AFFAIRE DE PASCALE c. ITALIE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (forclusion) ; Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
PREMIÈRE SECTION
AFFAIRE DE PASCALE c. ITALIE
(Requête no 71175/01)
ARRÊT
STRASBOURG
13 octobre 2005
DÉFINITIF
13/01/2006
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire de Pascale c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant en une chambre composée de :
MM. C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
Mmes N. Vajic,
S. Botoucharova,
M. V. Zagrebelsky,
Mme E. Steiner,
MM. K. Hajiyev, juges,
de M. S. Nielsen, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 22 septembre 2005,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 71175/01) dirigée contre la République italienne et dont une ressortissante de cet Etat, Mme A. d. P. (« la requérante »), a saisi la Cour le 21 avril 2001 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. La requérante est représentée par A. B., avocat à Avellino. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia et son coagent M. F. Crisafulli et son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. La requérante alléguait en particulier d'avoir été privée de son terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1.
4. La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d'examiner l'affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l'article 26 § 1 du règlement.
5. Par une décision du 15 mai 2003, la chambre a déclaré la requête partiellement irrecevable. Par une décision du 27 mai 2004, la chambre a déclaré le restant de la requête recevable.
6. La requérante n'a pas déposé des observations écrites sur le fond de l'affaire.
7. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la première section ainsi remaniée (article 52 § 1).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
8. La requérante réside à Avellino.
9. La requérante était co-propriétaire d'un terrain enregistré au cadastre, feuille no 7, parcelles 41 et 82.
10. Par un arrêté du 22 décembre 1980, le maire de Casoria autorisa la société coopérative D. à occuper d'urgence le terrain de la requérante pour une période maximale de trois ans en vue de son expropriation pour la construction d'habitations à loyer modéré.
11. Par un arrêté du 4 septembre 1981, le maire de Casoria disposa l'occupation d'urgence d'une autre partie de la parcelle 82 pour une période de cinq ans.
12. Le 25 novembre 1981, la société D. procéda à l'occupation matérielle du terrain.
13. Par un acte notifié le 20 février 1986, la requérante et ses sœurs assignèrent la ville de Casoria devant le tribunal civil de Naples. Elles faisaient valoir que l'occupation du terrain était illégale au motif que celle ci s'était prorogée au delà du délai autorisé sans qu'il soit procédé à l'expropriation. Elles alléguaient que, bien que les travaux de construction effectués sur leur terrain aient transformé celui-ci, aucun décret d'expropriation et aucune indemnisation n'étaient intervenus. Se référant au principe de l'expropriation indirecte fixé par la Cour de cassation dans l'arrêt no 1464 du 26 février 1983, elles invitaient le tribunal à déclarer que la construction de l'ouvrage public avait à un tel point transformé leur terrain qu'elle avait entraîné la perte irréversible du bien. Elles réclamaient des dommages intérêts pour la perte du terrain à concurrence de la valeur de celui-ci.
14. Entre-temps, le 27 juillet 1987, le maire de Casoria décréta l'expropriation du terrain de la requérante.
15. Par un deuxième acte, notifié le 10 octobre 1987, la requérante et ses sœurs assignèrent la ville de Casoria devant le tribunal civil de Naples.
16. Elles faisaient valoir que le décret d'expropriation était inefficace puisqu'il était intervenu après l'expiration du délai d'occupation autorisée.
17. A une date non précisée, les deux procédures, qui étaient pendantes devant le tribunal de Naples, furent réunies.
18. En 1993, une expertise fut déposée au greffe. Selon l'expert, la requérante et ses sœurs devaient se considérer comme ayant été privées de leur terrain le 15 avril 1987. La valeur vénale du terrain en 1987, indexée au jour de l'expertise, était de 475 000 000 lires italiennes (ITL) (245 317,03 EUR).
19. Par une ordonnance du 16 novembre 1999, le tribunal disposa une nouvelle expertise pour recalculer la somme à octroyer en fonction de la loi no 662 de 1996 entre-temps entrée en vigueur.
