AFFAIRE COOPERATIVA LA LAURENTINA c. ITALIE

Conclusion Exception préliminaire jointe au fond (non-épuisement) ; Non-violation de P1-1
DEUXIÈME SECTION

AFFAIRE COOPERATIVA LA LAURENTINA c. ITALIE

(Requête n° 23529/94)

ARRÊT

STRASBOURG

2 août 2001

DÉFINITIF

27/03/2002

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Cooperativa La Laurentina c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :

MM. A.B. Baka, président,
G. Bonello,
Mme V. Stráznická,
MM. P. Lorenzen,
M. Fischbach,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky, juges,

et de M. E. Fribergh, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 15 janvier 1997 et 10 juillet 2001,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (n° 23529/94) dirigée contre la République italienne et dont une société coopérative à responsabilité limitée de droit italien, la société Cooperativa La Laurentina (« la requérante »), avait saisi la Commission européenne des Droits de l’Homme (« la Commission ») le 31 mai 1993 en vertu de l’ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

2. La requérante est représentée par Me M. De S., avocat au barreau de Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. U. Leanza, et par son coagent, M. V. Esposito.

3. La requérante alléguait en particulier une atteinte à son droit au respect de ses biens au motif qu’il lui avait été impossible d’obtenir un permis de construire sur son terrain.

4. La Commission a déclaré la requête en partie irrecevable le 6 septembre 1995 et en partie recevable le 15 mai 1996.

5. Une audience sur le fond s’est déroulée en public au Palais des Droits de l’Homme, à Strasbourg, le 15 janvier 1997.

6. Faute d’avoir pu terminer l’examen de la requête avant le 1er novembre 1999, la Commission l’a déférée à la Cour à cette date, conformément à l’article 5 § 3, seconde phrase, du Protocole n° 11 à la Convention.

7. La requête a été attribuée à la deuxième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l’article 26 § 1 du règlement.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

8. La requérante est une société coopérative à responsabilité limitée, constituée à Rome en 1955 selon le droit italien. Elle a pour objet social de construire des logements pour ses associés. En 1960, la requérante acheta un terrain d’environ 2 000 mètres carrés, situé dans la ville de Rome (inscrit au cadastre, feuille 852, parcelles 58, 336 et 317), sur lequel existait un petit immeuble comprenant cinq logements, toujours en location.

9. A l’époque, le terrain de la requérante était constructible, conformément à l’ancien plan d’urbanisme de Rome (loi n° 1433 de 1940).

10. Les 21 septembre 1960 et 4 décembre 1961, la requérante présenta à la municipalité de Rome deux projets de construction d’un immeuble élaboré conformément au plan d’urbanisme en vigueur à l’époque et demanda le permis de construire correspondant.

11. Le 21 mai 1962, la municipalité exprima un avis favorable au deuxième projet de construction sous réserve que la taille de l’immeuble fût réduite.

12. Le 26 novembre 1962, la requérante présenta le projet modifié selon les indications de la municipalité et réitéra sa demande de permis de construire.

13. Le 17 décembre 1963, la municipalité de Rome ne s’étant pas prononcée sur sa demande de permis de construire, la requérante introduisit un recours devant le Conseil d’Etat.

14. Entre-temps, le 18 décembre 1962, la municipalité de Rome avait délibéré en vue de l’adoption d’un nouveau plan général d’urbanisme. Dans ce nouveau plan, le terrain de la requérante était classé dans la zone I/2, et était donc toujours constructible mais dans les limites plus rigoureuses fixées par les normes techniques d’exécution du plan général d’urbanisme (piano regolatore generale, ci-dessous PRG).

15. Par une ordonnance du 12 mai 1965, la municipalité de Rome informa la requérante que toute décision sur le permis de construire avait été suspendue, cette suspension constituant une mesure de sauvegarde au sens de la loi n° 1902 de 1952.

16. La requérante introduisit un recours contre cette ordonnance devant le Conseil d’Etat, alléguant que le nouveau plan général d’urbanisme ne s’appliquait pas à son terrain, qui continuait d’être réglementé par l’ancien plan général d’urbanisme et par l’ancien plan détaillé. Subsidiairement, la requérante soutenait qu’il n’y avait pas lieu d’adopter une mesure de sauvegarde puisque le projet présenté n’était pas incompatible avec le nouveau plan d’urbanisme.

17. Le 16 décembre 1965, le nouveau plan général d’urbanisme de Rome fut approuvé par décret du président de la République.

18. Le PRG de Rome classait le terrain de la requérante dans la zone I/2, c’est-à-dire comme terrain constructible, dans les limites fixées par les normes techniques d’exécution du plan. Un permis de construire pouvait être obtenu pour les terrains inclus dans cette zone sous réserve de l’approbation d’un plan d’exécution du PRG, c’est-à-dire soit un plan d’urbanisme détaillé d’initiative publique, soit une convention de lotissement d’initiative privée.

Le premier arrêt du Conseil d’Etat

19. Par un arrêt du 4 mars 1966, le Conseil d’Etat se prononça sur les deux recours introduits par la requérante.

20. Quant au premier recours, le Conseil d’Etat estima qu’il n’y avait pas lieu de statuer, puisque, par l’ordonnance du 12 mai 1965, l’administration avait rompu son silence.

21. Quant au deuxième recours, le Conseil d’Etat précisa en premier lieu que le terrain de la requérante tombait sous le coup du nouveau PRG, qui avait été adopté en application de la loi d’urbanisme de 1942 et avait donc remplacé l’ancien plan d’urbanisme conformément au principe de la succession des lois dans le temps. Par conséquent la municipalité avait le pouvoir de prendre des mesures de sauvegarde après la délibération du 18 décembre 1962 en vue de l’adoption du PRG.

Cependant, le Conseil d’Etat constata un vice de forme, dans la mesure où la mesure de sauvegarde avait été adoptée par un organe incompétent. Pour cette raison, et sans se prononcer sur la compatibilité avec le PRG du projet de construction présenté par la requérante, il annula la mesure de sauvegarde.

Mesures postérieures à cet arrêt

22. Le 17 octobre 1967, la municipalité de Rome délibéra en vue d’adopter une variante du PRG. Cette variante classait comme zone complémentaire (zona di completamento), c’est-à-dire comme zone largement construite et déjà entièrement urbanisée, une zone voisine du terrain de la requérante. A une date ultérieure cette variante fut définitivement approuvée.

23. Le 31 janvier 1969, la requérante demanda à ce que son terrain fût classé dans cette zone complémentaire. Cette demande resta sans suite.

24. Le 21 décembre 1970, la requérante, avec les propriétaires de deux terrains voisins, présenta un nouveau projet de construction, à réaliser sur les trois terrains dont la superficie globale était de 9 000 mètres carrés, et demanda le permis de construire correspondant. La municipalité ne se prononça pas.

25. Face au silence de l’administration, la société requérante et ses voisins saisirent le tribunal administratif régional (TAR) du Lazio.

26. Le 3 avril 1971, le maire de Rome refusa formellement le permis de construire, au motif que le projet en question était en contradiction avec le PRG relatif à la zone I/2, zone qui n’était pas soumise à un projet d’aménagement global (progetto unitario di sistemazione urbanistica).

27. La requérante et ses voisins introduisirent un recours devant le TAR contre cette décision.

28. Peu après, la requérante et ses voisins déposèrent une nouvelle demande de permis de construire pour un projet de construction quelque peu modifié. Le 23 novembre 1971, le maire de Rome refusa de délivrer le permis de construire, en raison de l’absence d’un plan d’exécution du PRG, sous la forme d’un plan d’urbanisme détaillé ou d’une convention de lotissement.

29. La requérante et ses voisins présentèrent un recours contre cette décision devant le TAR.

30. Par un jugement du 26 mars 1975, le TAR prononça un non-lieu quant au premier recours, l’administration ayant rompu son silence par les décisions de refus qu’elle avait rendues les 3 avril et 23 novembre 1971 ; les deux autres recours furent rejetés.

31. La requérante, et ses voisins, interjetèrent appel de ce jugement devant le Conseil d’Etat, alléguant notamment que le nouveau PRG n’avait pas abrogé l’ancien plan détaillé d’urbanisme, qui continuait de réglementer le terrain ; par conséquent, la condition posée par le nouveau PRG, à savoir l’existence d’un plan détaillé d’urbanisme pour obtenir un permis de construire, était remplie. Subsidiairement, la requérante soutenait que son terrain étant entièrement urbanisé et entouré de terrains urbanisés et construits, il devait automatiquement être considéré comme constructible, indépendamment des conditions posées par le PRG ; elle ajoutait que, en tout état de cause, la municipalité n’aurait jamais adopté un projet unitaire d’aménagement.

Le deuxième arrêt du Conseil d’Etat

32. Par un arrêt du 14 mars 1980, le Conseil d’Etat rejeta le recours de la requérante.

33. Il ressort de cet arrêt que le terrain litigieux était assujetti au nouveau plan général d’urbanisme de Rome, étant donné que ce plan avait été adopté par la municipalité en vertu des pouvoirs qui lui étaient conférés par la loi d’urbanisme de 1942. Par conséquent, conformément au principe de la succession des lois, les plans d’urbanisme antérieurs étaient devenus inopérants.

34. Or, le PRG en vigueur prévoyait que l’obtention d’un permis de construire dans la zone concernée était conditionnée par la mise en œuvre d’un plan complémentaire d’exécution du PRG, sous la forme soit d’un plan détaillé soit d’une convention de lotissement (voir § 46). Le terrain de la requérante était donc soumis à une interdiction conditionnelle de construire (divieto condizionato di costruire).

35. Il est vrai qu’à cette situation, selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, échappaient les terrains qui de facto étaient automatiquement constructibles, comme dans le cas, par exemple, d’une petite parcelle entourée de constructions. Dans ce cas, il n’était pas nécessaire d’avoir un plan d’exécution du PRG pour obtenir un permis de construire, indépendamment de la condition posée par le PRG (voir § 47).

36. Cependant, l’instruction menée au cours de la procédure avait montré que l’urbanisation de la zone I/2 n’était pas entièrement effectuée. Par conséquent, le terrain de la requérante ne pouvait être considéré comme étant de facto automatiquement constructible et donc susceptible d’obtenir un permis de construire. Le Conseil d’Etat observa que la requérante en était d’ailleurs elle-même consciente, eu égard à sa demande de 1969, qui avait été rejetée, tendant à obtenir l’inclusion de son terrain dans la « zone complémentaire » du PRG, entièrement urbanisée, pour laquelle des permis de construire avaient par conséquent été accordés en dépit de l’absence d’un plan d’exécution du PRG.

37. En conclusion, l’obtention d’un permis de construire sur le terrain litigieux était bien soumise aux conditions imposées par le PRG. Dès lors, en l’absence d’un plan d’exécution du PRG, c’était à bon droit que la municipalité avait rejeté les demandes de la requérante.

