. La requérante réclamait des dommages intérêts pour la perte du terrain à concurrence de la valeur vénale de celui-ci et une réparation pour la non jouissance du terrain.
14. Au cours du procès et précisément le 10 février 1995, une expertise fut déposée au greffe. Il ressort de cette expertise que la transformation irréversible du terrain avait eu lieu en 1986 et que la requérante avait été privée de son terrain à cette date. L’expertise indiquait que la valeur vénale du terrain en 1986 et indexée était de 1 585 186 049 lires italiennes (ITL) (818 680,27 EUR).
15. Par un jugement déposé au greffe le 14 mai 2002, le tribunal de Lucera déclara qu’à la suite de l’occupation du terrain, qui avait cessé d’être autorisée en 1986 et au vu de la construction du système de collecte, de la route et de l’école - ouvrages répondant à l’intérêt public - le droit de propriété de la requérante avait été neutralisé conformément au principe de l’expropriation indirecte. Il y avait donc lieu de considérer que la propriété du terrain était passée ab origine à l’administration. Etant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d’une occupation de terrain illicite, la requérante avait droit à des dommages-intérêts calculés sur la base de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur en cours de procédure. Par conséquent, le tribunal accorda à la requérante une somme de 141 868,7 EUR pour la perte de la propriété du terrain à indexer à partir de 1996, en plus d’une indemnité d’occupation de 8 893,28 EUR.
16. Ce jugement a acquis la force de la chose jugée au plus tard en octobre 2003.
17. Il ressort du dossier que la requérante n’a pas encore été dédommagée.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
a) L’occupation d’urgence d’un terrain
18. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un décret d’expropriation formelle doit être pris.
19. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.
b) Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)
20. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.
1. La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
21. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un décret d’expropriation ne soit intervenu.
22. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au décret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
23. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
24. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
25. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3. La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a) La prescription
26. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b) L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
27. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devienne propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte
28. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.
29. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de l’administration et le décret d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
30. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
31. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
32. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
33. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.
34. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (voir §§ 35-36 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (voir §§ 44-45 ci-dessous).
4. La loi no458 du 27 octobre 1988
35. Aux termes de l’article 3 de cette loi, « Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale ».
36. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n? 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains - et l’intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».
5. Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte
37. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.
38. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
39. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
40. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.
6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura
41. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.
42. Au vu du constat de violation de l’article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.
43. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte - a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’Etat. Quant à l’indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
44. Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’Etat ;
b) rendu hommage à la jurisprudence de la Cour, et notamment à l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;
c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 46 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ;
d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme.
7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (ci après « le Répertoire)
45. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s’applique donc pas en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.
46. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un décret d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROCOLE No 1
47. La requérante soutient avoir été privée de son terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Thèses défendues devant la Cour
1. La requérante
48. La requérante demande à la Cour de déclarer que l’expropriation du terrain n’est pas conforme au principe de légalité. Se référant aux arrêts Belvedere Alberghiera c. Italie (no 31524/96, CEDH 2000-VI) et Carbonara et Ventura c. Italie no 24638/94, CEDH 2000-VI), la requérante observe que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité.
49. La requérante dénonce un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à son cas au motif qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.
50. Enfin, quant à l’indemnisation, elle observe qu’elle n’a pas pu obtenir la réparation intégrale du préjudice subi, à cause d’une loi budgétaire appliquée rétroactivement. A ce propos, la requérante remarque que, par l’effet de l’application de la loi, l’indemnité accordée représente 55% du préjudice subi. De surcroît, elle fait valoir qu’elle n’a pas encore reçu cette somme de la part de l’administration.
51. En conclusion, la requérante demande à la Cour de conclure à la violation de l’article 1 du Protocole no1.
2. Le Gouvernement
52. Le Gouvernement fait observer que dans le cas d’espèce, il ne s’agit pas d’une occupation « sine titulo » depuis le début, mais d’une occupation qui a été initialement autorisée, dans le cadre d’une procédure administrative légitime et reposant sur une déclaration d’utilité publique.
