AFFAIRE CIPOLLETTA c. ITALIE

PREMIÈRE SECTION

AFFAIRE CIPOLLETTA c. ITALIE

(Requête no 38259/09)

ARRÊT

STRASBOURG

11 janvier 2018

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Cipolletta c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant en une chambre composée de :
Linos-Alexandre Sicilianos, président,
Kristina Pardalos,
Guido Raimondi,
Krzysztof Wojtyczek,
Ksenija Turkovi?,
Pauliine Koskelo,
Jovan Ilievski, juges,
et de Abel Campos, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 28 novembre 2017,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 38259/09) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant de cet État, M. Aldo Cipolletta (« le requérant »), a saisi la Cour le 14 juillet 2009 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant a été représenté par Me S. Benedetti, avocat à Corridonia. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Spatafora.
3. Le 27 juillet 2010, la requête a été communiquée au Gouvernement.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
4. Le requérant est né en 1928 et réside à Recanati.
5. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
6. Le requérant était propriétaire d’une entreprise de bâtiment.
7. Le 30 avril 1985, le tribunal de Macerata (arrêt no 31 de 1985) déclara que la société coopérative d’habitation V.L.G., dont le requérant se prétendait créancier en raison de lettres de change pour un montant de 307 364 000 lires italiennes (ITL) (soit 158 740,258 euros (EUR), était en cessation de paiements. Par un décret du 4 mai 1985 du ministère du Travail et de la Prévoyance, la société fut placée en liquidation administrative (liquidazione coatta amministrativa) sous la direction d’un commissaire liquidateur (« le commissaire »).
8. Le 21 juin 1985, le commissaire informa le requérant de l’ouverture de la procédure et de l’état de vérification des créances. La sienne n’ayant pas été prise en compte, le 4 juillet 1985, le requérant adressa au commissaire une demande d’admission au passif de la créance.
9. Le 14 août 1985, le commissaire déposa l’état des créances. Celle du requérant n’y figurait pas. Le 17 septembre 1985, le requérant s’opposa à l’état des créances.
10. Par un arrêt déposé au greffe le 17 avril 1997, le tribunal de Macerata : 1) constata que le requérant et le commissaire avaient signé une transaction reconnaissant l’existence d’une créance de 285 000 000 ITL (soit 129 114,28 EUR) ; 2) accueillit la demande du requérant ; 3) modifia l’état des créances.
11. Selon les informations fournies à la Cour par le requérant le 24 décembre 2010, et non démenties par le Gouvernement, la procédure de liquidation était à cette date toujours en cours.
12. Le requérant n’a pas entamé de « procédure Pinto » au motif que la Cour de cassation aurait estimé la loi no 89 du 24 mars 2001, dite « loi Pinto », inapplicable aux procédures de liquidation administrative.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. La procédure de liquidation administrative
13. La procédure de liquidation administrative est réglementée par le décret royal no 267 du 16 mars 1942 (indiqué ci-après par les termes « loi de la faillite »). Elle s’applique aux compagnies d’assurances, aux banques et aux sociétés coopératives, entreprises normalement soumises à un contrôle de la part de l’État en raison du caractère d’intérêt général de leur activité.
La mise en liquidation est précédée de la déclaration du tribunal civil indiquant que l’entreprise est en état de cessation de paiements. La déclaration du tribunal est par la suite transmise à l’autorité administrative (autorità amministrativa di vigilanza) à laquelle est rattachée l’entreprise concernée eu égard à son activité, qui prononce la mise en liquidation. La procédure est dirigée par un ou trois commissaires liquidateurs, qui, dans l’exercice de leurs fonctions, sont assimilés à des officiers publics (articles 198 et 199 § 1 de la loi de la faillite). Ces commissaires sont soumis au contrôle de l’autorité administrative compétente.
14. Au cours de la procédure de liquidation administrative, aucun créancier ne peut introduire devant le juge judiciaire des demandes individuelles en exécution visant à attaquer directement le patrimoine de la société débitrice (articles 201 et 51 de la loi de la faillite). Toute créance, même privilégiée, doit être d’abord vérifiée selon la procédure arrêtée aux articles 207 et 209 de la loi de la faillite, qui, en leurs parties pertinentes en l’espèce, se lisent ainsi :
« Dans un délai d’un mois à compter de sa nomination, le commissaire liquidateur communique à chaque créancier (...) le montant de sa créance déterminé à partir des documents comptables de l’entreprise (...). Dans un délai de quinze jours à compter de la réception de la communication susmentionnée, les créanciers (...) peuvent adresser au commissaire des observations ou des demandes.
(...) Dans un délai de quatre-vingt-dix jours, (...) le commissaire rédige un état des créances acceptées et rejetées (...) et le dépose au greffe du tribunal (...). Par le dépôt au greffe, l’état des créances devient exécutoire. »
15. Le(s) commissaire(s) se charge(nt) ensuite de la liquidation de l’actif (articles 210 et 211 de la loi de la faillite) et de la répartition aux créanciers des sommes obtenues (article 212 de la loi de la faillite). En particulier, pour la vente de biens immeubles ou de l’ensemble de biens meubles faisant parties de l’actif, l’article 210 prévoit l’obligation pour le(s) commissaire(s) de demander l’autorisation préalable de l’autorité de vigilance. Les créances qui disposent d’un droit de préemption, dites privilégiées, sont payées en priorité. Les créanciers chirographaires (qui ne disposent pas d’un tel droit) sont satisfaits sur le restant de l’actif. Selon le principe de l’égalité des créanciers (par condicio creditorum), ces derniers participent à la répartition de l’actif et sont payés proportionnellement à la valeur de leurs créances respectives (article 52, premier alinéa, et article 111 § 3) de la loi de la faillite).
16. Aux termes de l’article 213, premier alinéa, de la loi de la faillite, le bilan final de la liquidation et le plan de répartition aux créanciers sont déposés au greffe du tribunal. Dans un délai de vingt jours à compter de la communication de ce dépôt, les créanciers ont la faculté de contester le bilan et le plan de répartition devant le tribunal civil (article 213 § 3 de la loi de la faillite).
17. La procédure a été modifiée à de nombreuses reprises. En particulier, les décrets législatifs no 5 du 9 janvier 2006 et no 169 du 12 septembre 2007 ont modifié les articles 209 et 213 et abrogé l’article 211 de la loi de la faillite.
B. L’application de la loi no 89 du 24 mars 2001, dite « loi Pinto » à la procédure de liquidation administrative
18. En matière d’application de la « loi Pinto » aux procédures de liquidation administrative, la Cour de cassation (arrêts no 17048 du 14 mai 2007, déposé le 3 août 2007, et no 28105 du 29 septembre 2009, déposé le 30 décembre 2009 ; voir aussi les arrêts nos 18579/04, 1817/05, 12386/11 et 12729/11) a affirmé que la liquidation est une procédure de nature administrative, sur laquelle se greffent des phases de caractère juridictionnel, telles que la déclaration de cessation de paiements (dichiarazione dello stato di insolvenza), les éventuels recours et les oppositions prévus aux articles 98 et 100 de la loi de la faillite.
Selon la Cour de cassation, le dépôt de l’état des créances constituant le fondement pour les demandes devant l’autorité judiciaire ordinaire, la procédure devient juridictionnelle par l’effet de la proposition de l’opposition et des recours ou des admissions tardives de créances (insinuazioni tardive). Par conséquent, toujours selon la Cour de cassation, dans la mesure où la déclaration de cessation de paiements n’a pas donné lieu à contestation, la procédure garde inaltéré son caractère administratif. D’où l’inapplicabilité de la « loi Pinto ».
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
19. Sur le terrain des articles 13 et 14 de la Convention, le requérant allègue que la durée de la procédure de liquidation administrative a méconnu le principe du « délai raisonnable ».
20. Le Gouvernement combat cette thèse.
21. Maîtresse de la qualification juridique des faits (Aksu c. Turquie [GC], nos 4149/04 et 41029/04, § 43, CEDH 2012, Halil Yüksel Ak?nc? c. Turquie, no 39125/04, § 54, 11 décembre 2012, et Guerra et autres c. Italie, 19 février 1998, § 44, Recueil des arrêts et décisions 1998 I), la Cour estime que l’affaire doit être examinée à la lumière de l’article 6 § 1 de la Convention, aux termes duquel :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
A. Sur la recevabilité
1. Sur l’applicabilité
22. La Cour rappelle que, dans chaque affaire qui lui est présentée, elle doit s’assurer qu’elle est compétente pour connaître de la requête, et qu’il lui faut donc à chaque stade de la procédure examiner la question de sa compétence (Ble?i? c. Croatie [GC], no 59532/00, § 67, CEDH 2006 III).
23. Dans la présente affaire, la Cour est amenée à se prononcer sur l’applicabilité de l’article 6 de la Convention à la liquidation administrative.
24. La seule autre occasion dans laquelle un organe de la Convention s’est prononcé sur sa compétence à statuer sur cette procédure a été dans l’affaire F.L. c. Italie (no 25639/94, décision de la Commission du 12 avril 1996, non publiée). Dans sa décision partielle sur la recevabilité de la requête, la Commission a écarté le grief tiré de la durée de la procédure, estimant que celle-ci s’était déroulée sous la direction de l’autorité administrative. Elle a ainsi jugé qu’il n’y avait pas de « contestation » portant sur l’existence même ou les modalités ou l’étendue du droit du requérant.
25. La Cour considère qu’il y a lieu d’analyser plus en détail la question. Elle estime que des arguments convaincants militent en faveur d’une nouvelle approche qui permet d’harmoniser sa jurisprudence en ce qui concerne les garanties accordées aux créanciers, que ce soit dans le cadre de la procédure de faillite ou dans celui de la liquidation administrative, et donc indépendamment de la nature du sujet débiteur en état de cessation de paiements.
26. Tout d’abord, la Cour observe que la ratio de la discipline dédiée à la liquidation administrative est de répondre à l’exigence consistant à donner à l’État la possibilité d’intervenir directement et de surveiller la procédure qui fait suite à la cessation de paiements de certaines catégories de sociétés actives dans des secteurs économiques stratégiques.