Mesures ultérieures affectant le terrain de la requérante

38. Entre-temps, par une délibération du 26 octobre 1972, la municipalité de Rome avait décidé d’exproprier le terrain de la requérante. Toutefois, cette délibération devint caduque, à défaut d’approbation par les instances compétentes.

39. Le 8 août 1974, la municipalité de Rome avait adopté une variante du PRG, selon laquelle le terrain de la requérante restait constructible ; toutefois, il n’était plus possible d’y bâtir des résidences ; seuls pouvaient être édifiés des bâtiments destinés au secteur tertiaire (bureaux, hôtels). La requérante n’introduisit aucun recours pour attaquer cette variante du PRG, qui fut définitivement approuvée en 1979.

40. A l’audience du 15 janvier 1997, la requérante a indiqué que, par une délibération du 12 décembre 1996, la municipalité de Rome avait décidé d’une nouvelle affectation pour son terrain, à savoir la création d’espaces verts, en vue de son expropriation. Cette délibération aurait été transmise le 27 décembre 1996 au comité régional de contrôle (Coreco) pour approbation.

41. En novembre 2000, la requérante a fait savoir que la situation de son terrain demeurait inchangée depuis l’audience.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

42. Aux termes de l’article 42 §§ 2 et 3 de la Constitution italienne, « la propriété privée est garantie et reconnue par la loi, qui en détermine les modes d’acquisition et de jouissance, ainsi que les limites, dans le but d’assurer sa fonction sociale et de la rendre accessible à tous. La propriété privée peut être expropriée, dans les cas prévus par la loi, sauf indemnisation, pour des raisons d’intérêt général ».

La loi d’urbanisme (loi n° 1150 de 1942 et ses modifications) réglemente le développement urbanistique du territoire et confère aux municipalités le pouvoir d’adopter des plans d’urbanisme qui doivent concerner le territoire communal dans son intégralité.

Le plan général d’urbanisme

43. Le plan général d’urbanisme (piano regolatore generale – ci-dessous le PRG) est un acte à durée indéterminée. La procédure d’adoption d’un PRG débute par une délibération de la municipalité (delibera di adozione), à la suite de laquelle commence une période de sauvegarde, pendant laquelle toute décision sur les demandes de permis pouvant se heurter à la réalisation du PRG est suspendue (loi n° 1902 de 1952 et article 10 de la loi n° 765 de 1967). L’approbation du PRG relève actuellement de la compétence des régions (article 1 du décret présidentiel (DPR) n° 8 de 1972 et articles 79 et 80 du DPR n° 616 de 1977), alors qu’auparavant elle se faisait par décret du président de la République. Une fois le PRG approuvé, il est publié dans la Gazzetta Ufficiale (bulletin des lois) et déposé à la mairie.

44. Lorsqu’il réglemente de manière précise le territoire, le PRG peut être exécuté de plano. Toutefois, très fréquemment, le PRG a besoin pour son application d’un acte complémentaire. Ce dernier peut dépendre de l’initiative publique, comme dans le cas notamment d’un plan détaillé d’urbanisme (piano particolareggiato) ; ou de l’initiative de particuliers, comme dans le cas d’une convention de lotissement.

Le plan détaillé d’urbanisme

45. Le plan d’urbanisme détaillé a une durée déterminée. En effet, une fois qu’il est adopté, il équivaut alors à une déclaration d’utilité publique et l’administration dispose d’un délai de rigueur (ne dépassant pas dix ans, au sens de l’article 16 de la loi d’urbanisme) pour procéder aux expropriations et, en tout cas, à l’exécution sous peine de décadence du plan. Lorsque le PRG a besoin d’un plan d’urbanisme détaillé pour son application, il incombe à la municipalité d’en adopter un. Toutefois, aucun délai de rigueur n’est prévu pour l’adoption d’un plan détaillé. L’inertie de l’administration peut être attaquée par les intéressés devant les juridictions administratives. Ces dernières peuvent, le cas échéant, ordonner à la municipalité d’adopter un plan d’urbanisme détaillé et le cas échéant nommer un commissaire ad acta.

Le permis de construire sous condition : première hypothèse

46. Selon la jurisprudence, lorsque le PRG peut être exécuté uniquement en présence d’un plan d’urbanisme détaillé, dont l’adoption dépend exclusivement de l’initiative publique, l’inertie de l’administration a alors sur la situation des propriétaires de terrains constructibles le même effet qu’une interdiction absolue de construire. Lorsque l’administration tarde à adopter un plan détaillé, la jurisprudence a considéré que la possibilité d’obtenir un permis de construire à condition qu’un plan d’urbanisme détaillé ait été adopté équivaut à une interdiction absolue de construire, susceptible d’atteindre la substance du droit de propriété. De ce fait, à ces situations s’appliquent les dispositions et la jurisprudence en matière d’interdiction absolue de construire, et notamment l’article 2 de la loi n° 1187 de 1968, aux termes duquel les limitations de ce type découlant du PRG deviennent caduques dans les cinq ans lorsque le plan détaillé d’urbanisme n’est pas adopté (voir, par exemple, les arrêts du Conseil d’Etat n° 1058 du 22 octobre 1992, Tovaglieri c. Comune di Gallarate ; n° 1225 du 30 octobre 1997, sec. V ; n° 220 du 7 avril 1989, sec. IV).

Le permis de construire sous condition : deuxième hypothèse

47. Lorsque, comme dans le cas d’espèce, le PRG peut être exécuté à la suite de l’adoption soit d’un plan d’urbanisme d’initiative publique soit d’une convention de lotissement, selon la jurisprudence le droit de construire n’est pas affecté en substance : en effet, le choix offert entre deux solutions permet aux particuliers de s’activer en vue de conclure une convention de lotissement et de pallier ainsi une éventuelle inertie et les retards de l’administration dans l’adoption du plan détaillé d’urbanisme (voir, par exemple, les arrêts du Conseil d’Etat n° 1090 du 3 octobre 1994, sec. V ; n° 945 du 30 juin 1995, sec. V ; n° 414 du 8 juillet 1987, sec. IV). Par conséquent, les limitations au droit de bâtir qui découlent de l’alternative posée par le PRG ne sont pas soumises à une durée limitée, au sens de la loi n° 1187 de 1968.

Le permis de construire sous condition : troisième hypothèse

48. Selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, même lorsque l’obtention d’un permis de construire est conditionnelle, il existe des terrains qui sont immédiatement susceptibles d’obtenir un permis de construire : il s’agit des terrains se situant dans une zone amplement construite et déjà entièrement urbanisée (voir l’arrêt de la chambre plénière du Conseil d’Etat du 6 octobre 1991 ; l’arrêt n° 1273 du 18 août 1998, sec. V, n° 12 et les arrêts n° 1133 de 1973 et n° 801 de 1976). Par conséquent, dans ce cas, même en l’absence d’un plan complémentaire au PRG, l’administration est tenue d’accorder un permis de construire.

La convention de lotissement

49. Lorsque le PRG prévoit qu’un permis de construire peut être obtenu s’il y a eu une convention de lotissement entre l’administration concernée et les particuliers concernés, au sens de l’article 28 de la loi d’urbanisme et de la loi n° 765 de 1967, ces derniers ont la possibilité d’entamer des négociations avec la municipalité afin d’aboutir à un accord leur permettant de définir le projet de construction à réaliser et d’obtenir le permis de construire correspondant. Les coûts, au moins partiels, des travaux d’urbanisation sont à la charge des intéressés.

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N° 1

50. La requérante se plaint que la municipalité de Rome est restée en défaut d’adopter un plan d’exécution du plan général d’urbanisme. Selon elle, l’inertie de l’administration pendant plus de trente-cinq ans l’a privée de la possibilité d’obtenir un permis de construire et a affecté son droit de disposer de son terrain. La requérante voit dans l’attitude des autorités une violation de l’article 1 du Protocole n° 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Sur l’exception préliminaire du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes

51. A la suite de la décision sur la recevabilité de la requête, le Gouvernement, a soulevé une exception de non-épuisement des voies de recours internes et a demandé le rejet de la requête, au sens de l’ancien article 29 de la Convention. Pour le cas où cette exception serait rejetée, le Gouvernement demande à titre subsidiaire que l’inertie de la partie requérante soit prise en compte dans l’appréciation du fond de l’affaire.

52. L’exception du Gouvernement se fonde sur deux arguments. En premier lieu, il soutient que la requérante n’a jamais demandé à l’administration d’adopter le plan détaillé d’urbanisme. A la suite de cette demande, face au refus ou à l’inertie de l’administration, la requérante aurait pu introduire un recours devant les juridictions administratives ; au cas où la juridiction saisie aurait jugé l’inertie de l’administration illégale, la requérante aurait pu faire exécuter le jugement administratif par le biais d’un commissaire ad acta.

53. En deuxième lieu, le Gouvernement fait observer qu’à aucun moment la requérante n’a fait diligence en vue de conclure une convention de lotissement avec la municipalité de Rome.

54. La requérante s’oppose aux arguments du Gouvernement. Elle fait valoir, en premier lieu, que l’exception ne saurait être retenue, étant donné que celle-ci n’a pas été soulevée avant la décision de recevabilité.

55. La requérante admet ensuite ne jamais avoir expressément demandé aux autorités administratives d’adopter un plan détaillé d’urbanisme et de ne pas avoir attaqué l’inertie de l’administration devant le juge administratif. Toutefois, elle observe que le Gouvernement ne démontre pas l’efficacité du recours permettant selon lui de remédier à l’inertie de l’administration. En outre, aucun précédent jurisprudentiel ne montrerait le cas d’un commissaire ad acta ayant adopté un plan d’urbanisme détaillé. Enfin, la requérante soutient qu’une demande de permis de construire inclut implicitement une demande d’adoption d’un plan d’urbanisme détaillé.

56. La requérante reconnaît ensuite de ne pas avoir déployé d’activité en vue de conclure une convention de lotissement. Toutefois, les chances de succès auraient été minimes puisque la superficie de son terrain n’est pas assez importante pour entamer des négociations et il aurait fallu rechercher d’autres partenaires intéressés.

57. La Cour estime que la thèse du Gouvernement est si étroitement liée à la substance des griefs des requérants sur le terrain de l’article 1 du Protocole n° 1 qu’il y a lieu de joindre l’exception au fond (voir, par exemple, l’arrêt Kremzow c. Autriche du 21 septembre 1993, série A n° 268-B, p. 41, § 42 ; Athanassaloglou et autres c. Suisse [GC], n°27644/95, CEDH 2000-IV).

B. Sur l’observation de l’article 1 du Protocole n° 1

1. Sur l’existence d’une ingérence dans le droit de propriété de la requérante

58. La Cour note que les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu ingérence dans le droit au respect des biens de la requérante.

