AFFAIRE DOMINICI c. ITALIE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (forclusion) ; Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
QUATRIÈME SECTION
AFFAIRE DOMINICI c. ITALIE
(Requête no 64111/00)
ARRÊT
STRASBOURG
15 novembre 2005
DÉFINITIF
15/02/2006
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Dominici c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant en une chambre composée de :
Sir Nicolas Bratza, président,
MM. J. Casadevall,
G. Bonello,
R. Maruste,
V. Zagrebelsky,
L. Garlicki,
J. Borrego Borrego, juges,
et de M. M. O’Boyle, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 24 juin 2004 et 18 octobre 2005,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 64111/00) dirigée contre la République italienne et dont deux ressortissantes de cet Etat, Mmes C. D. et M D. (« les requérantes »), ont saisi la Cour le 5 décembre 2000 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérantes sont représentées par M.eT. G. et M.eA. M., avocats à Villa Adriana. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Les requérantes alléguaient en particulier une atteinte injustifiée à leur droit au respect de leurs biens.
4. La requête a été attribuée à la quatrième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l’article 26 § 1 du règlement.
5. Par une décision du 24 juin 2004, la chambre a déclaré la requête partiellement recevable.
6. Tant les requérantes que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l’affaire (article 59 § 1 du règlement).
7. Le 1ernovembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la quatrième section ainsi remaniée (article 52 § 1).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
8. Les requérantes sont nées respectivement en 1940 et 1935 et résident à Tivoli.
9. Les requérantes étaient propriétaires d’un terrain sis à Tivoli (Rome) et enregistré au cadastre, feuille 71, parcelles 2012, 2014, 2016 et 459.
10. Par un arrêté du 10 janvier 1991, valant déclaration d’utilité publique, l’administration de Tivoli disposa l’occupation d’urgence d’environ 1 706 mètres carrés du terrain pour une période maximale de cinq ans, en vue de son expropriation pour la construction d’une route et d’un parking. Dans le délai d’occupation autorisée, l’administration devait exproprier le terrain.
11. Le 26 mars 1991, l’administration de Tivoli procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction. La construction des ouvrages se termina sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle du terrain et au paiement d’une indemnité.
12. Par un acte d’assignation notifié le 29 octobre 1992, les requérantes introduisirent une action en dommages-intérêts à l’encontre de la ville de Tivoli devant le tribunal civil de Rome.
13. Les requérantes alléguaient que, bien que les travaux de construction effectués sur leur terrain aient transformé celui-ci, aucun décret d’expropriation et aucune indemnisation n’étaient intervenus. Se référant au principe de l’expropriation indirecte fixé par la Cour de cassation dans l’arrêt no 1464 du 26 février 1983, les requérants invitaient le tribunal à déclarer que la construction de l’ouvrage public avait à un tel point transformé leur terrain qu’elle avait entraînée la perte irréversible du bien. Elles réclamaient des dommages-intérêts pour la perte du terrain à concurrence de la valeur de celui-ci, en outre elles réclamaient une réparation pour la non jouissance du terrain pendant la période d’occupation autorisée.
14. La mise en état de l’affaire commença le 10 décembre 1992.
15. Le 3 mai 1994 une expertise fut déposée au greffe. L’expertise indiquait que le terrain litigieux avait été transformé de manière irréversible le 30 septembre 1991, et que les requérantes devaient se considérer comme ayant été privées de leur bien à cette date. L’expertise indiquait en outre que la valeur vénale du terrain en 1991 était de 192 848 lires italiennes (ITL) le mètre carré, soit de 329 051 125 ITL (169 940,72 EUR).
16. Le 18 septembre 1997, le tribunal ordonna une nouvelle expertise pour recalculer la somme à octroyer en fonction de la loi no 662 de 1996, entre-temps entrée en vigueur.
17. Par un jugement du 16 juillet 2002, le tribunal de Rome déclara qu’à la suite de l’occupation du terrain, et au vu de la construction des ouvrages publics- ouvrages répondant à l’intérêt public - le droit de proprieté des requérantes avait été neutralisé conformement au principe de l’expropriation indirecte. Il y avait donc lieu de considerer que la proprieté du terrain était passée ab origine à l’administration. Etant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d’une occupation de terrain devenu sans titre, les requérantes avaient droit à des dommages-intérêts calculés sur la base de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur en cours de procédure. Par conséquent le tribunal accorda aux requérantes 93 568,85 EUR pour la perte de la propriété du terrain plus intérêts et réévaluation, en plus d’une indemnité d’occupation égale aux intérêts légaux sur la somme de 93 568,85 EUR du 26 mars 1991 au 30 septembre 1991.