20. Par un complément d'expertise déposé le 7 juillet 2000, l'expert indiqua que la somme à octroyer à la requérante et à ses sœurs et indexée au jour de l'expertise était de 326 097 810 ITL (168 415,46 EUR).
21. Par un jugement du 18 mars 2004, le tribunal de Naples déclara qu'à la suite de l'occupation du terrain, et au vu de la construction de l'ouvrage répondant à l'intérêt public, le droit de proprieté de la requérante et de ses sœurs avait été neutalisé conformement au principe de l'expropriation indirecte. Etant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d'une occupation de terrain devenu sans titre, la requérante et ses sœurs avaient droit à des dommages-intérêts. Par conséquent le tribunal accorda à la requérante et à ses sœurs une somme, calculée en fonction de la loi no 662 de 1996, de 154 987,10 EUR indexée à partir du 25 novembre 1981.
22. A une date non précisée, la ville de Casoria interjeta appel de ce jugement devant la cour d'appel de Naples.
23. La procédure est actuellement pendante en appel.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
a) L'occupation d'urgence d'un terrain
24. En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper un terrain et d'y construire avant l'expropriation. Une fois l'ouvrage à réaliser déclaré d'utilité publique et le projet de construction adopté, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d'occupation autorisée, un décret d'expropriation formelle doit être pris.
25. L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d'accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.
b) Le principe de l'expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)
26. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain.
1. La jurisprudence avant l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
27. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d'un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l'occupation se poursuivant au-delà de l'échéance autorisée sans qu'un décret d'expropriation ne soit intervenu.
28. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain après l'achèvement de l'ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l'état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l'illégalité découlant de l'occupation était permanente. L'administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d'expropriation ; dans ce cas, l'action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l'indemnité d'expropriation et les dommages-intérêts n'étaient dus que pour la période antérieure au décret d'expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
29. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l'état, lorsque l'administration avait agi sans qu'il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
30. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. L'intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l'arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
31. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l'expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d'un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l'occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l'occupation, l'ouvrage public a été réalisé. Lorsque l'occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. Lorsque l'occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l'échéance de la période d'occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d'expropriation indirecte, l'intéressé a droit à une réparation intégrale, l'acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n'est pas versée automatiquement ; il incombe à l'intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3. La jurisprudence après l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a) La prescription
32. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu'aucun délai de prescription ne trouvait à s'appliquer, puisque l'occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu'un délai de prescription de dix ans devait s'appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu'il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b) L'arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
33. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l'expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l'article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l'administration devienne propriétaire d'un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l'intérêt public, à savoir la conservation de l'ouvrage public, l'emporte sur l'intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l'application à l'action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l'article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l'expropriation indirecte
34. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d'un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l'administration connaît des exceptions.
35. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d'Etat a affirmé qu'il n'y a pas d'expropriation indirecte lorsque les décisions de l'administration et le décret d'occupation d'urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n'était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
36. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l'administration ne devient pas propriétaire d'un terrain lorsque les décisions qu'elle a adoptées et la déclaration d'utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l'intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L'illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
37. Dans l'arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l'expropriation indirecte ne trouve donc pas à s'appliquer. L'intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L'introduction d'une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
38. Dans l'arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l'expropriation indirecte n'a pas lieu lorsque la déclaration d'utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
39. Dans l'arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété en l'absence de déclaration d'utilité publique valide.
40. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 et avec le Répertoire des dispositions sur l'expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003.
4. La loi no458 du 27 octobre 1988
41. Aux termes de l'article 3 de cette loi, « Le propriétaire d'un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d'une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l'article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l'occupation illégale ».
42. Interprétant l'article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n? 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l'intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d'expropriation illégale la restitution des terrains - et l'intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».
5. Le montant de la réparation en cas d'expropriation indirecte
43. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.
44. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Par l'arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
45. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l'indemnisation équivaut au montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle, dans l'hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
46. Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.
6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura
47. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.
48. Au vu du constat de violation de l'article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l'expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention.
49. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l'histoire du principe de l'expropriation indirecte - a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte doit se considérer comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l'expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S'agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d'utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l'Etat. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l'intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.
50. Saisi d'un recours en exécution d'une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d'utilité publique concernant une procédure d'expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d'Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s'est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l'ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d'Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l'ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l'Etat ;
b) rendu hommage à la jurisprudence de la Cour, et notamment à l'arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d'un bien illégalement occupé et transformé, l'ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;
c) interprété l'article 43 du Répertoire (paragraphe 52 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d'un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l'administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l'ouvrage ;
d) affirmé, dans ce contexte, que l'expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d'expropriation en bonne et due forme.
7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique (ci après « le Répertoire)
51. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d'expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s'applique pas aux cas d'occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d'expropriation.
52. A son article 43, le Répertoire prévoit qu'en l'absence d'un décret d'expropriation, ou en l'absence de déclaration d'utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d'un ouvrage public est acquis au patrimoine de l'autorité qui l'a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L'autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d'urbanisme ou la déclaration d'utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L'autorité en cause peut s'y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N o 1 DE LA CONVENTION
53. La requérante soutient avoir été privée de son terrain dans des circonstances incompatibles avec l'article 1 du protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
A. Thèses défendues devant la Cour
1. La requérante
54. A la suite de la décision de recevabilité de la présente requête la requérante n'a pas soumis à la Cour d'observations complémentaires sur le fond.
2. Le Gouvernement
55. Le Gouvernement avait excipé du non-épuisement des voies de recours internes au motif qu'au moment de l'introduction de la requête, la procédure nationale était pendante devant le tribunal de Naples de sorte qu'il n'y avait pas encore de jugement interne définitif. Tout en soutenant que le juge national ne ferait que prendre acte d'une situation s'étant déjà consolidée et déclarer qu'il y avait eu expropriation indirecte, le Gouvernement soutenait également qu'à défaut d'une décision nationale définitive ayant effectivement appliqué le principe de l'expropriation indirecte, il était prématuré de statuer sur la situation dénoncée. En effet, il serait essentiel d'avoir une décision nationale définitive qui dissipe une foi pour toute l'incertitude caractérisant ce type de situation, statuant sur le point de savoir si la requérante était ou non encore propriétaire du bien. Le Gouvernement arguait en outre que, dans le cas où la Cour anticiperait le jugement des juridictions internes, le résultat pourrait entraîner un conflit de jugements reconnaissant à la requérante deux sommes au même titre. Une telle situation constituerait une violation du principe de subsidiarité.
56. Dans ses observations sur le fond, le Gouvernement prend note de ce que le tribunal de Naples a prononcé un jugement et que la requérante a obtenu une indemnité au niveau national.
57. Le Gouvernement observe que la requérante a été privée de son bien en vertu de l'expropriation indirecte, ce qui indique que la procédure d'expropriation repose sur une déclaration d'utilité publique mais n'a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où l'occupation du terrain est devenue sans titre et qu'aucun décret d'expropriation n'a été adopté.
58. A défaut d'un tel décret d'expropriation, la requérante a en tout état de cause été privée de son bien par l'effet de la construction de l'ouvrage d'intérêt public et de la transformation irréversible du terrain que la construction a entraînée. Cette privation de bien, selon le Gouvernement, n'est que la conséquence du principe de l'expropriation indirecte, que le tribunal de Naples a appliqué.
59. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.
60. Le Gouvernement rappelle que la privation du bien telle que résultant de l'expropriation indirecte serait prévue par la loi.
61. A cet égard, le Gouvernement soutient que le principe de l'expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter de l'arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application. En outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988. De plus, dans l'arrêt no 5092 de 2003, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l'expropriation indirecte doit être considéré comme étant pleinement « prévisible et accessible ».
62. En conclusion, selon le Gouvernement, à partir de 1983, les règles de l'expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
B. Sur l'observation de l'article 1 du Protocole no 1
63. La Cour rappelle d'emblée qu'elle a joint au fond l'exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes et note que la procédure devant les juridictions internes est toujours pendante en deuxième instance.