59. Il reste à examiner si ladite ingérence a enfreint ou non l’article 1 du Protocole n° 1.

2. Sur la justification de l’ingérence dans le droit de propriété de la requérante

a) La règle applicable

60. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole n° 1 contient trois normes distinctes : « la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (...). Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, l’arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98-B, pp. 29-30, § 37, lequel reprend en partie les termes de l’analyse que la Cour a développée dans son arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A n° 52, p. 24, § 61 ; voir aussi les arrêts Les saints monastères c. Grèce du 9 décembre 1994, série A n° 301-A, p. 31, § 56, et Iatridis c. Grèce [GC], n° 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).

61. La requérante ne conteste pas la légalité intrinsèque du plan général d’urbanisme ni de l’affectation du terrain mais se plaint de l’attitude générale des autorités : elle reproche à l’administration de n’avoir jamais adopté un plan d’exécution du PRG et se plaint des conséquences de cette inertie, qui, selon elle, a entraîné une expropriation de facto de son terrain.

62. Le Gouvernement soutient que la situation litigieuse relève de la réglementation de l’usage des biens.

63. La Cour note que la possibilité pour la requérante d’obtenir un permis de construire était soumise aux conditions posées par le plan d’urbanisme général et dépendait de la réalisation de celles-ci.

64. Or, ces mesures n’ont pas entraîné une privation de propriété, au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 puisque le droit de propriété de la requérante est resté juridiquement intact. Les mesures litigieuses ne relèvent pas non plus de la réglementation de l’usage des biens, puisqu’elle ne poursuivait pas ce but. La Cour considère dès lors que la situation dénoncée par la requérante relève de la première phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole n° 1 (arrêt Phocas c. France du 23 avril 1996, Recueil 1996-II, p. 542, § 52).

b) Le respect de la norme énoncée à la première phrase du premier alinéa

65. Aux fins de la première phrase du premier alinéa, la Cour doit rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (arrêt Sporrong et Lönnroth précité, p. 26, § 69 ; arrêt Phocas précité, p. 542, § 53 ; arrêt Katte Klitsche de la Grange c. Italie du 27 octobre 1994, série A n° 293, p. 35, § 42).

i. Thèse défendue par la requérante

66. Pour la requérante, le fait que la municipalité de Rome n’ait adopté aucun plan d’exécution du PRG est illégal et injustifié. Selon elle, au-delà des raisons officielles, à savoir l’obligation de la municipalité de trouver les fonds nécessaires pour procéder aux travaux d’urbanisation qui vont de pair avec l’adoption d’un plan détaillé d’urbanisme, l’inertie de l’administration dépend d’autres causes, parmi lesquelles les désaccords entre les partis politiques.

67. Selon la requérante, l’inertie de l’administration a eu pour effet en premier lieu de la priver de la possibilité d’obtenir un permis de construire ; elle estime que son droit de bâtir a de ce fait été anéanti. Selon la requérante cette situation est assimilable à une expropriation de fait, telle que celle qui survient lorsqu’un terrain est soumis à une interdiction formelle et absolue de construire.

68. La requérante fait observer qu’elle ne disposait d’aucun remède face à l’inertie de l’administration : d’une part, elle ne pouvait pas compter sur un recours efficace pour obtenir l’adoption d’un plan détaillé d’urbanisme (voir §§ 51 et 54).

69. D’autre part, tout en admettant que le PRG de Rome lui offrait la possibilité de passer une convention de lotissement, la requérante soutient que les chances de conclure une telle convention avec l’administration locale étaient minimes, compte tenu des dimensions réduites de son terrain et de la nécessité de rechercher plusieurs autres partenaires intéressés. A cet égard, la requérante estime que, les 2 000 mètres carrés de son terrain combinés avec les 7 000 mètres carrés de ses deux voisins n’étaient de facto pas suffisants pour proposer une convention de lotissement et que, dès lors, il lui aurait fallu rechercher d’autres partenaires.

70. En tout état de cause, la requérante observe qu’une convention de lotissement aurait entraîné des frais importants à sa charge.

71. La requérante fait observer que le défaut de plan détaillé d’urbanisme, en la privant de la possibilité d’obtenir un permis de construire, l’a en même temps empêchée de réaliser son objet social, à savoir de construire des logements pour ses associés, et ce au moins jusqu’en 1974.

72. La requérante admet qu’à compter de 1974 l’impossibilité pour elle de réaliser son objet social découle de la modification des prévisions du plan général d’urbanisme. En effet, à la suite de la variante du PRG du 8 août 1974, le terrain dont elle est propriétaire ne pouvait plus être utilisé pour construire des logements, seule l’édification de bâtiments à usage commercial (bureaux, hôtels) étant autorisée.

73. Malgré ceci, la requérante indique qu’elle n’a pas introduit de recours pour contester la variante du PRG puisque cette dernière avait pour effet d’augmenter sensiblement la valeur du terrain. L’intéressée estime que la valeur de son terrain avait en effet doublé.

74. La requérante fait observer qu’elle ne pouvait faire un autre usage de son terrain, étant donné que son statut de coopérative l’empêche d’exercer des activités à but lucratif.

75. Or, à partir du moment où le terrain en cause ne pouvait plus satisfaire aux buts de la requérante et que la valeur de celui-ci avait augmenté, elle aurait envisagé de vendre le terrain. Elle fait observer que son statut de société coopérative lui permettait de mettre le terrain en vente ; elle aurait pu réinvestir la somme obtenue par la vente en achetant un autre terrain compatible avec son objet social.

76. Toutefois, d’après la requérante, le fait que la municipalité de Rome n’ait pas adopté un plan détaillé d’urbanisme a eu des conséquences graves pour sa propriété, même après 1974 et, en premier lieu, a fait du terrain en question un bien hors du commerce.

77. A cet égard, la requérante fait observer que l’adoption du plan détaillé par l’administration aurait facilité la vente, puisque l’acheteur aurait pu obtenir un permis de construire.

78. La requérante admet ne pas être en mesure de prouver qu’elle a fait des tentatives pour vendre le terrain. Cependant, selon elle, l’impossibilité de trouver un acheteur peut être présumée, eu égard au fait qu’elle n’a jamais reçu d’offres d’achat, notamment par ses deux voisins.

79. La requérante fait enfin observer qu’elle s’est trouvée en raison de l’inertie de l’administration dans une situation d’incertitude quant à la destination du terrain et aux possibilités d’en faire usage. Ce n’est qu’en décembre 1996, lorsque la municipalité de Rome a décidé, en vue d’exproprier le terrain litigieux, de l’affecter à la création d’espaces verts, que cette incertitude aurait pris fin. La requérante estime qu’après l’expropriation elle pourra acheter un autre terrain compatible avec son objet social, même dans le cas où l’indemnité d’expropriation serait nettement inférieure à la valeur vénale du terrain.

80. En conclusion, la requérante demande à la Cour de constater la violation de l’article 1 du Protocole n° 1.

ii. Thèse défendue par le Gouvernement

81. Le Gouvernement soutient que la situation dénoncée par la requérante est compatible avec l’article 1 du Protocole n° 1.

82. En premier lieu, le Gouvernement observe que le droit de construire de la requérante était subordonné aux conditions posées par le plan général d’urbanisme de Rome de 1965. Par conséquent, un permis de construire pouvait être obtenu de deux façons différentes : à la suite de l’adoption d’un plan d’urbanisme détaillé par la municipalité de Rome ou de la conclusion d’une convention de lotissement, sur initiative de la requérante. Cela a été confirmé par le Conseil d’Etat, qui a précisé que le refus d’octroyer un permis de construire était justifié en l’absence de tout plan complémentaire du PRG.

83. S’agissant de la première condition posée pour l’obtention d’un permis de construire, le Gouvernement fait observer que le fait que la municipalité de Rome n’ait pas adopté un plan détaillé n’est pas contraire à la loi et se justifie dans l’intérêt de la collectivité : il relève de la marge d’appréciation des autorités locales de décider si et quand un plan détaillé doit être adopté, compte tenu du fait que l’adoption d’un tel plan, qui devient caduc s’il n’a pas été exécuté dans un certain délai, présuppose la disponibilité des fonds nécessaires pour le réaliser. Cela signifie que si la municipalité adopte ce type de plan, elle doit avoir les fonds nécessaires pour effectuer notamment les travaux d’urbanisation (construction d’égouts, réseau de distribution de l’eau) des terrains classés comme constructibles ou pour payer les indemnités d’expropriation pour les terrains qui sont soumis à un permis d’exproprier. Or, dans une grande ville comme Rome, dont la population a fortement augmenté depuis l’entrée en vigueur du plan général d’urbanisme, l’administration doit procéder à une évaluation attentive des besoins de la collectivité, faire des choix et agir selon les priorités définies en matière d’aménagement du territoire.

84. Le Gouvernement fait ensuite observer que la requérante s’est bornée à demander des permis de construire. Dans ces conditions, il lui reproche d’être restée inactive.

85. Selon le Gouvernement, d’une part, la requérante n’a pas sollicité l’adoption d’un plan d’urbanisme détaillé, ce qui lui aurait permis d’attaquer un éventuel refus de l’administration devant les juridictions administratives, d’obtenir de celles-ci une décision permettant d’éclaircir les raisons pour lesquelles il y avait eu inertie et, en cas de constat d’illégalité, d’obtenir qu’un commissaire ad acta soit nommé. Toutefois, le Gouvernement admet qu’il n’est pas en mesure de fournir d’exemples où des commissaires ad acta auraient procédé à l’élaboration d’un plan détaillé d’urbanisme.

86. D’autre part, le Gouvernement fait observer que la requérante avait la possibilité de remédier aux retards de la municipalité dans l’adoption du plan détaillé d’urbanisme et qu’elle ne l’a pas utilisée. En effet, conformément au plan général d’urbanisme, la requérante aurait pu conclure avec l’administration une convention de lotissement. Cette dernière dépend de l’initiative privée, de la capacité des intéressés de s’organiser et de trouver un accord entre eux et de présenter un projet raisonnable à la municipalité. L’avantage pour l’administration dans le cas d’une convention de lotissement est que les frais d’urbanisation sont essentiellement mis à la charge du particulier concerné.

87. Le Gouvernement admet qu’un terrain de 2 000 mètres carrés, comme celui de la requérante, même si on lui rajoute les 7 000 mètres carrés des deux terrains voisins, n’est probablement pas assez grand pour une convention de lotissement et que, de ce fait, la requérante aurait dû chercher d’autres alliés. Le Gouvernement reconnaît aussi que, dans le cadre d’une convention de lotissement, les frais d’urbanisation sont essentiellement mis à la charge du particulier concerné. Toutefois, ce dernier a de nombreux avantages, dans la mesure où il dispose d’une marge de négociation avec l’administration et il peut réaliser rapidement son projet. Du reste de nombreuses conventions de lotissement ont été conclues à Rome.