18. A une date non précisée, l’administration de Tivoli attaqua ce jugement devant la cour d’appel de Rome.
19. La procédure est encore pendante devant la cour d’appel et la prochaine audience a été fixée au 16 juin 2006.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
a) L’occupation d’urgence d’un terrain
20. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un décret d’expropriation formelle doit être pris.
21. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.
b) Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)
22. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.
1. La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
23. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un décret d’expropriation ne soit intervenu.
24. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au décret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
25. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
26. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3. La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a) La prescription
27. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b) L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
28. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devienne propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte
29. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.
30. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de l’administration et le décret d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
31. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
32. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
33. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
34. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.
35. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (voir §§ 36-37 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (voir §§ 45-46 ci-dessous).
4. La loi no458 du 27 octobre 1988
36. Aux termes de l’article 3 de cette loi, « Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale ».
37. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n? 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains - et l’intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».
5. Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte
38. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.
39. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
40. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
41. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.
6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura
42. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.
43. Au vu du constat de violation de l’article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.
44. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte - a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’Etat. Quant à l’indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
45. Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’Etat ;
b) rendu hommage à la jurisprudence de la Cour, et notamment à l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;
c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 45 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ;
d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme.
7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (ci après « le Répertoire)
46. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s’applique donc pas en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.
47. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un décret d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT
I. SUR L’EXCEPTION PRÉLIMINAIRE DU GOUVERNEMENT
48. Le Gouvernement excipe de la tardiveté de la requête, dans la mesure où le requérantes se plaignent qu’à l’issue de la procédure l’indemnité qu’elles pourront obtenir sera calculée en fonction de la loi no 662 de 1996. Selon lui, le délai de six mois prévu à l’article 35 de la Convention a commencé à courir au moment de l’entrée en vigueur de la loi no 662 du 23 décembre 1996. A l’appui de ses allégations, le Gouvernement cite l’affaire Miconi c. Italie (déc.), no 66432/01, 6 mai 2004.
49. Les requérantes n’ont pas présenté d’observations sur ce point.
50. La Cour note que une exception de tardiveté du Gouvernement a déjà été rejetée lors de la décision sur la recevabilité du 24 juin 2004 et que, dans son raisonnement, elle a estimé que les effets de l’occupation du terrain des requérantes s’analysent en une situation continue, qui, dans le cas d’espèce, n’a pas encore pris fin.
51. Dans la mesure où l’exception préliminaire se réfère spécifiquement à la question de l’indemnisation et pourrait être considérée comme étant nouvelle, la Cour rappelle qu’aux termes de l’article 55 de son règlement, « Si la Partie contractante défenderesse entend soulever une exception d’irrecevabilité, elle doit le faire, pour autant que la nature de l’exception et les circonstances le permettent, dans les observations écrites ou orales sur la recevabilité de la requête (...) ». Or, il ressort du dossier que cette condition ne se trouve pas remplie en l’espèce. Il y a donc forclusion.
52. En tout état de cause, s’il est vrai que la loi no 662 de 1996 a établi des critères de calcul pour l’indemnité à verser en cas d’expropriation indirecte, il est également vrai que ni en 1996, ni d’ailleurs à présent, le requérantes ne disposaient d’un jugement faisant état définitivement du transfert de propriété au bénéfice de l’administration en vertu du principe de l’expropriation indirecte, et déclarant en même temps que les requérantes avaient droit à une réparation. Dans ces circonstances, le requérantes ne pouvaient pas conclure à l’applicabilité d’une telle loi. Du surcroît, le requérantes ne pouvaient imaginer quelle serait l’estimation de la valeur de leur terrain faite par les juges nationaux et quelles seraient les conséquences financières découlant de l’application concrète de cette loi à leur cas.
53. A la lumière de ces considérations, la Cour estime qu’il y a lieu de rejeter l’exception du Gouvernement.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No1 DE LA CONVENTION
54. Les requérantes soutiennent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Thèses défendues devant la Cour
1. Les requérantes
55. Les requérantes observent qu’elles n’ont pas pu obtenir la réparation intégrale du préjudice subi, à cause d’une loi budgétaire appliquée rétroactivement. A ce propos, elles remarquent que, par l’effet de l’application de la loi, l’indemnité qu’elles recevront représente 55% du préjudice subi. De surcroît, elles font valoir qu’elles n’ont pas encore reçu cette somme de la part de l’administration. De ce fait il y aurait violation du principe du juste équilibre.