27. Selon le droit interne, si la procédure de faillite est pleinement juridictionnelle, la liquidation administrative a, en partie, nature administrative ; le commissaire préside à l’établissement de la liste des créances sous la supervision de l’autorité administrative compétente (paragraphe 13 ci-dessus). Les éventuelles contestations de la liste des créances donnent lieu à une procédure d’opposition, régie par les mêmes dispositions que celles qui disciplinent l’opposition dans la procédure de faillite, dont le caractère juridictionnel ne fait aucun doute.
28. La Cour note que les procédures de faillite et de liquidation administrative ont en commun le fait que le créancier ne peut pas introduire devant les juridictions judiciaires une demande en exécution visant à attaquer directement le patrimoine de la société débitrice. En effet, le principe de fond visant à assurer de l’égalité entre les créanciers (par condicio creditorum) reste le même. La loi de la faillite veut garantir la satisfaction proportionnelle et à égalité de conditions des droits des créanciers.
29. Ce principe implique ainsi que le commissaire, bien que nommé par une autorité administrative, n’agit pas dans le but de faire prévaloir les intérêts de l’acteur public impliqué dans la procédure et encore moins pour privilégier un créancier au détriment des autres. Le commissaire doit au contraire agir de manière neutre et impartiale afin de protéger les intérêts de l’ensemble des créanciers.
30. Dès lors, indépendamment de la qualification donnée au niveau interne à la procédure litigieuse, ce qui importe aux yeux de la Cour est de déterminer si, dans le cadre de l’activité menée par le commissaire, il y a une « contestation » sur un « droit » que l’on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne.
31. La Cour rappelle qu’il doit s’agir d’une contestation réelle et sérieuse ; elle peut concerner aussi bien l’existence même d’un droit que son étendue ou ses modalités (Paroisse Gréco-Catholique Lupeni et autres c. Roumanie [GC], no 76943/11, § 71, CEDH 2016 (extraits)). Une contestation implique l’existence d’un différend (Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique, 23 juin 1981, § 45, série A no 43) et l’issue de la procédure doit être directement déterminante pour le « droit de caractère civil en question » (voir, parmi d’autres, Frydlender c. France [GC], no 30979/96, § 27, CEDH 2000 VII, et Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 81, série A no 52).
32. L’esprit de la Convention commande de ne pas prendre le terme « contestation » dans une acception trop technique, au sens de deux prétentions ou demandes contradictoires, et d’en donner une définition matérielle plutôt que formelle (Le Compte, Van Leuven et De Meyere, précité, § 45). De surcroît, pour apprécier l’existence d’une contestation sur un droit de caractère civil, il faut, par-delà les apparences et le vocabulaire employé, s’attacher à cerner la réalité telle qu’elle ressort des circonstances de chaque affaire (Miessen c. Belgique, no 31517/12, § 45, 18 octobre 2016).
33. En l’espèce, la Cour relève que, au-delà de la différente nature attribuée au niveau interne à la procédure de faillite et à celle de liquidation administrative, dans les deux cas le créancier fonde la perspective de réalisation de son crédit sur l’activité d’un sujet tiers qui vérifie l’existence des créances et procède ensuite à leur liquidation.
34. En ce qui concerne la procédure de faillite, la Cour a toujours considéré qu’il y a contestation à partir du moment où le créancier dépose une déclaration de créance (Savona c. Italie, no 38479/97, §§ 7 et 14, 15 février 2000, Venturini c. Italie, no 44534/98, §§ 4 et 10, 1er mars 2001, et Ragas c. Italie, no 44524/98, §§ 3 et 9, 23 octobre 2001).
35. Dans le cadre de la liquidation administrative, la Cour relève que c’est à partir de la première communication du commissaire relative à la vérification des créances de l’entreprise en cessation de paiements, que le créancier peut présenter une demande visant l’admission de son crédit dans la liste de créances (voir, mutatis mutandis, Santoni c. France, no 49580/99, § 37, 29 juillet 2003 ; Jorge Nina Jorge et autres c. Portugal, no 52662/99, §§ 30 et 31,19 février 2004).
36. En s’intéressant à l’impact réel de cette démarche dans le cadre de la procédure litigieuse (voir, mutatis mutandis, Gorou c. Grèce (no 2) [GC], no 12686/03, § 30, 20 mars 2009), la Cour estime en l’occurrence que, à partir de ladite demande formulée par le créancier, il surgit une « contestation » réelle et sérieuse sur un droit de caractère civil, s’agissant d’une créance fondée sur des lettres de change (Neves e Silva c. Portugal, § 37, 27 avril 1989, série A no 153-A, et Éditions Périscope c. France, § 38, 26 mars 1992, série A no 234-B).
37. Dès lors, la Cour conclut que l’article 6 § 1 de la Convention trouve à s’appliquer à la présente espèce.
2. Sur le non-épuisement des voies de recours internes
38. La Cour prend acte des observations du gouvernement défendeur, qui maintient, en s’appuyant sur la jurisprudence interne bien établie, que la « loi Pinto » n’est pas applicable à la liquidation administrative.
39. Elle observe que, d’après cette même jurisprudence, la possibilité de recourir au remède Pinto est limitée à la seule contestation de la déclaration de cessation de paiements ou à l’opposition à la liste de créances, ce qui exclut ainsi la procédure menée par le commissaire.
40. Dès lors, la Cour considère que le requérant n’était pas tenu d’épuiser la voie de recours représentée par la « loi Pinto ».
3. En conclusion
41. Constatant enfin que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’il ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour le déclare recevable.
B. Sur le fond
42. La Cour rappelle que le caractère raisonnable de la durée d’une procédure s’apprécie suivant les circonstances de la cause et eu égard aux critères consacrés par sa jurisprudence, en particulier la complexité de l’affaire, le comportement du requérant et celui des autorités compétentes ainsi que l’enjeu du litige pour les intéressés (voir, parmi beaucoup d’autres, Cocchiarella c. Italie [GC], no 64886/01, § 68, CEDH 2006 V).
43. En l’espèce, la Cour note que la procédure a débuté le 4 juillet 1985, date à laquelle le requérant a adressé au commissaire la demande visant l’admission de sa créance. Elle relève que la liquidation des actifs composant le patrimoine de la société débitrice était encore pendante à la date des dernières informations fournies par le requérant (à savoir le 24 décembre 2010 - paragraphe 11 ci-dessus). À cette date, la procédure avait donc duré globalement près de vingt-cinq ans et six mois. Après avoir examiné tous les éléments qui lui ont été soumis, la Cour constate que la procédure en question a été particulièrement complexe, s’agissant notamment du recensement de l’activité économique de la société et de la transformation de chaque créance en liquidité par voie de vente ou de recouvrement. Néanmoins, elle considère que le Gouvernement n’a exposé aucun fait ni argument convaincant pouvant justifier une telle durée.
44. Partant, tout en reconnaissant en l’occurrence la complexité des procédures en matière de faillite, la Cour estime que la durée litigieuse est excessive et qu’elle n’a pas répondu à l’exigence du « délai raisonnable » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention (voir, en matière de faillite, De Blasi c. Italie, no 1595/02, §§ 19-35, 5 octobre 2006, Gallucci c. Italie, no 10756/02, §§ 22-30, 12 juin 2007, et Viola et autres c. Italie, no 7842/02, §§ 58-63, 8 janvier 2008).
45. Partant, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 13 DE LA CONVENTION
46. Le requérant se plaint du caractère ineffectif du recours fondé sur la « loi Pinto », notamment au motif que, en raison de la jurisprudence bien établie de la Cour de cassation, la liquidation administrative est considérée comme une procédure administrative pour laquelle le recours Pinto serait exclu. Il invoque l’article 13 de la Convention, ainsi libellé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
47. Le Gouvernent soutient que le remède Pinto représente en règle générale une voie de recours effective qui est toutefois inapplicable en matière de liquidation administrative.
48. La Cour observe que les principes qui se dégagent de la jurisprudence interne consolidée en la matière confirment l’inapplicabilité de la « loi Pinto » à la liquidation administrative (paragraphe 18 ci-dessus).
49. Ainsi, la Cour estime qu’il y a eu violation de l’article 13 de la Convention à raison de l’absence en droit interne d’un recours permettant au requérant d’obtenir la sanction de son droit à voir sa cause entendue dans un délai raisonnable, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention (Xenos c. Grèce, no 45225/09, § 44, 13 juillet 2017).
III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
50. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
51. Le requérant réclame 367 166,22 EUR pour les préjudices matériel et moral.
52. Le Gouvernement conteste ces prétentions, qu’il juge excessives, injustifiées et contraires à la jurisprudence de la Cour.
53. La Cour observe que, en ce qui concerne le préjudice matériel, son évaluation est en cours dans le cadre de la procédure nationale de liquidation administrative, laquelle était, aux dernières informations, encore pendante. En tout état de cause, le préjudice matériel allégué par le requérant n’a pas de lien de causalité avec la violation constatée, à savoir la durée excessive de la procédure. Partant, il y a lieu de rejeter la demande sous ce volet. En revanche, elle estime que le requérant a subi un tort moral certain. Statuant en équité, elle lui accorde 24 000 EUR à ce titre.
B. Frais et dépens
54. Le requérant, justificatif à l’appui, demande également 9 393,25 EUR pour les frais et dépens engagés dans la procédure devant la Cour.
55. Le Gouvernement conteste ces prétentions.
56. Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l’espèce, compte tenu des documents dont elle dispose et des critères susmentionnés, la Cour estime raisonnable la somme de 2 500 EUR pour la procédure devant elle et l’accorde au requérant.
C. Intérêts moratoires
57. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR
1. Déclare, à l’unanimité, la requête recevable ;