88. Or, le Gouvernement fait observer que la requérante n’a jamais entamé les démarches nécessaires en vue de la conclusion d’une convention de lotissement. Selon le Gouvernement, cela prouve que le terrain de la requérante n’est pas resté indisponible pendant trente-cinq ans mais qu’elle avait la possibilité d’intervenir dans l’élaboration du plan complémentaire du PRG.

89. Le Gouvernement fait ensuite observer qu’à partir de 1974, conformément à la variante du PRG, le terrain de la requérante ne pouvait plus être utilisé pour y construire des logements et ne correspondait donc plus à son objet social. En outre, le statut de la requérante ne lui permettait que de construire des logements pour ses associés. Par conséquent, le Gouvernement ne voit pas en quoi l’absence de plan détaillé d’urbanisme aurait eu des répercussions sur le terrain de la requérante.

90. Le Gouvernement souligne que la requérante n’a pas attaqué la variante de 1974, bien qu’en vertu de ce texte elle n’ait plus la possibilité de construire sur son terrain.

91. Le Gouvernement fait ensuite observer que la requérante n’a pas non plus tenté de vendre son terrain, alors que son statut lui donnait cette possibilité. Le Gouvernement soutient que l’absence de plan détaillé d’urbanisme n’a eu aucune influence sur les chances de vendre le terrain litigieux. Il souligne que la requérante n’a fait aucune tentative pour vendre le terrain.

92. En résumé, le Gouvernement demande à la Cour de constater qu’il n’y a pas eu rupture de l’équilibre entre les intérêts de la collectivité et ceux de la requérante.

iii. Appréciation de la Cour

93. La Cour constate que le terrain de la requérante a été classé en 1965, par le plan général d’urbanisme de Rome, comme terrain constructible et que l’obtention d’un permis de construire était soumise à certaines conditions. Or, la requérante se plaint qu’une de ces conditions, à savoir l’adoption par la municipalité d’un plan d’exécution du plan général d’urbanisme, n’a jamais été réalisée.

94. La Cour juge naturel que dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement des grandes cités, les Etats contractants jouissent d’une grande marge d’appréciation pour mener leur politique d’urbanisme (arrêt Sporrong précité, p. 26, § 69). Elle tient pour établi que l’ingérence dans le droit au respect des biens de la requérante répondait aux exigences de l’intérêt général.

95. Il appartient à la Cour de vérifier que l’équilibre voulu a été préservé de manière compatible avec le droit de la requérante au respect des ses biens, au sens de la première phrase de l’article 1.

96. La Cour relève que la requérante prétend avoir souffert, durant plus de trente-cinq ans, de restrictions démesurées dans la jouissance de son droit de propriété, restrictions qui, selon elle, auraient toutes une seule cause : le fait que la municipalité de Rome a failli à adopter un plan détaillé d’urbanisme.

97. La Cour constate que, dans une première période allant jusqu’en 1974, le terrain de la requérante correspondait parfaitement à l’objet social de celle-ci, puisqu’il était susceptible d’être utilisé pour y construire des logements pour ses associés.

98. La Cour relève que le plan général d’urbanisme de 1965 n’a pas affecté en substance le droit de construire de la requérante : il n’y a pas eu interdiction absolue formelle de construire ; il n’y a pas eu non plus une situation assimilable à une interdiction absolue de construire, étant donné que la possibilité d’obtenir ledit permis ne dépendait pas uniquement de l’adoption d’un plan d’exécution du PRG sur initiative publique (voir § 45).

99. Le droit de construire de la requérante était soumis à une condition : l’adoption soit d’un plan détaillé d’urbanisme d’initiative publique soit d’une convention de lotissement d’initiative privée (voir § 46).

100. En mai 1965, après la délibération de la municipalité de Rome en vue de l’adoption du plan général d’urbanisme, la requérante s’était heurtée à une décision de sursis à statuer sur la demande de permis de construire qu’elle avait présenté.

101. La Cour relève que, depuis l’arrêt du Conseil d’Etat du 4 mars 1966, la requérante avait la certitude que son terrain relevait du plan général d’urbanisme entré en vigueur entre-temps. Elle estime que l’intéressée pouvait également en déduire que, sans la réalisation des conditions fixées par le plan général d’urbanisme, il lui était impossible d’obtenir un permis de construire. Dans ces conditions, la Cour estime qu’il n’y avait aucune incertitude quant à la nature du terrain et aux possibilités d’utiliser celui-ci.

102. En 1970 et en 1971, la requérante a présenté deux nouvelles demandes de permis de construire et s’est heurtée à deux décisions de refus, étant donné que ni un plan détaillé d’initiative publique ni une convention de lotissement d’initiative privée n’avaient été adoptés.

103. Or, comme l’a constaté le Conseil d’Etat dans son arrêt de 1980, les décisions de refus de l’administration étaient légitimes, car le droit de construire de la société requérante était conditionné par l’existence d’un plan complémentaire du PRG, à savoir un plan détaillé d’urbanisme ou d’une convention de lotissement, et aucune de ces conditions n’était réalisée.

104. Dans ces circonstances, la Cour estime qu’indéniablement, l’absence d’un plan d’urbanisme détaillé a amené l’administration à rejeter les demandes de permis de construire présentées par la requérante. Partant, il incombe à la Cour d’évaluer l’impact que l’inertie de l’administration a eu sur la situation de la requérante. Pour ce faire, la Cour doit déterminer si celle-ci a eu la possibilité de contrecarrer l’inertie de l’administration.

105. A cet égard, la Cour constate en premier lieu que la requérante n’a pas fait usage du recours invoqué par le Gouvernement, puisqu’elle n’a pas attaqué l’inertie de la municipalité devant les juridictions administratives. Toutefois, la Cour est d’avis que le Gouvernement n’a pas prouvé l’efficacité de ce recours et que, dès lors, l’on ne saurait reprocher à la requérante de ne pas s’être prévalue de celui-ci.

106. La Cour relève ensuite que la requérante disposait d’une autre possibilité qui lui était offerte par le plan général d’urbanisme : la conclusion d’une convention de lotissement. Certes, il aurait fallu que la requérante recherche des partenaires intéressés, négocie un accord avec la municipalité et supporte la plupart des frais d’urbanisation. Cependant, la Cour estime que rien dans le dossier ne porte à croire que la requérante n’avait aucune chance d’aboutir à une convention de lotissement et estime que cette possibilité était suffisante pour assurer la protection du droit au respect des biens. En tout état de cause il ressort du dossier qu’à aucun moment la requérante n’a déployé d’activité dans ce sens et n’a effectué des démarches pour aboutir à une convention de lotissement.

107. Il apparaît ainsi que, même si l’administration a tardé dans l’adoption du plan détaillé, l’échec des demandes tendant à obtenir un permis de construire est également imputable au comportement de la société requérante, qui ne s’est pas prévalue de la possibilité que lui offrait le plan général d’urbanisme.

108. Dans une deuxième période, après 1974, le terrain de la requérante ne correspondait plus à l’objet social de celle-ci, puisqu’il ne pouvait plus être utilisé que pour y construire des logements. Cependant, la Cour est d’avis que l’essentiel des prérogatives de propriétaire de l’intéressée ont été préservées pour les motifs suivants.

109. La Cour relève que la requérante, tout en étant consciente que le terrain en cause ne pouvait plus satisfaire aux exigences de ses associés, était également consciente que la valeur dudit terrain avait sensiblement augmenté.

110. Même si la requérante, en raison de son statut de société coopérative, n’en a pu faire un autre usage, à but lucratif, elle a pu continuer de percevoir les loyers concernant l’immeuble situé sur son terrain.

111. Surtout, elle pouvait vendre le terrain.

112. La Cour ne souscrit pas à la thèse de la requérante selon laquelle l’absence de plan détaillé d’urbanisme aurait fait du terrain un bien hors du commerce. Elle estime que le fait que les deux voisins de la requérante ne lui ont pas fait d’offre d’achat ne saurait constituer une telle preuve. La Cour est d’avis qu’il aurait suffi de rechercher un acheteur intéressé par la construction d’un bâtiment de la catégorie autorisée, puisque ce dernier aurait pu tenter de conclure une convention de lotissement avec la municipalité. Quoi qu’il en soit, la requérante n’a pas démontré avoir jamais fait des tentatives pour vendre le terrain.

113. Il est vrai qu’en décembre 1996 la municipalité a décidé d’affecter le terrain de la requérante à la création d’espaces vertes en vue de l’exproprier par la suite. Toutefois, à supposer que cette délibération municipale ait été par la suite approuvée par la région, la Cour estime que cette nouvelle situation – notamment la perte de valeur qui s’en serait ensuivie et les éventuelles difficultés pour vendre un terrain menacé d’expropriation – ne saurait avoir un effet rétroactif et n’a aucune incidence sur le raisonnement ci-dessus exposé.

114. Dans ces circonstances, la Cour conclut que le comportement des autorités nationales n’a pas rendu, sur une très longue période, le droit de propriété de la requérante instable et aléatoire à un point tel que l’on puisse dire qu’il y a eu rupture du juste équilibre à ménager entre l’intérêt public et l’intérêt privé.