53. Le Gouvernement admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d’expropriation n’a été adopté.
54. A défaut d’un tel décret d’expropriation, la requérante a, en tout état de cause, été privée de son bien par l’effet de la construction de l’ouvrage d’intérêt public et de la transformation irréversible du terrain que ce dernier a entraîné. Cette privation de bien, selon le Gouvernement, n’est que la conséquence du principe de l’expropriation indirecte, que les juridictions nationales, dans leurs décisions, ont appliqué.
55. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l’article 1 du Protocole no 1.
56. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’est pas remis en cause par la requérante.
57. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait prévue par la loi.
58. A cet égard, le Gouvernement soutient que le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application. En outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 (paragraphes 36-37 ci-dessus). De plus , dans l’arrêt no 509 de 2003 (paragraphes 42-43-44 ci-dessus), la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme étant pleinement « prévisible et accessible ».
59. En conclusion, selon le Gouvernement, à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
60. S’agissant du cas d’espèce, le Gouvernement fait observer que la procédure en dommages-intérêts a été intentée par la requérante en 1987, lorsque le principe de l’expropriation indirecte était déjà consolidé. Aucune question de légalité ne se poserait dès lors en l’espèce.
61. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un décret d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
62. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible en raison de la construction d’une œuvre d’utilité publique, la restitution de celui-ci n’est plus possible.
63. Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l’administration serait tenue de compenser le particulier.
64. Cependant, cette indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
65. A la lumière de ces considérations le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.
66. Quant au retard dans le versement de l’indemnisation, en raison de la durée de la procédure, le Gouvernement observe qu’il s’agit d’une question qui relève de l’article 6 de la Convention et non de l’article 1 du Protocole no1.
B. Sur l’observation de l’article 1 du Protocole no 1
1. Sur l’existence d’une ingérence
67. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
68. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, le tribunal de Lucera a considéré la requérante comme étant privée de son bien à compter du moment où le terrain a été irréversiblement transformé par les travaux publics. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que le jugement du tribunal de Lucera a eu pour effet de priver la requérante de son bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura, précité, § 61 ; Brumarescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
69. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II ; Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
70. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu’une réparation intégrale en faveur de la requérante n’a pas eu lieu (Carbonara, précité, § 62).
2. Sur le respect du principe de légalité
71. L’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis précité, § 58). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
72. Dans l’arrêt Belvedere Alberghiera srl et dans l’arrêt Carbonara et Ventura précités, la Cour n’avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives, ce qui compte étant – en tout état de cause – que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, accessibilité et précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l’existence en tant que telle d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
73. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, la loi no 662 de 1996 et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans l’historique de la jurisprudence. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 44 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
74. La Cour relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. A titre d’exemple, la Cour note que s’il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l’expropriation indirecte puisse s’appliquer lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée, il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu qu’en l’absence de déclaration d’utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public, si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l’administration.
75. A vu de ces éléments, la Cour n’exclut pas que le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.
76. La Cour note ensuite que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation, avec le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu’il s’agisse d’une illégalité depuis le début ou d’une illégalité survenue par la suite. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, l’opinion du Conseil d’Etat, au paragraphe 44 ci-dessus)
77. A cet égard, la Cour note que l’expropriation indirecte permet à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu’il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu’en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l’absence d’un acte formalisant l’expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute disponibilité du bien, l’élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d’atteindre une sécurité juridique est le constat d’illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l’intéressé -qui continue d’être formellement propriétaire - de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l’illégalité assortie de la réalisation d’un ouvrage d’intérêt public, conditions nécessaires pour qu’il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.
78. Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.
79. La Cour note ensuite que l’expropriation indirecte permet en outre à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d’indemnité en même temps. L’indemnité doit être réclamée par l’intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l’intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).
80. La Cour relève enfin que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet à l’administration de tirer parti de son comportement illégal, et que le prix à payer n’est que de 10% plus élevé que dans le cas d’une expropriation en bonne et due forme. Selon la Cour, cette situation n’est pas de nature à favoriser la bonne administration des procédures d’expropriation et à prévenir des épisodes d’illégalité.
81. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
82. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré la requérante privée de son bien à compter du moment où les travaux de construction du système de collecte, de la route et de l’école ont irréversiblement transformé les lieux, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public des ouvrages construits étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision définitive – le jugement du tribunal de Lucera ayant acquis force de chose jugée – que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été sanctionnée. Par conséquent, la requérante n’a eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain qu’à partir d’octobre 2003, date à laquelle le jugement du tribunal de Lucera est devenu définitif.
83. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier le terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu’une indemnité soit mise en parallèle à la disposition de l’intéressée.
84. S’agissant de l’indemnité, la Cour constate que l’application rétroactive de la loi budgétaire no 662 de 1996 au cas d’espèce a eu pour effet de priver la requérante d’une réparation intégrale du préjudice subi.
85. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens de la requérante.
86. Dès lors, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
87. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
88. La requérante sollicite le versement d’une indemnité de 638 960, 00 EUR au titre de préjudice matériel pour la perte du terrain, somme qui correspond à la valeur du terrain litigieux réévaluée et assortie d’intérêts plus les dommages découlant de la non jouissance du terrain. Etant donné qu’elle n’a pas encore perçu le dédommagement accordé par le tribunal (38 688,00 EUR), la requérante demande que cette somme soit versée sans tenir compte de la somme déjà octroyée par le tribunal.
89. En outre, la requérante demande le versement d’une indemnité de 50 000 EUR au titre de préjudice moral.
90. Le Gouvernement fait tout d’abord remarquer qu’il y a cinq recours introduits par les mêmes requérants ayant pour objet plusieurs expropriation. Il demande donc à la Cour de traiter les cinq affaires conjointement.
91. Le Gouvernement observe ensuite que la requérante a obtenu au niveau national une décision lui accordant une somme importante. Dans cette situation, la Cour ne devrait pas accorder une satisfaction équitable, qui entraînerait un enrichissement indu de la requérante.
92. Quant au dommage matériel, le Gouvernement conteste les modalités de calcul du dommage matériel employées dans les arrêts Carbonara et Ventura c. Italie et Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, compte tenu de ce que la réévaluation du terrain ne devrait pas être prise en compte afin de calculer le montant de l’indemnisation et que cette dernière peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressée, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif.
93. Toutefois, au cas où la Cour parviendrait à une conclusion différente, le Gouvernement demande d’évaluer le préjudice matériel de la requérante en prenant en considération l’indemnité due en cas d’expropriation formelle du terrain qui est inférieure à la somme que le tribunal a reconnu à la requérante.
94. De plus le Gouvernement soutient que le tribunal de Lucera a reconnu à la requérante une somme à titre de dédommagement sans prendre en considération le fait qu’elle était copropriétaire du terrain et que les autres copropriétaires ne se sont jamais constitués parties intervenantes dans la procédure interne. Il s’ensuit que la requérante a reçu une somme supérieure à celle à laquelle elle pouvait s’attendre.
95. Quant au dommage moral, le Gouvernement rappelle que cinq recours ont été introduits par les mêmes requérants. Il s’ensuit que la Cour devrait procéder à une évaluation unique des dommages moraux relatifs à ces cinq recours. En tout état de cause le Gouvernement estime que la somme réclamée par la requérante serait excessive.
96. S’agissant des frais encourus devant les juridictions nationales, la requérante réclame le remboursement de 32 198,00 EUR pour les frais encourues devant les instances nationales et pour les honoraires d’avocat. Quant aux frais exposé dans la procédure devant la Cour, la requérante sollicite le remboursement de 38 556,00 EUR à titre d’honoraire d’avocat.
97. Le Gouvernement estime qu’aucun remboursement ne doit être reconnu à la requérante au motif qu’elle a eu gain de cause et que les frais de la procédure ont été payés par l’administration.
98. De plus, le Gouvernement rappelle que la procédure interne a été introduite contre l’administration et non contre l’Etat, lequel ne devrait pas être condamné à rembourser les frais d’une procédure à laquelle il n’était pas partie.
99. S’agissant des frais encourus devant la Cour, le Gouvernement demande à la Cour de prendre en considération le fait que les cinq recours introduits par les mêmes requérants sont identiques.
100. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et le requérant parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l’UNANIMITÉ,
1. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;
2. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et la requérante à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 11 octobre 2005 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Michael O’Boyle Nicolas Bratza
Greffier Président

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
QUARTA SEZIONE
Causa Dora CHIRÒ c. ITALIA
( Richiesta no 65272/01)
SENTENZA
STRASBURGO
11 ottobre 2005
DEFINITIVO
11/01/2006
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Dora Chirò c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, quarta sezione, riunendosi in una camera composta da:
Sir Nicolas Bratza, presidente,
Sigg. J. Casadevall, G. Bonello, R. Maruste, V. Zagrebelsky, S. Pavlovschi, J. Borrego Borrego, giudici,,
e del Sig. Sig. O'Boyle, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 20 settembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 65272/01) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una cittadina di questo Stato, D. C. ("il richiedente"), ha investito la Corte il 17 giugno 2000 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente è rappresentato dal Sig. I., avvocato a Genova. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. Braguglia, dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli e dal suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. Il richiedente adduceva un attentato ingiustificato al suo diritto al rispetto dei suoi beni.
4. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte, articolo 52 § 1 dell'ordinamento. In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 § 1 della Convenzione, è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento.
5. Con una decisione del 28 gennaio 2003, la camera ha dichiarato la richiesta parzialmente inammissibile. Con una decisione del 10 giugno 2004, la camera ha dichiarato il restante della richiesta parzialmente ammissibile.
6. Tanto il richiedente che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa, articolo 59 § 1 dell'ordinamento.
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni, articolo 25 § 1 dell'ordinamento. La presente richiesta è stata assegnata alla quarta sezione così ricomposta, articolo 52 § 1.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Il richiedente è nato in 1934 e ha risieduto a San Severo.
9. Era comproprietario di un terreno ubicato a Poggio Impériale (Foggia) e registrato al catasto, foglio 14, appezzamento 117.
10. Con le ordinanze del 25 agosto 1980, 28 agosto 1980 e 15 novembre 1980, che valevano come dichiarazioni di utilità pubblica, il municipio di Poggio Impériale decretò l'occupazione di 12 044 metri quadrati che appartenevano al richiedente, per un periodo massimale di cinque anni, in vista della sua espropriazione per la costruzione di una strada, di una scuola e di un sistema di raccolta. Nel termine di occupazione autorizzata, l'amministrazione doveva espropriare il terreno.
11. Nel 1980, il municipio di Poggio Impériale procedette all'occupazione materiale del terreno ed iniziò i lavori di costruzione.
12. Risulta dalla pratica che cinque anni più tardi, alla scadenza dell'occupazione autorizzata, l'amministrazione non aveva formalizzato l'espropriazione ed aveva proceduto all'indennizzo.
13. Con un atto di citazione notificato il 3 dicembre 1986, il richiedente introdusse un ricorso in danno-interessi contro la città di Poggio Impériale dinnanzi al tribunale civile di Lucera. Adduceva che, benché i lavori pubblici effettuati sul suo terreno avessero trasformato questo, nessuno decreto di espropriazione e nessuno indennizzo erano intervenuti. Inoltre adduceva che l'occupazione del terreno era illegale, dato che era proseguita al di là del periodo autorizzato. Riferendosi alla giurisprudenza della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, occupazione acquisitiva, il richiedente stimava che in seguito al completamento del lavoro pubblico, il suo diritto di proprietà era stato neutralizzato e che, di conseguenza, non gli era possibile chiedere la restituzione del terreno controverso, ma solamente i danni interessi che derivavano dall'occupazione del terreno. Il richiedente richiedeva dei danni interessi per la perdita del terreno a concorrenza del valore venale di questo ed un risarcimento per il non godimento del terreno.
14. Durante il processo e precisamente il 10 febbraio 1995, una perizia fu depositata alla cancelleria. Risulta da questa perizia che la trasformazione irreversibile del terreno aveva avuto luogo nel 1986 e che il richiedente era stato privato del suo terreno in questa data. La perizia indicava che il valore venale del terreno nel 1986 ed indicizzato era di 1 585 186 049 lire italiane (ITL) (818 680,27 EUR).