56. Les requérantes dénoncent un manque de clarté, de prévisibilité et de précision des principes et des dispositions appliquées à leur cas au motif qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.
2. Le Gouvernement
57. Le Gouvernement fait observer que dans le cas d’espèce, il ne s’agit pas d’une occupation « sine titulo » depuis le début, mais d’une occupation qui a été initialement autorisée, dans le cadre d’une procédure administrative légitime et reposant sur une déclaration d’utilité publique. A ce propos le Gouvernement affirme que les requérantes n’ont jamais attaqué la déclaration d’utilité publique devant le tribunal administratif.
58. Le Gouvernement admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d’expropriation n’a été adopté.
59. A défaut d’un tel décret d’expropriation, les requérantes ont, en tout état de cause, été privées de leur bien par l’effet de la construction de l’ouvrage d’intérêt public et de la transformation irréversible du terrain que ce dernier a entraîné. Cette privation de bien, selon le Gouvernement, n’est que la conséquence du principe de l’expropriation indirecte, que les juridictions nationales, dans leurs décisions, ont appliqué.
60. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’est pas remis en cause par les requérantes.
61. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait prévue par la loi.
62. Selon le Gouvernement, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme étant « prévu par la loi », même s’il a été élaboré par la jurisprudence dans un pays de « civil law » et non de « common law ».
63. A cet égard, le Gouvernement soutient que le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application. En outre, dans l’arrêt no 509 de 2003 (paragraphes 42-43 ci-dessus), la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme étant pleinement « prévisible et accessible
64. Le Gouvernement soutient qu’à partir de 1983 les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
65. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que l’idée de loi est compréhensive des principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33 § 45) ainsi que du droit non écrit (voir l’arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni (no1) du 26 avril 1979, série A no 30, § 47).
66. Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.
67. Le Gouvernement rappelle que dans une affaire allemande (Forrer-Niedenthal c. Allemagne, arrêt du 20 février 2003) la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l’atteinte portée à sa propriété. Le Gouvernement demande à la Cour d’appliquer le même critère de jugement à la présente affaire.
68. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un décret d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
69. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible en raison de la construction d’une œuvre d’utilité publique, la restitution de celui-ci n’est plus possible.
70. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l’utilité publique.
71. Troisièmement, le juste équilibre serait respecté. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, l’administration est tenue d’indemniser intégralement le particulier en contrepartie des irrégularités commises. Cependant, le Gouvernement soutient que l’indemnisation à accorder peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
72. Selon le Gouvernement dans la présente affaire il y a une irrégularité « purement formelle et d’importance mineure » qui pouvait faire l’objet d’une loi rétroactive consistant à réduire le dédommagement, sans pour autant l’éliminer.
73. En outre, le Gouvernement estime que de toute façon, les requérantes auraient perdu la propriété de leur bien au motif que le terrain avait fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique.
B. Sur l’observation de l’article 1 du Protocole no 1
74 Les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu « privation de propriété ».
75. Pour les requérantes il y a eu perte de disponibilité totale du terrain sans décret d’expropriation ni indemnisation si bien qu’elle revient en substance à une expropriation de fait.
76. Pour le Gouvernement, les requérantes doivent se considérer comme ayant été privées de leur bien à compter du moment où celui-ci a été irréversiblement transformé ou, en tout cas, à partir du moment retenu par le tribunal de comme moment du transfert de propriété.
77. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu privation de biens au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
78. Elle rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
79. La Cour reste convaincue que l’existence, en tant que telle, d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
80. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires relevées dans l’historique de la jurisprudence, et note également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 45 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
81. En outre, la Cour constate que, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, tend à régler les conséquences pour le particulier et l’administration, et permet à cette dernière de tirer bénéfice de son comportement illégal. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, la position du Conseil d’Etat, au paragraphe 45 ci-dessus).
82. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
83. La Cour constate qu’en l’espèce le requérantes ont perdu la disponibilité de leur terrain qui a été occupé et transformé de manière irréversible en 1991. En effet, selon le tribunal de Rome l’occupation est devenue sans titre à compter 30 septembre 1991 et, à cette même date, les requérantes ont été privées de leur bien. La procédure, pendante en appel, concerne notamment la question de savoir si la ville de Tivoli peut être tenue pour responsable de la situation dénoncée.