115. Dès lors, il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole n° 1.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l’UNANIMITÉ,

1. Joint au fond l’exception préliminaire du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes et décide qu’il n’y a pas lieu de statuer sur ladite exception ;

2. Dit qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole n° 1.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 2 août 2001 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Erik Fribergh András Baka
Greffier Président

ARRÊT COOPERATIVA LA LAURENTINA c. ITALIE

ARRÊT COOPERATIVA LA LAURENTINA c. ITALIE

Conclusione Eccezione preliminare unita al merito (non-esaurimento); Non-violazione di P1-1

SECONDA SEZIONE

CAUSA COOPERATIVA IL LAURENTINA C. ITALIA

( Richiesta n° 23529/94)

SENTENZA

STRASBURGO

2 agosto 2001

DEFINITIVO

27/03/2002

Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Cooperativa La Laurentina c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, seconda sezione, riunendosi in una camera composta di:
SIGG.. A.B. Baka, presidente,
G. Bonello,
Sig.ra V. Stráznická,
SIGG.. P. Lorenzen,
M. Fischbach,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky, giudici,
e di M. E. Fribergh, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 15 gennaio 1997 e 10 luglio 2001,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (n° 23529/94) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una società cooperativa a responsabilità limitata di dritto italiano, la società Cooperativa La Laurentina ("il richiedente"), aveva adito la Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 31 maggio 1993 in virtù del vecchio articolo 25 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente è rappresentato da M. Di S., avvocato al foro di Roma. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, U. Leanza, e dal suo coagente, V. Esposito.
3. Il richiedente adduceva in particolare un attentato al suo diritto al rispetto dei suoi beni al motivo che gli era stato impossibile ottenere un permesso di costruire sul suo terreno.
4. La Commissione ha dichiarato in parte la richiesta irricevibile il 6 settembre 1995 ed in parte accettabile il 15 maggio 1996.
5. Un'udienza sul merito si è svolta in pubblico al Palazzo dei Diritti dell'uomo, a Strasburgo, il 15 gennaio 1997.
6. Errore di avere potuto finire l'esame della richiesta prima del 1 novembre 1999, la Commissione l'ha deferita alla Corte a questa data, conformemente all'articolo 5 § 3, seconda frase, del Protocollo n° 11 alla Convenzione.
7. La richiesta è stata assegnata alla seconda sezione della Corte, articolo 52 § 1 del regolamento. In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 § 1 della Convenzione, è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 del regolamento.
IN EFFETTI
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO
8. Il richiedente è una società cooperativa a responsabilità limitata, costituita a Roma nel 1955 secondo il diritto italiano. Ha per oggetto sociale di costruire degli alloggi per i suoi soci. Nel 1960, il richiedente acquistò un terreno di circa 2 000 metri quadrati, situato nella città di Roma (iscritto al catasto, foglio 852, lotti 58, 336 e 317) sul quale esisteva un piccolo immobile che consta di cinque alloggi, sempre in locazione.
9. All'epoca, il terreno del richiedente era edificabile, conformemente al vecchio piano di urbanistica di Roma (legge n° 1433 di 1940).
10. Il 21 settembre 1960 e 4 dicembre 1961, il richiedente presentò alla municipalità di Roma due progetti di costruzione di un immobile elaborato conformemente al piano di urbanistica in vigore all'epoca e chiese il corrispondente permesso di costruire.
11. Il 21 maggio 1962, la municipalità espresse un parere favorevole al secondo progetto di costruzione sotto riserva che il formato dell'immobile fosse ridotto.
12. Il 26 novembre 1962, il richiedente presentò il progetto modificato secondo le indicazioni della municipalità e reiterò la sua domanda di permesso di costruire.
13. Il 17 dicembre 1963, la municipalità di Roma non essendosi pronunciata sulla sua domanda di permesso di costruire, il richiedente introdusse un ricorso davanti al Consiglio di stato.
14. Nel frattempo, la municipalità di Roma aveva deliberato in vista dell'adozione di un nuovo piano generale di urbanistica il 18 dicembre 1962. In questo nuovo piano, il terreno del richiedente era classificato nella zona I/2, ed era dunque sempre edificabile ma nei limiti più rigorosi fissati dalle norme tecniche di esecuzione del piano generale di urbanistica, piano regolatore generale (qui sotto PRG).
15. Da un'ordinanza del 12 maggio 1965, la municipalità di Roma informò il richiedente che ogni decisione sul permesso di costruire era stata sospesa, questa sospensione che costituisce una misura di salvaguardia al senso della legge n° 1902 del 1952.
16. Il richiedente introdusse un ricorso contro questa ordinanza davanti al Consiglio di stato, adducendo che il nuovo piano generale di urbanistica non si applicava al suo terreno che continuava ad essere regolamentato dal vecchio piano generale di urbanistica e dal vecchio piano dettagliato. Sussidiariamente, il richiedente sosteneva che non c'era luogo di adottare una misura di salvaguardia poiché il progetto presentato non era incompatibile col nuovo piano di urbanistica.
17. Il 16 dicembre 1965, il nuovo piano generale di urbanistica di Roma fu approvato da decreto del presidente della Repubblica.
18. Il PRG di Roma classificava il terreno del richiedente nella zona I/2, cioè come terreno edificabile, nei limiti fissati dalle norme tecniche di esecuzione del piano. Un permesso di costruire poteva essere ottenuto per i terreni inclusi in questa zona sotto riserva dell'approvazione di un piano di esecuzione del PRG, cioè o un piano di urbanistica dettagliata di iniziativa pubblica, o una convenzione di lottizzazione di iniziativa privata.
La prima sentenza del Consiglio di stato
19. Da una sentenza del 4 marzo 1966, il Consiglio di stato si pronunciò sui due ricorsi introdotti dal richiedente.
20. In quanto al primo ricorso, il Consiglio di stato stimò che non c'era luogo di deliberare, poiché, dall'ordinanza del 12 maggio 1965, l'amministrazione aveva rotto il suo silenzio.
21. In quanto al secondo ricorso, il Consiglio di stato precisò in primo luogo che il terreno del richiedente cadeva sotto l'influenza del nuovo PRG che era stato adottato in applicazione della legge di urbanistica di 1942 ed aveva sostituito dunque il vecchio piano di urbanistica conformemente al principio della successione delle leggi nel tempo. Di conseguenza la municipalità aveva il potere di prendere delle misure di salvaguardia dopo la deliberazione del 18 dicembre 1962 in vista dell'adozione del PRG.
Tuttavia, il Consiglio di stato constatò un vizio di forma, nella misura in cui la misura di salvaguardia era stata adottata da un organo incompetente. Per questa ragione, e senza pronunciarsi sulla compatibilità col PRG del progetto di costruzione presentata dal richiedente, annullò la misura di salvaguardia.
Misure posteriori a questa sentenza
22. Il 17 ottobre 1967, la municipalità di Roma deliberò in vista di adottare una variante del PRG. Questa variante classificava come zona complementare, zona di completamento, cioè come zona largamente costruita e già interamente urbanizzata, una zona vicina del terreno del richiedente. Ad una data ulteriore questa variante fu approvata definitivamente.
23. Il 31 gennaio 1969, il richiedente chiese che il suo terreno fosse classificato in questa zona complementare. Questa domanda restò senza seguito.
24. Il 21 dicembre 1970, il richiedente, coi proprietari di due terreni vicini, presentò un nuovo progetto di costruzione, da realizzare sui tre terreni di cui la superficie globale era di 9 000 metri quadrati, e chiese il permesso corrispondente di costruire. La municipalità non si pronunciò.
25. Di formte al silenzio dell'amministrazione, la società richiesta ed i suoi vicini adirono il tribunale amministrativo regionale (TAR, del Lazio,).
26. Il 3 aprile 1971, il sindaco di Roma negò formalmente il permesso di costruire, al motivo che il progetto in questione era in contraddizione col PRG relativo alla zona I/2, zona che non era sottoposta ad un progetto di pianificazione globale, progetto unitario di sistemazione urbanistica.
27. Il richiedente ed i suoi vicini introdussero un ricorso davanti al TAR contro questa decisione.
28. Poco dopo, il richiedente ed i suoi vicini depositarono una nuova domanda di permesso di costruire per un progetto di costruzione un po' modificato. Il 23 novembre 1971, il sindaco di Roma negò di rilasciare il permesso di costruire, a causa della mancanza di un piano di esecuzione del PRG, sotto forma di un piano di urbanistica dettagliata o di una convenzione di lottizzazione.
29. Il richiedente ed i suoi vicini presentarono un ricorso contro questa decisione davanti al TAR.
30. Da un giudizio del 26 marzo 1975, il TAR pronunciò un non luogo in quanto al primo ricorso, l'amministrazione avendo rotto il suo silenzio dalle decisioni di rifiuto che aveva reso il 3 aprile e 23 novembre 1971; gli altri due ricorsi furono respinti.
31. Il richiedente, ed i suoi vicini, interposero appello di questo giudizio davanti al Consiglio di stato, adducendo in particolare che il nuovo PRG non aveva abrogato il vecchio piano dettagliato di urbanistica che continuava a regolamentare il terreno; di conseguenza, la condizione posta dal nuovo PRG, e cioè l'esistenza di un piano dettagliato di urbanistica per ottenere un permesso di costruire, era assolta. Sussidiariamente, il richiedente sosteneva che il suo terreno essendo urbanizzato interamente e vincolato da terreni urbanizzati e costruiti, doveva essere considerato automaticamente come edificabile, a prescindere delle condizioni poste dal PRG; aggiungeva che, la municipalità non avrebbe adottato ad ogni modo, mai un progetto unitario di pianificazione.
La seconda sentenza del Consiglio di stato
32. Da una sentenza del 14 marzo 1980, il Consiglio di stato respinse il ricorso del richiedente.
33. Risalta di questa sentenza che il terreno controverso era assoggettato al nuovo piano generale di urbanistica di Roma, dato che questo piano era stato adottato dalla municipalità in virtù dei poteri che gli erano conferiti dalla legge di urbanistica di 1942. Di conseguenza, conformemente al principio della successione delle leggi, i piani di urbanistica anteriore erano diventati inoperanti.
34. Ora, il PRG in vigore contemplava che l'ottenimento di un permesso di costruire nella zona riguardata era condizionato dal collocamento in opera di un piano complementare di esecuzione del PRG, sotto la forma sia di un piano dettagliato sia di una convenzione di lottizzazione (vedere § 46). Il terreno del richiedente era sottoposto ad un'interdizione condizionale di costruire dunque, divieto condizionato di costruire.
35. È vero che a questa situazione, secondo la giurisprudenza del Consiglio di stato, sfuggivano i terreni che erano automaticamente edificabili di facto, come nel caso, per esempio, di un piccolo appezzamento vincolato da costruzioni. In questo caso, non era necessario avere un piano di esecuzione del PRG per ottenere un permesso di costruire, a prescindere della condizione posta dal PRG (vedere § 47).