15. Con un giudizio depositato alla cancelleria il 14 maggio 2002, il tribunale di Lucera dichiarò che in seguito all'occupazione del terreno che aveva smesso di essere autorizzata nel 1986 ed in vista della costruzione del sistema di raccolta, della strada e della scuola - lavori che rispondono all'interesse pubblico - il diritto di proprietà del richiedente era stato neutralizzato conformemente al principio dell'espropriazione indiretta. C'era luogo dunque di considerare che la proprietà del terreno era passata ab origine all'amministrazione. Dato che il trasferimento di proprietà aveva avuto luogo nella cornice di un'occupazione illecita di terreno, il richiedente aveva diritto ai danno-interessi calcolati sulla base della legge no 662 del 1996, entrata in vigore durante procedimento. Di conseguenza, il tribunale accordò al richiedente una somma di 141 868,7 EUR per la perdita della proprietà del terreno da indicizzare a partire dal 1996, in più di un'indennità di occupazione di 8 893,28 EUR.
16. Questo giudizio ha acquisito la forza della cosa giudicata al più tardi nell'ottobre 2003.
17. Risulta dalla pratica che il richiedente non è stato risarcito ancora.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L'occupazione di emergenza di un terreno
24. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni, articolo 20 della legge no 865 del 1971. Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre seguenti mesi la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un decreto di espropriazione formale deve essere preso.
25. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
b) Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
26. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero ad occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
27. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo stato annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione fosse intervenuto.
28. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità derivante dall'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
29. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno e poteva chiederne la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse stata utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
30. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà terreno nel momento della trasformazione irreversibile del bene, ovvero nel momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
31. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta, accessione invertita od occupazione acquisitiva. In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo nel momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, del terreno avendo avuto luogo senza titolo l'acquisizione. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilità da delitto, ovvero cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
32. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione doveva applicarsi, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto a risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi, sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992. Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
33. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si è radicato in una disposizione legislativa, ovvero l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietaria di un terreno traendo utile dal suo comportamento illegale non dà nessun problemi sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ovvero la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
34. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
35. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se così non fosse, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
36. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietaria di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerat4 come nulli ab initio. In questo caso, l'interessato mantiene la proprietà dal terreno e può chiedere la restitutio in integrum. Può, come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione viene applicato.
37. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberanodo in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell'espropriazione indiretta non si applica dunque. L'interessato mantenendo la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere la restitutio in integrum. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia alla restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere dal momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
38. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalida ab initio.
39. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
40. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrati in vigore il 30 giugno 2003.
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
41. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge, "Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale tramite una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere alla restituzione del suo bene. Ha anche dritto, ne più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a queste menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell'occupazione illegale."
42. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato: "Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche alle condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
43. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta all'interessato in compenso della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
44. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
45. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non poteva essere accordato per un'occupazione di terreno che aveva avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivaleva all'importo dell'indennità contemplata nel caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
46. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato simile indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
47. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
48. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
49. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che in materia dell'uniformità della giurisprudenza, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come pienamente "prevedibile" a contare del 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come rispettosa del principio di legalità. In quanto alle occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
50. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilità pubblica riguardante un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiesta che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si è pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro "pubblico" poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ciò facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta è inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ciò che riguarda tra altri il punto di sapere in quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come "realizzato" e dunque in quale data ci sia stato trasferimento di proprietà a favore dello stato;
b) reso omaggio alla giurisprudenza della Corte, ed in particolare alla sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorità pubbliche non può, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l'articolo 43 del Repertorio, paragrafo 46 sotto, nel senso in cui la non-restituzione di un terreno può essere ammessa solamente in casi eccezionali, ovvero quando l'amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato dalla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l'espropriazione indiretta non potrebbe costituire un'alternativa ("una mera alternativa") ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica, qui di seguito "il Repertorio,
51. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione di espropriazione della giurisprudenza precedente in materia.
52. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che in mancanza di un decreto di espropriazione, o in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando o il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.

IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
47. Il richiedente sostiene essere stato privato del suo terreno in circostanze incompatibili con l'articolo 1 del protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. Il richiedente
48. Il richiedente chiede alla Corte di dichiarare che l'espropriazione del terreno non è conforme al principio di legalità. Riferendosi alle sentenze Belvedere Alberghiera c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI, e Carbonara e Ventura c. Italia no 24638/94, CEDH 2000-VI, il richiedente osserva che l'espropriazione indiretta è un meccanismo che permette all'autorità pubblica di acquisire un bene in ogni illegalità.