84. A défaut d’un acte formel de transfert de propriété, et à défaut d’un jugement national déclarant qu’un tel transfert doit se considérer comme ayant eu lieu (Carbonara et Ventura c. Italie, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en question, combinée avec l’impossibilité jusqu’à ici de remédier à la situation incriminée a engendré des conséquences assez graves pour que les requérantes aient subi une expropriation de fait incompatible avec leur droit au respect de leurs biens (arrêt Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260-B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.
85. En conclusion, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
86. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
87. Les requérantes sollicitent le versement d’une indemnité de 174 843 299 ITL, (90 299,02 EUR) somme qui résulte de la différence entre la valeur du terrain litigieux et la somme qu’elles obtiendront à l’issue de la procédure devant la cour d’appel.
88. Les requérantes réclament le remboursement pour les frais encourus devant la Cour sans les chiffrer.
89. Le Gouvernement observe tout d’abord que les requérantes ne demandent pas le remboursement du dommage moral.
90. S’agissant du dommage matériel, le Gouvernement conteste les modalités de calcul employées dans les arrêts Carbonara et Ventura c. Italie et Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, compte tenu de ce que la réévaluation du terrain ne devrait pas être prise en compte afin de calculer le montant de l’indemnisation et que cette dernière peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif.
91. Le Gouvernement affirme que le préjudice subi par les requérantes ne s’identifie pas avec la perte de la propriété mais se résume à la méconnaissance du droit procédural des requérantes au respect des prescriptions légales et de garanties qu’elles sont censées assurer.
92. Il demande donc à la Cour de ne pas prendre en considération la valeur vénale du terrain dans le calcul de la satisfaction équitable, mais de statuer en équité.
93. Quant au dommage moral, étant donné que les requérantes n’ont pas chiffré leurs prétentions à ce titre, le Gouvernement affirme que le constat de violation constituerait une satisfaction équitable.
94. Quant aux frais encourus devant la Cour, le Gouvernement note que les requérantes n’ont pas chiffré leurs prétentions.
95. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et le requérant parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l’UNANIMITÉ,
1. Rejette l’exception préliminaire du Gouvernement ;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 de la Convention ;
3. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérantes à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 15 novembre 2005 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Michael O’Boyle Nicolas Bratza
Greffier Président

Conclusione Eccezione preliminare respinta (decadenza); Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
QUARTA SEZIONE
CAUSA DOMINICI C. ITALIA
( Richiesta no 64111/00)
SENTENZA
STRASBURGO
15 novembre 2005
DEFINITIVO
15/02/2006
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Dominici c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, quarta sezione, riunendosi in una camera composta da:
Sir Nicolas Bratza, presidente,
Sigg. J. Casadevall, G. Bonello, R. Maruste, V. Zagrebelsky, L. Garlicki, J. Borrego Borrego, giudici, e del Sig. Sig. O'Boyle, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 24 giugno 2004 e 18 ottobre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 64111/00) diretta contro la Repubblica italiana e in cui due cittadine di questo Stato, le Sig.re C. D. e M D. ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 5 dicembre 2000 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati da M.eT. G. e M.eA. M., avvocati a Villa Adriana. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. Braguglia, dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli e dal suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. I richiedenti adducevano in particolare un attentato ingiustificato al loro diritto al rispetto dei loro beni.
4. La richiesta è stata assegnata alla quarta sezione della Corte, articolo 52 § 1 dell'ordinamento. In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 § 1 della Convenzione, è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento.
5. Con una decisione del 24 giugno 2004, la camera ha dichiarato la richiesta parzialmente ammissibile.
6. Tanto i richiedenti che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa, articolo 59 § 1 dell'ordinamento.
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni, articolo 25 § 1 dell'ordinamento. La presente richiesta è stata assegnata alla quarta sezione così ricomposta, articolo 52 § 1.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1940 e 1935 e hanno risieduto a Tivoli.
9. I richiedenti erano proprietari di un terreno ubicato a Tivoli (Roma) e registrato al catasto, foglio 71, appezzamenti 2012, 2014, 2016 e 459,.