36. Tuttavia, l'istruzione condotta durante il procedimento aveva mostrato che l'urbanizzazione della zona I/2 non era effettuata interamente. Di conseguenza, il terreno del richiedente non poteva essere considerato come essendo di facto automaticamente edificabile e dunque suscettibile di ottenere un permesso di costruire. Il Consiglio di stato osservò che il richiedente ne era del resto lui stesso cosciente, avuto riguardo alla sua domanda di 1969 che era stata respinta, che tendeva ad ottenere l'inclusione del suo terreno nella "zona complementare" del PRG, interamente urbanizzata per la quale dei permessi di costruire erano stati accordati di conseguenza in dispetto della mancanza di un piano di esecuzione del PRG.
37. In conclusione, l'ottenimento di un permesso di costruire sul terreno controverso era sottoposto molto alle condizioni imposte dal PRG. Da allora, nella mancanza di un piano di esecuzione del PRG, era a buono diritto che la municipalità aveva respinto le domande del richiedente.
Misure ulteriori che colpiscono il terreno del richiedente
38. Nel frattempo, da una deliberazione del 26 ottobre 1972, la municipalità di Roma aveva deciso di espropriare il terreno del richiedente. Tuttavia, questa deliberazione diventò nulla, in mancanza di approvazione dalle istanze competenti.
39. Il 8 agosto 1974, la municipalità di Roma aveva adottato una variante del PRG secondo la quale il terreno del richiedente restava edificabile; tuttavia, non era più possibile costruire delle residenze; solo potevano essere edificati degli edifici destinati al settore terziario (uffici, hotel). Il richiedente non introdusse nessuno ricorso per attaccare questa variante del PRG che fu approvato definitivamente nel 1979.
40. All'udienza del 15 gennaio 1997, il richiedente ha indicato che, da una deliberazione del 12 dicembre 1996, la municipalità di Roma aveva deciso di una nuova destinazione per il suo terreno, e cioè la creazione di spazi verdi, in vista della sua espropriazione. Questa deliberazione sarebbe stata trasmessa il 27 dicembre 1996 al comitato regionale di controllo (Coreco, per approvazione,).
41. Nel novembre 2000, il richiedente ha fatto sapere che la situazione del suo terreno rimaneva immutata dall'udienza.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
42. Ai termini dell'articolo 42 §§ 2 e 3 della Costituzione italiana, "la proprietà privata è garantita e riconosciuta dalla legge che ne determina il modo di acquisizione e di godimento, così come i limiti, nello scopo di assicurare la sua funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere espropriata, nei casi previsti dalla legge, salvo indennizzo, per le ragioni di interesse generale".
La legge di urbanistica, legge n° 1150 di 1942 e le sue modifiche, regolamenta lo sviluppo urbanistico del territorio e conferisci alle municipalità il potere di adottare dei piani di urbanistica che devono riguardare il territorio comunale nella sua interezza.
Il piano generale di urbanistica
43. Il piano generale di urbanistica (piano regolatore generale-sotto il PRG) è un atto a durata indeterminata. Il procedimento di adozione di un PRG comincia da una deliberazione della municipalità ( delibera di adozione) in seguito alla quale comincia un periodo di salvaguardia durante la quale ogni decisione sulle domande di permesso potendo cozzare contro la realizzazione del PRG è sospesa (legge n° 1902 di 1952 ed articolo 10 della legge n° 765 del 1967). L'approvazione del PRG dipende della competenza delle regioni attualmente ( articolo 1 del decreto presidenziale (DPR) n° 8 di 1972 ed articoli 79 e 80 del DPR n° 616 del 1977) mentre prima si faceva da decreto del presidente della Repubblica. Una volta il PRG approvato, è pubblicato nel Gazzetta Ufficiale (bollettino delle leggi) e depositato al municipio.
44. Poiché regolamenta in modo preciso il territorio, il PRG può essere eseguito de plano. Il PRG ha tuttavia, molto frequentemente, bisogno per la sua applicazione di un atto complementare. Questo ultimo può dipendere dall'iniziativa pubblica, come nel caso in particolare di un piano dettagliato di urbanistica, piano particolareggiato,; o dell'iniziativa di individui, come nel caso di una convenzione di lottizzazione.
Il piano dettagliato di urbanistica
45. Il piano di urbanistica dettagliata ha una durata determinata. Difatti, una volta che è adottato, equivale allora ad una dichiarazione di utilità pubblica e l'amministrazione dispone di un termine di rigore, non superando dieci anni, al senso dell'articolo 16 della legge di urbanistica, per procedere alle espropriazioni e, in ogni caso, all'esecuzione sotto pena di decadenza del piano. Quando il PRG ha bisogno di un piano di urbanistica dettagliata per la sua applicazione, incombe sulla municipalità di adottarne uno. Tuttavia, nessuno termine di rigore non è contemplato per l'adozione di un piano dettagliato. L'inerzia dell'amministrazione può essere attaccata dagli interessati davanti alle giurisdizioni amministrative. Queste ultime possono, all'occorrenza, ordinare alla municipalità di adottare un piano di urbanistica dettagliata ed all'occorrenza nominare un commissario ad acta.
Il permesso di costruire sotto condizione: prima ipotesi
46. Secondo la giurisprudenza, quando il PRG può essere eseguito unicamente in presenza di un piano di urbanistica dettagliata di cui l'adozione dipende esclusivamente dall'iniziativa pubblica, l'inerzia dell'amministrazione ha allora sulla situazione dei proprietari di terreni edificabili lo stesso effetto che un'interdizione assoluta di costruire. Quando l'amministrazione tarda ad adottare un piano dettagliato, la giurisprudenza ha considerato che la possibilità di ottenere un permesso di costruire purché un piano di urbanistica dettagliata sia stato adottato equivale ad un'interdizione assoluta di costruire, suscettibile di colpire la sostanza del diritto di proprietà. Di questo fatto, a queste situazioni si applicano le disposizioni e la giurisprudenza in materia di interdizione assoluta di costruire, ed in particolare l'articolo 2 della legge n° 1187 del 1968, ai termini del quale le limitazioni di questo tipo che deriva del PRG diventano nulle nei cinque anni quando il piano dettagliato di urbanistica non è adottato (vedere, per esempio, le sentenze del Consiglio di stato n° 1058 del 22 ottobre 1992, Tovaglieri c. Comune di Gallarate; n° 1225 del 30 ottobre 1997, sec. V; n° 220 del 7 aprile 1989, secco. IV).
Il permesso di costruire sotto condizione: seconda ipotesi
47. Quando, come nel caso specifico, il PRG può essere eseguito in seguito all'adozione sia di un piano di urbanistica di iniziativa pubblica o di una convenzione di lottizzazione, secondo la giurisprudenza il diritto di costruire non è colpito in sostanza: difatti, la scelta offerta tra due soluzioni permette agli individui di affrettarsi in vista di concludere una convenzione di lottizzazione e di palliare così un'eventuale inerzia ed i ritardi dell'amministrazione nell'adozione del piano dettagliato di urbanistica (vedere, per esempio, le sentenze del Consiglio di stato n° 1090 del 3 ottobre 1994, sec. V; n° 945 del 30 giugno 1995, sec. V; n° 414 del 8 luglio 1987, sec. IV). Di conseguenza, le limitazioni al diritto di costruire che deriva dell'alternativa posta dal PRG non sono sottoposte ad una durata limitata, al senso della legge n° 1187 del 1968.
Il permesso di costruire sotto condizione: terza ipotesi
48. Secondo la giurisprudenza del Consiglio di stato, anche quando l'ottenimento di un permesso di costruire è condizionale, esistono dei terreni che sono immediatamente suscettibili di ottenere un permesso di costruire: si tratta dei terreni che si trovano in una zona ampiamente costruita e già interamente urbanizzata, vedere la sentenza della camera plenaria del Consiglio di stato del 6 ottobre 1991; la sentenza n° 1273 del 18 agosto 1998, secco. V, n° 12 e le sentenze n° 1133 di 1973 e n° 801 del 1976. Di conseguenza, in questo caso, anche nella mancanza di un piano complementare al PRG, l'amministrazione è tenuta di accordare un permesso di costruire.
La convenzione di lottizzazione
49. Quando il PRG contempla che un permesso di costruire può essere ottenuto se c'è stata una convenzione di lottizzazione tra l'amministrazione in questione e gli individui in questione, al senso dell'articolo 28 della legge di urbanistica e della legge n° 765 del 1967, questi ultimi hanno la possibilità di iniziare dei negoziati con la municipalità per arrivare ad un accordo che permette loro di definire il progetto di costruzione da realizzare e di ottenere il permesso di costruire corrispondente. I costi, almeno parziali, dei lavori di urbanizzazione sono a carico degli interessati.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N° 1
50. Il richiedente si lamenta che la municipalità di Roma sia restata in difetto di adottare un piano di esecuzione del piano generale di urbanistica. Secondo lui, l'inerzia dell'amministrazione durante più di trentacinque anni l'ha privata della possibilità di ottenere un permesso di costruire e ha colpito il suo diritto di disporre del suo terreno. Il richiedente vede nell'atteggiamento delle autorità una violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'eccezione preliminare del Governo derivato della non-esaurimento delle vie di ricorso interni
51. In seguito alla decisione sull'ammissibilità della richiesta, il Governo, ha sollevato un'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne e ha chiesto il rigetto della richiesta, al senso del vecchio articolo 29 della Convenzione. Per il caso dove questa eccezione sarebbe respinta, il Governo chiede a titolo sussidiario che l'inerzia della parte richiedente sia presa in conto nella valutazione del merito della causa.
52. L'eccezione del Governo si fonda su due argomenti. In primo luogo, sostiene che il richiedente non ha chiesto mai all'amministrazione di adottare il piano dettagliato di urbanistica. In seguito a questa domanda, di fronte al rifiuto o all'inerzia dell'amministrazione, il richiedente avrebbe potuto introdurre un ricorso davanti alle giurisdizioni amministrative; nel caso in cui la giurisdizione adita avrebbe giudicato l'inerzia dell'amministrazione illegale, il richiedente avrebbe potuto fare eseguire il giudizio amministrativo dal verso di un commissario ad acta.
53. In secondo luogo, il Governo fa osservare che mai il richiedente ha fatto zelo in vista di concludere una convenzione di lottizzazione con la municipalità di Roma.
54. Il richiedente si oppone agli argomenti del Governo. Fa valere, in primo luogo, che l'eccezione non potrebbe essere considerata, dato che questa non è stata sollevata prima della decisione di ammissibilità.
55. Il richiedente ammette poi di non aver mai chiesto espressamente alle autorità amministrative di adottare un piano dettagliato di urbanistica e di non avere attaccato l'inerzia dell'amministrazione davanti al giudice amministrativo. Tuttavia, osserva che il Governo non dimostra l'efficacia del ricorso che permette secondo lui di ovviare l'inerzia dell'amministrazione. Inoltre, nessun precedente giurisprudenziale mostrerebbe il caso di un commissario ad acta avendo adottato un piano di urbanistica dettagliata. Infine, il richiedente sostiene che una domanda di permesso di costruire include implicitamente una domanda di adozione di un piano di urbanistica dettagliata.
56. Il richiedente riconosce poi di non avere esposto un’ attività in vista di concludere una convenzione di lottizzazione. Tuttavia, le probabilità di successo sarebbero state minime poiché la superficie del suo terreno non è abbastanza importante per iniziare dei negoziati ed avrebbe avuto bisogno di ricercare altri partner interessati.
