AFFAIRE DONATI c. ITALIE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (forclusion) ; Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
PREMIERE SECTION

AFFAIRE DONATI c. ITALIE

(Requête no 63242/00)

ARRÊT

STRASBOURG

15 juillet 2005

DÉFINITIF

30/11/2005

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire Donati c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant en une chambre composée de :

M. C.L. Rozakis, président,
Mme F. Tulkens,
M. P. Lorenzen,
Mmes N. Vajić,
S. Botoucharova,

MM. V. Zagrebelsky,
K. Hajiyev, juges,

et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 23 juin 2005,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 63242/00) dirigée contre la République italienne et dont trois ressortissants de cet Etat, MM. E. D., M. D. et A. D. (« les requérants »), ont saisi la Cour le 17 novembre 2000 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

2. Les requérants sont représentés par Me N. P., avocat à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.

3. Les requérants alléguaient en particulier une atteinte injustifiée à leur droit au respect de leurs biens.

4. La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d'examiner l'affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l'article 26 § 1 du règlement.

5. Par une décision du 1er avril 2003, la chambre a déclaré la requête partiellement irrecevable. Par une décision du 13 mai 2004, la chambre a déclaré le restant de la requête recevable (article 54 § 3 du règlement).

6. Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l'affaire (article 59 § 1 du règlement).

7. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la première section ainsi remaniée (article 52 § 1).

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

8. Le père des requérants était propriétaire d'un terrain sis à Rome et enregistré au cadastre, feuille 841, parcelle 511.

9. Cette propriété avait été acquise par voie d'usucapion. Ceci fut confirmé par la Cour de cassation, le 18 juin 1986, à l'issue d'une procédure entamée par l'intéressé en 1962 et s'étant déroulée sur trois instances.

10. Par un arrêté du 14 mars 1969, le Préfet de Rome autorisa l'occupation d'urgence pour deux ans de 5 467,65 mètres carrés de terrain, pour y construire une école, en vue de l'expropriation.

11. Le 31 mars 1969, il y eut occupation matérielle.

12. Il ressort du dossier qu'à l'échéance de l'occupation autorisée, l'administration n'avait pas formalisé l'expropriation et procédé à l'indemnisation.

13. Le 19 juin 1971 les travaux de construction de l'école furent complétés.

14. Par un acte d'assignation notifié le 25 juillet 1987, le père des requérants introduisit une action en dommages-intérêts à l'encontre de la ville de Rome devant le tribunal de Rome. Il alléguait que, bien que les travaux publics effectués sur son terrain aient transformé celui-ci, aucun décret d'expropriation et aucune indemnisation n'étaient intervenus. En outre, il alléguait que l'occupation du terrain était illégale, étant donné qu'elle s'était poursuivie au-delà de la période autorisée. L'intéressé invitait le tribunal à déclarer que la construction de l'école avait à un tel point transformé son terrain qu'elle avait entraîné la perte irréversible du bien. Il réclamait des dommages-intérêts pour la perte du terrain, à concurrence de la valeur marchande de celui-ci.

15. L'administration défenderesse excipa de la tardiveté de la demande et demanda au tribunal d'appliquer un délai de prescription de cinq ans à compter de la fin des travaux de construction de l'école, soit le 19 juin 1971.

16. Par un jugement du 11 février 1993, le tribunal de Rome constata que l'école avait été construite et estima que la propriété du terrain était de ce fait passée à l'administration, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva). Le tribunal statua qu'aucun dédommagement n'était dû, au motif que le délai de prescription de cinq ans assorti à la perte de propriété en vertu d'un tel principe avait commencé à courir le 19 juin 1971. Le recours ayant été introduit seulement en 1987, le droit de l'intéressé était prescrit.

17. Le père des requérants interjeta appel de ce jugement devant la cour d'appel de Rome.

18. Le 27 juillet 1996, le père des requérants décéda. Le 29 novembre 1996, les requérants se constituèrent dans la procédure devant la cour d'appel de Rome. Ceux-ci alléguaient notamment que le délai de prescription ne pouvait en tout cas avoir commencé à courir avant le 18 juin 1986, à savoir la date à laquelle la Cour de cassation avait mis fin au contentieux portant sur le droit de propriété de leur père.

19. Par une décision du 3 janvier 1997, la cour d'appel de Rome rejeta l'appel.

20. Les requérants se pourvurent en cassation, alléguant en outre l'absence de déclaration d'utilité publique, ce qui rendrait le délai de prescription de cinq ans inapplicable.

21. Par un arrêt du 16 mars 2000, déposé au greffe le 6 juin 2000, la Cour de cassation débouta les requérants de leur pourvoi. La cour estima que le grief concernant l'absence d'utilité publique était tardif. Etant donné que le terrain avait fait l'objet d'expropriation indirecte, il y avait lieu d'appliquer le délai de prescription de cinq ans rétroactivement à compter de la date de fin des travaux de construction, soit le 19 juin 1971.

22. Entre-temps, l'école avait été démolie par la ville de Rome.

23. Le 21 juin 2001, les requérants introduisirent un recours devant le tribunal de Rome visant à obtenir la saisie du terrain, afin d'empêcher qu'une nouvelle construction soit réalisée en attendant l'issue de la procédure à Strasbourg. Ils alléguaient qu'une fois l'ouvrage public démoli, l'expropriation indirecte devait être révoquée, la restitution du bien étant devenue possible juridiquement et de facto.

24. La ville de Rome se constitua dans la procédure et soutint en premier lieu que les requérants n'avait pas la qualité pour agir, puisqu'ils n'étaient plus propriétaires. En deuxième lieu, elle affirma que l'acquisition du terrain par voie d'expropriation indirecte était couverte par la res judicata, c'est-à-dire par l'arrêt de la Cour de cassation déposé le 6 juin 2000. En dernier lieu, pour le cas où le tribunal estimerait possible de revenir sur la question de l'expropriation indirecte, la ville de Rome alléguait que la possession du terrain pendant plus de vingt ans avait entraîné l'acquisition de celui-ci par voie d'usucapion.

25. Par une décision du 5 octobre 2001, le tribunal de Rome rejeta le recours au motif que les requérants avaient perdu la propriété du terrain, conformément à la res judicata qui s'était formée avec l'arrêt de la Cour de cassation du 6 juin 2000. Il s'ensuivait que la propriété du terrain était définitivement passée à l'administration publique et que la restitution du terrain était juridiquement impossible.

26. Les requérants firent opposition.

27. Par une décision du 10 décembre 2001, le tribunal de Rome rejeta l'opposition. Il estima qu'en l'espèce il n'y avait pas seulement eu une occupation illégale du terrain, mais qu'il manquait également une déclaration d'utilité publique valide. Or, cette question n'avait pas été examinée dans la procédure et pouvait fonder, le cas échéant, une demande en restitution du terrain. Cependant, la question de la propriété du terrain ne pouvait plus être remise en cause puisqu'il y avait de toute façon eu usucapion au bénéfice de l'administration.