2. Dit, par six voix contre une, qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention ;

3. Dit, par six voix contre une, qu’il y a eu violation de l’article 13 de la Convention ;

4. Dit, par six voix contre une,
a) que l’État défendeur doit verser au requérant, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, les sommes suivantes :
i. 24 000 EUR (vingt-quatre mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage moral,
ii. 2 500 EUR (deux mille cinq cents euros), plus tout montant pouvant être dû par le requérant à titre d’impôt, pour frais et dépens ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;

5. Rejette, à l’unanimité, la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 11 janvier 2018, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement de la Cour.
Abel Campos Linos-Alexandre Sicilianos
Greffier Président

Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé des opinions séparées suivantes :
- opinion concordante de la juge Koskelo ;
- opinion dissidente du juge Wojtyczek.
L.A.S.
A.C.

CONCURRING OPINION OF JUDGE KOSKELO
1. Like my colleagues in the majority, I have voted in favour of the conclusion that Article 6 is applicable in the circumstances of the present case. I have also joined the majority in finding that there has been a violation of Article 6 on account of the excessive duration of the liquidation proceedings. I consider, however, that it is important in the context of Article 6 to note the particularities of insolvency proceedings, because they do have a bearing on the assessment, inter alia, of the reasonable duration of such proceedings and the extent to which the responsibility of the State under that Article may be engaged in this regard.
General remarks
2. Insolvency proceedings are, in some key respects, different from most other kinds of proceedings within the purview of Article 6.
3. Firstly, the role and involvement of courts in such proceedings is usually more limited than in other types of civil proceedings. Although certain stages of insolvency proceedings take place before the competent courts and depend on judicial determinations and decisions, the courts, or other State authorities for that matter, are usually not in charge of other, crucial stages of such proceedings. In most cases, the liquidator or administrator who is responsible for managing the resolution of the insolvency is a private practitioner entrusted with the task of acting in the collective interest of the creditors. Although appointed by the competent court and subject to some form and degree of supervision, the liquidator or administrator is typically not an agent of the State but a trustee of the body of creditors. This has also been acknowledged by the Court – in the context of a complaint under Article 1 of Protocol No. 1 – in Kotov v. Russia [GC], no. 54522/00, §§ 99-107, 3 April 2012.
4. Secondly, the basic character of insolvency proceedings distinguishes them from most other kinds of civil proceedings in terms of their aim. Insolvency proceedings exist in different forms, as collective mechanisms for the enforcement of the totality of claims against a debtor, either through liquidation of the insolvent debtor’s assets, or through the reorganisation of corporate debtors finding themselves in financial distress, or through the rehabilitation of over-indebted individuals. Regardless of the type of insolvency proceedings, a common feature of such proceedings is that they are not only, or even mainly, concerned with the adjudication of disputes but with the overall resolution of complex situations arising from a debtor’s financial crisis, aimed at an outcome which is in the best interests of the stakeholders, in particular of the various classes of creditors.
5. Because of these special features, it would be a grave mistake to apply Article 6 in the context of insolvency proceedings as if such proceedings could be assimilated with other, ordinary kinds of adjudication proceedings. It is necessary to take into account the particular characteristics and aims of insolvency proceedings.
6. While both the opening and the closure of insolvency proceedings will usually require the involvement of courts, and even if issues may arise in the context of such proceedings which require the adjudication of disputes – for instance in determining the validity, amount or legal status of claims against the debtor or the enforceability of certain pre-insolvency transactions – the duration of the insolvency proceedings does not only depend on the time taken by those stages which take place before the courts. The overall duration of such proceedings, that is the period between the opening and the closure of the proceedings, is very much dependent on the time required by the actual liquidation, reorganisation or rehabilitation measures. The whole process is guided by the aim of achieving optimal results from the point of view of satisfying the creditors. This in turn may require measures over a long period of time. In this context, rapid action may not be the best option for reaching an optimal economic outcome for the creditors; in insolvency proceedings, fast resolution is not necessarily the best resolution. Thus, unlike in most other kinds of proceedings, a lengthy overall duration of the process of resolution may sometimes be well justified by the purpose of the proceedings and the best interests of the creditors. Obviously, this must be determined in the light of the circumstances of each case.
7. For these reasons, the time aspects of insolvency proceedings require special considerations to be taken into account, both in terms of the extent to which the duration can be attributable to the State at all, and in terms of the standards by which the reasonableness of the duration must be assessed, bearing in mind the nature and purpose of those proceedings. These specificities need to be borne in mind when assessing whether and how the responsibility of the State is engaged under the timeliness requirement enshrined in Article 6.
The present case
8. This case concerns a special kind of liquidation procedure under Italian law (liquidazione coatta amministrativa), applicable to particular categories of debtors, such as financial institutions and cooperatives, which are subject to State supervision because of the general interest involved in their activities (paragraph 13 of the judgment). In line with liquidation procedures in general, the impugned procedure is aimed at collective enforcement of all claims against the debtor, in this case a housing cooperative (paragraphs 14-15 of the judgment).
9. Under this procedure, the competent court determines the state of insolvency and carries out certain other functions in the context of the proceedings, the relevant supervisory authority is entrusted with the formal opening of the liquidation, and the liquidators are public officials. Thus, unlike the typical insolvency procedures existing in the Contracting States, the procedure at issue is in all respects conducted by State authorities, either judicial or administrative, depending on the stage of the liquidation process. Consequently, I agree that the overall duration of these liquidation proceedings is capable of engaging the responsibility of the respondent State under Article 6.
10. As to the length of the liquidation process in the present case, I do agree with my colleagues in the majority that the respondent Government have failed to submit any pertinent justification for the very long time during which the proceedings have remained pending, and that under these circumstances there has been a violation of Article 6 by the respondent State.
?
OPINION DISSIDENTE DU JUGE WOJTYCZEK
1. Contrairement à la majorité, je ne pense pas que l’article 6 trouve à s’appliquer dans la présente affaire.
2. Cette affaire concerne une ingérence dans les droits patrimoniaux du requérant. Pendant la durée de la procédure de liquidation administrative, les créanciers ne peuvent pas recouvrer leurs créances, fût-ce partiellement. Ils doivent attendre l’issue de la procédure pour savoir si et dans quelle mesure leurs créances seront honorées. La requête aurait donc dû être communiquée et examinée sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1. La durée de la procédure de liquidation dans cette affaire constitue en effet un motif suffisant pour constater une violation de cet article de la Convention. Je regrette que la majorité ait refusé d’examiner cet aspect de l’affaire.
3. La majorité exprime l’opinion suivante :
« En s’intéressant à l’impact réel de cette démarche dans le cadre de la procédure litigieuse (voir, mutatis mutandis, Gorou c. Grèce (no 2) [GC], no 12686/03, § 30, 20 mars 2009), la Cour estime en l’occurrence que, à partir de ladite demande formulée par le créancier, il surgit une « contestation » réelle et sérieuse sur un droit de caractère civil, s’agissant d’une créance fondée sur des lettres de change (Neves e Silva c. Portugal, § 37, 27 avril 1989, série A no 153-A, et Éditions Périscope c. France, § 38, 26 mars 1992, série A no 234-B). »
Je ne suis pas d’accord avec cette opinion. Je note que dans l’arrêt Neves e Silva c. Portugal, la Cour a formulé le point de vue suivant :
« L’article 6 par. 1 (art. 6-1) vaut pour les "contestations" relatives à des "droits" (de caractère civil) que l’on peut dire, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne, qu’ils soient ou non protégés de surcroît par la Convention (voir entre autres les arrêts Golder du 21 février 1975, série A no 18, p. 16, par. 33, et H. contre Belgique du 30 novembre 1987, série A no 127-B, p. 31, par. 40). »
Selon la jurisprudence bien établie de la Cour, l’article 6 sous son volet civil est applicable aux litiges portant sur les droits des personnes concernées. Dans le contexte des procédures administratives, la Cour a dans l’arrêt Janssen c. Allemagne (no 23959/94, § 40, 20 décembre 2001) formulé des indications plus précises concernant l’applicabilité de l’article 6 :
« La Cour estime à l’instar du Gouvernement que la période pertinente a commencé à courir le 20 mars 1986, date à laquelle Mme Gretel Janssen a contesté le refus d’indemnisation que lui avait opposé la caisse d’assurance maladie professionnelle. C’est seulement à ce moment-là qu’est née une « contestation » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention (König c. Allemagne, 28 juin 1978, § 98, série A no 27) ».
Cette approche a été confirmée, entre autres, dans les affaires Nichifor c. Roumanie (no 1) (no 62276/00, § 23, 13 juillet 2006), Schädler et autres c. Liechtenstein (no 32763/08, § 25, 21 octobre 2010), Mitkova c. l’ex¬République yougoslave de Macédoine (no 48386/09, § 49, 15 octobre 2015), Pej?i? c. Serbie (no 34799/07, § 69, 8 octobre 2013), et Franz Maier GMBH c. Autriche (no 24143/11, § 49, 14 février 2017).
Selon cette jurisprudence, passée sous silence dans l’arrêt, dans le cadre d’une procédure administrative non contentieuse, une contestation naît si une personne introduit un recours contre un acte administratif pris à son égard. Tant que l’intéressé n’a pas introduit de recours contre le premier acte administratif, il n’y a pas de contestation.
Dans la présente affaire, il y a effectivement eu une contestation concernant la prise en considération de la créance du requérant. Le litige a été réglé définitivement par l’arrêt du tribunal de Macerata en date du 17 avril 1997 (paragraphe 10). La créance du requérant a été reconnue par le juge. Depuis lors, il n’y a eu aucune nouvelle contestation, aucun nouveau litige. Personne ne conteste que la société placée en liquidation administrative n’est pas en mesure de payer ses dettes. Le requérant attend une décision qui déterminera quelle partie de sa créance lui sera remboursée. Une contestation peut naître à l’avenir si le requérant n’est pas satisfait du déroulement ou de l’issue de la procédure.
4. La majorité argumente de la façon suivante :
« En ce qui concerne la procédure de faillite, la Cour a toujours considéré qu’il y a contestation à partir du moment où le créancier dépose une déclaration de créance (Savona c. Italie, no 38479/97, §§ 7 et 14, 15 février 2000, Venturini c. Italie, no 44534/98, §§ 4 et 10, 1er mars 2001, et Ragas c. Italie, no 44524/98, §§ 3 et 9, 23 octobre 2001). »
Je constate que dans les affaires citées ici, la Cour a effectivement calculé la durée de la procédure à partir de la date à laquelle un créancier avait déposé une déclaration de créance, mais qu’elle l’a fait sans donner aucune explication à cet égard. Elle a complètement omis d’examiner si une contestation existait bel et bien à cette date. En particulier, elle n’a pas examiné si la situation du requérant remplissait les critères d’applicabilité énoncés dans sa jurisprudence. Elle n’a pas non plus formulé explicitement le point de vue selon lequel il y aurait contestation à partir du moment où le créancier dépose une déclaration de créance. Les raisons du choix de l’approche retenue dans ces affaires restent inconnues.
Je note ici aussi que le seul fait qu’une affaire relève de la compétence d’une juridiction et concerne un droit de caractère civil ne rend pas automatiquement l’article 6 applicable. Dans certains systèmes juridiques, les juridictions ont parfois compétence pour statuer sur des questions non litigieuses, à caractère administratif, qui pourraient être du ressort des autorités administratives.
5. La question de l’applicabilité de l’article 6 à la procédure de liquidation administrative est traitée dans la jurisprudence établie de la Commission européenne des droits de l’homme. La chambre a décidé de s’écarter de cette jurisprudence sans examiner la question en profondeur. Elle s’écarte aussi de la jurisprudence établie concernant la procédure administrative non contentieuse. L’approche adoptée revient à étendre la notion de contestation à toute affaire administrative dans laquelle un pouvoir public doit prendre un acte déterminant les droits (droits de caractère civil au sens de l’article 6) d’une personne.

Conclusioni:
Violazione dell'articolo 6 - Diritto ad un processo equo, Articolo 6 - Procedimento amministrativo
Articolo 6-1 - Termine ragionevole,
Violazione dell'articolo 13+6-1 - Diritto ad un ricorso effettivo, Articolo 13 - Ricorso effettivo, (Articolo 6 - Diritto ad un processo equo
Articolo 6-1 - Termine ragionevole,
Danno patrimoniale - domanda respinta, Articolo 41 - Danno patrimoniale
Soddisfazione equa,
Danno giuridico - risarcimento, Articolo 41 - Danno morale
Soddisfazione equa,

CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
PRIMA SEZIONE
CAUSA CIPOLLETTA c. ITALIA
(Ricorso n. 38259/09)
SENTENZA
STRASBURGO
11 gennaio 2018
Questa sentenza diverrà definitiva alle condizioni definite nell’articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire modifiche di forma.
Nella causa Cipolletta c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell’uomo (prima sezione), riunita in una camera composta da:
Linos-Alexandre Sicilianos, presidente,
Kristina Pardalos,
Guido Raimondi,
Krzysztof Wojtyczek,
Ksenija Turkovi?,
Pauliine Koskelo,
Jovan Ilievski, giudici,
e da Abel Campos, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera di consiglio il 28 novembre 2017,
Pronuncia la seguente sentenza, adottata in tale data:
PROCEDURA
1. All’origine della causa vi è un ricorso (n. 38259/09) proposto contro la Repubblica italiana con cui un cittadino di questo Stato, OMISSIS («il ricorrente»), ha adito la Corte il 14 luglio 2009 ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la Convenzione»).
2. Il ricorrente è stato rappresentato dall’avvocato S. Benedetti, con studio a Corridonia. Il governo italiano («il Governo») è stato rappresentato dal suo agente, E. Spatafora.
3. Il 27 luglio 2010 il ricorso è stato comunicato al Governo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO DI SPECIE
4. Il ricorrente è nato nel 1928 e risiede a Recanati.
5. I fatti di causa, così come sono stati esposti dal ricorrente, si possono riassumere come segue.
6. Il ricorrente era titolare di una impresa di costruzioni.
7. Il 30 aprile 1985, il tribunale di Macerata (sentenza n. 31 del 1985) dichiarò che la società cooperativa edilizia V.L.G., di cui il ricorrente sosteneva di essere creditore in quanto titolare di cambiali per un ammontare di 307.364.000 lire italiane (ITL) (ossia 158.740,258 euro (EUR)) era in stato di insolvenza. Con un decreto del 4 maggio 1985 del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, la società fu posta in liquidazione coatta amministrativa sotto la direzione di un commissario liquidatore («il commissario»).
8. Il 21 giugno 1985 il commissario informò il ricorrente dell’apertura della procedura e dello stato di accertamento del passivo. Poiché non era stato tenuto conto del suo credito, il 4 luglio 1985 il ricorrente inviò al commissario una domanda di ammissione al passivo.
9. Il 14 agosto 1985, il commissario depositò lo stato passivo in cui non figurava il credito del ricorrente. Il 17 settembre 1985 il ricorrente propose opposizione allo stato passivo.
10. Con decreto depositato in cancelleria il 17 aprile 1997, il tribunale di Macerata: 1) constatò che il ricorrente e il commissario avevano firmato una transazione che riconosceva l’esistenza di un credito di 285.000.000 ITL (ossia 129.114,28 EUR); 2) accolse la domanda del ricorrente; 3) modificò lo stato passivo.
11. In base alle informazioni fornite alla Corte dal ricorrente il 24 dicembre 2010, e non smentite dal Governo, la procedura di liquidazione a questa data era ancora pendente.
12. Il ricorrente non ha avviato alcuna «procedura Pinto» in quanto la Corte di Cassazione avrebbe ritenuto la legge n. 89 del 24 marzo 2001, detta «legge Pinto», inapplicabile alle procedure di liquidazione coatta amministrativa.
II. IL DIRITTO E LA PRASSI INTERNI PERTINENTI
A. La procedura di liquidazione coatta amministrativa
13. La liquidazione coatta amministrativa è una procedura disciplinata dal regio decreto n. 267 del 16 marzo 1942 (indicato qui di seguito come «legge fallimentare»). Essa si applica alle compagnie di assicurazione, alle banche e alle società cooperative, imprese generalmente soggette a controllo da parte dello Stato in ragione del carattere di interesse generale della loro attività.
La messa in liquidazione è preceduta dalla dichiarazione del tribunale civile dello stato di insolvenza dell’impresa. La dichiarazione è poi trasmessa all’autorità amministrativa che ha la vigilanza sull’impresa interessata tenuto conto della sua attività, che ordina la messa in liquidazione. La procedura è diretta da uno o tre commissari liquidatori che, nell’esercizio delle loro funzioni, sono assimilati ai pubblici ufficiali (articoli 198 e 199, comma 1, della legge fallimentare). Questi commissari sono sottoposti al controllo dell’autorità amministrativa competente.
14. Nel corso della procedura di liquidazione coatta amministrativa, nessun creditore può presentare al giudice domande individuali esecutive volte ad aggredire direttamente il patrimonio della società debitrice (articoli 201 e 51 della legge fallimentare). Ogni credito, anche privilegiato, deve essere dapprima verificato secondo la procedura dettata dagli articoli 207 e 209 della legge fallimentare che, nelle loro parti pertinenti al caso di specie, recitano
«Entro un mese dalla nomina, il commissario comunica a ciascun creditore, (...) le somme risultanti a credito di ciascuno secondo le scritture contabili e i documenti dell’impresa (...). Entro quindici giorni dal ricevimento della comunicazione i creditori (...) possono far pervenire al commissario le loro osservazioni o istanze.
(...) entro novanta giorni (...) il commissario forma l’elenco dei crediti ammessi o respinti (...) e lo deposita nella cancelleria del luogo dove l’impresa ha la sede principale. (...) Col deposito in cancelleria l’elenco diventa esecutivo.»
15. Il commissario o i commissari si incaricano poi della liquidazione dell’attivo (articoli 210 e 211 della legge fallimentare) e della ripartizione ai creditori delle somme ottenute (articolo 212 della legge fallimentare). In particolare, per la vendita di beni immobili o beni mobili facenti parte dell’attivo, l’articolo 210 prevede l’obbligo per i commissari di richiedere l’autorizzazione all’autorità di vigilanza. I crediti che hanno un diritto di prelazione, detti privilegiati, sono pagati in via prioritaria. I creditori chirografari (che non hanno tale diritto) sono soddisfatti sul resto dell’attivo. In base al principio di uguaglianza dei creditori (par condicio creditorum ), questi ultimi partecipano alla ripartizione dell’attivo e sono pagati in proporzione al valore dei loro rispettivi crediti (articolo 52, primo comma, e articolo 111, comma 3, della legge fallimentare).
16. Ai sensi dell’articolo 213, primo comma, della legge fallimentare, il bilancio finale della liquidazione e il piano di ripartizione ai creditori sono depositati presso la cancelleria del tribunale. Entro venti giorni dalla comunicazione del deposito, i creditori hanno la facoltà di contestare il bilancio e il piano di ripartizione con ricorso al tribunale civile (articolo 213, comma 3, della legge fallimentare).
17. La procedura è stata modificata più volte. In particolare, i decreti legislativi n. 5 del 9 gennaio 2006 e n. 169 del 12 settembre 2007 hanno modificato gli articoli 209 e 213 e abrogato l’articolo 211 della legge fallimentare.
B. L’applicazione della legge n. 89 del 24 marzo 2001, detta «legge Pinto», alla procedura di liquidazione coatta amministrativa
18. In materia di applicazione della «legge Pinto» alle procedure di liquidazione coatta amministrativa, la Corte di Cassazione (sentenze n. 17048 del 14 maggio 2007, depositata il 3 agosto 2007, e n. 28105 del 29 settembre 2009, depositata il 30 dicembre 2009; si vedano anche le sentenze nn. 18579/04, 1817/05, 12386/11 e 12729/11) ha affermato che la liquidazione è un procedimento di natura amministrativa, in cui si innestano fasi di carattere giurisdizionale, quali la dichiarazione dello stato di insolvenza, le relative eventuali impugnazioni e le opposizioni previste dagli articoli 98 e 100 della legge fallimentare.