57. La Corte stima che la tesi del Governo è legata così strettamente alla sostanza delle lagnanze dei richiedenti sul terreno dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 che c'è luogo di unire l'eccezione al merito (vedere, per esempio, il sentenza Kremzow c. Austria del 21 settembre 1993, serie Ha n° 268-B, p. 41, § 42; Athanassaloglou ed altri c. Svizzera [GC], n°27644/95, CEDH 2000-IV).
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1
1. Sull'esistenza di un'ingerenza nel diritto di proprietà del richiedente
58. La Corte nota che le parti si accordano per dire che c'è stata ingerenza nel diritto al rispetto dei beni del richiedente.
59. Resta da esaminare se suddetta ingerenza ha infranto o no l'articolo 1 del Protocollo n° 1.
2. Sulla giustificazione dell'ingerenza nel diritto di proprietà del richiedente
a) La regola applicabile
60. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo n° 1 contiene tre norme distinte: "la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, figurando nella seconda frase dello stesso capoverso, mira la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra l’altro, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno munto agli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà; da allora, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima" (vedere, tra l’altro la sentenza James ed altri c. Regno Unito del 21 febbraio 1986, serie a n° 98-B, pp. 29-30, § 37 che riprende in parte i termini dell'analisi che la Corte ha sviluppato nel sua sentenza Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie a n° 52, p. 24, § 61; vedere anche le sentenze I santi monasteri c. Grecia del 9 dicembre 1994, serie a n° 301-a, p. 31, § 56, ed Iatridis c. Grecia [GC], n° 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
61. Il richiedente non contesta la legalità intrinseca del piano generale di urbanistica né della destinazione del terreno ma si lamenta dell'atteggiamento generale delle autorità: rimprovera all'amministrazione di non avere adottato mai un piano di esecuzione del PRG e si lamenta delle conseguenze di questa inerzia che, secondo lui, ha provocato un'espropriazione di facto del suo terreno.
62. Il Governo sostiene che la situazione controversa dipende dalla regolamentazione dell'uso dei beni.
63. La Corte nota che la possibilità per il richiedente di ottenere un permesso di costruire era sottoposta alle condizioni poste dal piano di urbanistica generale e dipendeva della realizzazione di queste.
64. Ora, queste misure non hanno provocato una privazione di proprietà, al senso della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 poiché il diritto di proprietà del richiedente è restato giuridicamente intatto. Le misure controverse non dipendono neanche della regolamentazione dell'uso dei beni, poiché non inseguiva questo scopo. La Corte considera dal momento che la situazione denunciata dal richiedente dipende della prima frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 ( sentenza Phocas c. Francia del 23 aprile 1996, Raccolta 1996-II, p. 542, § 52).
b) Il rispetto della norma enunciata alla prima frase del primo capoverso
65. Ai fini della prima frase del primo capoverso, la Corte deve ricercare se un giusto equilibrio è stato mantenuto tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (sentenza Sporrong e Lönnroth precitato, p. 26, § 69; sentenza Phocas precitato, p. 542, § 53; sentenza Katte Klitsche del Fienile c. Italia del 27 ottobre 1994, serie a n° 293, p. 35, § 42).
i. Tesi difesa dal richiedente
66. Per il richiedente, il fatto che la municipalità di Roma non abbia adottato nessuno piano di esecuzione del PRG è illegale ed ingiustificato. Secondo lui, al di là delle ragioni ufficiali, e cioè l'obbligo della municipalità di trovare i fondi necessari per procedere ai lavori di urbanizzazione che vanno di pari passo con l'adozione di un piano dettagliato di urbanistica, l'inerzia dell'amministrazione dipende da altre cause tra cui i disaccordi tra i partiti politici.
67. Secondo il richiedente, l'inerzia dell'amministrazione ha avuto per effetto di privarlo della possibilità di ottenere un permesso di costruire in primo luogo; stima che il suo diritto di costruire è stato di questo fatto annientato. Secondo il richiedente questa situazione è assimilabile ad un'espropriazione di fatto, come quella che sopraggiunge quando un terreno è sottoposto ad un'interdizione formale ed assoluta di costruire.
68. Il richiedente fa osservare che non disponeva di nessuna rimedio di fronte all'inerzia dell'amministrazione: da una parte, non poteva contare su un ricorso efficace di ottenere l'adozione di un piano dettagliato di urbanistica (vedere 51 e 54 §§).
69. D’altra parte, pure ammettendo che il PRG di Roma gli offriva la possibilità di passare una convenzione di lottizzazione, il richiedente sostiene che le probabilità di concludere una tale convenzione con l'amministrazione locale erano minime, tenuto conto delle dimensioni ridotte del suo terreno e della necessità di ricercare parecchi altri partner interessati. A questo riguardo, il richiedente stima che, i 2 000 metri quadrati del suo terreno composti coi 7 000 metri quadrati dei suoi due vicini non erano di facto sufficiente per proporre una convenzione di lottizzazione e che, da allora, gli avrebbe occorso ricercare altri partner.
70. Ad ogni modo, il richiedente osserva che una convenzione di lottizzazione avrebbe provocato degli oneri importanti al suo carico.
71. Il richiedente fa osservare che il difetto di piano dettagliato di urbanistica, privandolo della possibilità di ottenere un permesso di costruire, gli ha impedito di realizzare il suo oggetto sociale, e cioè di costruire degli alloggi per i suoi soci, questo almeno fino nel 1974.
72. Il richiedente ammette che a contare del 1974 l'impossibilità per lei di realizzare il suo oggetto sociale che deriva dalla modifica delle previsioni del piano generale di urbanistica. Difatti, in seguito alla variante del PRG del 8 agosto 1974, il terreno di cui è il proprietario non poteva più essere utilizzato per costruire degli alloggi, unica l'edificazione di edifici ad uso commerciale (uffici, hotel) essendo autorizzata.
73. Malgrado questo, il richiedente indica che non ha introdotto ricorso per contestare la variante del PRG poiché questa ultima aveva per effetto di aumentare sensibilmente il valore del terreno. L'interessato stima che il valore del suo terreno aveva raddoppiato difatti.
74. Il richiedente fa osservare che non poteva fare un altro uso del suo terreno, dato che il suo statuto di cooperativa l'impedisce di esercitare delle attività a scopo lucrativo.
75. Ora, a partire dal momento in cui il terreno in causa non poteva soddisfare più agli scopi del richiedente e che il valore di questo era aumentato, avrebbe avuto intenzione di vendere il terreno. Fa osservare che il suo statuto di società cooperativa gli permetteva di mettere in vendita il terreno; avrebbe potuto reinvestire la somma ottenuta dalla vendita acquistando un altro terreno compatibile col suo oggetto sociale.
76. Tuttavia, secondo il richiedente, il fatto che la municipalità di Roma non abbia adottato un piano dettagliato di urbanistica ha avuto delle conseguenze gravi per la sua proprietà, anche dopo 1974 e, in primo luogo, ha fatto del terreno in questione un bene fuori dal commercio.
77. A questo riguardo, il richiedente fa osservare che l'adozione del piano dettagliato dall'amministrazione avrebbe facilitato la vendita, poiché l'acquirente avrebbe potuto ottenere un permesso di costruire.
78. Il richiedente ammette non essere in grado di provare che ha fatto dei tentativi per vendere il terreno. Tuttavia, secondo lui, l'impossibilità di trovare un acquirente può essere presunta, avuto riguardo al fatto che non ha accolto mai offerte di acquisto, in particolare dai suoi due vicini.
79. Il richiedente fa osservare infine che si è trovato a causa dell'inerzia dell'amministrazione in una situazione di incertezza in quanto alla destinazione del terreno ed alle possibilità di farne uso. È solamente nel dicembre 1996, quando la municipalità di Roma ha deciso, in vista di espropriare il terreno controverso, di destinarlo alla creazione di spazi verdi, che questa incertezza si sarebbe conclusa. Il richiedente stima che dopo l'espropriazione potrà acquistare un altro terreno compatibile col suo oggetto sociale, anche nel caso dove l'indennità di espropriazione sarebbe nettamente inferiore al valore venale del terreno.
80. In conclusione, il richiedente chiede alla Corte di constatare la violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1.
ii. Tesi difesa dal Governo
81. Il Governo sostiene che la situazione denunciata dal richiedente è compatibile con l'articolo 1 del Protocollo n° 1.
82. In primo luogo, il Governo osserva che il diritto di costruire del richiedente era subordinato alle condizioni poste dal piano generale di urbanistica di Roma del 1965. Di conseguenza, un permesso di costruire poteva essere ottenuto in due modi differenti: in seguito all'adozione di un piano di urbanistica dettagliata dalla municipalità di Roma o della conclusione di una convenzione di lottizzazione, su iniziativa del richiedente. Ciò è stato confermato dal Consiglio di stato che ha precisato che il rifiuto di concedere un permesso di costruire era giustificato nella mancanza del tutto di un piano complementare del PRG.
83. Trattandosi della prima condizione posta per l'ottenimento di un permesso di costruire, il Governo fa osservare che il fatto che la municipalità di Roma non abbia adottato un piano dettagliato non è contrario alla legge e si giustifica nell'interesse della collettività: dipende dal margine di valutazione delle autorità locali di decidere se e quando un piano dettagliato deve essere adottato, tenuto conto di per il fatto che l'adozione di un tale piano che diventa nullo se non è stato eseguito in un certo termine, presuppone la disponibilità dei fondi necessari per realizzarlo. Ciò significa che se la municipalità adotta questo tipo di piano, deve avere i fondi necessari per effettuare in particolare i lavori di urbanizzazione (costruzione di fogne) rete di distribuzione dell'acqua, dei terreni classificati come edificabili o per pagare le indennità di espropriazione per i terreni che sono sottoposti ad un permesso di espropriazione. Ora, in una grande città come Roma in cui la popolazione ha aumentato molto in vigore dall'entrata del piano generale di urbanistica, l'amministrazione deve procedere ad una valutazione attenta dei bisogni della collettività, fare delle scelte ed agire secondo le precedenze definite in materia di piano di sviluppo del territorio.
84. Il Governo fa osservare poi che il richiedente si è limitato a chiedere dei permessi di costruire. In queste condizioni, gli rimprovera di essere restata inattiva.
85. Secondo il Governo, da una parte, il richiedente non ha sollecitato l'adozione di un piano di urbanistica dettagliata, ciò che gli avrebbe permesso di attaccare un eventuale rifiuto dell'amministrazione davanti alle giurisdizioni amministrative, di ottenere da queste una decisione che permette di schiarire le ragioni per che c'era stata inerzia e, in caso di constatazione di illegalità, di ottenere che un commissario ad acta sia nominato. Tuttavia, il Governo ammette che non è in grado di fornire di esempi dove dei commissari ad acta avrebbero proceduto all'elaborazione di un piano dettagliato di urbanistica.