64. Les parties s'accordent pour dire qu'il y a eu « privation de propriété ».
65. Pour la requérante il y a eu perte de disponibilité totale du terrain sans décret d'expropriation ni indemnisation si bien qu'elle revient en substance à une expropriation de fait.
66. Pour le Gouvernement, la requérante doit se considérer comme ayant été privée de son bien à compter du moment où celui-ci a été irréversiblement transformé ou, en tout cas, à partir du moment retenu par le tribunal de Naples comme moment du transfert de propriété.
67. La Cour rappelle que, pour déterminer s'il y a eu privation de biens au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole no 1, il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
68. Elle rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
69. La Cour reste convaincue que l'existence, en tant que telle, d'une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
70. La Cour prend note de l'évolution jurisprudentielle qui a conduit à l'élaboration du principe de l'expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d'expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires relevées dans l'historique de la jurisprudence, et note également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. Ce point de vue a d'ailleurs été adopté par le Conseil d'Etat (paragraphe 50 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte n'a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
71. En outre, la Cour constate que, dans tous les cas, l'expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l'administration. Tout en tentant de régler les conséquences pour le particulier et l'administration, elle permet à cette dernière de tirer bénéfice de son comportement illégal. Que ce soit en vertu d'un principe jurisprudentiel ou d'un texte de loi comme l'article 43 du Répertoire, l'expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, la position du Conseil d'Etat, au paragraphe 50 ci-dessus).
72. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
73. La Cour constate qu'en l'espèce la requérante a perdu la disponibilité du terrain qui a été occupé en 1981 et qui a été transformé de manière irréversible en 1982. Selon le tribunal de Naples l'occupation est devenue sans titre à compter du 15 avril 1987 et, à cette même date, la requérante a été privée de son bien. La procédure, pendante en appel, concerne notamment la question de savoir si la ville de Casoria peut être tenue pour responsable de la situation dénoncée.
74. A défaut d'un acte formel de transfert de propriété, et à défaut d'un jugement national déclarant qu'un tel transfert doit se considérer comme ayant eu lieu (Carbonara et Ventura c. Italie, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en question, combinée avec l'impossibilité jusqu'à ici de remédier à la situation incriminée a engendré des conséquences assez graves pour que la requérante ait subi une expropriation de fait incompatible avec son droit au respect de ses biens (arrêt Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260-B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.
81. En conclusion, l'exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes jointe au fond ne saurait être retenue et il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
75. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
76. La requérante demande la somme de 136 787,17 EUR correspondant à la différence entre la valeur du terrain litigieux réévaluée et assortie d'intérêts et la somme qu'elle obtiendra à l'issue de la procédure devant les juridictions nationales.
77. Le Gouvernement conteste les modalités de calcul du dommage matériel employées dans les arrêts Carbonara et Ventura c. Italie et Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, compte tenu de ce que la réévaluation du terrain ne devrait pas être prise en compte afin de calculer le montant de l'indemnisation et que cette dernière peut être inférieure au préjudice subi par l'intéressé, vu que l'expropriation indirecte répond à un intérêt collectif.
78. Le Gouvernement observe ensuite que la requérante a obtenu au niveau national une décision lui accordant une somme importante. Dans cette situation, la Cour ne devrait pas accorder une satisfaction équitable entraînant un enrichissement indu de la requérante.
79. Le Gouvernement affirme que la requérante n'a rien demandé au titre de dommage moral, et qu'en tout état de cause celui-ci dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, le Gouvernement soutient que le versement d'une quelconque somme au titre d'indemnisation du dommage moral est subordonné à l'épuisement du remède Pinto.
80. La requérante demande à la Cour de lui accorder une somme au titre d'honoraires d'avocats sans produire les justificatifs nécessaires.