Secondo la Corte di cassazione, il deposito dello stato passivo costituisce il presupposto per le contestazioni davanti al giudice ordinario, la connotazione giurisdizionale sopravviene per effetto della proposizione delle opposizioni e delle impugnazioni o delle insinuazioni tardive. Di conseguenza, sempre secondo la Corte di cassazione, ove la dichiarazione dello stato di insolvenza non abbia dato luogo a contestazione, il procedimento mantiene inalterato il suo carattere amministrativo. Circostanza da cui discende l’inapplicabilità della «legge Pinto».
IN DIRITTO
I. SULLA PRESUNTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
19. Dal punto di vista degli articoli 13 e 14 della Convenzione, il ricorrente afferma che la durata della procedura di liquidazione coatta amministrativa ha violato il principio del «termine ragionevole».
20. Il Governo si oppone a questa tesi.
21. Libera di qualificare giuridicamente i fatti (Aksu c. Turchia [GC], nn. 4149/04 e 41029/04, § 43, CEDU 2012, Halil Yüksel Ak?nc? c. Turchia, n. 39125/04, § 54, 11 dicembre 2012, e Guerra e altri c. Italia, 19 febbraio 1998, § 44, Recueil des arrêts et décisions 1998 I), la Corte ritiene doversi esaminare la causa dal punto di vista dell’articolo 6 § 1 della Convenzione, che recita:
«Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata (...) entro un termine ragionevole, da un tribunale (...) il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile (...)»
A. Sulla ricevibilità
1. Sull’applicabilità
22. La Corte rammenta che, in ogni causa che le viene sottoposta, deve assicurarsi di essere competente per esaminare il ricorso, e pertanto, in tutte le fasi del procedimento, deve affrontare la questione della sua competenza (Ble?i? c. Croazia [GC], n. 59532/00, § 67, CEDU 2006 III).
23. Nella presente causa, la Corte è chiamata a pronunciarsi sull’applicabilità dell’articolo 6 della Convenzione alla liquidazione coatta amministrativa.
24. L’unica occasione in cui un organo della Convenzione si è pronunciato sulla sua competenza per decidere su questa procedura è stata nella causa F.L. c. Italia (n. 25639/94, decisione della Commissione del 12 aprile 1996, non pubblicata). Nella sua decisione parziale sulla ricevibilità del ricorso, la Commissione ha scartato la doglianza relativa alla durata della procedura, ritenendo che questa si fosse svolta sotto la direzione dell’autorità amministrativa. Essa ha pertanto dichiarato che non vi era alcuna «contestazione» in merito all’esistenza stessa o alle modalità o alla portata del diritto del ricorrente.
25. La Corte considera che la questione debba essere analizzata in maniera più dettagliata, e ritiene che vi siano argomenti convincenti in favore di un nuovo approccio che permetta di armonizzare la sua giurisprudenza per quanto riguarda le garanzie accordate ai creditori, tanto nell’ambito della procedura fallimentare che in quello della liquidazione coatta amministrativa, e dunque indipendentemente dalla natura del soggetto debitore in stato di insolvenza.
26. Anzitutto, la Corte osserva che la ratio della disciplina della liquidazione coatta amministrativa è rispondere all’esigenza che consiste nel dare allo Stato la possibilità di intervenire direttamente e di controllare la procedura che segue l’insolvenza di alcune categorie di società attive in settori economici strategici.
27. Secondo il diritto interno, se la procedura fallimentare è pienamente giurisdizionale, la liquidazione coatta amministrativa è, in parte, di natura amministrativa; il commissario presiede alla creazione della lista dei creditori sotto il controllo dell’autorità amministrativa competente (paragrafo 13 supra). Le eventuali contestazioni della lista dei creditori danno luogo a una procedura di opposizione, regolata dalle stesse disposizioni che disciplinano l’opposizione nella procedura fallimentare, il cui carattere giurisdizionale è fuori discussione.
28. La Corte osserva che le procedure di fallimento e di liquidazione coatta amministrativa hanno in comune il fatto che il creditore non può presentare dinanzi ai giudici una domanda di esecuzione volta ad intaccare direttamente il patrimonio della società debitrice. In effetti, il principio di fondo volto ad assicurare la par condicio creditorum resta lo stesso. La legge fallimentare intende garantire la soddisfazione proporzionale e a parità di condizioni dei diritti dei creditori.
29. Questo principio implica perciò che il commissario, benché nominato da un’autorità amministrativa, agisca non allo scopo di far prevalere gli interessi dell’attore pubblico coinvolto nella procedura e ancora meno per privilegiare un creditore a scapito degli altri. Il commissario, al contrario, deve agire in maniera neutrale e imparziale allo scopo di tutelare gli interessi di tutti i creditori.
30. Pertanto, indipendentemente dalla qualificazione data a livello interno alla procedura controversa, quel che importa secondo la Corte è determinare se, nell’ambito dell’attività condotta dal commissario, vi sia una «contestazione» su un «diritto» che si possa affermare essere, almeno in maniera difendibile, riconosciuto nel diritto interno.
31. La Corte rammenta che deve trattarsi di una contestazione reale e seria; tale contestazione può riguardare sia l’esistenza stessa di un diritto che la sua portata o le sue modalità (Parrocchia Greco-Cattolica Lupeni e altri c. Romania [GC], n. 76943/11, § 71, CEDU 2016 (estratti)). Una contestazione implica l’esistenza di una controversia (Le Compte, Van Leuven e De Meyere c. Belgio, 23 giugno 1981, § 45, serie A n. 43) e l’esito della procedura deve essere strettamente determinante per il «diritto di carattere civile in questione» (si vedano, tra altre, Frydlender c. Francia [GC], n. 30979/96, § 27, CEDU 2000 – VII, e Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, § 81, serie A n. 52).
32. Lo spirito della Convenzione impone di non attribuire al termine «contestazione» un significato troppo tecnico, nel senso di due rivendicazioni o richieste contraddittorie, e di darne una definizione materiale piuttosto che formale (Le Compte, Van Leuven e De Meyere, sopra citata, § 45). Per di più, per determinare se sussista una contestazione su un diritto di carattere civile occorre, al di là delle apparenze e del vocabolario utilizzato, impegnarsi a esaminare la realtà così come risulta dalle circostanze di ciascuna causa (Miessen c. Belgio, n. 31517/12, § 45, 18 ottobre 2016).
33. Nel caso di specie, la Corte osserva che, al di là della diversa natura attribuita al livello interno alla procedura fallimentare e a quella di liquidazione coatta amministrativa, in entrambi i casi il creditore basa la prospettiva di realizzazione del proprio credito sull’attività di un soggetto terzo che verifica l’esistenza dei crediti per poi procedere alla liquidazione degli stessi.
34. Per quanto riguarda la procedura fallimentare, la Corte ha sempre considerato che vi sia contestazione a partire dal momento in cui il creditore deposita una dichiarazione di credito (Savona c. Italia, n. 38479/97, §§ 7 e 14, 15 febbraio 2000, Venturini c. Italia, n. 44534/98, §§ 4 e 10, 1o marzo 2001, e Ragas c. Italia, n. 44524/98, §§ 3 e 9, 23 ottobre 2001).
35. Nell’ambito della liquidazione coatta amministrativa, la Corte rivela che è a partire dalla prima comunicazione del commissario relativa alla verifica dei crediti dell’impresa in stato di insolvenza che il creditore può presentare una domanda ai fini dell’ammissione del suo credito al passivo (si veda, mutatis mutandis, Santoni c. Francia, n. 49580/99, § 37, 29 luglio 2003; Jorge Nina Jorge e altri c. Portogallo, n. 52662/99, §§ 30 e 31,19 febbraio 2004).
36. Interessandosi all’impatto reale di tale atto nell’ambito della procedura controversa (si veda, mutatis mutandis, Gorou c. Grecia (n. 2) [GC], n. 12686/03, § 30, 20 marzo 2009), la Corte ritiene in questo caso che, a partire dalla suddetta richiesta formulata dal creditore, sorga una «contestazione» reale e seria su un diritto di carattere civile, trattandosi di un credito fondato su cambiali (Neves e Silva c. Portogallo, § 37, 27 aprile 1989, serie A n. 153-A, e Éditions Périscope c. Francia, § 38, 26 marzo 1992, serie A n. 234-B).