28. Il ressort du dossier qu'un bâtiment universitaire a été construit sur le terrain litigieux.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A. L'occupation d'urgence d'un terrain

29. En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper un terrain et d'y construire avant l'expropriation. Une fois l'ouvrage à réaliser déclaré d'utilité publique et le projet de construction adopté, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d'occupation autorisée, un décret d'expropriation formelle doit être pris.

30. L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d'accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans qu'il soit nécessaire d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.

B. Le principe de l'expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)

31. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait également perdu la propriété du terrain.

1. La jurisprudence avant l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

32. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d'un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l'occupation se poursuivant au-delà de l'échéance autorisée sans qu'un décret d'expropriation ne soit intervenu.

33. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain après l'achèvement de l'ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l'état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l'illégalité découlant de l'occupation était permanente. L'administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d'expropriation ; dans ce cas, l'action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l'indemnité d'expropriation et les dommages-intérêts n'étaient dus que pour la période antérieure au décret d'expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).

34. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l'état, lorsque l'administration avait agi sans qu'il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).

35. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. L'intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l'arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).

2. L'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

36. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l'expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d'un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l'occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l'occupation, l'ouvrage public a été réalisé. Lorsque l'occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. Lorsque l'occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l'échéance de la période d'occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d'expropriation indirecte, l'intéressé a droit à une réparation intégrale, l'acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n'est pas versée automatiquement ; il incombe à l'intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

3. La jurisprudence après l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a) La prescription

37. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu'aucun délai de prescription ne trouvait à s'appliquer, puisque l'occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu'un délai de prescription de dix ans devait s'appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu'il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

b) L'arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle

38. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l'expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l'article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l'administration devienne propriétaire d'un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l'intérêt public, à savoir la conservation de l'ouvrage public, l'emporte sur l'intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l'application à l'action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l'article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.

c) Cas de non-application du principe de l'expropriation indirecte

39. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d'un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l'administration connaît des exceptions.

40. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d'Etat a affirmé qu'il n'y a pas d'expropriation indirecte lorsque les décisions de l'administration et le décret d'occupation d'urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n'était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.

41. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l'administration ne devient pas propriétaire d'un terrain lorsque les décisions qu'elle a adoptées et la déclaration d'utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l'intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L'illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.

42. Dans l'arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l'expropriation indirecte ne trouve donc pas à s'appliquer. L'intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L'introduction d'une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.

43. Dans l'arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l'expropriation indirecte n'a pas lieu lorsque la déclaration d'utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.

44. Dans l'arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété en l'absence de déclaration d'utilité publique valide.

45. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (paragraphes 46-50 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l'expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (paragraphes 58-59 ci-dessous).

4. La loi no458 du 27 octobre 1988 : Dispositions spécifiques aux terrains utilisés pour faciliter l'accession à la propriété (« edilizia residenziale pubblica »)

46. Le droit italien prévoit la possibilité d'obtenir des contributions publiques facilitant l'accès à la propriété foncière (« edilizia agevolata »). Les sociétés coopératives représentent un cas fréquent de bénéficiaires de ce type d'accession à la propriété.

47. Pour le cas d'expropriation indirecte d'un terrain utilisé à ces fins, aux termes de l'article 3 de la loi no 458 du 27 octobre 1988 « Le propriétaire d'un terrain utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d'une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l'article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l'occupation illégale ».

48. Interprétant l'article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (no 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l'intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d'expropriation illégitime la restitution des terrains - et l'intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de logements à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».

49. Dans son arrêt du 27 décembre 1991 (no 486), la Cour constitutionnelle a assimilé la situation expressément prévue par l'article 3 à celle de terrains occupés et construits en l'absence d'un décret d'expropriation.

50. A la suite de l'entrée en vigueur de la loi budgétaire no 662 de 1996, (paragraphe 53 ci-dessous) la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation intégrale ne peut plus être accordée pour les terrains destinés à faciliter l'accession à la propriété, ceux-ci étant désormais indemnisables selon les critères prévus par ladite loi (arrêt de la Cour de cassation, Section I, 21.5.1997 no 4535).

5. Le montant de la réparation en cas d'expropriation indirecte

51. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

52. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Par l'arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.

53. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui modifia la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l'indemnisation équivaut au montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle, dans l'hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.

54. Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura

55. Par les arrêts no 5902 et no 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.

56. Au vu du constat de violation de l'article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l'expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention.

57. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l'histoire du principe de l'expropriation indirecte - a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte doit se considérer comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l'expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S'agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d'utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l'Etat. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l'intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique (ci après « le Répertoire)

58. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et régit la procédure d'expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s'applique pas aux cas d'occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d'expropriation.

59. A son article 43, le Répertoire prévoit qu'en l'absence d'un décret d'expropriation, ou en l'absence de déclaration d'utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d'un ouvrage public est acquis au patrimoine de l'autorité qui l'a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L'autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d'urbanisme ou la déclaration d'utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L'autorité en cause peut s'y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.

EN DROIT

I. SUR L'EXCEPTION PRÉLIMINAIRE DU GOUVERNEMENT

60. Le Gouvernement excipe de la tardiveté de la requête et soutient que le délai de six mois a commencé à courir au moment où les requérants ont interjeté appel du jugement du tribunal de Rome du 11 février 1993.

61. Les requérants demandent le rejet de l'exception.

62. La Cour note que deux exceptions de tardiveté du Gouvernement ont déjà été rejetées dans sa décision sur la recevabilité du 13 mai 2004 et que, dans son raisonnement, elle a considéré que le point de départ du délai de six mois était le 6 juin 2000, date du dépôt au greffe de l'arrêt de la Cour de cassation, arrêt qui, en l'espèce, constitue la décision définitive.

63. Dans la mesure où le Gouvernement ne fait que réitérer une de ces exceptions, la Cour considère que les arguments utilisés ne sont pas de nature à remettre en cause sa décision sur la recevabilité.

64. Dans la mesure où l'exception préliminaire pourrait être considérée comme étant nouvelle, la Cour rappelle qu'aux termes de l'article 55 de son règlement, « Si la Partie contractante défenderesse entend soulever une exception d'irrecevabilité, elle doit le faire, pour autant que la nature de l'exception et les circonstances le permettent, dans les observations écrites ou orales sur la recevabilité de la requête (...) ». Or, il ressort du dossier que cette condition ne se trouve pas remplie en l'espèce. Il y a donc forclusion.