49. Il richiedente denuncia una mancanza di chiarezza, prevedibilità e precisione dei principi e delle disposizioni applicati al suo caso per il motivo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, non basta a soddisfare al principio di legalità.
50. Infine, in quanto all'indennizzo, osserva che non ha potuto ottenere subito il risarcimento integrale del danno subito, a causa di una legge di bilancio applicata in modo retroattivo. A questo proposito, il richiedente nota che, per effetto dell'applicazione della legge, l'indennità accordata rappresenta il 55% del danno subito. Per di più, fa valere che non ha ricevuto ancora questa somma da parte dell'amministrazione.
51. In conclusione, il richiedente chiede alla Corte di concludere alla violazione dell'articolo 1 del Protocollo no1.
2. Il Governo
52. Il Governo fa osservare che nel caso specifico, non si tratta di un'occupazione "sine titulo" dall'inizio, ma di un'occupazione che è stata autorizzata inizialmente, nella cornice di un procedimento amministrativo legittimo e fondato su una dichiarazione di utilità pubblica.
53. Il Governo ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui nessuno decreto di espropriazione è stato adottato.
54. A difetto di un simile decreto di espropriazione, il richiedente è, ad ogni modo, stato privato del suo bene per effetto della costruzione del lavoro di interesse pubblico e della trasformazione irreversibile del terreno che questo ultimo ha provocato. Questa privazione di bene, secondo il Governo, è solamente la conseguenza del principio dell'espropriazione indiretta, che le giurisdizioni nazionali, nelle loro decisioni, hanno applicato.
55. Il Governo sostiene che questa situazione è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
56. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, il che non è rimesso in causa col richiedente.
57. Secondariamente, la privazione del bene come risulta dall'espropriazione indiretta sarebbe contemplata dalla legge.
58. A questo riguardo, il Governo sostiene che il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988, paragrafi 36-37 sopra. In più, nella sentenza no 509 del 2003, paragrafi 42-43-44 sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come pienamente "prevedibile ed accessibile."
59. In conclusione, secondo il Governo, a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
60. In quanto al caso specifico, il Governo fa osservare che il procedimento in danno-interessi è stato intentato dal richiedente nel 1987, quando il principio dell'espropriazione indiretta era già consolidato. Nessuna domanda di legalità si pone quindi nello specifico.
61. In quanto alla qualità della legge, il Governo riconosce che il fatto che un decreto di espropriazione non sia stato pronunciato è in sé una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
62. Tuttavia, tenuto conto del fatto che il terreno è stato trasformato in modo irreversibile in ragione della costruzione di un’opera di utilità pubblica, la restituzione di questo non è più possibile.
63. In quanto all'esigenza di garantire un giusto equilibrio tra i sacrifici imposti agli individui ed il compenso concesso a questi, il Governo riconosce che l'amministrazione sarebbe tenuta a compensare l'individuo.
64. Però, questo indennizzo può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
65. Alla luce di queste considerazioni il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato.
66. In quanto al ritardo nel versamento dell'indennizzo, in ragione della durata del procedimento, il Governo osserva che si tratta di una questione che dipende dall'articolo 6 della Convenzione e non dall'articolo 1 del Protocollo no1.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
1. Sull'esistenza di un'ingerenza
67. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata "privazione di beni", bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa ricercare se suddetta situazione equivale ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, § 63).
68. La Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, il tribunale di Lucera ha considerato il richiedente come privato del suo bene a contare dal momento in cui il terreno è stato trasformato irreversibilmente dai lavori pubblici. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che il giudizio del tribunale di Lucera ha avuto per effetto di privare il richiedente del suo bene al senso della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Carbonara e Ventura, precitato, § 61; Brumarescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
69. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 una simile ingerenza deve essere operata "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth, precitata, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi non "sentire solo quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitraria" (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II; Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
70. Quindi, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che un risarcimento integrale in favore del richiedente non ha avuto luogo (Carbonara, precitato, § 62).
2. Sul rispetto del principio di legalità
71. L'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis precitato, § 58,). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-a, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, § 110).