86. D’altra parte, il Governo fa osservare che il richiedente aveva la possibilità di ovviare ai ritardi della municipalità nell'adozione del piano dettagliato di urbanistica e che non l'ha utilizzata. Difatti, conformemente al piano generale di urbanistica, il richiedente avrebbe potuto concludere con l'amministrazione una convenzione di lottizzazione. Questa ultima dipende dall'iniziativa privata, della capacità degli interessati di organizzarsi e di trovare un accordo tra essi e di presentare un progetto ragionevole alla municipalità. Il vantaggio per l'amministrazione nel caso di una convenzione di lottizzazione è che gli oneri di urbanizzazione sono messi essenzialmente al carico dell'individuo riguardato.
87. Il Governo ammette che un terreno di 2 000 metri quadrati, come quello del richiedente, anche se gli si aggiungono i 7 000 metri quadrati dei due terreni vicini, non è probabilmente abbastanza grande per una convenzione di lottizzazione e che, di questo fatto, il richiedente avrebbe dovuto cercare altri alleati. Il Governo riconosce anche che, nel quadro di una convenzione di lottizzazione, gli oneri di urbanizzazione sono messi essenzialmente al carico dell'individuo riguardato. Tuttavia, questo ultimo ha di numerosi vantaggi, nella misura in cui dispone di un margine di negoziato con l'amministrazione e può realizzare velocemente il suo progetto. Del resto numerose convenzioni di lottizzazione soono state concluse a Roma.
88. Ora, il Governo fa osservare che il richiedente non ha iniziato mai i passi necessari in vista della conclusione di una convenzione di lottizzazione. Secondo il Governo, ciò prova che il terreno del richiedente non è restato indisponibile durante trentacinque anni ma che aveva la possibilità di intervenire nell'elaborazione del piano complementare del PRG.
89. Il Governo fa osservare poi che a partire da 1974, conformemente alla variante del PRG, il terreno del richiedente non poteva più essere utilizzato per costruire degli alloggi e non corrispondeva più al suo oggetto sociale dunque. Lo statuto del richiedente gli permetteva inoltre, solamente di costruire degli alloggi per i suoi soci. Di conseguenza, il Governo non vede in che cosa la mancanza di piano dettagliato di urbanistica avrebbe avuto delle ripercussioni sul terreno del richiedente.
90. Il Governo sottolinea che il richiedente non ha attaccato la variante del 1974, sebbene in virtù di questo testo non abbia più la possibilità di costruire sul suo terreno.
91. Il Governo fa osservare poi che il richiedente non ha tentato neanche di vendere il suo terreno, mentre il suo statuto gli dava questa possibilità. Il Governo sostiene che la mancanza di piano dettagliato di urbanistica non ha avuto nessuna influenza sulle probabilità di vendere il terreno controverso. Sottolinea che il richiedente non ha fatto nessuno tentativo per vendere il terreno.
92. In riassunto, il Governo chiede alla Corte di constatare che non ci sia stata rottura dell'equilibrio tra gli interessi della collettività e quelli del richiedente.
iii. Valutazione della Corte
93. La Corte constata che il terreno del richiedente è stato classificato nel 1965, dal piano generale di urbanistica di Roma, come terreno edificabile e che l'ottenimento di un permesso di costruire era sottoposto a certe condizioni. Ora, il richiedente si lamenta che una di queste condizioni, e cioè l'adozione dalla municipalità di un piano di esecuzione del piano generale di urbanistica, non sia stata realizzata mai.
94. La Corte giudica naturale che in un campo tanto complesso e difficile come la pianificazione delle grandi città, gli Stati contraenti godono di un grande margine di valutazione per condurre la loro politica di urbanistica (sentenza Sporrong precitato, p. 26, § 69). Tiene per stabilito che l'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni del richiedente soddisfaceva le esigenze dell'interesse generale.
95. Appartiene alla Corte di verificare che l'equilibrio voluto è stato preservato in modo compatibile col diritto del richiedente al rispetto dei i suoi beni, al senso della prima frase dell'articolo 1.
96. La Corte rileva che il richiedente pretende avere sofferto, durante più di trentacinque anni, di restrizioni smisurate nel godimento del suo diritto di proprietà, restrizioni che, secondo lei, avrebbero tutta una sola causa: il fatto che la municipalità di Roma è mancata di adottare un piano dettagliato di urbanistica.
97. La Corte constata che, in un primo periodo che va fino al 1974, il terreno del richiedente corrispondeva perfettamente all'oggetto sociale di questa, poiché era suscettibile di essere utilizzato per costruire degli alloggi per i suoi soci.
98. La Corte rileva che il piano generale di urbanistica del 1965 non hacolpito in sostanza il diritto di costruire del richiedente: non c'è stata interdizione assoluta formale di costruire; non c'è stata neanche una situazione assimilabile ad un'interdizione assoluta di costruire, dato che la possibilità di ottenere suddetto permesso non dipendeva unicamente dell'adozione di un piano di esecuzione del PRG su iniziativa pubblica (vedere § 45).
99. Il diritto di costruire del richiedente era sottoposto ad una condizione: l'adozione sia di un piano dettagliato di urbanistica di iniziativa pubblica o di una convenzione di lottizzazione di iniziativa privata (vedere § 46).
100. Nel maggio 1965, dopo la deliberazione della municipalità di Roma in vista dell'adozione del piano generale di urbanistica, il richiedente aveva cozzato contro una decisione di rinvio a deliberare sulla domanda di permesso di costruire che aveva presentato.
101. La Corte rileva che, dalla sentenza del Consiglio di stato del 4 marzo 1966, il richiedente aveva la certezza che il suo terreno dipendeva dal piano generale di urbanistica entrata in vigore nel frattempo. Stima che l'interessato ne poteva dedurre anche che, senza la realizzazione delle condizioni fissate dal piano generale di urbanistica, gli era impossibile ottenere un permesso di costruire. In queste condizioni, la Corte stima che non c'era nessuna incertezza in quanto alla natura del terreno ed alle possibilità di utilizzare questo.
102. Nel 1970 e nel 1971, il richiedente ha fatto due nuove domande di permesso di costruire e ha cozzato contro due decisioni di rifiuto, dato che né un piano dettagliato di iniziativa pubblica né una convenzione di lottizzazione di iniziativa privata erano stati adottati.
103. Ora, come ha constatato il Consiglio di stato nella sua sentenza del 1980, le decisioni di rifiuto dell'amministrazione erano legittime, perché il diritto di costruire della società richiedente era condizionato dall'esistenza di un piano complementare del PRG, e cioè un piano dettagliato di urbanistica o di una convenzione di lottizzazione, e nessuna di queste condizioni erano realizzate.
104. In queste circostanze, la Corte stima che innegabilmente, la mancanza di un piano di urbanistica dettagliata ha portato l'amministrazione a respingere le domande di permesso di costruire presentate dal richiedente. Pertanto, incombe sulla Corte di valutare l'impatto che l'inerzia dell'amministrazione ha avuto sulla situazione del richiedente. Per questo fare, la Corte deve determinare se questo ha avuto la possibilità di contrastare l'inerzia dell'amministrazione.
105. A questo riguardo, la Corte constata in primo luogo che il richiedente non ha fatto uso del ricorso invocato dal Governo, poiché non ha attaccato l'inerzia della municipalità davanti alle giurisdizioni amministrative. Tuttavia, la Corte è di parere che il Governo non ha provato l'efficacia di questo ricorso e che, da allora, non si saprebbe rimproverare al richiedente di non essersi prevalso di questo.
106. La Corte rileva poi che il richiedente disponeva di un'altra possibilità che gli era offerta dal piano generale di urbanistica: la conclusione di una convenzione di lottizzazione. Certo, sarebbe occorso che il richiedente ricercasse dei partner interessati, trattasse un accordo con la municipalità e sopportasse la maggior parte degli oneri di urbanizzazione. Tuttavia, la Corte stima che niente nella pratica verte a credere che il richiedente non avesse nessuna fortuna di arrivare ad una convenzione di lottizzazione e stima che questa possibilità era sufficiente per assicurare la protezione del diritto al rispetto dei beni. Ad ogni modo risalta della pratica che mai il richiedente ha esposto alcuna attività in questo senso e non ha effettuato dei passi per arrivare ad una convenzione di lottizzazione.
107. Appare così come, anche se l'amministrazione ha tardato nell'adozione del piano dettagliato, il fallimento delle domande che tendono ad ottenere un permesso di costruire è anche imputabile al comportamento della società richiedente che non si è avvalsa della possibilità che gli offriva il piano generale di urbanistica.
108. In un secondo periodo, dopo 1974, il terreno del richiedente non corrispondeva più all'oggetto sociale di questa, poiché non poteva più essere utilizzato che per costruire degli alloggi. Tuttavia, la Corte è di parere che l'essenziale delle prerogative di proprietario dell'interessato è stato preservato per i seguenti motivi.
109. La Corte rileva che il richiedente, pure essendo cosciente che il terreno in causa non poteva soddisfare più alle esigenze dei suoi soci, era anche cosciente che il valore di suddetto terreno era aumentato sensibilmente.
110. Anche se il richiedente, a causa del suo statuto di società cooperativa, non ne ha potuto fare un altro uso, a scopo lucrativo, ha potuto continuare di percepire le pigioni concernente l'immobile situato sul suo terreno.
111. Soprattutto, poteva vendere il terreno.
112. La Corte non aderisce alla tesi del richiedente secondo la quale la mancanza di piano dettagliato di urbanistica avrebbe fatto del terreno un bene fuori dal commercio. Stima che il fatto che i due vicini del richiedente non gli hanno fatto offerta di acquisto non saprebbe costituire una tale prova. La Corte è di parere che sarebbe bastato ricercare un acquirente interessato dalla costruzione di un edificio della categoria autorizzata, poiché questo ultimo avrebbe potuto tentare di concludere una convenzione di lottizzazione con la municipalità. Comunque sia, il richiedente non ha dimostrato avere mai fatto dei tentativi per vendere il terreno.
113. È vero che nel dicembre 1996 la municipalità ha deciso di destinare il terreno del richiedente alla creazione di spazi verdi in vista di espropriarlo in seguito. Tuttavia, supponendo che questa deliberazione municipale sia stata approvata dalla regione in seguito, la Corte stima che questa nuova situazione-in particolare la perdita di valore che sarebbe seguita e le eventuali difficoltà per vendere un terreno minacciato di espropriazione-non saprebbe avere un effetto retroattivo e non ha nessuna incidenza sul ragionamento sopra esposto.
114. In queste circostanze, la Corte deduce che il comportamento delle autorità nazionali non ha reso, su un periodo molto lungo, il diritto di proprietà del richiedente instabile ed aleatorio ad un punto che si possa dire ci sia stata rottura del giusto equilibro da predisporre tra l'interesse pubblico e gli interessi privati.
115. Da allora, non c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1.
DA QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Unisce al merito l'eccezione preliminare del Governo derivato della non-esaurimento delle vie di ricorso interni e decide che non c'è luogo di deliberare su suddetta eccezione;

2. Dice che non c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1.
Fatta in francese, comunicata poi per iscritto il 2 agosto 2001 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento.
Erik Fribergh András Baka
Cancelliere Presidente