65. De surcroît, la Cour note que l'exception du Gouvernement n'est pas compatible avec la ligne de défense adoptée par la ville de Rome dans la procédure intentée par les requérants le 21 juin 2001. En effet, la ville de Rome a invoqué la res judicata, c'est-à-dire l'arrêt de la Cour de cassation déposé le 6 juin 2000, pour plaider l'impossibilité de restituer le terrain (paragraphe 24 ci-dessus). Or, le Gouvernement ne saurait invoquer devant la Cour des arguments qu'il n'a jamais formulés devant le juge national et qui ne cadrent pas avec son raisonnement de l'époque (Pine Valley Developments Ltd et autres c. Irlande, arrêt du 29 novembre 1991, série A no 222, § 47)

66. A la lumière de ces considérations, la Cour rejette l'exception du Gouvernement.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No1

67. Les requérants soutiennent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

A. Thèses défendues devant la Cour

1. Les requérants

68. Les requérants font observer qu'ils ont été privés de leur bien en vertu du principe de l'expropriation indirecte, tel qu'appliqué par les juridictions nationales. Ils demandent à la Cour de déclarer que l'expropriation du terrain n'est pas conforme au principe de légalité. Se référant à l'arrêt Belvedere Alberghiera c. Italie (no 31524/96, CEDH 2000-VI) et à l'arrêt Carbonara et Ventura c. Italie (no 24638/94, arrêt du 30 mai 2000, CEDH 2000-VI), les requérants observent que l'expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l'autorité publique d'acquérir un bien en toute illégalité, ce qui n'est pas admissible dans un Etat de droit. Selon eux, une expropriation ne peut avoir lieu que si elle repose sur une base légale établissant des formes et des procédures auxquelles l'administration devra obligatoirement se conformer. Lorsque l'administration contrevient à ces règles on est dans une situation contraire au principe de légalité, même s'il y a eu utilité publique.

69. Les requérants font observer ensuite que les indications qui ressortent des arrêts précités n'ont pas été suivies par les juridictions nationales. Ils se réfèrent sur ce point aux arrêts de la Cour de cassation rendus après 2000 (paragraphes 55-57 ci-dessus) et au Répertoire qui a codifié le principe de l'expropriation indirecte (paragraphes 58-59 ci-dessus).

70. Les requérants dénoncent ensuite un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à leur cas. A cet égard, ils observent que le principe de l'expropriation indirecte a été affirmé par la Cour de cassation en 1983, après l'occupation illégale du terrain ; les juridictions nationales ont appliqué le principe de l'expropriation indirecte et ont ainsi privé rétroactivement les requérants de leur bien.

71. Enfin, quant à l'indemnisation, les requérants observent qu'il n'y a pas eu « réparation » du préjudice subi en raison de l'application rétroactive du délai de prescription.

72. En conclusion, les requérants demandent à la Cour de constater la violation de l'article 1 du Protocole no 1.

2. Le Gouvernement

73. Le Gouvernement observe que les requérants ont été privés de leur terrain en vertu de l'expropriation indirecte, ce qui suppose que la procédure d'expropriation n'a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où l'occupation du terrain est devenue sans titre et aucun décret d'expropriation n'a été adopté.

74. A défaut d'un tel décret d'expropriation, les requérants ont, en tout état de cause, été privés de leur bien par l'effet de la construction de l'ouvrage d'intérêt public et de la transformation irréversible du terrain que ce dernier a entraîné. Cette privation de bien, selon le Gouvernement, n'est que la conséquence du principe de l'expropriation indirecte, que les juridictions nationales, dans leurs décisions, ont appliqué.

75. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.

76. Premièrement, il y a eu utilité publique, ce qui n'a pas été remis en cause par les juridictions nationales.

77. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l'expropriation indirecte est prévue par la loi.

78. Le Gouvernement prend acte de ce que la Cour, dans deux cas portant sur l'expropriation indirecte, a constaté une incompatibilité du mécanisme de l'expropriation indirecte avec le principe de légalité (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI). Cependant, il demande à la Cour de modifier sa jurisprudence et de déclarer que le mécanisme de l'expropriation indirecte, qui se fonde sur une déclaration d'illégalité de la part du juge, est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.

79. A cet égard, le Gouvernement argue que le principe de l'expropriation indirecte doit être considéré comme étant « prévu par la loi », même s'il a été élaboré par la jurisprudence dans un pays de « civil law ».

80. Le Gouvernement soutient que décider du rôle de la jurisprudence en Italie revêt une grande importance dans ce type d'affaires. Selon lui, le principe de l'expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter de l'arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application. En outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996 et, tout dernièrement, par le Répertoire.

81. En conclusion, selon le Gouvernement, à partir de 1983, les règles de l'expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.

82. Le Gouvernement définit l'expropriation indirecte comme le résultat d'une interprétation systématique par le juge de principes existants tendant à garantir que l'intérêt général prévale sur l'intérêt des particuliers, lorsque l'ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l'utilité publique.

83. S'agissant de la condition d'utilité publique, le Gouvernement souligne que la jurisprudence a évolué dans le sens de ne pas appliquer l'expropriation indirecte lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée.

84. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, en contrepartie des irrégularités commises par l'administration, celle-ci est tenue d'indemniser intégralement le particulier. Le Gouvernement admet que successivement, la loi no 662 de 1996 a plafonné une telle indemnisation. A cet égard, il soutient que l'indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l'intéressé, vu que ce dernier aurait été en tout cas exproprié. En tout état de cause, l'indemnité plafonnée par la loi est supérieure de 10% au cas le plus favorable d'indemnité pour expropriation régulière et constitue donc une solution avantageuse pour les intéressés.

85. S'agissant du cas d'espèce, le Gouvernement fait observer que la procédure en dommages-intérêts a été intentée par le père des requérants en 1988, lorsque le principe de l'expropriation indirecte était déjà consolidé. Aucune question de légalité ne se poserait dès lors en l'espèce, vu que l'intéressé n'a par ailleurs pas demandé aux juridictions nationales la restitution du terrain, mais uniquement un dédommagement.

86. Quant au délai de prescription qui a été appliqué en l'espèce, et qui a eu pour conséquence de priver les requérants de toute indemnisation, le Gouvernement soutient que cette situation est imputable aux requérants mêmes, qui auraient dû s'activer dans les cinq ans suivant la fin des travaux de construction et demander les dommages-intérêts.

87. Le Gouvernement en déduit que la situation dénoncée est compatible avec l'article 1 du Protocole no 1.

B. Sur l'observation de l'article 1 du Protocole no 1

1. Sur l'existence d'une ingérence

88. La Cour note que les parties s'accordent pour dire qu'il y a eu « privation de propriété » et que cette privation a lieu pour cause d'expropriation indirecte.

89. Elle rappelle que, pour déterminer s'il y a eu privation de biens au sens de la deuxième phrase de l'alinéa 1, il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).

90. La Cour relève que, en appliquant le principe de l'expropriation indirecte, les juridictions nationales ont considéré les requérants comme étant privés de leur bien à compter du moment où le terrain avait été irréversiblement transformé par les travaux publics. A défaut d'un acte formel d'expropriation, le constat d'illégalité de la part du juge est l'élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que l'arrêt de la Cour de cassation a eu pour effet de priver le requérant de son bien au sens de la deuxième phrase de l'article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI, § 61 ; Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).

91. Pour être compatible avec l'article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d'utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L'ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d'examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu'il s'est avéré que l'ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n'était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II) ; Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).