81. Le Gouvernement n'a pas formulé d'observations sur ce point.
82. La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et la requérante parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l'UNANIMITÉ,
1. Rejette l'exception de non-épuisement des voies de recours internes jointe au fond ;
2. Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 de la Convention ;
3. Dit que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état
en conséquence,
a) la réserve
b) invite le Gouvernement et la requérante à lui adresser par écrit, dans le délai de dans les trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 13 octobre 2005 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Søren Nielsen Christos Rozakis
Greffier Président

Conclusione Eccezione preliminare respinta (decadenza); Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
PRIMA SEZIONE
CAUSA DE PASCALE C. ITALIA
( Richiesta no 71175/01)
SENTENZA
STRASBURGO
13 ottobre 2005
DEFINITIVO
13/01/2006
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa de Pasquale c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, prima sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIGG. C.L. Rozakis, presidente,
P. Lorenzen, il Sig.re N. Vajic,
S. Botoucharova, il Sig. V. Zagrebelsky, la Sig.ra E. Steiner,
Sigg. K. Hajiyev, giudici,
del Sig. S. Nielsen, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 22 settembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 71175/01) diretta contro la Repubblica italiana e incui una cittadina di questo Stato, Sig.ra A. d. P. ("il richiedente"), ha investito la Corte il 21 aprile 2001 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente è rappresentato da A. B., avvocato ad Avellino. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dai suoi agenti successivi, rispettivamente Sigg. U. Leanza ed I.M. Braguglia ed il suo coagente il Sig. F. Crisafulli ed il suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. Il richiedente adduceva in particolare di essere stato privato del suo terreno in modo incompatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
4. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte, articolo 52 § 1 dell'ordinamento. In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 § 1 della Convenzione, è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento.
5. Con una decisione del 15 maggio 2003, la camera ha dichiarato la richiesta parzialmente inammissibile. Con una decisione del 27 maggio 2004, la camera ha dichiarato il restante della richiesta ammissibile.
6. Il richiedente non ha depositato osservazioni scritte sul merito della causa.
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni, articolo 25 § 1 dell'ordinamento. La presente richiesta è stata assegnata alla prima sezione così ricomposta, articolo 52 § 1.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Il richiedente risiede ad Avellino.
9. Il richiedente era co-proprietario di un terreno registrato al catasto, foglio no 7, appezzamenti 41 e 82.
10. Con un'ordinanza del 22 dicembre 1980, il sindaco di Casoria autorizzò la società cooperativa D. ad occupare di emergenza il terreno del richiedente per un periodo massimale di tre anni in vista della sua espropriazione per la costruzione di abitazioni ad affitto moderato.
11. Con un'ordinanza del 4 settembre 1981, il sindaco di Casoria dispose l'occupazione di emergenza di un'altra parte dell'appezzamento 82 per un periodo di cinque anni.
12. Il 25 novembre 1981, la società D. procedette all'occupazione materiale del terreno.
13. Con un atto notificato il 20 febbraio 1986, il richiedente ed le sue sorelle citarono la città di Casoria dinnanzi al tribunale civile di Napoli. Facevano valere che l'occupazione del terreno era illegale per il motivo che si era protratta al di là del termine autorizzato senza che si fosse proceduto all'espropriazione. Adducevano che, sebbene i lavori di costruzione effettuati sul loro terreno abbiano trasformato questo, nessuno decreto di espropriazione e nessuno indennizzo erano intervenuti. Riferendosi al principio dell'espropriazione indiretta fissato dalla Corte di cassazione nella sentenza no 1464 del 26 febbraio 1983, invitavano il tribunale a dichiarare che la costruzione del lavoro pubblico aveva ad un tale punto trasformato il loro terreno che aveva provocato la perdita irreversibile del bene. Richiedevano dei danni interessi per la perdita del terreno a concorrenza del valore di questo.
14. Il 27 luglio 1987, il sindaco di Casoria decretò nel frattempo, l'espropriazione del terreno del richiedente.
15. Con un secondo atto, notificato il 10 ottobre 1987, il richiedente e le sue sorelle citarono la città di Casoria dinnanzi al tribunale civile di Napoli.
16. Facevano valere che il decreto di espropriazione era inefficace poiché era intervenuto dopo la scadenza del termine di occupazione autorizzata.