37. Pertanto, la Corte conclude che l’articolo 6 § 1 della Convenzione si applica alla presente causa.
2. Sul mancato esaurimento delle vie di ricorso interne
38. La Corte prende atto delle osservazioni del governo convenuto, che continua a sostenere, basandosi sulla giurisprudenza interna ben consolidata, che la «legge Pinto» non si applica alla liquidazione coatta amministrativa.
39. Essa osserva che, secondo questa stessa giurisprudenza, la possibilità di fare ricorso al rimedio Pinto è limitata alla sola contestazione della dichiarazione dello stato di insolvenza o all’opposizione al passivo, il che esclude, perciò, la procedura condotta dal commissario.
40. Pertanto, la Corte considera che il ricorrente non fosse tenuto ad esaurire la via di ricorso rappresentata dalla «legge Pinto».
3. In conclusione
41. Constatando infine che questo motivo di ricorso non è manifestamente infondato ai sensi dell’articolo 35 § 3 a) della Convenzione e non incorre in altri motivi di irricevibilità, la Corte lo dichiara ricevibile.
B. Sul merito
42. La Corte rammenta che il carattere ragionevole della durata di un procedimento si valuta a seconda delle circostanze della causa e con riguardo ai criteri sanciti dalla sua giurisprudenza, in particolare la complessità della causa, il comportamento del ricorrente e quello delle autorità competenti, nonché la posta in gioco della controversia per gli interessati (si veda, tra molte altre, Cocchiarella c. Italia [GC], n. 64886/01, § 68, CEDU 2006 V).
43. Nella fattispecie, la Corte osserva che il procedimento è iniziato il 4 luglio 1985, data in cui il ricorrente ha presentato al commissario la domanda di ammissione al passivo, e rileva che la procedura di liquidazione dell’attivo della società debitrice era ancora pendente alla data delle ultime informazioni fornite dal ricorrente (ossia il 24 dicembre 2010 – paragrafo 11 supra). In tale data, il procedimento era dunque durato complessivamente quasi venticinque anni e sei mesi. Dopo avere esaminato tutti gli elementi che le sono stati sottoposti, la Corte constata che il procedimento in questione è stato particolarmente complesso, soprattutto per quanto riguarda l’individuazione dell’attivo della società e la trasformazione di ciascun credito in liquidità mediante vendita o riscossione. Nondimeno, essa considera che il Governo non abbia esposto alcun fatto o argomento convincente che possa giustificare una tale durata.
44. Pertanto, pur riconoscendo nella presente causa la complessità delle procedura in materia di fallimento, la Corte ritiene che la durata contestata sia eccessiva e non sia stata conforme all’esigenza del «termine ragionevole» ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione (si vedano, in materia fallimentare, De Blasi c. Italia, n. 1595/02, §§ 19-35, 5 ottobre 2006, Gallucci c. Italia, n. 10756/02, §§ 22-30, 12 giugno 2007, e Viola e altri c. Italia, n. 7842/02, §§ 58-63, 8 gennaio 2008).
45. Pertanto, vi è stata violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione.
II. SULLA PRESUNTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 13 DELLA CONVENZIONE
46. Il ricorrente lamenta il carattere non effettivo del ricorso fondato sulla «legge Pinto», in particolare perché, a causa della giurisprudenza ben consolidata della Corte di cassazione, la liquidazione coatta amministrativa è considerata come una procedura amministrativa per la quale il ricorso Pinto sarebbe escluso. Egli invoca l’articolo 13 della Convenzione, che recita:
«Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella (...) Convenzione siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali.»
47. Il Governo afferma che il rimedio Pinto rappresenta in generale una via di ricorso effettiva che è tuttavia inapplicabile in materia di liquidazione coatta amministrativa.
48. La Corte osserva che i principi derivanti dalla giurisprudenza interna consolidata in materia confermano l’inapplicabilità della «legge Pinto» alla liquidazione coatta amministrativa (paragrafo 18 supra).
49. Perciò, la Corte ritiene che vi sia stata violazione dell’articolo 13 della Convenzione a causa dell’assenza nel diritto interno di un ricorso che permetta al ricorrente di ottenere il riconoscimento del suo diritto all’esame della sua causa entro un termine ragionevole, ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione (Xenos c. Grecia, n. 45225/09, § 44, 13 luglio 2017).
III. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
50. Ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione,
«Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette se non in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa.»
A. Danno
51. Il ricorrente chiede la somma di 367.166,22 EUR per i danni materiale e morale.
52. Il Governo contesta queste pretese, che ritiene eccessive, ingiustificate e contrarie alla giurisprudenza della Corte.
53. La Corte osserva che, per quanto riguarda il danno materiale, la sua valutazione è in corso nell’ambito della procedura nazionale di liquidazione coatta amministrativa, che era, secondo le ultime informazioni, ancora pendente. In ogni caso, il danno materiale dedotto dal ricorrente non presenta alcun nesso di causalità con la violazione constatata, ossia l’eccessiva durata del procedimento. Pertanto, questa parte della domanda deve essere respinta. In compenso, essa ritiene che il ricorrente abbia subito un torto morale certo. Deliberando in via equitativa, la Corte gli accorda la somma di 24.000 EUR a questo titolo.
B. Spese
54. Il ricorrente, producendo i relativi documenti giustificativi, chiede inoltre la somma di 9.393,25 EUR per le spese sostenute per il procedimento dinanzi alla Corte.
55. Il Governo contesta queste pretese.
56. Secondo la giurisprudenza della Corte, un ricorrente può ottenere il rimborso delle spese sostenute solo nella misura in cui ne siano accertate la realtà e la necessità, e il loro importo sia ragionevole. Nella fattispecie, tenuto conto dei documenti di cui dispone e dei criteri sopra menzionati, la Corte considera ragionevole la somma di 2.500 EUR per il procedimento dinanzi ad essa e la accorda al ricorrente.
C. Interessi moratori
57. La Corte ritiene appropriato basare il tasso degli interessi moratori sul tasso d’interesse delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea maggiorato di tre punti percentuali.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE
1. Dichiara, all’unanimità, il ricorso ricevibile;
2. Dichiara, con sei voti contro uno, che vi è stata violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione;
3. Dichiara, con sei voti contro uno, che vi è stata violazione dell’articolo 13 della Convenzione;
4. Dichiara, con sei voti contro uno,
a. che lo Stato convenuto deve versare al ricorrente, entro tre mesi a decorrere dal giorno in cui la sentenza sarà divenuta definitiva conformemente all’articolo 44 § 2 della Convenzione, le seguenti somme:
i. 24.000 EUR (ventiquattromila euro), più l’importo eventualmente dovuto a titolo di imposta, per il danno morale,
ii. 2.500 EUR (duemilacinquecento euro), più l’importo eventualmente dovuto dal ricorrente a titolo di imposta, per le spese;
b. che, a decorrere dalla scadenza di detto termine e fino al versamento, tali importi dovranno essere maggiorati di un interesse semplice ad un tasso equivalente a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea applicabile durante quel periodo, aumentato di tre punti percentuali;
5. Respinge, all’unanimità, la domanda di equa soddisfazione per il resto.
Fatta in francese, poi comunicata per iscritto l’11 gennaio 2018, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento della Corte.
Linos-Alexandre Sicilianos
Presidente
Abel Campos
Cancelliere