92. Dès lors, la Cour n'estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu'une réparation en faveur des requérants n'a pas eu lieu (Carbonara, précité, § 62).

2. Sur le respect du principe de légalité

93. L'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Iatridis, précité, § 58). Le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).

94. Dans l'arrêt Belvedere Alberghiera (Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI) et dans l'arrêt Carbonara et Ventura précité, la Cour n'avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu'un principe jurisprudentiel, tel que celui de l'expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives. L'important est en tout état de cause que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, d'accessibilité et de précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l'existence en tant que telle d'une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.

95. La Cour prend note de l'évolution jurisprudentielle qui a conduit à l'élaboration du principe de l'expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, la loi no 662 de 1996 et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d'expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans l'historique de la jurisprudence, et relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés.

96. A titre d'exemple, la Cour note que s'il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l'expropriation indirecte puisse s'appliquer lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée (paragraphes 39-44 ci-dessus), il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu (paragraphe 59 ci-dessus) qu'en l'absence de déclaration d'utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public, si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l'administration.

97. A vu de ces éléments, la Cour n'exclut pas que le risque d'un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.

98. La Cour note ensuite que le mécanisme de l'expropriation indirecte permet en général à l'administration de passer outre les règles fixées en matière d'expropriation, avec le risque d'un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu'il s'agisse d'une illégalité existant depuis le début ou d'une illégalité survenue par la suite.

99. A cet égard, la Cour note que l'expropriation indirecte permet à l'administration d'occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu'il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu'en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l'absence d'un acte formalisant l'expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute disponibilité du bien, l'élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d'atteindre une sécurité juridique est le constat d'illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l'intéressé -qui continue d'être formellement propriétaire - de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l'illégalité assortie de la réalisation d'un ouvrage d'intérêt public, conditions nécessaires pour qu'il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.

100. Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l'expropriation indirecte n'est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.

101. La Cour note ensuite que l'expropriation indirecte permet en outre à l'administration d'occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d'indemnité en même temps. L'indemnité doit être réclamée par l'intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l'intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).

102. La Cour relève enfin que le mécanisme de l'expropriation indirecte permet à l'administration de tirer parti de son comportement illégal et que le prix à payer n'est que de 10% plus élevé que dans le cas d'une expropriation en bonne et due forme (paragraphe 53 ci-dessus). Selon la Cour, cette situation n'est pas de nature à favoriser la bonne administration des procédures d'expropriation et à prévenir des épisodes d'illégalité.

103. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.

104. Dans la présente affaire, la Cour relève qu'en appliquant le principe de l'expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré les requérants privés de leur bien à compter du 19 juin 1971, les conditions d'illégalité de l'occupation et d'intérêt public de l'ouvrage construit étant réunies. Or, en l'absence d'un acte formel d'expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n'est que par la décision définitive – l'arrêt de la Cour de cassation – que l'on peut considérer le principe de l'expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l'acquisition du terrain au patrimoine public a été consacrée. Par conséquent, les requérants n'ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain que le 6 juin 2000, date du dépôt au greffe de l'arrêt de la Cour de cassation.

105. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l'administration de tirer parti d'une occupation de terrain devenu sine titulo à compter de 1971. En d'autres termes, l'administration a pu s'approprier le terrain au mépris des règles régissant l'expropriation en bonne et due forme et, entre autres, sans qu'une indemnité ne soit mise en parallèle à la disposition des intéressés.

106. S'agissant de l'indemnité, la Cour constate que l'application rétroactive du délai de prescription de cinq ans au cas d'espèce a eu pour effet de priver les requérants de toute réparation du préjudice subi.

107. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l'ingérence litigieuse n'est pas compatible avec le principe de légalité et qu'elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requérants.

108. Dès lors, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.

III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

109. Aux termes de l'article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »

110. Les requérants observent préliminairement qu'en l'espèce il s'agit d'une dépossession illicite en soi et allèguent que la satisfaction équitable devra dès lors effacer totalement les conséquences de l'ingérence litigieuse. Ils se réfèrent à la jurisprudence Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italie (satisfaction équitable), no 31524/96, arrêt du 30 octobre 2003, §§ 30-33 ; Ex-Roi de Grèce et autres c. Grèce (satisfaction équitable) [GC], no 25701/94, § 75, CEDH 2002). Par ailleurs, les requérants soulignent que le Gouvernement n'a pas restitué le terrain.

111. S'agissant du préjudice matériel, les requérants sollicitent la restitution du terrain, en plus d'une somme de 22 815 611, 98 EUR couvrant la non-jouissance du terrain pour la période d'occupation, jusqu'à la restitution. Pour le cas où l'Etat ne restituerait pas le terrain, en plus du montant ci-dessus les requérants demandent 18 799 544, 89 EUR, somme correspondant à la valeur actuelle du terrain, plus 13 348 374 EUR, somme correspondant à la plus-value apportée par le bâtiment qui a été construit. A l'appui de leurs prétentions, les requérants ont produit une expertise, datée du mois d'octobre 2004.

112. Quant au préjudice moral, les requérants demandent 50 000 EUR chacun, soit un montant global de 150 000 EUR. Ils précisent que le montant qui leur sera accordé au titre du préjudice moral sera dévolu à des associations à but non lucratif.

113. Les requérants demandent enfin le remboursement des frais encourus devant les juridictions nationales et de ceux exposés devant la Cour, y compris les frais d'expertise.

114. Le Gouvernement n'a pas présenté de commentaires sur les montants demandés. Il s'est borné à observer que la Cour n'est pas compétente pour ordonner la restitution du terrain et qu'en tout état de cause celle-ci n'aura pas lieu. A cet égard, le Gouvernement argue que sur le plan juridique, en vertu des décisions des juridictions nationales, l'administration est devenue propriétaire du terrain à compter de 1971 et fera librement usage de celui-ci sans limitation dans le temps. Pour le cas où l'expropriation indirecte serait remise en cause, le Gouvernement soutient que la propriété du terrain a été en tout cas acquise par usucapion.

115. Pour le cas où la Cour déciderait d'accorder une satisfaction équitable, le Gouvernement fait observer que les requérants ont hérité le terrain d'une personne qui en était devenue propriétaire à titre gratuit. Il en déduit qu'aucune somme ne doit être octroyée au titre de préjudice matériel. Subsidiairement, le Gouvernement argue que la somme accordée au titre du préjudice matériel ne devrait en aucun cas être établie par rapport à la valeur du terrain, puisque, si l'expropriation du terrain avait été régulière, les requérants auraient en tout cas perdu leur bien.