72. Nella sentenza Belvedere Alberghiera srl e nella sentenza Carbonara e Ventura precitate, la Corte non aveva stimato utile giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative, ciò che conta essendo -ad ogni modo-che la base legale risponda ai criteri di prevedibilità, accessibilità e precisione enunciato più sopra. La Corte è convinta sempre che l'esistenza in quanto tale di una base legale non basta a soddisfare al principio di legalità e stima utile di propendersi sulla questione della qualità della legge.
73. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nella cronostoria della giurisprudenza. Questo punto di vista è stato adottato dal Consiglio di stato del resto, paragrafo 44 sopra che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che l'espropriazione indiretta non mai ha dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
74. La Corte rileva anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta. A titolo di esempio, la Corte nota che se è vero che la giurisprudenza ha escluso, a contare dal 1996-1997, che l'espropriazione indiretta possa applicarsi quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata, è anche vero che il Repertorio ha ultimamente contemplato che in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, ogni terreno può essere acquisito al patrimonio pubblico, se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato dall'amministrazione.
75. Alla vista di questi elementi, la Corte non esclude che il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati rimanga.
76. La Corte nota poi che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, col rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati, sia ch si tratti di un'illegalità dall'inizio o di un'illegalità sopraggiunta in seguito. L'espropriazione indiretta tende difatti, in ogni caso, ad interinare una situazione che di fatto deriva dalle illegalità commesse dall'amministrazione, a regolare le conseguenze per l'individuo e per l'amministrazione, a favore di questa. Che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'articolo 43 del Repertorio, l'espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, l'opinione del Consiglio di stato, al paragrafo 44 sopra,
77. A questo riguardo, la Corte nota che l'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, in modo tale che sia considerato come acquisizione al patrimonio pubblico, senza che in parallelo un atto formale dichiarante il trasferimento di proprietà sia adottato. In mancanza di un atto che formalizza l'espropriazione ed intervenendo al più tardi nel momento in cui il proprietario ha perso ogni disponibilità del bene, l'elemento che permetterà di trasferire al patrimonio pubblico il bene occupato e di raggiungere una sicurezza giuridica è la constatazione di illegalità da parte del giudice, che vale come dichiarazione di trasferimento di proprietà. Incombe sull'interessato - che continua ad essere formalmente proprietario - di sollecitare al giudice competente una decisione che constata, all'occorrenza, l'illegalità abbinata alla realizzazione di un lavoro di interesse pubblico, condizioni necessarie affinché sia dichiarato in modo retroattivo privato del suo bene.
78. Alla vista di questi elementi, la Corte stima che il meccanismo dell'espropriazione indiretta non è atto a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica.
79. La Corte nota poi che l'espropriazione indiretta permette inoltre all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo senza per questo versare indennità allo stesso tempo. L'indennità deve essere richiesta dall'interessato e ciò entro prescrizione di cinque anni, che comincia a contare dalla data in cui il giudice stima che la trasformazione irreversibile del terreno ha avuto luogo. Questo può provocare delle conseguenze nefaste per l'interessato, e rendere vana ogni speranza di risarcimento, Carbonara e Ventura, precitato, § 71.
80. La Corte rileva infine che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di trarre guadagno dal suo comportamento illegale, e che il prezzo da pagare è solamente del 10% più elevato che nel caso di un'espropriazione in buona e dovuta forma. Secondo la Corte, questa situazione non è di natura tale da favorire la buona amministrazione dei procedimenti di espropriazione ed a prevenire degli episodi di illegalità.
81. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
82. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni italiane hanno considerato il richiedente privato del suo bene a contare dal momento in cui i lavori di costruzione del sistema di raccolta, della strada e della scuola ha trasformato irreversibilmente i luoghi, essendo riuniti le condizioni di illegalità dell'occupazione e di interesse pubblico dei lavori costruiti. Ora, in mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come "prevedibile", poiché è solamente con la decisione definitiva -il giudizio del tribunale di Lucera che ha acquisito forza di cosa giudicata-che si può considerare il principio dell'espropriazione indiretta come applicato effettivamente e che l'acquisizione del terreno al patrimonio pubblico è stata sanzionata. Di conseguenza, il richiedente non ha avuto la "sicurezza giuridica" concernente la privazione del terreno che a partire dall’ ottobre 2003, data in cui il giudizio del tribunale di Lucera è diventato definitivo.
83. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione trarre guadagno da un'occupazione illegale di terreno. In altri termini, l'amministrazione si è potuta appropriare del terreno a disprezzo delle regole che regolano l'espropriazione in buona e dovuta forma, e, tra l’altro, senza che un'indennità sia messa in parallelo a disposizione dell'interessata.
84. In quanto all'indennità, la Corte constata che l'applicazione retroattiva della legge di bilancio no 662 del 1996 al caso di specifico ha avuto per effetto di privare il richiedente di un risarcimento integrale del danno subito.
85. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l'ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e che ha infranto il diritto al rispetto dei beni del richiedente dunque.
86. Quindi, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
87. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
88. Il richiedente sollecita il versamento di un'indennità di 638 960, 00 EUR a titolo di danno materiale per la perdita del terreno, somma che corrisponde al valore del terreno controverso rivalutato ed abbinato ad interessi più i danni che derivano del non godimento del terreno. Dato che non ha percepito ancora il risarcimento accordato dal tribunale (38 688,00 EUR) il richiedente chiede che questa somma sia versata senza tenere conto della somma già concessa dal tribunale.
89. Inoltre, il richiedente chiede il versamento di un'indennità di 50 000 EUR a titolo di danno morale.
90. Il Governo fa notare innanzitutto che ci sono cinque ricorsi introdotti dagli stessi richiedenti che hanno per oggetto parecchie espropriazioni. Chiede alla Corte di trattare congiuntamente le cinque cause dunque.
91. Il Governo osserva poi che il richiedente ha ottenuto a livello nazionale una decisione che gli accorda una somma importante. In questa situazione, la Corte non dovrebbe accordare una soddisfazione equa che provocherebbe un arricchimento indebito del richiedente.
92. In quanto al danno materiale, il Governo contesta le modalità di calcolo del danno materiale adoperato nelle sentenze Carbonara e Ventura c. Italia e Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, tenuto conto del fatto che la rivalutazione del terreno non dovrebbe essere presa in conto per calcolare l'importo dell'indennizzo e che questo ultimo può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo.
93. Tuttavia, nel caso in cui la Corte giungesse ad una conclusione differente, il Governo chiede di valutare il danno materiale del richiedente prendendo in considerazione l'indennità dovuta in caso di espropriazione formale del terreno che è inferiore alla somma che il tribunale ha riconosciuto al richiedente.
94. In più il Governo sostiene che il tribunale di Lucera ha riconosciuto al richiedente una somma a titolo di risarcimento senza prendere in considerazione il fatto che era comproprietario del terreno e che gli altri comproprietari non si sono costituiti mai parti intervenute nel procedimento interno. Segue che il richiedente ha ricevuto una somma superiore a quella che si poteva aspettare.
95. In quanto al danno morale, il Governo ricorda che cinque ricorsi sono stati introdotti dagli stessi richiedenti. Segue che la Corte dovrebbe procedere ad una valutazione unica dei danni morali relativi a questi cinque ricorsi. Ad ogni modo il Governo stima che la somma richiesta dal richiedente sarebbe eccessiva.
96. Trattandosi degli oneri incorsi dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, il richiedente richiede il rimborso di 32 198,00 EUR per gli oneri incorsi dinnanzi alle istanze nazionali e per la parcella dell’ avvocato. In quanto agli oneri esposti nel procedimento dinnanzi alla Corte, il richiedente sollecita il rimborso di 38 556,00 EUR a titolo di onorario dell’avvocato.
97. Il Governo stima che nessuno rimborso deve essere riconosciuto al richiedente per il motivo che ha vinto la causa e che gli oneri del procedimento sono stati pagati dall'amministrazione.
98. In più, il Governo ricorda che il procedimento interno è stato introdotto contro l'amministrazione e non contro lo stato che non dovrebbe essere condannato a rimborsare gli oneri di un procedimento del quale non era parte.
99. In quanto agli oneri incorsi dinnanzi alla Corte, il Governo chiede alla Corte di prendere in considerazione il fatto che i cinque ricorsi introdotti dagli stessi richiedenti sono identici.
100. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilità che il Governo ed il richiedente giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
2. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato; perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed il richiedente ad indirizzarle per iscritto, nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 11 ottobre 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Michael O'Boyle Nicolas Bratza
Cancelliere Presidente