17. Ad una data non precisata, i due procedimenti che erano pendenti dinnanzi al tribunale di Napoli, furono riuniti.
18. Nel 1993, una perizia fu depositata alla cancelleria. Secondo il perito, il richiedente e le sue sorelle dovevano considerarsi come privati del loro terreno il 15 aprile 1987. Il valore venale del terreno nel 1987, indicizzato al giorno della perizia, era di 475 000 000 lire italiane (ITL) (245 317,03 EUR).
19. Con un'ordinanza del 16 novembre 1999, il tribunale dispose una nuova stima per ricalcolare la somma da concedere in funzione della legge no 662 del 1996 nel frattempo entrata in vigore.
20. Il 7 luglio 2000, il perito indicò con un complemento di perizia depositato che la somma da concedere al richiedente e alle sue sorelle ed indicizzata al giorno della perizia era di 326 097 810 ITL (168 415,46 EUR).
21. Con un giudizio del 18 marzo 2004, il tribunale di Napoli dichiarò che in seguito all'occupazione del terreno, ed in vista della costruzione del lavoro rispondente all'interesse pubblico, il diritto di proprietà del richiedente e delle sue sorelle era stato neutralizzato conformemente al principio dell'espropriazione indiretta. Dato che il trasferimento di proprietà aveva avuto luogo nella cornice di un'occupazione di terreno diventato senza titolo, il richiedente ed e le sue sorelle avevano diritto ai danno-interessi. Di conseguenza il tribunale accordò al richiedente ed alle sue sorelle una somma, calcolata in funzione della legge no 662 del 1996, di 154 987,10 EUR indicizzata a partire dal 25 novembre 1981.
22. Ad una data non precisata, la città di Casoria interpose appello a questo giudizio dinnanzi alla corte di appello di Napoli.
23. Il procedimento attualmente è pendente in appello.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L'occupazione di emergenza di un terreno
24. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni, articolo 20 della legge no 865 del 1971. Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre seguenti mesi la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un decreto di espropriazione formale deve essere preso.
25. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
b) Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
26. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero ad occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
27. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo stato annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione fosse intervenuto.
28. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità derivante dall'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
29. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno e poteva chiederne la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse stata utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
30. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà terreno nel momento della trasformazione irreversibile del bene, ovvero nel momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
31. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta, accessione invertita od occupazione acquisitiva. In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo nel momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, del terreno avendo avuto luogo senza titolo l'acquisizione. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilità da delitto, ovvero cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
32. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione doveva applicarsi, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto a risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi, sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992. Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
33. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si è radicato in una disposizione legislativa, ovvero l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietaria di un terreno traendo utile dal suo comportamento illegale non dà nessun problemi sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ovvero la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
34. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
35. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se così non fosse, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
36. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietaria di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerat4 come nulli ab initio. In questo caso, l'interessato mantiene la proprietà dal terreno e può chiedere la restitutio in integrum. Può, come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione viene applicato.
37. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberanodo in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell'espropriazione indiretta non si applica dunque. L'interessato mantenendo la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere la restitutio in integrum. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia alla restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere dal momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
38. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalida ab initio.
39. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
40. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrati in vigore il 30 giugno 2003.
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
41. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge, "Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale tramite una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere alla restituzione del suo bene. Ha anche dritto, ne più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a queste menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell'occupazione illegale."
42. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato: "Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche alle condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
43. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta all'interessato in compenso della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
44. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
45. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non poteva essere accordato per un'occupazione di terreno che aveva avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivaleva all'importo dell'indennità contemplata nel caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
46. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato simile indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
47. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
48. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
49. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che in materia dell'uniformità della giurisprudenza, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come pienamente "prevedibile" a contare del 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come rispettosa del principio di legalità. In quanto alle occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
50. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilità pubblica riguardante un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiesta che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si è pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro "pubblico" poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ciò facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta è inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ciò che riguarda tra altri il punto di sapere in quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come "realizzato" e dunque in quale data ci sia stato trasferimento di proprietà a favore dello stato;
b) reso omaggio alla giurisprudenza della Corte, ed in particolare alla sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorità pubbliche non può, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l'articolo 43 del Repertorio, paragrafo 46 sotto, nel senso in cui la non-restituzione di un terreno può essere ammessa solamente in casi eccezionali, ovvero quando l'amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato dalla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l'espropriazione indiretta non potrebbe costituire un'alternativa ("una mera alternativa") ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica, qui di seguito "il Repertorio,
51. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione di espropriazione della giurisprudenza precedente in materia.
52. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che in mancanza di un decreto di espropriazione, o in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando o il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.

IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N. 1 DELLA CONVENZIONE
53. Il richiedente sostiene essere stato privato del suo terreno in circostanze incompatibili con l'articolo 1 del protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. Il richiedente
54. In seguito alla decisione di ammissibilità della presente richiesta il richiedente non ha sottomesso alla Corte osservazioni complementari sul merito.
2. Il Governo
55. Il Governo aveva eccepito il non-esaurimento delle vie di ricorso interne per il motivo che al momento dell'introduzione della richiesta, il procedimento nazionale era pendente dinnanzi al tribunale di Napoli così che non c'era ancora giudizio interno definitivo. Pure sostenendo che il giudice nazionale non farebbe altro che prendere atto di una situazione già consolidato e dichiarare che c'era stata espropriazione indiretta, il Governo sosteneva anche che avendo applicato effettivamente il principio dell'espropriazione indiretta in mancanza di una decisione nazionale definitiva, era prematuro deliberare sulla situazione denunciata. Difatti, sarebbe essenziale avere una decisione nazionale definitiva che dissipa una volta per tutte l'incertezza che caratterizza questo tipo di situazione, deliberando sul punto di sapere se il richiedente era o meno ancora proprietario del bene. Il Governo arguiva inoltre che, nel caso in cui la Corte anticipasse il giudizio delle giurisdizioni interne, il risultato potrebbe provocare un conflitto di giudizi che riconoscono al richiedente due somme allo stesso titolo. Una tale situazione costituirebbe una violazione del principio di sussidiarietà.
56. Nelle sue osservazioni sul merito, il Governo prende nota del fatto che il tribunale di Napoli ha pronunciato un giudizio e che il richiedente ha ottenuto un'indennità a livello nazionale.
57. Il Governo osserva che il richiedente è stato privato del suo bene in virtù dell'espropriazione indiretta, il che indica che il procedimento di espropriazione si basi su una dichiarazione di utilità pubblica ma non è stata messa in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui l'occupazione del terreno è diventata senza titolo e che nessuno decreto di espropriazione è stato adottato.
58. A difetto di tale decreto di espropriazione, il richiedente è stato ad ogni modo privato del suo bene per effetto della costruzione del lavoro di interesse pubblico e della trasformazione irreversibile del terreno che la costruzione ha provocato. Questa privazione di bene, secondo il Governo, è solamente la conseguenza del principio dell'espropriazione indiretta, che il tribunale di Napoli ha applicato.
59. Il Governo sostiene che questa situazione è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
60. Il Governo ricorda che la privazione del bene come risulta dall'espropriazione indiretta sarebbe contemplata dalla legge.
61. A questo riguardo, il Governo sostiene che il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988. In più, nella sentenza no 5092 del 2003, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come essendo pienamente "prevedibile ed accessibile."
62. In conclusione, secondo il Governo, a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
63. La Corte ricorda al primo colpo che ha unito al merito l'eccezione del Governo derivata dal non-esaurimento delle vie di ricorso interne e nota che il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne è sempre pendente in seconda istanza.
64. Le parti si accordano per dire che c'è stata "privazione di proprietà."
65. Per il richiedente vi è stata perdita di disponibilità totale del terreno senza decreto di espropriazione né indennizzo così che si ritorna in sostanza ad un'espropriazione da fatto.