10. Con un'ordinanza del 10 gennaio 1991, che valeva come dichiarazione di utilità pubblica, l'amministrazione di Tivoli dispose l'occupazione di emergenza di circa 1 706 metri quadrati del terreno per un periodo massimale di cinque anni, in vista della sua espropriazione per la costruzione di una strada e di un parcheggio. Nel termine di occupazione autorizzata, l'amministrazione doveva espropriare il terreno.
11. Il 26 marzo 1991, l'amministrazione di Tivoli procedette all'occupazione materiale del terreno ed iniziò i lavori di costruzione. La costruzione dei lavori si concluse senza che si fosse proceduto all'espropriazione formale del terreno ed al pagamento di un'indennità.
12. Con un atto di citazione notificato il 29 ottobre 1992, i richiedenti introdussero un'azione in danno-interessi contro la città di Tivoli dinnanzi al tribunale civile di Roma.
13. I richiedenti adducevano che, sebbene i lavori di costruzione effettuati sul loro terreno avessero trasformato questo, nessuno decreto di espropriazione e nessuno indennizzo erano intervenuti. Riferendosi al principio dell'espropriazione indiretta fissata dalla Corte di cassazione nella sentenza no 1464 del 26 febbraio 1983, i richiedenti invitavano il tribunale a dichiarare che la costruzione del lavoro pubblico aveva ad un tale punto trasformato il loro terreno che aveva provocato la perdita irreversibile del bene. Richiedevano dei danno-interessi per la perdita del terreno a concorrenza del valore di questo, inoltre richiedevano un risarcimento per il non godimento del terreno durante il periodo di occupazione autorizzata.
14. Il collocamento in stato della causa cominciò il 10 dicembre 1992.
15. Il 3 maggio 1994 una perizia fu depositata alla cancelleria. La perizia indicava che il terreno controverso era stato trasformato in modo irreversibile il 30 settembre 1991, e che i richiedenti dovevano considerarsi come privati del loro bene a partire da questa data. La perizia indicava inoltre che il valore venale del terreno nel 1991 era di 192 848 lire italiane (ITL) il metro quadrato, o di 329 051 125 ITL (169 940,72 EUR).
16. Il 18 settembre 1997, il tribunale ordinò una nuova stima per ricalcolare la somma da concedere in funzione della legge no 662 di 1996, nel frattempo entrata in vigore.
17. Con un giudizio del 16 luglio 2002, il tribunale di Roma dichiarò che in seguito all'occupazione del terreno, ed in vista della costruzione dei lavori pubblici - lavori che rispondono all'interesse pubblico - il diritto di proprietà dei richiedenti era stato neutralizzato conformemente al principio dell'espropriazione indiretta. C'era luogo dunque di considerare che la proprietà del terreno era passata ab origine all'amministrazione. Dato che il trasferimento di proprietà aveva avuto luogo nella cornice di un'occupazione di terreno diventato senza titolo, i richiedenti avevano diritto ai danno-interessi calcolati sulla base della legge no 662 del 1996, entrata in vigore durante procedimento. Di conseguenza il tribunale accordò ai richiedenti 93 568,85 EUR per la perdita della proprietà del terreno più interessi e rivalutazione, in più di un'indennità di occupazione uguale agli interessi legali sulla somma di 93 568,85 EUR dal 26 marzo 1991 al 30 settembre 1991.
18. Ad una data non precisata, l'amministrazione di Tivoli attaccò questo giudizio dinnanzi alla corte di appello di Roma.
19. Il procedimento è ancora pendente dinnanzi alla corte di appello e la prossima udienza è stata fissata al 16 giugno 2006.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L'occupazione di emergenza di un terreno
20. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni, articolo 20 della legge no 865 del 1971. Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre seguenti mesi la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un decreto di espropriazione formale deve essere preso.
21. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
b) Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
22. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero ad occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
23. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo stato annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione fosse intervenuto.
24. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità derivante dall'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
25. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno e poteva chiederne la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse stata utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà terreno nel momento della trasformazione irreversibile del bene, ovvero nel momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
26. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta, accessione invertita od occupazione acquisitiva. In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo nel momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, del terreno avendo avuto luogo senza titolo l'acquisizione. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilità da delitto, ovvero cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
27. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione doveva applicarsi, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto a risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi, sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992. Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
28. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si è radicato in una disposizione legislativa, ovvero l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietaria di un terreno traendo utile dal suo comportamento illegale non dà nessun problemi sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ovvero la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
29. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
30. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se così non fosse, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
31. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietaria di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerat4 come nulli ab initio. In questo caso, l'interessato mantiene la proprietà dal terreno e può chiedere la restitutio in integrum. Può, come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione viene applicato.
32. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberanodo in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell'espropriazione indiretta non si applica dunque. L'interessato mantenendo la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere la restitutio in integrum. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia alla restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere dal momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
33. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalida ab initio.
34. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
35. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrati in vigore il 30 giugno 2003.
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
36. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge, "Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale tramite una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere alla restituzione del suo bene. Ha anche dritto, ne più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a queste menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell'occupazione illegale."
37. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato: "Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche alle condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
38. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta all'interessato in compenso della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
39. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
40. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non poteva essere accordato per un'occupazione di terreno che aveva avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivaleva all'importo dell'indennità contemplata nel caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
41. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato simile indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
42. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
43. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
44. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che in materia dell'uniformità della giurisprudenza, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come pienamente "prevedibile" a contare del 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come rispettosa del principio di legalità. In quanto alle occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
45. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilità pubblica riguardante un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiesta che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si è pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro "pubblico" poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ciò facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta è inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ciò che riguarda tra altri il punto di sapere in quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come "realizzato" e dunque in quale data ci sia stato trasferimento di proprietà a favore dello stato;
b) reso omaggio alla giurisprudenza della Corte, ed in particolare alla sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorità pubbliche non può, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l'articolo 43 del Repertorio, paragrafo 46 sotto, nel senso in cui la non-restituzione di un terreno può essere ammessa solamente in casi eccezionali, ovvero quando l'amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato dalla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l'espropriazione indiretta non potrebbe costituire un'alternativa ("una mera alternativa") ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica, qui di seguito "il Repertorio,
46. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione di espropriazione della giurisprudenza precedente in materia.
47. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che in mancanza di un decreto di espropriazione, o in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando o il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.

IN DIRITTO
I. SULL'ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
48. Il Governo eccepisce della tardività della richiesta, nella misura in cui i richiedenti si lamentano che al termine del procedimento l'indennità che potranno ottenere sarà calcolata in funzione della legge no 662 del 1996. Secondo lui, il termine di sei mesi contemplati all'articolo 35 della Convenzione è cominciato a decorrere al momento dell'entrata in vigore della legge no 662 del 23 dicembre 1996. In appoggio delle sue affermazioni, il Governo cita la causa Miconi c. Italia, déc.), no 66432/01, 6 maggio 2004.
49. I richiedenti non hanno presentato osservazioni su questo punto.
50. La Corte nota che un'eccezione di tardività del Governo è stata respinta già all'epoca della decisione sull'ammissibilità del 24 giugno 2004 e che, nel suo ragionamento, ha stimato che gli effetti dell'occupazione del terreno dei richiedenti si analizzano in una situazione continua che, nel caso specifico, non si è conclusa ancora.
51. Nella misura in cui l'eccezione preliminare si riferisce specificamente alla domanda dell'indennizzo e potrebbe essere considerata come nuova, la Corte ricorda che ai termini dell'articolo 55 del suo ordinamento, "Se la Parte contraente convenuta intende sollevare un'eccezione di inammissibilità, deve farlo, per quanto la natura dell'eccezione e le circostanze lo permettono, nelle osservazioni scritte od orali sull'ammissibilità della richiesta ." Ora, risulta dalla pratica che questa condizione non si trova assolta nello specifico. C'è dunque decadenza.
52. Ad ogni modo, se è vero che la legge no 662 del 1996 ha stabilito dei criteri di calcolo per l'indennità da versare in caso di espropriazione indiretta, è anche vero che né nel 1996, né del resto ora, i richiedenti disponevano di un giudizio che stabiliva definitivamente il trasferimento di proprietà a favore dell'amministrazione in virtù del principio dell'espropriazione indiretta, dichiarando nello stesso momento che i richiedenti avevano diritto ad un risarcimento. In queste circostanze, i richiedenti non potevano concludere all'applicabilità di una simile legge. Inoltre, i richiedenti non potevano immaginare quale sarebbe stata la stima del valore del loro terreno fatta dai giudici nazionali e quale sarebbero state le conseguenze finanziarie che derivavano dall'applicazione concreta di questa legge al loro caso.
53. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che c'è luogo di respingere l'eccezione del Governo.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO1 DELLA CONVENZIONE
54. I richiedenti sostengono essere stati privati del loro terreno in circostanze incompatibili con l'articolo 1 del protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà e non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. I richiedenti
55. I richiedenti osservano che non hanno potuto ottenere il risarcimento integrale del danno subito, a causa di una legge di bilancio applicata in modo retroattivo. A questo proposito, notano che, per effetto dell'applicazione della legge, l'indennità che riceveranno rappresenta il 55% del danno subito. Per di più, fanno valere che non hanno ricevuto ancora questa somma da parte dell'amministrazione. Per questo fatto ci sarebbe violazione del principio del giusto equilibrio.
56. I richiedenti denunciano una mancanza di chiarezza, di prevedibilità e di precisione dei principi e delle disposizioni applicati al loro caso per il motivo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, non basta a soddisfare al principio di legalità.
2. Il Governo
57. Il Governo fa osservare che nel caso specifico, non si tratta di un'occupazione "sine titulo" dall'inizio, ma di un'occupazione che è stata autorizzata inizialmente, nella cornice di un procedimento amministrativo legittimo e fondato su una dichiarazione di utilità pubblica. A questo proposito il Governo afferma che i richiedenti non hanno attaccato mai la dichiarazione di utilità pubblica dinnanzi al tribunale amministrativo.
58. Il Governo ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui nessuno decreto di espropriazione è stato adottato.
59. A difetto di un tale decreto di espropriazione, i richiedenti sono, ad ogni modo, stati privati del loro bene per effetto della costruzione del lavoro di interesse pubblico e della trasformazione irreversibile del terreno che questo ultimo ha provocato. Questa privazione di bene, secondo il Governo, è solamente la conseguenza del principio dell'espropriazione indiretta, che le giurisdizioni nazionali, nelle loro decisioni, hanno applicato.
60. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, il che non è rimesso in causa coi richiedenti.
61. Secondariamente, la privazione del bene come risulta dall'espropriazione indiretta sarebbe contemplata dalla legge.
62. Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come "contemplato dalla legge", anche se è stato elaborato dalla giurisprudenza in un paese di "civile law" e non di "common law."
63. A questo riguardo, il Governo sostiene che il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, nella sentenza no 509 del 2003, paragrafi 42-43 sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come pienamente "prevedibile ed accessibile
64. Il Governo sostiene che a partire dal 1983 le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
65. A questo riguardo, il Governo ricorda che la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto che l'idea di legge è comprensiva dei principi generali enunciati o implicati da lei (Winterwerp c. Paesi Bassi, sentenza del 24 ottobre 1979, serie A no 33 § 45) così come del diritto non scritto (vedere la sentenza Sunday Time c. Regno Unito (no1) del 26 aprile 1979, serie A no 30, § 47).
66. Segue che la giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione non potrebbe essere esclusa dalla nozione di legge al senso della Convenzione.
67. Il Governo ricorda che in una causa tedesca, Forrer-Niedenthal c. Germania, sentenza del 20 febbraio 2003, la Corte ha considerato una legge tedesca del 1997 come sufficiente, malgrado la sua imprevedibilità manifesta, per fornire una base legale alle decisioni che hanno privato il richiedente di ogni protezione contro l'attentato portato alla sua proprietà. Il Governo chiede alla Corte di applicare lo stesso criterio di giudizio alla presente causa.
68. In quanto alla qualità della legge, il Governo riconosce che il fatto che un decreto di espropriazione non sia stato pronunciato è in sé una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
69. Tuttavia, tenuto conto del fatto che il terreno è stato trasformato in modo irreversibile in ragione della costruzione di un’opera di utilità pubblica, la restituzione di questo non è più possibile.
70. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica da parte dei giudici di principi esistenti, che tende a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponda all'utilità pubblica.
71. Terzo, il giusto equilibrio sarebbe rispettato. Secondo la giurisprudenza del 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, l'amministrazione è tenuta ad indennizzare integralmente in compenso l'individuo delle irregolarità commesse. Però, il Governo sostiene che l'indennizzo da accordare può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
72. Secondo il Governo nella presente causa c'è un'irregolarità "puramente formale e di importanza minore" che poteva essere oggetto di una legge retroattiva che consisteva nel ridurre il risarcimento, senza per questo eliminarlo.
73. Inoltre, il Governo stima che in ogni modo, i richiedenti avrebbero perso la proprietà del loro bene per il motivo che il terreno era stato oggetto di una dichiarazione di utilità pubblica.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
74 . Le parti si accordano per dire che c'è stata "privazione di proprietà."