Alla presente sentenza è allegata, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 del regolamento, l’esposizione delle opinioni separate seguenti:
• opinione concordante del giudice Koskelo;
• opinion dissenziente del giudice Wojtyczek.
L.A.S.
A.C.

OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICE KOSKELO
1. Come i miei colleghi della maggioranza, ho votato a favore della conclusione che l’articolo 6 è applicabile alla presente causa. Ho anche aderito alla constatazione della maggioranza che vi è stata violazione dell’articolo 6 in ragione dell’eccessiva durata della procedura fallimentare. Ritengo, tuttavia, che sia importante, nell’ambito dell’articolo 6, osservare le peculiarità della procedura fallimentare, che incidono sulla valutazione, inter alia, della durata ragionevole di tale procedura, e sulla misura in cui lo Stato può essere considerato responsabile a questo titolo ai sensi dell’articolo in questione.
Osservazioni generali
2. La procedura concorsuale è, per alcuni aspetti sostanziali, diversa dalla maggior parte delle alter procedure che rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 6.
3. In primo luogo, il ruolo dei tribunali in questo tipo di procedura è normalmente più limitato che in altri procedimenti civili. Sebbene alcune fasi della procedura fallimentare si svolgano dinanzi ai tribunali competenti e dipendano da determinazioni e decisioni giudiziarie, i tribunali o le altre autorità nazionali competenti in materia non sono di solito incaricate di altre fasi fondamentali di questa procedura. Nella maggior parte dei casi, il liquidatore o l’amministratore cui sono affidate le operazioni della liquidazione è un curatore privato che ha il compito di operare nell’interesse collettivo dei creditori. Sebbene nominato dal tribunale competente e soggetto ad un certo grado di controllo, il liquidatore o amministratore in genere non è un funzionario dello Stato ma un fiduciario della massa dei creditori. Questo è stato riconosciuto anche dalla Corte – nell’ambito di una doglianza relativa all’articolo 1 del Protocollo n. 1 – in Kotov c. Russia [GC], n. 54522/00, §§ 99-107, 3 aprile 2012.
4. In secondo luogo, la natura intrinseca della procedura fallimentare la distingue dalla maggior parte degli altri procedimenti civili per quanto attiene al suo scopo. La procedura fallimentare esiste sotto varie forme, come meccanismi collettivi di esecuzione della totalità dei crediti nei confronti di un debitore, o attraverso la liquidazione del patrimonio del debitore insolvente, o mediante la ristrutturazione del debito, o con la riabilitazione dei soggetti in stato di insolvenza. A prescindere dal tipo di procedura fallimentare, un elemento comune è costituito dal fatto di non avere ad oggetto unicamente o principalmente la composizione di controversie, quanto piuttosto la risoluzione globale di situazioni complesse derivanti dal dissesto economico di un debitore, al fine di ottenere un risultato che sia nel miglior interesse delle parti in causa, in particolare dei vari tipi di creditori.
5. In ragione di queste caratteristiche particolari, sarebbe un grave errore applicare l’articolo 6 ai procedimenti in materia di fallimento come se tali questi ultimi potessero essere assimilati ad altri tipi di procedimenti giudiziari. Si deve tenere conto delle particolari caratteristiche e scopi della procedura fallimentare.
6. Sebbene l’apertura e la chiusura di un procedimento in materia di fallimento richiedano in genere il coinvolgimento di tribunali, e anche se possono sorgere questioni nell’ambito di tali procedimenti che richiedono la risoluzione di controversie – ad esempio nel determinare la validità, l’ammontare o la natura giuridica dei crediti vantati nei confronti del debitore o l’efficacia di alcune transazioni precedenti al fallimento – la durata del procedimento fallimentare non dipende soltanto dal tempo che richiedono le fasi che si svolgono dinanzi ai tribunali. La durata complessiva di questo procedimento, ossia il periodo compreso tra l’apertura e la chiusura dello stesso, dipende in gran parte dal tempo richiesto dalle misure di liquidazione, ristrutturazione o riabilitazione. L’intero processo persegue lo scopo di raggiungere risultati ottimali dal punto di vista del soddisfacimento dei creditori. Questo può richiedere a sua volta misure a lungo termine. In questo contesto, un’azione rapida può non essere la migliore opzione per raggiungere un risultato economico ottimale per i creditori; nel procedimento in materia di fallimento, la soluzione rapida non è necessariamente la migliore. Perciò, a differenza della maggior parte degli altri procedimenti, una durata complessivamente lunga del processo di risoluzione può a volte essere giustificata dallo scopo del procedimento e dall’interesse superiore dei creditori. Questo, naturalmente, deve essere determinato alla luce delle circostanze di ciascun caso di specie.
7. Per questo motivo, i fattori temporali del procedimento fallimentare richiedono che si presti una particolare attenzione, sia quando si tratta di stabilire in quale misura la durata è interamente imputabile allo Stato, sia per quanto riguarda i criteri in base ai quali deve essere determinato il carattere ragionevole della durata, tenuto conto della natura e dello scopo di tale procedimento. Queste peculiarità devono essere tenute presenti nel decidere se e in quale modo lo Stato sia responsabile dal punto di vista del requisito del termine ragionevole previsto dall’articolo 6.
Il caso di specie
8. La presente causa riguarda un tipo particolare di procedura di liquidazione (liquidazione coatta amministrativa) prevista dalla legislazione italiana, applicabile a particolari categorie di debitori, quali gli istituti finanziari e le cooperative, che sono soggette al controllo dello Stato a causa dell’interesse generale delle attività che svolgono (paragrafo 13 della sentenza). In linea con le procedure fallimentari in generale, la procedura contestata è finalizzata all’esecuzione collettiva di tutti i crediti nei confronti del debitore, in questo caso una cooperativa edilizia (paragrafi 14-15 della sentenza).
9. Ai sensi di tale procedura, il tribunale competente dichiara lo stato di insolvenza ed esercita alcune altre funzioni nell’ambito del procedimento, alla competente autorità di controllo è affidato il compito di avviare formalmente la liquidazione, e i liquidatori sono pubblici ufficiali. Pertanto, a differenza delle comuni procedure fallimentari esistenti negli Stati contraenti, la procedura in questione è a tutti gli effetti condotta dalle autorità pubbliche nazionali, giudiziarie o amministrative, a seconda della fase del processo di liquidazione. Di conseguenza, concordo sul fatto che lo Stato convenuto possa essere considerato responsabile, a titolo dell’articolo 6, per la durata complessiva del procedimento fallimentare in questione.
10. Per quanto riguarda la durata del processo di liquidazione nel caso di specie, concordo con i miei colleghi della maggioranza che il Governo convenuto ha omesso di addurre una giustificazione pertinente per il lunghissimo periodo in cui il procedimento è rimasto pendente e che, in queste circostanze, vi è stata violazione dell’articolo 6 da parte dello Stato convenuto.