66. Per il Governo, il richiedente deve considerarsi come privato del suo bene a contare dal momento in cui questo è stato trasformato irreversibilmente o, in ogni caso, a partire dal momento considerato dal tribunale di Napoli come momento del trasferimento di proprietà.
67. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata privazione di beni al senso della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa ricercare se suddetta situazione equivale ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, § 63).
68. Ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-a, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, § 110).
69. La Corte resta convinta che l'esistenza, in quanto tale, di una base legale non basta a soddisfare al principio di legalità e stima utile propendersi sulla questione della qualità della legge.
70. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie rilevate nella cronostoria della giurisprudenza, e nota anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta. Questo punto di vista è stato adottato dal Consiglio di stato del resto, paragrafo 50 sopra che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
71. Inoltre, la Corte constata che, in ogni caso, l'espropriazione indiretta tende ad interinare una situazione che deriva di fatto dalle illegalità commesse dall'amministrazione. Pur mirando a regolare le conseguenze per l'individuo e l'amministrazione, permette a questa ultima di trarre utile dal suo comportamento illegale. Che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'articolo 43 del Repertorio, l'espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, al paragrafo 50 sopra).
72. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
73. La Corte constata che nello specifico il richiedente ha perso la disponibilità del terreno che è stato occupato nel 1981 e che è stato trasformato in modo irreversibile nel 1982. Secondo il tribunale di Napoli l'occupazione è diventata senza titolo a contare dal 15 aprile 1987 e, in questa stessa data, il richiedente è stato privato del suo bene. Il procedimento, pendente in appello, riguarda in particolare la questione di sapere se la città di Casoria può essere tenuta per responsabile della situazione denunciata.
74. A difetto di un atto formale di trasferimento di proprietà, ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che tale trasferimento deve considerarsi come avendo avuto luogo, Carbonara e Ventura c. Italia, precitato, § 80, e chiarendo una volta per tutte le circostanze esatte da questo, la Corte stima che la perdita di ogni disponibilità del terreno in questione, combinata con l'impossibilità fino ad ora di ovviare alla situazione incriminata ha generato delle conseguenze abbastanza gravi per le quali il richiedente ha subito un'espropriazione di fatto incompatibile col suo diritto al rispetto dei suoi beni, sentenza Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie Ha no 260-B, § 45, e non conforme al principio di preminenza del diritto.
81. In conclusione, l'eccezione derivata dal non-esaurimento delle vie di ricorso interne unita al merito non potrebbe essere considerata e vi è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
75. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
76. Il richiedente chiede la somma di 136 787,17 EUR che corrispondono alla differenza tra il valore del terreno controverso rivalutato ed abbinato ad interessi e la somma che otterrà alla conclusione del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni nazionali.
77. Il Governo contesta le modalità di calcolo del danno materiale adoperato nelle sentenze Carbonara e Ventura c. Italia e Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, tenuto conto del fatto che la rivalutazione del terreno non dovrebbe essere presa in conto per calcolare l'importo dell'indennizzo e che questa ultima può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo.
78. Il Governo osserva poi che il richiedente ha ottenuto a livello nazionale una decisione che gli accorda una somma importante. In questa situazione, la Corte non dovrebbe accordare una soddisfazione equa che provoca un arricchimento indebito del richiedente.
79. Il Governo afferma che il richiedente non ha chiesto nulla a titolo di danno morale, e che ad ogni modo questo dipende dalla durata eccessiva del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni nazionali. Di conseguenza, il Governo sostiene che il versamento di una qualsiasi somma a titolo di indennizzo del danno morale sia subordinato all'esaurimento del rimedio Pinto.
80. Il richiedente chiede alla Corte di accordargli una somma a titolo di parcella di avvocati senza produrre i giustificativi necessari.
81. Il Governo non ha formulato osservazioni su questo punto.
82. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilità che il Governo ed il richiedente giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Respinge l'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne unita al merito;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 della Convenzione;
3. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato
perciò,
a) la riserva
b) invita il Governo ed il richiedente ad indirizzarle per iscritto, nel termine di nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 13 ottobre 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Søren Nielsen Christos Rozakis
Cancelliere Presidente