116. La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l'UNANIMITÉ,

1. Rejette, l'exception préliminaire du Gouvernement ;

2. Dit, qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;

3. Dit, que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;

en conséquence,

a) la réserve en entier ;

b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 15 juillet 2005 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Søren Nielsen Christos Rozakis
Greffier Président

ARRÊT DONATI c. ITALIE

ARRÊT DONATI c. ITALIE

Conclusione Eccezione preliminare respinta (decadenza); Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata

PRIMA SEZIONE
CAUSA DONATI C. ITALIA
( Richiesta no 63242/00)
SENTENZA
STRASBURGO
15 luglio 2005
DEFINITIVO
30/11/2005
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Donati c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, prima sezione, riunendosi in una camera composta di:
IL SIG. C.L. Rozakis, presidente,
la Sig.ra F. Tulkens,
il Sig. P. Lorenzen,
il Sig.re N. Vajić,
SIGG.. V. Zagrebelsky, S. BotoucharovaK. Hajiyev, giudici,
e del Sig. S. Nielsen, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 23 giugno 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 63242/00) diretta contro la Repubblica italiana e in cui tre cittadini di questo Stato, Sigg.. E. D.i, M.o D. ed A. D. ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 17 novembre 2000 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati da Sig. N. P.i, avvocato a Roma. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I. Braguglia, e col suo coagente, il Sig. F. Crisafulli.
3. I richiedenti adducevano in particolare un attentato ingiustificato al loro diritto al rispetto dei loro beni.
4. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte ( articolo 52 § 1 dell'ordinamento). In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 § 1 della Convenzione, è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento.
5. Con una decisione del 1 aprile 2003, la camera ha dichiarato la richiesta parzialmente irricevibile. Con una decisione del 13 maggio 2004, la camera ha dichiarato il restante della richiesta accettabile (articolo 54 § 3 dell'ordinamento).
6. Tanto i richiedenti che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa (articolo 59 § 1 dell'ordinamento).
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni (articolo 25 § 1 dell'ordinamento). La presente richiesta è stata assegnata alla prima sezione così ricomposta (articolo 52 § 1).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Il padre dei richiedenti era il proprietario di un terreno ubicato a Roma e registrato al catasto, foglio 841, appezzamento 511.
9. Questa proprietà era stata acquisita tramite usucapione. Questo fu confermato dalla Corte di cassazione, il 18 giugno 1986, alla conclusione di un procedimento iniziato dall'interessato nel 1962 e svoltosi in tre istanze.
10. Con un'ordinanza del 14 marzo 1969, il Prefetto di Roma autorizzò l'occupazione di emergenza per due anni di 5 467,65 metri quadrati di terreno, per costruire una scuola, in vista dell'espropriazione.
11. Il 31 marzo 1969, ci fu occupazione materiale.
12. Risulta dalla pratica che alla scadenza dell'occupazione autorizzata, l'amministrazione non aveva formalizzato l'espropriazione ed aveva proceduto all'indennizzo.
13. Il 19 giugno 1971 i lavori di costruzione della scuola furono completati.
14. Con un atto di assegnazione notificata il 25 luglio 1987, il padre dei richiedenti introdusse un'azione in danno-interessi contro la città di Roma dinnanzi al tribunale di Roma. Adduceva che, sebbene i lavori pubblici effettuati sul suo terreno l’avessero trasformato, non erano sopraggiunti nessun decreto di espropriazione e nessun indennizzo. Inoltre, adduceva che l'occupazione del terreno era illegale, dato che era proseguita al di là del periodo autorizzato. L'interessato invitava il tribunale a dichiarare che la costruzione della scuola aveva trasformato il suo terreno ad un tale punto che aveva provocato la perdita irreversibile del bene. Richiedeva dei danno-interessi per la perdita del terreno, a concorrenza del valore commerciale di questo.
15. L'amministrazione convenuta eccepì della tardività della domanda e chiese al tribunale di applicare un termine di prescrizione di cinque anni a contare della fine dei lavori di costruzione della scuola, o il 19 giugno 1971.
16. Con un giudizio del 11 febbraio 1993, il tribunale di Roma constatò che la scuola era stata costruita e stimò che la proprietà del terreno era per questo fatto passato all'amministrazione, conformemente alla giurisprudenza della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta (occupazione acquisitiva). Il tribunale deliberò che nessuno risarcimento era dovuto, al motivo che il termine di prescrizione di cinque anni abbinati alla perdita di proprietà in virtù di un tale principio erano cominciati a decorrere il 19 giugno 1971. essendo stato introdotto il ricorso solamente nel 1987, il diritto dell'interessato era prescritto.
17. Il padre dei richiedenti interpose appello di questo giudizio dinnanzi alla corte di appello di Roma.
18. Il 27 luglio 1996, il padre dei richiedenti decedette. Il 29 novembre 1996, i richiedenti si costituirono nel procedimento dinnanzi alla corte di appello di Roma. Questi adducevano in particolare che il termine di prescrizione aveva potuto cominciare in ogni caso a decorrere prima del 18 giugno 1986, ossia la data alla quale la Corte di cassazione aveva messo fine al contenzioso ricadente sul diritto di proprietà di loro padre.
19. Con una decisione del 3 gennaio 1997, la corte di appello di Roma respinse l'appello.
20. I richiedenti ricorsero in cassazione, adducendo inoltre la mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, ciò che renderebbe il termine di prescrizione di cinque anni inapplicabili.
21. Con una sentenza del 16 marzo 2000, depositata alla cancelleria il 6 giugno 2000, la Corte di cassazione respinse il ricorso dei richiedenti. La corte stimò che la lagnanza concernente la mancanza di utilità pubblica era tardiva. Dato che il terreno era stato oggetto di espropriazione indiretta, c'era luogo di applicare in modo retroattivo il termine di prescrizione di cinque anni a contare della data di fine dei lavori di costruzione, o il 19 giugno 1971.
22. Nel frattempo, la scuola era stata demolita dalla città di Roma.
23. Il 21 giugno 2001, i richiedenti introdussero un ricorso dinnanzi al tribunale di Roma che mirava ad ottenere il sequestro del terreno, per impedire che una nuova costruzione fosse realizzata aspettando la conclusione del procedimento a Strasburgo. Adducevano che una volta demolito il lavoro pubblico, l'espropriazione indiretta doveva essere revocata, essendo diventata giuridicamente possibile e di facto la restituzione del bene.
24. La città di Roma si costituì nel procedimento e sostenne in primo luogo che i richiedenti non avevano la qualità per agire, poiché non erano più i proprietari. In secondo luogo, affermò che l'acquisizione del terreno tramite espropriazione indiretta era coperta dal re judicata, questo cioè con la sentenza della Corte di cassazione depositata il 6 giugno 2000. Da ultimo, per il caso in cui il tribunale stimerebbe possibile di ritornare sulla questione dall'espropriazione indiretta, la città di Roma adduceva che il possesso del terreno durante più di vent' anni aveva provocato l'acquisizione di questo tramite usucapione.
25. Con una decisione del 5 ottobre 2001, il tribunale di Roma respinse il ricorso al motivo che i richiedenti avevano perso la proprietà terreno, conformemente al re judicata che si era formato con la sentenza della Corte di cassazione del 6 giugno 2000. Seguiva che la proprietà del terreno era passata definitivamente all'amministrazione pubblica e che la restituzione del terreno era giuridicamente impossibile.
26. I richiedenti fecero opposizione.
27. Con una decisione del 10 dicembre 2001, il tribunale di Roma respinse l'opposizione. Stimò che nello specifico non c'era stato solamente un'occupazione illegale del terreno, ma che mancava anche una dichiarazione di utilità pubblica valida. Ora, questa questione non era stata esaminata nel procedimento e poteva fondare, all'occorrenza, una domanda in restituzione del terreno. Però, la questione della proprietà del terreno non poteva più essere rimessa in causa poiché c'era stata in ogni modo usucapione a favore dell'amministrazione.
28. Risulta della pratica che un edificio universitario è stato costruito sul terreno controverso.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. L'occupazione di emergenza di un terreno
29. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro a realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone ad espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, deve essere preso un decreto di espropriazione formale.
30. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale al fine di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno viene materialmente occupato, senza che sia necessario aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
B. Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
31. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procederono alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono confrontate a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per l'effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
32. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione non sia sopraggiunto.
33. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità che deriva dell'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia ricadente sull'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
34. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
35. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà del terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
36. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere della legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo senza titolo l'acquisizione del terreno. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato del termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilità da delitto, ossia cinque anni, cominciando a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
37. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che non trovava ad applicarsi nessuno termine di prescrizione, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che doveva applicarsi un termine di prescrizione di dieci anni (sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
38. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio è radicato in una disposizione legislativa, ossia l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non dà nessun problema sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall’'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
39. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
40. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se non è questo il caso, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
41. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerate come nulle ab initio. In questo caso, l'interessato si conserva la proprietà dal terreno e può chiedere in integrum il restitutio. Può come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e non trova applicazione nessuno termine di prescrizione.
42. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso dunque, il principio dell'espropriazione indiretta non trova ad applicarsi. L'interessato che conserva la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere in integrum il restitutio. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincio a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
43. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalida ab initio.
44. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
45. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 (paragrafi 46-50 sotto) e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrata in vigore il 30 giugno 2003 (paragrafi 58-59 sotto).
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988: Disposizioni specifiche ai terreni utilizzati per facilitare l'accesso alla proprietà ("edilizia residenziale pubblica")
46. Il diritto italiano contempla la possibilità di ottenere dei contributi pubblici che facilitano l'accesso alla proprietà fondiaria ("edilizia agevolata"). Le società cooperative rappresentano un caso frequente di beneficiari di questo tipo di accesso alla proprietà.
47. Per il caso di espropriazione indiretta di un terreno utilizzato a questi fini, ai termini dell'articolo 3 della legge no 458 del 27 ottobre 1988 "Il proprietario di un terreno utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale con una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere la restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare del giorno dell'occupazione illegale."
48. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (no 384), ha considerato: "Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegittima la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di alloggi a condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
49. Nella sua sentenza del 27 dicembre 1991 (no 486), la Corte costituzionale ha assimilato la situazione espressamente prevista dall'articolo 3 a quella di terreni occupati e ha costruito in mancanza di un decreto di espropriazione.
50. In seguito all'entrata in vigore della legge di bilancio no 662 del 1996 (paragrafo 53 sotto) la Corte di cassazione ha affermato che l'indennizzo integrale non può più essere accordato per i terreni destinati a facilitare l'accesso alla proprietà, quelli che sono oramai indennizzabili secondo i criteri previsti da suddetta legge (sentenza della Corte di cassazione, Sezione I, 21.5.1997 no 4535).
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
51. Secondo la giurisprudenza del 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuto all'interessato in compenso della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
52. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
53. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che modificò la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno avendo avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivale all'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
54. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
55. Con le sentenze no 5902 e no 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze della Corte precitata.
56. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
57. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che alla vista in materia dell'uniformità della giurisprudenza, il principio dell'espropriazione indiretta deve considerarsi come essendo pienamente "prevedibile" a contare del 1983. Di questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalità. Trattandosi di occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica, qui dopo "il Repertorio,
58. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e ha regolato il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunta anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione la giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
59. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un decreto di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULL'ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
60. Il Governo eccepisce della tardività della richiesta e sostiene che il termine di sei mesi ha cominciato a decorrere nel momento in cui i richiedenti hanno interposto appello del giudizio del tribunale di Roma del 11 febbraio 1993.
61. I richiedenti chiedono il rigetto dell'eccezione.
62. La Corte nota che due eccezioni di tardività del Governo sono state già respinte nella sua decisione sull'ammissibilità del 13 maggio 2004 e che, nel suo ragionamento, ha considerato che il punto di partenza del termine di sei mesi era il 6 giugno 2000, data del deposito alla cancelleria della sentenza della Corte di cassazione, sentenza che, nello specifico, costituisce la decisione definitiva.
63. Nella misura in cui il Governo fa reiterare solamente una di queste eccezioni, la Corte considera che gli argomenti utilizzati non sono di natura tale da rimettere in causa la sua decisione sull'ammissibilità.
64. Nella misura in cui l'eccezione preliminare potrebbe essere considerata come essendo nuova, la Corte ricorda che ai termini dell'articolo 55 del suo ordinamento, "Se la Parte contraente convenuta intende sollevare un'eccezione di irricevibilità, deve farlo, per quanto la natura dell'eccezione e le circostanze lo permettono, nelle osservazioni scritte od orali sull'ammissibilità della richiesta ." Ora, risulta della pratica che questa condizione non si trova assolta nello specifico. C'è dunque decadenza.
65. Per di più, la Corte nota che l'eccezione del Governo non è compatibile con la linea di difesa adottata dalla città di Roma nel procedimento intentato dai richiedenti il 21 giugno 2001. Difatti, la città di Roma ha invocato il re judicata, questo cioè la sentenza della Corte di cassazione depositata sopra il 6 giugno 2000, per sostenere l'impossibilità di restituire il terreno ( paragrafo 24). Ora, il Governo non potreebbe invocare dinnanzi alla Corte degli argomenti che non ha formulato mai dinnanzi al giudice nazionale e che non quadrano col suo ragionamento dell'epoca (Pine Valley Developments Ltd ed altri c. Irlanda, sentenza del 29 novembre 1991, serie a no 222, § 47).
66. Alla luce di queste considerazioni, la Corte respinge l'eccezione del Governo.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO1