OPINIONE DISCORDANTE DEL GIUDICE WOJTYCZEK
1. Contrariamente all’opinione della maggioranza, non penso che l’articolo 6 sia applicabile nella presente causa.
2. Questa causa riguarda una ingerenza nei diritti patrimoniali del ricorrente. Nel corso della procedura di liquidazione coatta amministrativa, i creditori non possono recuperare i loro crediti, neppure parzialmente. Devono attendere l’esito della procedura per sapere se e in quale misura i loro crediti saranno onorati. Pertanto, il ricorso avrebbe dovuto essere comunicato ed esaminato dal punto di vista dell’articolo 1 del Protocollo n. 1. La durata della procedura di liquidazione in questa causa costituisce in effetti un motivo sufficiente per constatare una violazione di questo articolo della Convenzione. Mi rammarico che la maggioranza si sia rifiutata di esaminare questo aspetto della causa.
3. La maggioranza esprime la seguente opinione:
«Interessandosi all’impatto reale di tale atto nell’ambito della procedura controversa (si veda, mutatis mutandis, Gorou c. Grecia (n. 2) [GC], n. 12686/03, § 30, 20 marzo 2009), la Corte ritiene in questo caso che, a partire dalla suddetta richiesta formulata dal creditore, sorga una «contestazione» reale e seria su un diritto di carattere civile, trattandosi di un credito fondato su cambiali (Neves e Silva c. Portogallo, § 37, 27 aprile 1989, serie A n. 153-A, e Éditions Périscope c. Francia, § 38, 26 marzo 1992, serie A n. 234-B).»
Non sono d’accordo con questa opinione. Noto che nella sentenza Neves e Silva c. Portogallo, la Corte ha espresso il seguente punto di vista:
«L’articolo 6 par. 1 (art. 6-1) vale per le "contestazioni" relative a "diritti" (di carattere civile) che si possano considerare, almeno in maniera difendibile, riconosciuti nel diritto interno, indipendentemente dal fatto che siano o no tutelati anche dalla Convenzione (si vedano tra altre le sentenze Golder del 21 febbraio 1975, serie A n. 18, p. 16, par. 33, e H. contro Belgio del 30 novembre 1987, serie A n. 127-B, p. 31, par. 40).»
Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte, il profilo civile dell’articolo 6 è applicabile alle controversie che vertono sui diritti delle persone interessate. Nel contesto delle procedure amministrative, la Corte, nella sentenza Janssen c. Germania (n. 23959/94, § 40, 20 dicembre 2001), ha formulato indicazioni più precise in merito alla applicabilità dell’articolo 6:
«La Corte ritiene come il Governo che il periodo pertinente sia cominciato a decorrere dal 20 marzo 1986, data in cui la sig.ra Gretel Janssen ha contestato il diniego di indennizzo che le era stato opposto dalla cassa malattia professionale. Solo in quel momento è sorta una «contestazione» ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione (König c. Germania , 28 giugno 1978, § 98, serie A, n. 27) ».
Questo approccio è stato confermato, tra l’altro, nelle cause Nichifor c. Romania (n. 1) (n. 62276/00, § 23, 13 luglio 2006), Schädler e altri c. Liechtenstein (n. 32763/08, § 25, 21 ottobre 2010), Mitkova c. l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia (n. 48386/09, § 49, 15 ottobre 2015), Pej?i? c. Serbia (n. 34799/07, § 69, 8 ottobre 2013), e Franz Maier GMBH c. Austria (n. 24143/11, § 49, 14 febbraio 2017).
Secondo questa giurisprudenza, ignorata nella sentenza, nel contesto di un procedimento amministrativo non contenzioso, sorge una contestazione se una persona propone un ricorso contro un atto amministrativo adottato nei suoi confronti. Fino a che l’interessato non ha presentato ricorso contro il primo atto amministrativo, non vi è alcuna contestazione.
Nel caso di specie, vi è stata effettivamente una contestazione riguardante la presa in considerazione del credito del ricorrente. La controversia è stata risolta in via definitiva con la sentenza del tribunale di Macerata in data 17 aprile 1997 (paragrafo 10). Il credito del ricorrente è stato riconosciuto dal giudice. Da allora, non vi è stata alcuna nuova contestazione, alcuna nuova controversia. Nessuno contesta che la società posta in liquidazione coatta amministrativa non sia in grado di pagare i suoi debiti. Il ricorrente attende una decisione che determinerà quale parte del suo credito gli sarà rimborsata. Una contestazione può sorgere in futuro se il ricorrente non è soddisfatto dello svolgimento o dell’esito del procedimento.
4. La maggioranza argomenta nel seguente modo:
«Per quanto riguarda la procedura fallimentare, la Corte ha sempre considerato che vi sia contestazione a partire dal momento in cui il creditore deposita una dichiarazione di credito (Savona c. Italia, n. 38479/97, §§ 7 e 14, 15 febbraio 2000, Venturini c. Italia, n. 44534/98, §§ 4 e 10, 1o marzo 2001, e Ragas c. Italia, n. 44524/98, §§ 3 e 9, 23 ottobre 2001).»
Constato che nelle cause qui citate, la Corte ha effettivamente calcolato la durata del procedimento a partire dalla data in cui un creditore aveva depositato una dichiarazione di credito, ma lo ha fatto senza dare alcuna spiegazione a questo riguardo. Essa ha completamente omesso di esaminare se effettivamente esistesse una contestazione in tale data. In particolare, non ha esaminato se la situazione del ricorrente soddisfacesse i criteri di applicabilità enunciati nella sua giurisprudenza e non ha neanche formulato esplicitamente il punto di vista secondo il quale vi sarebbe contestazione a partire dal momento in cui il creditore deposita una dichiarazione di credito. Le ragioni della scelta dell’approccio adottato in queste cause restano sconosciute.
Qui osservo anche che il solo fatto che una causa rientri nella competenza di una autorità giudiziaria e riguardi un diritto di carattere civile non rende automaticamente l’articolo 6 applicabile. In alcuni sistemi giuridici, gli organi giurisdizionali sono a volte competenti a pronunciarsi su questioni non contenziose, di carattere amministrativo, che potrebbero essere di competenza delle autorità amministrative.
5. La questione dell’applicabilità dell’articolo 6 alla procedura di liquidazione coatta amministrativa è affrontata dalla giurisprudenza consolidata della Commissione europea dei diritti dell’uomo. La camera ha deciso di discostarsi da questa giurisprudenza senza esaminare la questione in modo approfondito. Inoltre, essa si discosta anche dalla giurisprudenza consolidata relativa alla procedura amministrativa non contenziosa. L’approccio adottato equivale ad estendere la nozione di contestazione a ogni causa amministrativa nella quale un’autorità pubblica deve adottare un atto che determini i diritti (diritti di carattere civile ai sensi dell’articolo 6) di una persona.