75. Per i richiedenti c’è stata perdita di disponibilità totale del terreno senza decreto di espropriazione né indennizzo così che si ritorna in sostanza ad un'espropriazione da fatto.
76. Per il Governo, i richiedenti devono considerarsi come privati del loro bene a contare dal momento in cui questo è stato trasformato irreversibilmente o, in ogni caso, a partire dal momento considerato dal tribunale come momento del trasferimento di proprietà.
77. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata privazione di beni al senso della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa ricercare se suddetta situazione equivale ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, § 63).
78. Ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-a, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, § 110).
79. La Corte resta convinta che l'esistenza, in quanto tale, di una base legale non basta a soddisfare al principio di legalità e stima utile di propendersi sulla questione della qualità della legge.
80. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie rilevate nella cronostoria della giurisprudenza, e nota anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta. Questo punto di vista è stato adottato dal Consiglio di stato del resto, paragrafo 45 sopra che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
81. Inoltre, la Corte constata che, in ogni caso, l'espropriazione indiretta tende ad interinare una situazione che deriva di fatto dalle illegalità commesse dall'amministrazione, tende a regolare le conseguenze per l'individuo e l'amministrazione, e permette a questa ultima di trarre utile dal suo comportamento illegale. Che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'articolo 43 del Repertorio, l'espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, al paragrafo 45 sopra).
82. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo di cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
83. La Corte constata che nello specifico i richiedenti hanno perso la disponibilità del loro terreno che è stato occupato e trasformato in modo irreversibile nel 1991. Secondo il tribunale di Roma l'occupazione è diventata difatti, senza titolo a contare dal30 settembre 1991 e, in questa stessa data, i richiedenti sono stati privati del loro bene. Il procedimento, pendente in appello, riguarda in particolare la questione di sapere se la città di Tivoli può essere tenuta per responsabile della situazione denunciata.
84. A difetto di un atto formale di trasferimento di proprietà, ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che tale trasferimento deve considerarsi come avendo avuto luogo, Carbonara e Ventura c. Italia, precitato, § 80, e chiarendo una volta per tutte le circostanze esatte da questo, la Corte stima che la perdita di ogni disponibilità del terreno in questione, combinata con l'impossibilità fino ad ora di ovviare alla situazione incriminata ha generato delle conseguenze abbastanza gravi per le quali i richiedenti hanno subito un'espropriazione di fatto incompatibile col loro diritto al rispetto dei loro beni, sentenza Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie A no 260-B, § 45, e non conforme al principio di preminenza del diritto.
85. In conclusione, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
86. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
87. I richiedenti sollecitano il versamento di un'indennità di 174 843 299 ITL, (90 299,02 EUR) somma che risulta dalla differenza tra il valore del terreno controverso e la somma che otterranno alla conclusione del procedimento dinnanzi alla corte di appello.
88. I richiedenti richiedono il rimborso per gli oneri incorsi dinnanzi alla Corte senza valutarli.
89. Il Governo osserva innanzitutto che i richiedenti non chiedono il rimborso del danno morale.
90. In quanto al danno materiale, il Governo contesta le modalità di calcolo impiegate nelle sentenze Carbonara e Ventura c. Italia e Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, tenuto conto del fatto che la rivalutazione del terreno non dovrebbe essere presa in conto per calcolare l'importo dell'indennizzo e che questa ultima può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo.
91. Il Governo afferma che il danno subito dai richiedenti non si identifica con la perdita della proprietà ma si riduce all'incomprensione del diritto procedurale dei richiedenti al rispetto delle prescrizioni legali e delle garanzie che si suppone si debba garantire.
92. Chiede alla Corte di non prendere in considerazione il valore venale del terreno nel calcolo della soddisfazione equa dunque, ma di deliberare in equità.
93. In quanto al danno morale, dato che i richiedenti non hanno valutato le loro pretese a questo titolo, il Governo afferma che la constatazione di violazione costituirebbe una soddisfazione equa.
94. In quanto agli oneri incorsi dinnanzi alla Corte, il Governo nota che i richiedenti non hanno valutato le loro pretese.
95. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilità che il Governo ed il richiedente giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Respinge l'eccezione preliminare del Governo;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 della Convenzione;
3. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 15 novembre 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Michael O'Boyle Nicolas Bratza
Cancelliere Presidente