67. I richiedenti sostengono essere stati privati del loro terreno nelle circostanze incompatibili con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. I richiedenti
68. I richiedenti fanno osservare che sono stati privati del loro bene in virtù del principio dell'espropriazione indiretta, come applicato dalle giurisdizioni nazionali. Chiedono alla Corte di dichiarare che l'espropriazione del terreno non sia conforme al principio di legalità. Riferendosi alla sentenza Belvedere Alberghiera c. Italia (no 31524/96, CEDH 2000-VI) ed alla sentenza Carbonara e Ventura c. Italia (no 24638/94 sentenza del 30 maggio 2000 CEDH 2000-VI) i richiedenti osservano che l'espropriazione indiretta è un meccanismo che permette all'autorità pubblica di acquisire un bene in ogni illegalità, ciò che non è ammissibile in un Stato di diritto. Secondo essi, non può avere luogo un'espropriazione che se si fonda su una base legale che stabilisce delle forme e dei procedimenti alle quali l'amministrazione dovrà conformarsi obbligatoriamente. Quando l'amministrazione contravviene a queste regole si è in una situazione contraria al principio di legalità, anche se c'è stata utilità pubblica.
69. I richiedenti fanno osservare poi che le indicazioni che risultano delle sentenze precitate non sono state seguite dalle giurisdizioni nazionali. Si riferiscono su questo punto alle sentenze della Corte di cassazione rese dopo 2000 (paragrafi 55-57 sopra) ed al Repertorio che ha codificato il principio dell'espropriazione indiretta (paragrafi 58-59 sopra).
70. I richiedenti denunciano poi una mancanza di chiarezza, prevedibilità e precisione dei principi e delle disposizioni applicati al loro caso. A questo riguardo, osservano che il principio dell'espropriazione indiretta è stato affermato dalla Corte di cassazione nel 1983, dopo l'occupazione illegale del terreno; le giurisdizioni nazionali hanno applicato il principio dell'espropriazione indiretta e hanno privato così in modo retroattivo i richiedenti del loro bene.
71. Infine, in quanto all'indennizzo, i richiedenti osservano che non c'è stato "risarcimento" del danno subito in ragione dell'applicazione retroattiva del termine di prescrizione.
72. In conclusione, i richiedenti chiedono alla Corte di constatare la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
2. Il Governo
73. Il Governo osserva che i richiedenti sono stati privati del loro terreno in virtù dell'espropriazione indiretta, il che suppone che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui l'occupazione del terreno è diventata senza titolo e non è stato adottato nessuno decreto di espropriazione.
74. A difetto di un tale decreto di espropriazione, i richiedenti hanno, ad ogni modo, stati privati del loro bene per l'effetto della costruzione del lavoro di interesse pubblico e della trasformazione irreversibile del terreno che questo ultimo ha provocato. Questa privazione di bene, secondo il Governo, è solamente la conseguenza del principio dell'espropriazione indiretta, che le giurisdizioni nazionali, nelle loro decisioni, hanno applicato.
75. Il Governo sostiene che questa situazione è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
76. Primariamente, c'è stata utilità pubblica, ciò che non è stato rimesso in causa dalle giurisdizioni nazionali.
77. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dell'espropriazione indiretta è contemplata dalla legge.
78. Il Governo prende atto di ciò che la Corte, nei due casi che cadono sull'espropriazione indiretta, ha constatato un'incompatibilità del meccanismo dell'espropriazione indiretta col principio di legalità (Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; Belvedere Alberghiera srl c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI). Però, chiede alla Corte di modificare la sua giurisprudenza e di dichiarare che il meccanismo dell'espropriazione indiretta che si basa su una dichiarazione di illegalità da parte del giudice, è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
79. A questo riguardo, il Governo arguisce che il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come essendo "contemplato dalla legge", anche se è stato elaborato dalla giurisprudenza in un paese di "civil law."
80. Il Governo sostiene che decidere del ruolo della giurisprudenza in Italia riveste una grande importanza in questo tipo di cause. Secondo lui, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e con la legge di bilancio no 662 del 1996 e, ultimamente, col Repertorio.
81. In conclusione, secondo il Governo, a partire da 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
82. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica del giudice di principi esistenti che tendono a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponde all'utilità pubblica.
83. Trattandosi della condizione di utilità pubblica, il Governo sottolinea che la giurisprudenza si è evoluta nel senso di non applicare l'espropriazione indiretta quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata.
84. Secondo la giurisprudenza del 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, in compenso delle irregolarità commesse dall'amministrazione, questa è tenuta ad indennizzare integralmente l'individuo. Il Governo ammette che successivamente, la legge no 662 del 1996 ha plafonato un tale indennizzo. A questo riguardo, sostiene che l'indennizzo può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che questo ultimo sarebbe stato espropriato in ogni caso. Ad ogni modo, l'indennità plafonata dalla legge è superiore del 10% al caso più favorevole di indennità per espropriazione regolare e dunque costituisce una soluzione vantaggiosa per gli interessati.
85. Trattandosi del caso di specifico, il Governo fa osservare che il procedimento in danno-interessi è stato intentato dal padre dei richiedenti nel 1988, quando il principio dell'espropriazione indiretta era già consolidato. Non si pone nessuna questione di legalità da allora nello specifico, visto che l'interessato non ha peraltro chiesto alle giurisdizioni nazionali la restituzione del terreno, ma unicamente un risarcimento.
86. In quanto al termine di prescrizione che è stata applicato nello specifico, e che ha avuto per conseguenza di privare i richiedenti di ogni indennizzo, il Governo sostiene che questa situazione è imputabile ai richiedenti stessi che si sarebbero dovuti affrettare nei cinque anni seguenti la fine dei lavori di costruzione e chiedere i danno-interessi.
87. Il Governo ne deduce che la situazione denunciata è compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
1. Sull'esistenza di un'ingerenza
88. La Corte nota che le parti si accordano per dire che c'è stata "privazione di proprietà" e che questa privazione ha luogo a causa di espropriazione indiretta.
89. Ricorda che, per determinare se c'è stata privazione di beni al senso della seconda frase del capoverso 1, bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Alla Convenzione che mira a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie a no 52, pp. 24-25, § 63).
90. La Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni nazionali hanno considerato i richiedenti come essendo privati del loro bene a contare dal momento in cui il terreno era stato trasformato irreversibilmente dai lavori pubblici. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che la sentenza della Corte di cassazione ha avuto per effetto di privare il richiedente del suo bene al senso della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI, § 61; Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
91. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 una tale ingerenza deve essere operata "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi non "sentire che quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitraria",(Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II,; Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
92. Da allora, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che un risarcimento in favore dei richiedenti non ha avuto luogo (Carbonara, precitato, § 62).
2. Sul rispetto del principio di legalità
93. L'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis, precitato, § 58). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie a no 296-a, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie a no 102, p. 47, § 110).
94. Nella sentenza Belvedere Alberghiera, Belvedere Alberghiera srl c. Italia (no 31524/96, CEDH 2000-VI) e nella sentenza Carbonara e Ventura precitata, la Corte non aveva stimato utile di giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quell'occupato dalle disposizioni legislative. L'importante è ad ogni modo che la base legale risponda ai criteri di prevedibilità, di accessibilità e di precisione enunciato più alto. La Corte è convinta sempre che l'esistenza in quanto tale di una base legale non basta a soddisfare il principio di legalità e stimi utile di propendersi sulla questione della qualità della legge.
95. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nel cronostoria della giurisprudenza, e rileva anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta.
96. A titolo di esempio, la Corte nota che se è vero che la giurisprudenza ha escluso, a contare dal 1996-1997, che l'espropriazione indiretta possa applicarsi quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata (paragrafi 39-44 sopra) è anche vero che il Repertorio ha ultimamente contemplato (paragrafo 59 sopra) che nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, ogni terreno può essere acquisito al patrimonio pubblico, se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato dall'amministrazione.
97. Alla vista di questi elementi, la Corte non esclude che rimane il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati.
98. La Corte nota poi che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, col rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati, che si trattasse di un'illegalità che esiste dall'inizio o di un'illegalità sopraggiunto in seguito.
99. A questo riguardo, la Corte nota che l'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, in modo tale che sia considerato come acquisizione al patrimonio pubblico, senza che in parallelo un atto formale dichiarante il trasferimento di proprietà non sia adottato. Nella mancanza di un atto che formalizza l'espropriazione e sopraggiungendo al più tardi nel momento in cui il proprietario ha perso ogni disponibilità del bene, l'elemento che permetterà di trasferire al patrimonio pubblico il bene occupato e di raggiungere una sicurezza giuridica è la constatazione di illegalità da parte del giudice, valendo come dichiarazione di trasferimento di proprietà. Incombe sull'interessato - che continua ad essere formalmente proprietario - di sollecitare sl giudice competente una decisione che constata, all'occorrenza, l'illegalità abbinata della realizzazione di un lavoro di interesse pubblico, condizioni necessarie affinché sia dichiarato in modo retroattivo privato del suo bene.
100. Alla vista di questi elementi, la Corte stima che il meccanismo dell'espropriazione indiretta non è atto a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica.
101. La Corte nota poi che l'espropriazione indiretta permette inoltre all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo senza per questo versare indennità allo stesso tempo. L'indennità deve essere richiesta dall'interessato e ciò entro prescrizione di cinque anni, cominciando a contare della data alla quale il giudice stima che la trasformazione irreversibile del terreno ha avuto luogo. Questo può provocare delle conseguenze nefaste per l'interessato, e rendere vana ogni speranza di risarcimento (Carbonara e Ventura, precitato, § 71).
102. La Corte rileva infine che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di derivare partito dal suo comportamento illegale e che il prezzo da pagare è solamente del 10% più elevato che nel caso di un'espropriazione in buona e dovuto forma (paragrafo 53 sopra). Secondo la Corte, questa situazione non è di natura tale da favorire la buona amministrazione dei procedimenti di espropriazione ed a prevenire degli episodi di illegalità.
103. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
104. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni italiane hanno considerato i richiedenti privati del loro bene a contare del 19 giugno 1971, essendo collegate le condizioni di illegalità dell'occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruiscono. Ora, nella mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come "prevedibile", poiché è solamente con la decisione definitiva -la sentenza della Corte di cassazione-che si può considerare il principio dell'espropriazione indiretta come essendo stato applicato effettivamente e che l'acquisizione del terreno al patrimonio pubblico è stata consacrata. Di conseguenza, i richiedenti non hanno avuto la "sicurezza giuridica" concernente la privazione del terreno che il 6 giugno 2000, data del deposito alla cancelleria della sentenza della Corte di cassazione.
105. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione di derivare partito di un'occupazione di terreno diventato sine titulo a contare del 1971. In altri termini, l'amministrazione si è potuta appropriare del terreno al disprezzo delle regole che regolano l'espropriazione in buona e dovuta forma e, tra altri, senza che un'indennità non sia messa in parallelo a disposizione degli interessati.
106. Trattandosi dell'indennità, la Corte constata che l'applicazione retroattiva del termine di prescrizione di cinque anni al caso di specifico ha avuto per effetto di privare i richiedenti di ogni risarcimento del danno subito.
107. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l'ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e che ha dunque infranto il diritto al rispetto dei beni dei richiedenti.
108. Da allora, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
109. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
110. I richiedenti osservano preliminarmente che nello specifico si tratta di un spodestamento illecito in séi ed adducono che la soddisfazione equa dovrà cancellare da allora totalmente le conseguenze dell'ingerenza controversa. Si riferiscono alla giurisprudenza Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia (soddisfazione equa) no 31524/96, sentenza del 30 ottobre 2003, §§ 30-33; Ex-re di Grecia ed altri c. Grecia (soddisfazione equa) [GC], no 25701/94, § 75, CEDH 2002. Peraltro, i richiedenti sottolineano che il Governo non ha restituito il terreno.
111. Trattandosi del danno materiale, i richiedenti sollecitano la restituzione del terreno, in più una somma di 22 815 611, 98 EUR che copre il non-godimento del terreno per il periodo di occupazione, fino alla restituzione. Nel caso in cui lo stato non restituisse il terreno, in più dell'importo sopra i richiedenti chiedono 18 799 544, 89 EUR, somma che corrisponde al valore reale del terreno, più 13 348 374 EUR, somma che corrisponde al plusvalore portato dall'edificio che è stato costruito,. In appoggio delle loro pretese, i richiedenti hanno prodotto una perizia, datata nel mese di ottobre 2004.
112. In quanto al danno morale, i richiedenti chiedono 50 000 EUR ciascuno, o un importo globale di 150 000 EUR. Precisano che l'importo che sarà accordato loro a titolo del danno morale sarà devoluto alle associazioni a scopo non lucrativo.
113. I richiedenti chiedono infine il rimborso degli oneri incorsi dinnanzi alle giurisdizioni nazionali e di quelli esposti dinnanzi alla Corte, ivi compreso gli oneri di perizia.
114. Il Governo non ha presentato dei commenti sugli importi richiesti. Si è limitato ad osservare che la Corte non è competente per ordinare la restituzione del terreno e che ad ogni modo questa non avrà luogo. A questo riguardo, il Governo arguisce che sul piano giuridico, in virtù delle decisioni delle giurisdizioni nazionali, l'amministrazione è diventata proprietario del terreno a contare del 1971 e farà liberamente uso di questo senza limitazione nel tempo. Nel caso in cui l'espropriazione indiretta fosse rimessa in causa, il Governo sostiene che la proprietà del terreno è stata acquisita in ogni caso per usucapione.
115. Nel caso in cui la Corte deciderebbe di accordare una soddisfazione equa, il Governo fa osservare che i richiedenti hanno ereditato il terreno da una persona che ne era diventato proprietario a titolo gratuito. Ne deduce che nessuna somma deve essere concessa a titolo di danno materiale. Sussidiariamente, il Governo arguisce che la somma accordata a titolo del danno materiale non dovrebbe essere stabilita in nessun caso rispetto al valore del terreno, poiché, se l'espropriazione del terreno fosse stata regolare, i richiedenti avrebbero perso in ogni caso il loro bene.
116. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilità che il Governo ed i richiedenti giungono ad un accordo.
Per Questi Motivi, La Corte, All'unanimità,
1. Respinge, l'eccezione preliminare del Governo;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce, che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad inviarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare del giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarla all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 15 luglio 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Søren Nielsen Christos Rozakis
Cancelliere Président

SENTENZA DONATI C. ITALIA

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